張曉冰，龔映岐

天津師范大學

2022 年10 月16 日，習總書記在黨的二十大報告中作出重要部署：“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點?！盵1]基層立法聯(lián)系點不僅是立法機關(guān)通往人民的前沿陣地，還是實踐全過程人民民主廣闊的實體空間。目前，學界對“全過程人民民主”的研究多集中于理論層面，主要探討其運作形態(tài)與實現(xiàn)機制[2]、“責任政治”邏輯[3]和人大制度內(nèi)涵[4]，對基層立法聯(lián)系點這一實踐形式的研究也僅從“制度嵌入”[5]、公眾參與[6]及工作制度[7]的角度切入。很少有學者重視基層立法聯(lián)系點作為全過程人民民主的基層實踐創(chuàng)新載體的作用，仍缺乏在“全過程人民民主”視域下探索地方基層立法聯(lián)系點案例的實踐創(chuàng)新及完善進路的研究。本文將立足全過程人民民主理論，選取在聯(lián)系點制度“深化拓展階段”表現(xiàn)亮眼的天津市和平區(qū)小白樓基層立法聯(lián)系點作為案例樣本，厘清其特色模式及民主治理實效，指出其發(fā)展桎梏與實踐困境，并從組織架構(gòu)、體制機制等方面探究其發(fā)展進路，以期為基層立法聯(lián)系點建設(shè)賦能提效，推動立法的民主化、科學化、精細化。

一、實踐創(chuàng)新：基層立法聯(lián)系點的民主治理實效

自2021 年7 月設(shè)立以來，小白樓街道基層立法聯(lián)系點（以后簡稱“聯(lián)系點”）先后共聽取了7 部法律法規(guī)草案的意見，立法征詢工作成果斐然。2021 年11 月，《中華人民共和國體育法（修訂草案）》在小白樓聯(lián)系點征集到39 條意見建議，其中6條被不同程度地吸收或采納。目前，小白樓聯(lián)系點呈現(xiàn)著1 個聯(lián)系點、9 個社區(qū)聯(lián)絡(luò)站、51 個居民網(wǎng)格征集站、163 家成員單位征集站、280 余個社區(qū)社會組織、近500 名信息員“多點開花”的格局[8]。在實踐過程中，小白樓聯(lián)系點以“誰來干”“怎么干”“干什么”這一問題意識為導向，從組織架構(gòu)、工作機制、實踐路徑三個維度進行了創(chuàng)新，形成了獨屬于該聯(lián)系點的亮點特色。

（一）“誰來干”：獨創(chuàng)了“一家一站一網(wǎng)”的組織架構(gòu)

小白樓聯(lián)系點通過資源整合，借助和平區(qū)人大常委會原有的“點—站—家”的代表多元聯(lián)動履職平臺，通過選準發(fā)力“點”、厘清聯(lián)系“線”、把握基本“面”，以點帶線，由線塑面，創(chuàng)新搭建并不斷編織成了“一家一網(wǎng)一站”立體式的立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

“一家”即以人大代表之家為班底，抽調(diào)工作人員形成聯(lián)系點工作專班。區(qū)人大小白樓街道工委負責同志牽頭抓總，區(qū)人大小白樓街道工委專職副主任負責協(xié)調(diào)組織，人大常委會辦公室落實日常工作。“一站”即建立志愿者服務(wù)活動站。聯(lián)系點將高校、科研院所、社會團體等專家人才納入志愿者團隊。在民主性的基礎(chǔ)上，對于一些特定領(lǐng)域的立法重點參考專家意見，提升了建議的科學性?！耙痪W(wǎng)”即鋪開意見征詢網(wǎng)，聯(lián)系點通過統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)市區(qū)級機關(guān)、企事業(yè)單位資源，聯(lián)絡(luò)整合律所、律協(xié)、會計事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)，聯(lián)系人大代表和政協(xié)委員，凝聚廣大居民群眾，體現(xiàn)了全員、全過程、全方位的參與。

