葉曉玲

安徽省安慶市太湖縣自然資源和規(guī)劃局

一、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)概述

在集體土地的流轉(zhuǎn)中首先是要產(chǎn)權(quán)明晰，也就是先需要對集體土地進行確權(quán)登記。農(nóng)村集體土地的確權(quán)發(fā)證就是要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房地一體宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，并登記發(fā)證，只有經(jīng)過確權(quán)登記的集體土地才能合法流轉(zhuǎn)。

具體在農(nóng)村當(dāng)中進行土地資源的確權(quán)至關(guān)重要，有效的確權(quán)能夠保障土地資源的歸屬，以及影響群眾使用方面的穩(wěn)定性。若是確權(quán)工作未能有效實施，土地資源的歸屬也就模糊不清，因此也就會出現(xiàn)相關(guān)土地確權(quán)不明的問題，這樣不僅會對國家的發(fā)展產(chǎn)生不好的影響，也更是會直接影響農(nóng)民群體的切身利益。所以有效進行相關(guān)土地資源的確權(quán)，落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)，以及農(nóng)村宅基地使用和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)管理工作，將推動農(nóng)村地區(qū)獲得發(fā)展。

二、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村土地的“確權(quán)懸崖”趨向

宅基地流轉(zhuǎn)必須建立在宅基地產(chǎn)權(quán)明晰、物權(quán)保障的基礎(chǔ)上。而我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的主要原因是房地一體原則，即土地使用權(quán)和土地上的房屋等建筑物和附著物的所有權(quán)歸屬于同一主體，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或抵押時，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)必須同時轉(zhuǎn)讓、抵押。村集體當(dāng)中對未被利用的土地所有權(quán)處于懸空狀態(tài)，也就是根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)要求和規(guī)定，需要對農(nóng)村當(dāng)中所有的集體土地進行全面的確權(quán)，具體覆蓋到所有集體用地，包含建設(shè)用地、農(nóng)用地，以及未利用地，不能出現(xiàn)遺漏。在這樣的要求下，各地區(qū)農(nóng)村也都在積極推進相關(guān)的土地確權(quán)，但由于一些歷史遺留問題，導(dǎo)致相關(guān)確權(quán)工作無法順利實施。

（二）農(nóng)村內(nèi)部的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象

在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過程當(dāng)中，改變土地使用用途的情況時有發(fā)生，具體根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求和規(guī)定，農(nóng)村當(dāng)中土地的使用用途包含建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三種，農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地的范疇。但由于近年來農(nóng)村地區(qū)獲得了明顯的發(fā)展，一些農(nóng)民群眾為了方便進行生產(chǎn)，或者為了進行養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，會在未經(jīng)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對農(nóng)用地進行建房，這樣一來，原本農(nóng)用地的性質(zhì)被改變，嚴(yán)重影響了農(nóng)用地的價值發(fā)揮，對國家發(fā)展造成了較大的影響，實際上也更是阻礙了農(nóng)村地區(qū)自身的發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“保人”傾向

對于農(nóng)村地區(qū)當(dāng)中的集體建設(shè)用地資源流轉(zhuǎn)情況，常見的形式仍是出租，因此在進行大面積出租的過程當(dāng)中，無論流轉(zhuǎn)大戶還是農(nóng)業(yè)公司，實際需要承擔(dān)的租金巨大，加上融資方面的能力有限，并且難以獲得銀行貸款。其主要是農(nóng)村地區(qū)當(dāng)中可抵押的財產(chǎn)有限，也更是不能將住房和土地等作為抵押財產(chǎn)，因此也就限制了土地的流轉(zhuǎn)。在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了推進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，以及為了保障相關(guān)土地流轉(zhuǎn)的效益產(chǎn)生，往往會擔(dān)任擔(dān)保人，向銀行尋求貸款，實際上，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府作為機關(guān)不能作為擔(dān)保人。因此，盡管在主觀方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為是在幫助農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，但實際的操作具有違法之嫌。

（四）新村建設(shè)中的“一戶多宅”傾向

當(dāng)前我國為合理引導(dǎo)土地資源的合理利用，在農(nóng)村地區(qū)推行“一戶一宅”原則，指向每戶只能申請一塊宅基地，之后在該土地上建房居住。其中“一戶”指一個戶口本上登記的所有人，“一宅”指一塊地，而非分布在不同區(qū)域的兩塊地，其面積不得超過當(dāng)?shù)亍⑹?、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此各地標(biāo)準(zhǔn)也不相同。

在社會發(fā)展過程當(dāng)中，較多的農(nóng)民進入城市，以作為新市民的形象生活在城市，這部分群體會在城市購置房產(chǎn)，但同時農(nóng)村方面作為農(nóng)民身份，仍有相應(yīng)的戶口與土地使用權(quán)，因此這部分群眾也就會將自身具有使用權(quán)的土地進行出租，以獲得相應(yīng)的租金，所以其他的租戶實際上也就一戶多宅，這樣的情況較為多見。

