張劍博

各個(gè)水利事業(yè)單位在研究事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，逐漸增大了對財(cái)務(wù)工作的重視，致力于通過科學(xué)的財(cái)務(wù)管理手段提升資金使用效能，減少實(shí)際工作中產(chǎn)生的問題。預(yù)算管理一體化的實(shí)施有效解決了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)工作中的弊端，大大提高了財(cái)務(wù)管理水平，為提升財(cái)政資金使用效益打下了基礎(chǔ)。

水利工程是利國利民的民生工程，對國家穩(wěn)定發(fā)展有著重要作用。財(cái)政部為支持加快水利建設(shè)，投資用于水利的資金量也呈遞增趨勢。但是部分水利事業(yè)單位在開展財(cái)務(wù)管理工作時(shí)，缺乏對預(yù)算管理的科學(xué)分析和優(yōu)化，采用的預(yù)算管理手段比較落后，無法滿足行業(yè)的發(fā)展需求。預(yù)算管理一體化的實(shí)施，是深化預(yù)算管理制度改革的重要支撐，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑，其能夠以動(dòng)態(tài)化管理形式幫助預(yù)算管理人員更加靈活地應(yīng)對工程項(xiàng)目建設(shè)和執(zhí)行當(dāng)中出現(xiàn)的突發(fā)狀況。所以，需要不斷增大預(yù)算管理一體化的執(zhí)行力度，明確這項(xiàng)工作的開展對于水利行業(yè)財(cái)務(wù)工作產(chǎn)生的影響，結(jié)合實(shí)際工作中存在的問題采取可行性措施予以解決，充分體現(xiàn)預(yù)算管理一體化的作用和價(jià)值。

一、預(yù)算管理一體化實(shí)施對水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的影響

（一）財(cái)務(wù)人員面臨新挑戰(zhàn)

長期以來，我國水利行業(yè)在建設(shè)發(fā)展當(dāng)中都非常注重工程建設(shè)項(xiàng)目施工作業(yè)的開展，落實(shí)相應(yīng)的財(cái)務(wù)工作時(shí)，會(huì)將工程施工成本的有效控制作為核心，提高工程施工效益水平。預(yù)算管理一體化的實(shí)施，加快了水利事業(yè)單位內(nèi)部職能部門對新時(shí)期發(fā)展的適應(yīng)，促進(jìn)其對工作方法做出改變。在預(yù)算管理一體化影響下，水利事業(yè)單位需要建立預(yù)算控制機(jī)制，會(huì)計(jì)核算人員不僅要掌握數(shù)據(jù)信息，還要對本單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)加深了解，達(dá)到?？顚Ｓ玫囊?。在這種情形下，財(cái)務(wù)人員的工作難度有所增加，要更多地配合其他部門的人員開展工作，以扎實(shí)的專業(yè)知識和綜合素質(zhì)體現(xiàn)預(yù)算管理一體化的作用。

（二）實(shí)現(xiàn)財(cái)政事前監(jiān)督

水利事業(yè)單位組織財(cái)務(wù)工作時(shí)能夠按照經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，對每一個(gè)流程的工作進(jìn)行有效監(jiān)管，促使在項(xiàng)目執(zhí)行后達(dá)到績效目標(biāo)要求。根據(jù)目前的水利行業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作形式來看，部分水利事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作時(shí)都會(huì)以事后監(jiān)督作為核心，區(qū)域政府部門也將監(jiān)督管理要點(diǎn)放在事后管理方面，導(dǎo)致水利事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理和相應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展受到影響。以預(yù)算管理一體化作為主要的財(cái)務(wù)工作形式能夠充分發(fā)揮事前監(jiān)督的作用，將財(cái)政監(jiān)督前移，減少工作中的負(fù)面影響。這樣一來，管理人員可以將項(xiàng)目編制階段中產(chǎn)生的不符合規(guī)范的部分進(jìn)行整合，避免公共財(cái)政資金使用不當(dāng)，從而保障財(cái)政資金使用效益。