（二）“怎么干”：獨創(chuàng)了“3+9+10”的工作機制

在《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》的框架下，小白樓聯(lián)系點針對工作職責和流程形成了“三種運行機制”“九項工作職責”和“十步工作法”，并探索創(chuàng)立了“3+9+10”的工作機制，促進了聯(lián)系點運行規(guī)范化、制度化、標準化。

“三種工作機制”具體運作機制如下。一是上門談法機制，小白樓聯(lián)系點通過各種實踐活動，讓黨員干部深入到群眾中進行普法宣傳、廣泛征求，貫通式、全鏈條地收集問題和建議，常態(tài)化了解不同群體的“立法心聲”，讓“街談巷議”為全國立法機關(guān)提供了有價值的考量。二是常態(tài)問詢機制，除了在社區(qū)和成員單位設(shè)置固定的聯(lián)系點意見征集站外，小白樓聯(lián)系點還與主流媒體合作，在小白樓街道公眾號建立了“基層立法聯(lián)系點立法征詢專欄”，打破了時空局限，生成實時二維碼，常態(tài)化征集群眾建議。三是民主參與機制，根據(jù)小白樓聯(lián)系點在立法過程中收集到的急難愁盼，人大代表為民代言全程跟蹤監(jiān)督，使得轄區(qū)百姓逐漸產(chǎn)生真切的民主體驗感，讓國家立法活動輻射帶動基層社區(qū)治理，從而在潛移默化中講出“全過程人民民主故事”。

“九項工作職責”立足于基層立法聯(lián)系點的基礎(chǔ)設(shè)定，不僅包括開展組織協(xié)調(diào)、聯(lián)系服務(wù)、培訓指導等日常工作，還向外輻射至發(fā)揮聯(lián)系點社會治理帶動作用等，拓展了聯(lián)系點的功能外延?！笆焦ぷ鞣ā睆摹傲⒎ㄖ小闭髟円庖娤颉傲⒎ㄇ啊闭{(diào)研和“立法后”普法及法律實施反饋兩端延伸，使聯(lián)系點工作更加程序化、系統(tǒng)化。

（三）“干什么”：創(chuàng)新了民主立法的實踐路徑

小白樓聯(lián)系點從暢通反映渠道、加強立法宣傳、匯聚廣泛合力三方面發(fā)力，充分地傾聽民聲、匯聚民智、反饋民意，使得聯(lián)系點既通達了民情，又贏得了民心。

第一，打造了“立法直通港”。小白樓聯(lián)系點聚焦立法征詢建議直通全國人大的核心功能，把意見征詢的觸角廣泛延伸到基層，使百姓“原汁原味”的立法意愿直達全國立法機關(guān)并得到尊重。第二，建設(shè)了普法教育平臺。小白樓聯(lián)系點積極開展了普法微課、法治講壇等一系列普法宣傳活動，使聯(lián)系點成為社會主義法治宣傳的“大課堂”，讓老百姓在表達立法意見的同時于細微處提高了法治素養(yǎng)。第三，探索了街道人大工作的融合載體。小白樓聯(lián)系點把街道人大工作和立法聯(lián)系點工作充分融合，為人大代表聯(lián)系群眾、了解社情民意、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展開辟了陣地，巧妙協(xié)調(diào)了各方利益訴求。

二、發(fā)展桎梏：基層立法聯(lián)系點的實踐困境

天津市和平區(qū)小白樓街道基層立法聯(lián)系點的實踐展現(xiàn)了全過程人民民主在基層的創(chuàng)新成果，體現(xiàn)了其獨特的制度優(yōu)勢。但由于小白樓聯(lián)系點建立時間較短，很多方面尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，方式方法上不夠完備，組織結(jié)構(gòu)上也不夠成熟。在聯(lián)系點制度的實施過程中暴露了一些制約性問題亟待解決，聯(lián)系點的成長仍存在很大的提升空間。