三、造成農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中違規(guī)傾向的原因

（一）法律法規(guī)缺陷

對于農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度實施，一定程度上影響了土地的確權(quán)與有效的流轉(zhuǎn)，主要在于有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)制度當(dāng)中一些土地歸屬問題不夠清晰和具體，導(dǎo)致集體建設(shè)用地相關(guān)土地資源的使用和流轉(zhuǎn)面臨一定的工作困境，因此無法實現(xiàn)對土地資源的有效流轉(zhuǎn)和管理，影響農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

（二）集體建設(shè)用地使用不規(guī)范

在農(nóng)村當(dāng)中關(guān)于一些土地資源的實際流轉(zhuǎn)和使用管理，村集體實際的權(quán)利實施需要體現(xiàn)在服務(wù)和引導(dǎo)，也就是關(guān)于土地資源的使用與流轉(zhuǎn)等，村集體沒有相關(guān)的權(quán)利來控制土地資源的流轉(zhuǎn)，但由于集體用地當(dāng)中較多的土地資源流轉(zhuǎn)所能夠帶來較大的利益，因此一些村集體的行政行為出現(xiàn)了不規(guī)范的情況，嚴(yán)重干涉和影響了土地資源的流轉(zhuǎn)與使用，也更是表現(xiàn)了對權(quán)利的濫用。

（三）農(nóng)村社會保障制度不健全

對于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展而言，不可忽視的問題在于農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度不夠健全，因此使得農(nóng)民群體實際對于土地有著特殊的感情，并且在進城務(wù)工的過程當(dāng)中，也不愿舍棄土地，在這樣的條件下，也就會影響土地的有效流轉(zhuǎn)，影響農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。所以在社會保障制度方面給予農(nóng)民群體一定的保障，這樣才能促進農(nóng)村地區(qū)土地資源的流轉(zhuǎn)。

（四）土地價值標(biāo)準(zhǔn)二元化

在進行土地資源的征收過程當(dāng)中，所使用的價值評價標(biāo)準(zhǔn)指向補償費用不得超過土地被征收前的價值，這樣的價值評定使得土地實際的價值產(chǎn)生了二元化，也就是與國家土地征收標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了較大的差異。不可否認(rèn)的是，目前農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展正在提升，因此相關(guān)土地的生產(chǎn)價值也獲得提升，但使用受征收前的價值來提供補償，也必然會對農(nóng)民群體造成一定的損失。所以也正是這樣的實際情況，造成了土地資源流轉(zhuǎn)方面的困難。

（五）有效執(zhí)法手段的缺失

對于農(nóng)村地區(qū)的土地資源使用，需要在一定的范圍內(nèi)進行合法的使用，無故占用土地的行為屬于違法的行為，但由于實際執(zhí)法實施當(dāng)中，缺乏有效的手段，導(dǎo)致相關(guān)土地占用等的違法行為難以有效遏制。主要就在于一些農(nóng)民違規(guī)用地，隨意搭建等的行為，造成了土地資源的使用效益下降，但由于無法進行相關(guān)的執(zhí)法管理，因此加劇了確權(quán)的難度。

（六）依法對農(nóng)村土地加強確權(quán)登記制度

要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容和要求來依法加強農(nóng)村土地的確權(quán)登記，要在相關(guān)的工作原則要求當(dāng)中進行，使得工作實施當(dāng)中權(quán)利有效落實。并且結(jié)合《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等的規(guī)章要求，根據(jù)宅基地一戶一宅來進行確權(quán)登記。這當(dāng)中會存在缺少土地權(quán)屬來源材料的情況，那么也就需要查清土地原來的使用情況和目前的使用現(xiàn)狀，在這樣的基礎(chǔ)上，經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確認(rèn)并且進行公示，之后依法報所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)其使用權(quán)。

四、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中問題的解決途徑

（一）明確土地確權(quán)的時間依據(jù)

對于農(nóng)村地區(qū)的土地確權(quán)登記，需要在時間依據(jù)方面進行明確，也就是根據(jù)土地實際的變動時間，來進行相應(yīng)的確權(quán)登記，這當(dāng)中可能存在時間點方面的問題。所以需要對轄區(qū)內(nèi)房地一體農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作進行有效組織，并落實協(xié)調(diào)矛盾糾紛的調(diào)處工作。在這樣的基礎(chǔ)上，確定全面實施和登記頒證的階段與具體時間，還有檢查驗收資料，進行整理歸檔，至此以相應(yīng)的時間規(guī)劃為依據(jù)，展開土地確權(quán)登記工作。

一般情況下，對于土地的權(quán)屬關(guān)系的界定，實際需要根據(jù)土地是否發(fā)生二輪承包為界限，若是有二輪承包，即意味著發(fā)生了土地承包方面的變化，在這樣的情況下，也就需要借助必要的承包合同和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的備案，以證明承包關(guān)系的變化。對于未能取得規(guī)范合同，私下進行的流轉(zhuǎn)，則不能認(rèn)可其效力。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為可以保障相關(guān)土地資源的合理利用，以往出現(xiàn)的一些農(nóng)用地的建房行為，實際影響了土地資源的使用效益，也更是影響了相關(guān)的確權(quán)和流轉(zhuǎn)，因此需要在土地資源管理當(dāng)中規(guī)范實施相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)行為，建設(shè)用地就是建設(shè)用地，農(nóng)用地就是農(nóng)用地，不得作為他用。

