葉學倩

（中國共產(chǎn)黨鹽源縣委員會辦公室，四川 涼山州 615700）

行政單位主要是負責對國家各項行政事務進行組織、管理和指揮，通過加強全面預算管理，能夠科學配置、應用各類資源，以提高工作效率、服務質(zhì)量。隨著行政單位改革持續(xù)深入，推行全面預算管理獲取了令人矚目的成就，實現(xiàn)預算精細化管理，保證各項財政支出透明化、可追溯，但也面臨一些難題無法消除，阻礙了行政單位預算管理水平的提升，影響行政單位良性發(fā)展。為此，需要掌握行政單位業(yè)務開展特征，正視預算管理面臨的困境，繼而提出改善措施，高質(zhì)量地做好全面預算管理，以提高預算管理水平，實現(xiàn)財政資金合理應用，幫助行政單位穩(wěn)定、健康發(fā)展。

一、行政單位全面預算管理的意義

全面預算管理涉及行政單位經(jīng)濟活動各方面，是一項全員參與、全方位管理和全過程控制的管理活動，對于科學配置資源、提高行政單位服務質(zhì)量、防范經(jīng)營風險等具有十分重要的意義。

在新形勢下，行政單位做好全面預算管理，具有以下幾方面的意義：首先，確定人員職責，以此提高管理水平。當前不少行政單位資金源于財政撥款，通過全面預算管理能夠制定規(guī)范、統(tǒng)一的資金支出標準，從而確定各環(huán)節(jié)業(yè)務實施人員職責，激發(fā)財務主體主動性，實施責任到人，節(jié)省行政單位業(yè)務實施不必要資金支出，以提高管理水平。

其次，合理控制財政資金支出，提升單位工作質(zhì)量。行政單位的主要職責是高質(zhì)量完成國家賦予的行政管理任務，其工作質(zhì)量關(guān)系著社會發(fā)展狀況，通過實施全面預算管理，可以根據(jù)各機構(gòu)、責任部門業(yè)務資金需求、緩急程度，科學配置各類資源，適當?shù)貎A向于重點項目，調(diào)整和優(yōu)化行政單位財政資金支出結(jié)構(gòu)，以提高行政單位工作質(zhì)量，完成國家賦予的使命。

最后，實現(xiàn)行政單位工作總目標。全面預算管理水平的高低關(guān)系著財政資金應用效率，對行政單位是否發(fā)揮內(nèi)部、外部管理職能、實現(xiàn)社會服務價值最大化具有決定性的作用。通過實施全面預算，可以將行政單位部門具體部門進行拆分，逐層將總目標劃分到各職能機構(gòu)，以有效執(zhí)行每個小目標，更有利于達成行政單位的總目標[1]。

二、行政單位全面預算管理存在的問題

（一）預算編制不科學

全面預算管理獲取較佳的效果，取決于預算編制內(nèi)容是否科學、合理，為了使得行政單位預算執(zhí)行到位，應注重預算編制，嚴格以相關(guān)規(guī)范和要求實施，保證財務預算符合行政單位工作要求，以提升預算管理水平。

但現(xiàn)實情況是，行政單位預算編制科學性有待提升，是影響全面預算實施的核心因素，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，預算編制脫離行政單位戰(zhàn)略規(guī)劃。財務預算與戰(zhàn)略規(guī)劃相輔相成，財務預算缺少戰(zhàn)略規(guī)劃，難以保證其適用性、可操作性，無法實現(xiàn)行政單位總目標，缺少財務預算的戰(zhàn)略規(guī)劃實施方向模糊。當前行政單位編制財務預算，未能結(jié)合單位戰(zhàn)略規(guī)劃，使得財務預算內(nèi)容不科學，難以為全面預算管理實施提供指導。

其次，預算編制方法不合理。行政單位財務預算編制是否科學，取決于預算編制方法是否合理，目前預算編制方法較多，各類方法的原理、特征存在較大的差異，要立足于行政單位實際現(xiàn)狀，合理選擇預算編制，以確保財務預算科學、適用。由于一些行政單位預算編制方法選取時，未系統(tǒng)考慮行政單位內(nèi)外部環(huán)境，使得財務預算編制方法不合理，難以保證財務預算具有可操作性。

最后，預算編制不能實現(xiàn)全員參與。全面預算管理最為主要的便是全員參與，只有全體部門和人員參與，根據(jù)各職能部門業(yè)務所需編制財務預算，合理配置財政資金，以保證財政資金應用效率最大化。由于行政單位人員對全面預算管理意識有待增強，片面認為這項工作屬于財務部門，其他部門參與度較低，不能及時獲取各部門真實需求，使得財務預算編制合理性需進一步加強。