（三）提高單位預(yù)算管理水平

水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作因其行業(yè)的傳統(tǒng)特點(diǎn)，較難改變以往的財(cái)務(wù)管理模式，而預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是把項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、政府采購、會(huì)計(jì)核算、決算和財(cái)務(wù)報(bào)告等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合規(guī)范，形成預(yù)算管理閉環(huán)。有效實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金及單位資金的統(tǒng)一管理，掌握與單位發(fā)展相關(guān)的財(cái)政數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對資金的統(tǒng)籌安排。以往的水利單位財(cái)務(wù)工作形式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)期水利事業(yè)的發(fā)展需求，在預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)上，財(cái)務(wù)工作的執(zhí)行力度可以得到有效提高，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的約束力，還能夠逐步形成標(biāo)準(zhǔn)化體系，促使單位的預(yù)算管理水平得到提升。

二、目前水利事業(yè)單位預(yù)算管理一體化實(shí)施中存在的問題

（一）管理手段與信息化方式不匹配

預(yù)算管理一體化對于財(cái)務(wù)管理人員的工作能力和水平提出了較高的要求，根據(jù)目前的水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作形式來看，一些水利事業(yè)單位在組織財(cái)務(wù)管理人員負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作時(shí)呈現(xiàn)出來的管理手段相對落后，達(dá)不到新時(shí)期的水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。最主要的原因在于現(xiàn)代水利工程類項(xiàng)目建設(shè)施工規(guī)模較大，需要耗費(fèi)較長的周期，經(jīng)常需要以高額投資作為基礎(chǔ)支持。管理人員實(shí)施預(yù)算管理一體化的過程中并未形成系統(tǒng)化的管理體系和保障措施，缺乏對水利工程項(xiàng)目建設(shè)施工管理要點(diǎn)的深入分析，沒有采取與之相匹配的管理方法，還是習(xí)慣于老舊的預(yù)算管理方法，達(dá)不到預(yù)算管理一體化的標(biāo)準(zhǔn)。管理人員還會(huì)在工作中受到外部條件的限制，難以完全履行合同中的內(nèi)容，產(chǎn)生了工程預(yù)算失控的問題。

（二）經(jīng)常性變更多，缺乏相適應(yīng)的管理制度

水利事業(yè)單位在建設(shè)發(fā)展中需要為整個(gè)社會(huì)提供防洪安全保障，在生產(chǎn)、生活用水等方面滿足需求。從水利事業(yè)單位的性質(zhì)來看，其需要對水利工程建設(shè)施工單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展進(jìn)行監(jiān)督管理，提高防洪、供水、發(fā)電等綜合效益水平。財(cái)務(wù)管理人員開展預(yù)算管理一體化工作時(shí)就需要應(yīng)對繁雜的工作流程和復(fù)雜的工作環(huán)境，尤其是需要做好前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，在控制施工成本的同時(shí)加強(qiáng)對工程建設(shè)施工進(jìn)度和質(zhì)量等的有效控制。水利事業(yè)單位在構(gòu)建相應(yīng)的管理制度時(shí)，沒有結(jié)合水域、土地等資源的有效利用提出多元化的管控要求，缺乏與預(yù)算管理一體化理念相配套的內(nèi)控制度。

（三）缺乏全面預(yù)算理念

部分管理人員還存在將預(yù)算完全看做財(cái)務(wù)部門工作人員的任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)層對其重視程度不足，沒有結(jié)合現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的要求，優(yōu)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理形式，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念。財(cái)務(wù)管理人員并沒有將全面預(yù)算理念宣傳到位，使大多數(shù)管理人員對于全面預(yù)算理念的認(rèn)識不足，理解不透，致使業(yè)務(wù)管理人員沒有全面參與到這項(xiàng)工作中，導(dǎo)致預(yù)算管理的執(zhí)行力度不足，產(chǎn)生了預(yù)算松弛等問題。以預(yù)算管理一體化作為主要的財(cái)務(wù)工作形式時(shí)，管理人員沒有將其與全面預(yù)算管理方式相互融合，降低業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)人員之間的配合性，對預(yù)算管理一體化產(chǎn)生了消極影響。