在這當(dāng)中，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，首先需要引導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)流轉(zhuǎn)行為，主要在于流轉(zhuǎn)活動的實施主要就是由相關(guān)流轉(zhuǎn)需求和行為造成，但相關(guān)行為是否符合要求和規(guī)范也就至關(guān)重要。因此各地區(qū)需要根據(jù)自身實際情況進行流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范與引導(dǎo)，例如制定規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同范本，這樣可以引導(dǎo)相關(guān)流轉(zhuǎn)行為在規(guī)范合同要求當(dāng)中進行，規(guī)避隨意流轉(zhuǎn)行為的實施。

（三）明確土地流轉(zhuǎn)目的

對于集體建設(shè)用地在進行流轉(zhuǎn)的過程當(dāng)中，一些流轉(zhuǎn)大戶需要明確使用目的，同時要使用融資方式來解決流轉(zhuǎn)所需租金問題，但由于融資困難，影響了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。因此需要有效明確具體的使用目的，這樣可以獲得可靠的融資支持，以促進流轉(zhuǎn)的進行，也促進土地的確權(quán)。

其中，流轉(zhuǎn)相關(guān)目的主要包含經(jīng)營活動、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，以及城鎮(zhèn)化的建設(shè)、工業(yè)化的建設(shè)等。不同的流轉(zhuǎn)使用目的會帶來不同的效益和影響，因此合理對相關(guān)流轉(zhuǎn)目的進行明確至關(guān)重要。這樣一是可以使政府方面的流轉(zhuǎn)要求和規(guī)定發(fā)揮作用，二是可以據(jù)此進行流轉(zhuǎn)備案，三是可以明確其中的利益關(guān)系，以避免出現(xiàn)土地資源流轉(zhuǎn)方面的利益糾紛。

（四）加強確權(quán)后的農(nóng)村用地行為監(jiān)管

由于農(nóng)村地區(qū)一直以來的土地使用問題，導(dǎo)致更多的土地確權(quán)工作實施難度較大，以及也更是會影響土地的合法使用，阻礙農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。因此需要在目前確權(quán)工作實施之后，進一步加強相關(guān)用地管理與監(jiān)督，杜絕出現(xiàn)濫用土地的行為。

加強監(jiān)管是促進農(nóng)村土地使用效益的關(guān)鍵所在。由于在流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中實際存在一些特殊的需求，這些需求與農(nóng)村的發(fā)展背道而馳，例如租賃給別人改變用途的，這些行為需要進行嚴(yán)格的制止。所以需要從加強監(jiān)管方面入手，引導(dǎo)土地確權(quán)之后的使用行為，確保土地使用要求符合確權(quán)規(guī)定，這樣可以發(fā)揮土地資源的價值和使用優(yōu)勢，杜絕土地資源浪費。

（五）改革戶籍管理制度

改革戶籍管理制度當(dāng)中，實施相關(guān)的資源合理配置，打破城鄉(xiāng)地區(qū)二元化格局，使得相關(guān)福利資源可以共享，這樣也就能夠促進農(nóng)村地區(qū)的土地資源有效確權(quán)，消除一些不必要的阻礙和限制。以往農(nóng)村和城市屬于不同的戶籍性質(zhì)，在社會福利待遇方面也有較大的差距，隨著社會的發(fā)展和農(nóng)村的建設(shè)，城市與農(nóng)村之間的差距越來越小，但戶籍制度仍然存在，這樣導(dǎo)致較多的農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村戶口，主要在于放棄即意味著失去了原本的土地使用權(quán)，但這樣也勢必會影響農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。所以需要重視改革戶籍制度，從制度上消除城市與農(nóng)村戶籍的差異，引導(dǎo)在城市當(dāng)中生活，擁有農(nóng)村土地資源的農(nóng)民積極參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，減少土地資源的浪費。提高農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)效率，促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的同時，也可以促進社會整體的發(fā)展與建設(shè)。這樣也可以為其他地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作提供參考和借鑒，以提升土地流轉(zhuǎn)效益。

結(jié)論

農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過程當(dāng)中，土地資源是關(guān)鍵所在，直接影響農(nóng)民群體的生產(chǎn)和生活，因此在進行相關(guān)土地資源的確權(quán)工作實施當(dāng)中，需要重視對土地資源的有效管理，對農(nóng)民群體進行積極的引導(dǎo)，也完善相關(guān)工作制度。逐步在流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，重視進行引導(dǎo)和規(guī)范，也提供更多的保障和支持，以促進流轉(zhuǎn)工作的順利進行，這樣可以為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供一定的推動力，也提升土地資源的使用價值。