（二）預算管理體制不完善

行政單位全面預算管理實施中，需要完善的預算管理體制提供指導，以保證各項職責明確，責任到位，使得各環(huán)節(jié)工作順利、有序地開展，獲取較佳的全面預算管理成效。

現(xiàn)如今，行政單位預算管理體制不完善，是影響全面預算管理效果的核心因素，要求對其加以重視，具體表現(xiàn)在以下兩方面：其一，預算管理組織機構(gòu)不完善。全面預算管理是一項復雜且專業(yè)的工作，應交由專項機構(gòu)全權(quán)實施，由于部分行政單位忽視預算管理，對于預算管理組織機構(gòu)設置不完善，使得全面預算管理實施缺少核心引領(lǐng)者，多數(shù)行政單位的部門預算都是財務部門編制完事，其他項目相關(guān)的部門提供的編制資料大多比較粗糙，難以量化、細化，可能導致預算管理效果不理想。

其二，預算管理制度不完善。全面預算管理實施到位，需要完善的制度做以約束，規(guī)范各項工作人員操作，嚴格依照工作程序、制度實施，確保全面預算管理獲取較佳的效果。行政單位未能結(jié)合自身經(jīng)營現(xiàn)狀，制定完善的預算管理制度，不能為預算執(zhí)行提供指導，難以保證各環(huán)節(jié)工作落于個人層面，無法責任到人，不利于全面預算管理獲取較佳的效果。

（三）全面預算管理執(zhí)行力薄弱

預算管理執(zhí)行力的強弱，關(guān)系著全面預算管理目標是否達成，更決定了行政單位工作目標的實現(xiàn)。

當前預算管理執(zhí)行力薄弱，難以發(fā)揮預算管理的作用，影響行政單位財政資金使用率，主要原因為：第一，預算執(zhí)行監(jiān)督檢查不到位。目前行政單位對于預算執(zhí)行過程缺少監(jiān)督檢查，沒有制定與之相吻合的工作程序，配置專業(yè)的監(jiān)督檢查專業(yè)人員，不能準確辨識預算執(zhí)行中存在的問題，難以制定有效的策略和方法進行調(diào)整，使得預算管理效果不佳。

第二，預算執(zhí)行考核有待強化。對于預算執(zhí)行成果進行考核，是評估各責任部門、人員預算執(zhí)行成果的重要手段，更是調(diào)動人員參與預算執(zhí)行積極性的方法，有利于達成預算管理目標，促進行政單位良好發(fā)展。由于預算執(zhí)行考核有待強化，未能制定統(tǒng)一、規(guī)范的考核標準，考核工作流程有待優(yōu)化、考核結(jié)果應用單一等，使得預算管理效果不理想。

（四）預算管理一體化平臺功能開發(fā)不全面

信息時代下，要想提升預算管理效率、質(zhì)量，應加強預算管理信息化建設，借助各類信息技術(shù)，構(gòu)建預算管理一體化平臺，打通各部門壁壘，實現(xiàn)信息互通和共享，為預算管理有效實施提供保障。但是，由于我國行政單位使用預算管理一體化平臺時間較短，缺少豐富的經(jīng)驗，可能對于預算管理一體化平臺功能開發(fā)不全面，導致該平臺應用率較低，無法實現(xiàn)初期預算管理的目標。

例如，某行政單位在2020年響應國家相關(guān)規(guī)范，以財政部出臺的《預算管理一體化規(guī)范（試行）》為導向，建立、執(zhí)行預算管理一體化平臺，但是在實踐中有些功能還沒有開發(fā)出來，如該單位下設管轄8個其他部門，平臺中未設立相應的模塊，無法快速將這些部門的預算下達、執(zhí)行情況進行全面展示，導致這些部門未能全面掌握該單位財政預算資金應用進度、結(jié)余等情況，難以科學安排后續(xù)各項工作，使得行政單位預算執(zhí)行全過程不能動態(tài)追蹤，不能保證預算管理獲取較佳的效果[2]。

（五）預算管理人員隊伍建設不到位

行政單位預算管理人員隊伍素養(yǎng)的高低，關(guān)系著全面預算管理的成效，主要是這些人員是預算的執(zhí)行者，應對其加以重視。目前行政單位預算管理人員素養(yǎng)有待提升，與預算管理崗位要求存在差距，主要原因如下。

一是預算管理人員培訓力度有待加大。預算管理部門人員缺少系統(tǒng)性培訓，對當前財務預算工作的制度、流程了解不全面，也不能全面學習相關(guān)國家的法律法規(guī)，無法提升人員素養(yǎng)和能力。同時，在培訓過程中忽視了預算管理人員道德培訓，導致人員缺少責任感、使命感，預算人員沒有主動遵守制度開展各項工作，易產(chǎn)生不良行為。