第一，人員有限，隊伍薄弱，立法征詢工作難深入。在小白樓聯(lián)系點的實踐過程中所面臨的最為迫切的難題便是專業(yè)人員儲備不足，組織力量相對薄弱。作為全國人大常委會法工委在天津設(shè)立的“國字號”高規(guī)格立法聯(lián)系點，主要負責其日常運作的編制內(nèi)干部僅有兩名。由于人員有限，該立法聯(lián)系點難以獨立地進行立法征詢工作，其工作的開展多借助所在街道的活動，而街道活動往往較少涉及所有社區(qū)，覆蓋面很窄，難以傾聽到不同類型、不同職業(yè)、不同年齡層的居民心聲。因此，相關(guān)立法工作的廣泛性、普遍性難以得到保障，立法征詢工作的深度受到限制。

第二，權(quán)責不清，職能不明，立法征詢質(zhì)效不顯著。一方面，在小白樓聯(lián)系點實踐的各個環(huán)節(jié)中，制度冗余、權(quán)責不明和職能交叉導致跨部門溝通渠道不通暢、信息回應(yīng)不及時，造成了多頭聯(lián)系、重復調(diào)研等弊端和“扎堆”“拋荒”的不均衡現(xiàn)象[9]，這既加重了工作人員的負擔、降低了立法征詢的效率，也耗費了人民群眾的時間和精力。另一方面，聯(lián)系點沒有充分發(fā)揮并向居民普及其“上傳下達”的職能，導致街道社區(qū)許多居民對專業(yè)法律知識語匯不理解，對聯(lián)系點的工作性質(zhì)與內(nèi)容不了解，認為這只是“搞形式”“走過場”，以致于聯(lián)系點征集的意見少、被采納率較低、成效不顯著。

第三，評估滯后，反饋不力，制度落實效果不明晰。小白樓聯(lián)系點的立法征詢工作在歷經(jīng)制定意見征集方案、開展座談會、進行立法意見總結(jié)、反饋上報等流程后，其末端僅止于向立法意見的提出者進行反饋，告知其意見是否被采納。然而，關(guān)于立法意見何時能夠見效，所提建議是否落到實處等問題卻較難以給出有說服力的回應(yīng)。這種狀況一方面損害了聯(lián)系點的公信力和專業(yè)性，另一方面也降低了人民群眾進行“全過程”的人民民主參與的滿足感和獲得感，傷害了居民參與立法意見征詢的積極性和效能感。

三、完善路徑：基層立法聯(lián)系點的改革方向

針對基層立法聯(lián)系點在短期內(nèi)暴露出的問題，應(yīng)在“全過程人民民主”的視域下分析和解決聯(lián)系點運作過程中遇到的困境，從人才隊伍“全保障”、視域場域“全覆蓋”、立法閉環(huán)“全鏈條”三方面進行改進，通過制度的精細化推動聯(lián)系點發(fā)展更加完善和健全。

（一）嚴密組織體系，人才隊伍“全保障”

“全過程人民民主”的根基是“人”，聯(lián)系點改革必須暢通完善多級組織架構(gòu)，實現(xiàn)人才隊伍的“全保障”。首先，應(yīng)打造一支具備高度熱忱高素質(zhì)、綜合能力強、踏實肯干、下沉基層的信息員、聯(lián)絡(luò)員隊伍來動員公眾參與，充分發(fā)揮橋梁紐帶作用。其次，應(yīng)該充分發(fā)揮顧問單位和專家人才隊伍的咨詢作用，使其做好創(chuàng)新立法的排頭兵，以提升隊伍專業(yè)化水平、業(yè)務(wù)能力和征詢的有效性、可行性及適用性。最后，應(yīng)加強主體耦合，推動資源整合。相關(guān)部門之間有必要明晰自身職責范圍，打破壁壘、總體部署，建立一個信息共享、數(shù)據(jù)開放、資源統(tǒng)籌、流程優(yōu)化、成果整合的工作平臺，以提升立法征詢的時效性和實效性，激活聯(lián)系點內(nèi)生動力，發(fā)揮聯(lián)系點帶動和集聚效應(yīng)，為聯(lián)系點松綁減負，使聯(lián)系點上下齊心、協(xié)同聯(lián)動、統(tǒng)籌平衡、高效合理運轉(zhuǎn)。