三、預(yù)算管理一體化實(shí)施中問題的應(yīng)對策略

（一）項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算一體化管理

水利事業(yè)單位以預(yù)算管理一體化模式作為主要的表現(xiàn)形式開展財(cái)務(wù)工作時(shí)，可以進(jìn)一步落實(shí)項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算管理，將前期費(fèi)用的控制作為一項(xiàng)重要的工作，提高預(yù)算管理實(shí)效性。雖然前期設(shè)計(jì)費(fèi)用占據(jù)水利工程項(xiàng)目施工費(fèi)用的比例微乎其微，但是工程設(shè)計(jì)工作的開展會(huì)給水利建設(shè)施工帶來直接影響，一旦在這個(gè)環(huán)節(jié)忽視預(yù)算管理，就很可能在后期施工中出現(xiàn)頻繁變更，從而增加預(yù)算。管理人員要加大對工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)的重視程度，在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)合理利用財(cái)務(wù)管理一體化理念和工作方法，在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的工作中合理分配工程設(shè)計(jì)費(fèi)用、施工費(fèi)用、管理費(fèi)用及其他費(fèi)用，在保證水利功能的同時(shí)嚴(yán)格控制工程預(yù)算。推行項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算一體化管理的過程中，管理人員能夠采用限額設(shè)計(jì)的方法對項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)中需要利用的成本進(jìn)行合理分配，做好實(shí)際預(yù)算和設(shè)計(jì)預(yù)算的對比分析。如果在這個(gè)過程中出現(xiàn)偏差，就需要分析產(chǎn)生預(yù)算偏差的原因，提出針對性的措施調(diào)整預(yù)算分配形式，提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算一體化管理成效。

（二）合理制定績效關(guān)鍵指標(biāo)

預(yù)算項(xiàng)目在申報(bào)預(yù)算時(shí)都會(huì)制定相應(yīng)的績效目標(biāo)，分為成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等。利用預(yù)算管理一體化優(yōu)化水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作質(zhì)量時(shí)，需要按照項(xiàng)目具體情況合理制定績效關(guān)鍵指標(biāo)，根據(jù)水利事業(yè)單位的發(fā)展需求和水利工程項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)編制預(yù)算。管理人員要收集項(xiàng)目在各個(gè)時(shí)期的開展情況，結(jié)合績效目標(biāo)等要素考慮水利工程項(xiàng)目各個(gè)階段的特點(diǎn)和不確定性因素，設(shè)立嚴(yán)格的預(yù)算項(xiàng)目及開支范圍，為水利事業(yè)單位資金使用效益水平的提升打好基礎(chǔ)。應(yīng)采用合理預(yù)算編制方法，結(jié)合單位的實(shí)際發(fā)展情況編制預(yù)算，提高預(yù)算科學(xué)性及準(zhǔn)確性，防止產(chǎn)生預(yù)算松弛問題。