二是預算管理人員引進、招聘標準不統(tǒng)一。預算管理人員隊伍自身結(jié)構(gòu)的更新，應引進高素養(yǎng)的預算管理人員，為預算管理人員隊伍注入活力，為預算管理實施提供人才支持。由于行政單位引進預算管理人員時，未能系統(tǒng)性分析人員理論基礎(chǔ)、實踐經(jīng)驗、信息素養(yǎng)等，預算管理人員與崗位需求差距較大，一定程度影響預算管理的效果。

三、行政單位全面預算管理的對策

（一）注重預算編制科學、合理

預算編制是行政單位全面預算管理的出發(fā)點，要立足于單位實際情況，制定完善的財務預算，并且將其落于實處，可以確保預算管理到位，以提高行政單位服務質(zhì)量，獲取良好的發(fā)展。

要想使得財務預算內(nèi)容科學、合理，建議把控以下要點：首先，基于戰(zhàn)略規(guī)劃編制財務預算。行政單位財務預算主要是為戰(zhàn)略規(guī)劃實施提供服務，所以應系統(tǒng)性分析行政單位內(nèi)外環(huán)境，制定完善的戰(zhàn)略規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上編制財務預算，實現(xiàn)二者相輔相成，為預算管理實施到位提供保障。

其次，科學選取預算編制方法。預算編制的方法較多，如滾動預算法、零基預算法等，應當根據(jù)行政單位工作業(yè)務，合理選擇預算編制方法，使得財務預算內(nèi)容科學、合理。

最后，實現(xiàn)全員參與財務預算。行政單位全面預算管理包含多個部門、人員，只有全體職能機構(gòu)參與預算編制，才能保證財務預算符合實際，具有一定的可操作性，以提高預算管理水平，為行政單位實現(xiàn)工作目標提供保障[3]。

例如，某行政單位是一級預算單位，主要協(xié)助縣委領(lǐng)導處理日常工作，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門工作，負責縣委文件、文稿起草、批辦、審核和印發(fā)，負責全縣黨政密碼通信、密碼管理保密、機要傳遞等，負責中、省、市領(lǐng)導的接待工作等。該行政單位為了提升全面預算管理水平，應當注重預算編制，應在正式編制之前做好仔細、全面的調(diào)研，根據(jù)數(shù)據(jù)分析情況和單位未來工作規(guī)劃進行，以保證預算編制的科學性、合理性。同時，行政單位要加大滾動預算、零基預算等新興方法的應用，尤其是為全面落實2022-2024年三年項目預算滾動規(guī)劃編制工作，該單位編制三年滾動預算，從而篩除歷史預算中不合理的因素，以此保證預算科學、合理。

（二）完善全面預算管理體制

行政單位為了全方位執(zhí)行全面預算管理，要求應根據(jù)實際情況，建立完善的全面預算管理體制，明確各職能機構(gòu)的工作職責，有針對性地開展各項活動，以提高預算管理水平，以推動行政單位良性發(fā)展。

當前行政單位應當做好以下幾個方面：其一，完善全面預算管理組織機構(gòu)。要求行政單位根據(jù)實際情況，完善預算管理組織機構(gòu)，明確各職責機構(gòu)的主要職責，嚴格依照相關(guān)要求和制度，設置科學、合理的崗位，配置專業(yè)化人員全身心開展預算工作，以獲取預算管理效果。

其二，完善預算管理制度。全面預算管理的實施，需要完善的制度加以約束，以保證各項工作順利實施，使得預算管理效果較為理想。行政單位應立足于實際，制定完善的預算管理制度，明確各環(huán)節(jié)人員職責，實現(xiàn)責任到位，為預算管理執(zhí)行到位提供制度保障，提高預算管理水平[4]。

（三）提高全面預算管理執(zhí)行力

行政單位預算執(zhí)行是一項專業(yè)、復雜的工作，要求應對其加以重視，選取科學、合理的方法，強化預算執(zhí)行剛性，在實際執(zhí)行過程中，應根據(jù)行政單位實際情況，注重行政單位預算監(jiān)督、考核，準確辨識預算執(zhí)行中存在的不足，制定有效的改進措施，使得預算執(zhí)行到位，為了實現(xiàn)這一目標，應強化以下工作要點。