（三）制定配套的內(nèi)控管理制度

水利事業(yè)單位需以集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工相結(jié)合的管理制度為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、會(huì)議決定”的原則。這就要求單位管理人員建立以制度管人管事的長效機(jī)制，從實(shí)際情況出發(fā)，制定符合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，健全與完善一套符合現(xiàn)代化的管理制度，重點(diǎn)要保證各部門之間權(quán)責(zé)明確，并與預(yù)算管理一體化相適應(yīng)。因內(nèi)控管理制度涉及面廣，情況復(fù)雜，不能光通過人治的方式實(shí)現(xiàn)，也無法只依靠財(cái)務(wù)管理來實(shí)施，單位管理人員可以利用預(yù)算管理一體化構(gòu)建配套的制度管理平臺(tái)，將各項(xiàng)制度嵌入每個(gè)流程環(huán)節(jié)中，夯實(shí)管理職責(zé)，明確責(zé)任分工，對財(cái)務(wù)資金管理涉及到的部門進(jìn)行信息整合，實(shí)現(xiàn)部門和人員之間的信息資源共享。與此同時(shí)重點(diǎn)分析業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，運(yùn)用管理平臺(tái)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，可以將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位防控措施導(dǎo)入到平臺(tái)操作手冊中。針對每個(gè)環(huán)節(jié)對應(yīng)的不同權(quán)限職責(zé)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)各個(gè)關(guān)鍵崗位人員夯實(shí)自身責(zé)任。最終形成覆蓋全業(yè)務(wù)流程的“制度網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)可監(jiān)管、流程可追溯、業(yè)務(wù)可延展的體系構(gòu)架，以此堵塞漏洞，防范和降低工作風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)管理人員在此工作中還可以加強(qiáng)自身的技術(shù)能力和水平，從而提高財(cái)務(wù)管理人員的綜合能力。

（四）打造財(cái)政預(yù)算高素質(zhì)隊(duì)伍

財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員的工作能力會(huì)直接影響水利事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)成效，管理人員參與各項(xiàng)工作的過程中需要提高自主性和積極性，掌握水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的要點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算管理一體化工作形式達(dá)到具體的管理目標(biāo)。基于目前的水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作情況，落實(shí)預(yù)算管理一體化的過程中要建立科學(xué)、合理的人才選拔制度，致力于打造財(cái)政預(yù)算高素質(zhì)隊(duì)伍，引進(jìn)高素質(zhì)、高水平的專業(yè)人才，使其能夠在財(cái)務(wù)工作中體現(xiàn)較強(qiáng)的個(gè)人能力。水利事業(yè)單位在建立人才選拔制度時(shí)，需要以財(cái)政預(yù)測隊(duì)伍的優(yōu)化作為基礎(chǔ)，加大對人才招聘的重視，確保預(yù)算管理人員的工作能力和專業(yè)技能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。管理層在任用財(cái)務(wù)人員之前，應(yīng)該對其進(jìn)行綜合素養(yǎng)方面的考察，確保其職業(yè)道德素養(yǎng)也達(dá)到要求之后方可任用。一些水利事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員在長期工作當(dāng)中沒有改善自身的工作模式，逐漸脫離出預(yù)算管理隊(duì)伍，對于預(yù)算管理一體化的認(rèn)知不足。單位管理人員就需要對不具備崗位任職要求的人員進(jìn)行崗位調(diào)整，確保預(yù)算管理隊(duì)伍更加精煉。要從根本上加強(qiáng)預(yù)算管理一體化建設(shè)的成效，管理人員還要經(jīng)常性參與專業(yè)的教育培訓(xùn)活動(dòng)?？梢匝垖＜抑v解新出臺(tái)的財(cái)政政策和稅務(wù)改革內(nèi)容，更新財(cái)務(wù)管理人員的知識體系，使其能夠提高自身的職業(yè)素養(yǎng)，防止出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為。

（五）大力推進(jìn)信息化建設(shè)