其一，注重預算執(zhí)行監(jiān)督檢查。預算監(jiān)督檢查是保證預算執(zhí)行到位的重要舉措，應分析行政單位業(yè)務特征，做好預算監(jiān)督檢查工作，配置專項的監(jiān)督人員，制定完善的預算監(jiān)督機制，對預算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督多維度、全方位，快速確定預算執(zhí)行中的問題，立即采取改進措施和方法調(diào)整，發(fā)揮預算管理的作用。與此同時，要確定預算監(jiān)督的重難點，逐一制定有效的應對措施進行優(yōu)化和改善，使得預算執(zhí)行合規(guī)、合理，以此獲取較佳的預算管理效果。

其二，做好預算執(zhí)行考核。加強預算執(zhí)行考核是實現(xiàn)預算管理目標的方法，也是激發(fā)責任部門和人員的核心手段，能夠確定預算考核范圍、標準，根據(jù)預算執(zhí)行情況，選取有效的預算考核方法，對預算執(zhí)行責任部門、人員實施效果展開考核，將預算考核最終結(jié)果與人員薪酬福利、培訓教育、預算管理計劃調(diào)整等掛鉤，切實發(fā)揮預算管理的作用，繼而獲取較佳的預算管理效果。

（四）加大全面預算管理一體化平臺功能模塊開發(fā)

信息時代下，為了保證行政單位預算管理獲取較佳的效果，必須強化預算管理信息化建設，使用先進的信息技術(shù)，構(gòu)建預算管理一體化平臺，以實現(xiàn)預算管理智能化、信息化。行政單位應用預算管理一體化平臺時，建議明確責任主體，加強部門聯(lián)動，形成以預算部門為牽頭，信息中心提供技術(shù)支撐，各業(yè)務科室配合完成業(yè)務數(shù)據(jù)完善補充，為了不斷擴展預算管理一體化平臺各功能模塊，邀請第三方技術(shù)公司對于相關(guān)模塊新舊系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行導入和設置，分別從業(yè)務、技術(shù)層面兩個維度推進，以加大預算管理信息系統(tǒng)功能模塊開發(fā)，實現(xiàn)預算編制、執(zhí)行和考核動態(tài)監(jiān)督，以推動預算管理業(yè)務規(guī)范化、標準化[5]。

例如，某單位屬于一級預算單位，主要協(xié)助縣委領(lǐng)導處理各項日常作業(yè)，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門工作，主要負責縣委文件、文稿起草、批辦、審核和印發(fā)，負責全縣黨政密碼通信、密碼管理保密、機要傳遞等，負責中、省、市領(lǐng)導的接待工作等。該行政單位應用預算管理一體化系統(tǒng)是以現(xiàn)代化財政制度的要求，結(jié)合全國統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范和技術(shù)標準構(gòu)建，以預算編制、執(zhí)行業(yè)務系統(tǒng)為核心，逐步擴展該系統(tǒng)的功能，包含基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調(diào)整等模塊，擴展系統(tǒng)功能，實現(xiàn)預算部門管理一體化、預算全過程管理一體化、預算數(shù)據(jù)管理一體化。同時，新系統(tǒng)也將有力支撐新預算法及其實施條例、中期規(guī)劃、預算績效管理等改革，使得“數(shù)字財政”更好地照進現(xiàn)實。

（五）培育高素養(yǎng)的預算管理人員隊伍

全面預算管理人員是各項工作執(zhí)行的主體，其自身素養(yǎng)的高低決定著預算管理的效果，為了提高預算管理人員隊伍素養(yǎng)，建議做好以下兩個方面：其一，注重預算管理人員培訓。要根據(jù)行政單位預算管理人員薄弱點，制定完善的人員培訓計劃和方案，優(yōu)化和創(chuàng)新預算管理人員培訓方式，以提升預算管理人員專業(yè)素養(yǎng)，能夠高質(zhì)量地開展預算管理，獲取較佳的預算管理效果。

其二，適當提高預算管理人員進入門檻。要求行政單位形成預算管理人員引進、招聘標準，既要注重人員理論知識、實踐技能，又要分析人員信息素養(yǎng)、數(shù)據(jù)挖掘能力等，培育復合型預算管理人員隊伍，以提升預算管理水平，實現(xiàn)行政單位工作目標。

四、結(jié)束語

全面預算管理是行政單位財務管理的核心內(nèi)容，強化預算管理有助于配置資源、實現(xiàn)工作目標、提高資金使用效益，以推動行政單位良好發(fā)展。現(xiàn)實情況是，行政單位預算管理實施過程中，受多個因素的影響，仍存在一些明顯的難題，導致預算管理效果不理想。有必要結(jié)合行政單位實際情況，制定完善的策略和方法，全方位推動預算管理，以提升預算管理水平，科學配置資源，使得行政單位各項事務高質(zhì)量實施。