預(yù)算管理人員落實(shí)預(yù)算管理一體化的過程中要大力應(yīng)用信息化技術(shù)方法提高工作效率和質(zhì)量，解決傳統(tǒng)財(cái)務(wù)工作形式下的弊端，以信息化建設(shè)作為關(guān)鍵，從根本上實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化的目標(biāo)。水利事業(yè)單位開展這項(xiàng)工作時(shí)，要積極強(qiáng)化預(yù)算管理信息化建設(shè)，對收支預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算等進(jìn)行精細(xì)化管理，將其納入到一體化管理的要點(diǎn)工作當(dāng)中。單位管理人員可以依托現(xiàn)有的信息化管理系統(tǒng)，建立財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)一體化模塊，將財(cái)務(wù)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間的有效銜接，推動(dòng)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理、內(nèi)控管理之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。為了加強(qiáng)一體化管控實(shí)效性，管理人員還需要提高自身的信息化技術(shù)水平，借助新時(shí)期的科學(xué)技術(shù)方法提高預(yù)算管理效率，減少預(yù)算編制和審核工作量，同時(shí)提高預(yù)算管理的精確性，為水利事業(yè)單位決策管理工作的開展提供可靠的數(shù)據(jù)信息支撐。

（六）加強(qiáng)預(yù)算全生命周期管理

建立預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理模式，根據(jù)實(shí)際情況完善項(xiàng)目的建庫工作，包括項(xiàng)目前期謀劃、項(xiàng)目儲(chǔ)備、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目終止、項(xiàng)目清理等階段，形成入庫項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理。水利事業(yè)單位要規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目編制，依據(jù)政策和重要程度，統(tǒng)籌兼顧安排項(xiàng)目預(yù)算。在執(zhí)行中要嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)實(shí)施，開展預(yù)算項(xiàng)目全流程監(jiān)管，將預(yù)算管理與其他內(nèi)部管理相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門之間的緊密聯(lián)通，從而整體構(gòu)建更加符合實(shí)際情況的預(yù)算管理體系。在實(shí)施預(yù)算管理一體化的過程中，業(yè)務(wù)部門人員與預(yù)算管理人員需積極協(xié)調(diào)溝通，做好預(yù)算編制中的文本編制工作，將水利項(xiàng)目的特點(diǎn)與實(shí)際情況相互結(jié)合，從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，預(yù)測項(xiàng)目所需要利用的資金。通過預(yù)算管理一體化實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理之間的深度結(jié)合，在加強(qiáng)資金管控成效的同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算約束力，提高資產(chǎn)配置的合理性。水利事業(yè)單位開展水利工程項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營工作時(shí)，經(jīng)常需要利用存量資產(chǎn)信息編制新增資產(chǎn)預(yù)算，在預(yù)算管理一體化支持下，可以將其融入到預(yù)算管理當(dāng)中，完整反映所有存量資產(chǎn)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性及完整性。此外，管理人員要加強(qiáng)與財(cái)務(wù)人員之間的溝通交流，以提高水利采購預(yù)算編制的準(zhǔn)確性作為基礎(chǔ)目標(biāo)，保證各項(xiàng)工作的開展都能夠滿足預(yù)算執(zhí)行要求。

結(jié)語：

水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作要以促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，優(yōu)化管理人員自身的工作能力，明確財(cái)務(wù)工作的要點(diǎn)，結(jié)合新時(shí)期的建設(shè)發(fā)展要求和行業(yè)的實(shí)際發(fā)展形勢在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上予以調(diào)整。就預(yù)算管理一體化在水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作中的應(yīng)用來說，可以在較大程度上提高工作效率和質(zhì)量，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理思想，讓更多人員參與到這項(xiàng)工作中來，提高財(cái)務(wù)管理的精準(zhǔn)性。在未來發(fā)展當(dāng)中，水利事業(yè)單位需要利用科學(xué)的預(yù)算編制方法和大數(shù)據(jù)分析等形式，結(jié)合自身的發(fā)展需求培養(yǎng)綜合性預(yù)算人員，選拔表現(xiàn)突出的人員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理工作，將財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)活動(dòng)相互結(jié)合。與此同時(shí)，還要提高管理人員的信息化技術(shù)能力及水平，使其充分利用現(xiàn)代化技術(shù)方法強(qiáng)化預(yù)算管理一體化實(shí)效性，深化預(yù)算改革成效，為新階段水利高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

（作者單位：北京市水文總站）