（二）強化溢出效應(yīng)，視域場域“全覆蓋”

一方面，“全過程人民民主”首先體現(xiàn)在時間上的“全時段”，聯(lián)系點應(yīng)打開視域，突出立法全時段性。聯(lián)系點作為“第一陣地”，其征詢社情民意工作應(yīng)該聚焦于立法前的起草討論和立法后的反饋評估，向立法兩端延伸，才能做到整合協(xié)調(diào)、環(huán)環(huán)相扣、統(tǒng)籌兼顧。立法前，應(yīng)吃透立法精神，精心研讀政策文件，自行組織開展相關(guān)立法前期調(diào)研，獲取詳實資料數(shù)據(jù)以支撐法律條文起草。召開專家咨詢會，并針對被訪居民的情況進行方案編制。立法后，應(yīng)協(xié)助市人大各部門調(diào)查法律法規(guī)的實施情況，收集法律法規(guī)落地過程中存在的困境和修改建議，對具體內(nèi)容做好歸檔備案工作，及時進行回訪并存檔備查。還應(yīng)實行“一事一組”“一月一報”的工作辦法，定期開展評估工作會，進行年終測評并做好總結(jié)。

另一方面，“全過程人民民主”體現(xiàn)在對象上的“全覆蓋”，聯(lián)系點應(yīng)拓寬場域，凸顯立法全覆蓋性。立法征詢的對象應(yīng)該嘗試著拓展至政府規(guī)章、公共政策和民主監(jiān)督等。聯(lián)系點應(yīng)把民主征詢吸納進全過程人民民主體系中，協(xié)助區(qū)人大將“一事一議”常態(tài)化運行。還可以將立法征詢與執(zhí)法檢查聯(lián)系起來，圍繞法律實施效果開展專題研究。這樣既能激活聯(lián)系點的制度效能和公眾的能動性，切實保障公民合法權(quán)益最大化，有助于形成基層社會治理的雙向溝通和良性互動，解得民主與治理的最大公約數(shù)。

（三）完善體制機制，立法閉環(huán)“全鏈條”

首先，聯(lián)系點的信息采集機制要“線上+線下”有機結(jié)合。平臺的“全方位”是全過程人民民主的應(yīng)有之義。為逐步擴大信息采集的來源、廣度與深度，在線下，聯(lián)系點可以把意見采集做得更生動活潑，日常通俗。對一些有爭議的立法問題，可以通過公示欄、社區(qū)報組織開展“小型化、多批次”的座談會、征詢會等豐富形式為民意收集進一步“開源”。在線上，應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，建立聯(lián)系點官方網(wǎng)站或開發(fā)專門的APP，發(fā)布立法信息與工作動態(tài)，廣開立法門路，保持多元實時互動。還應(yīng)充分利用微信工作群、微信公眾號、公共郵箱等新媒體、自媒體平臺，使交流方式實現(xiàn)便捷化、高效化、多樣化、靈活化，這樣既能擴大信息采集覆蓋面，還能降低聯(lián)系點運行成本。

其次，聯(lián)系點應(yīng)完善遞達機制，既要“接地氣”也要“通天線”?！叭^程人民民主”的“人民性”與其意見遞達的“直通性”密不可分。立法機關(guān)與社會工作的雙向動態(tài)對話之間，聯(lián)系點必須發(fā)揮好橋梁、紐帶和窗口作用，及時上情下達、下情上報。一方面，自上而下，聯(lián)系點工作人員要當好解說員[10]，做好前期準備工作，將繁雜枯燥的法言法語轉(zhuǎn)化為日常簡明的大白話，讓“高大上”的立法變得“接地氣”，才能讓參與立法的實惠真正“飛入尋常百姓家”。另一方面，自下而上，要當好傳聲筒和信息中轉(zhuǎn)站，打通民意“最后一公里”。面對基數(shù)龐大、構(gòu)成復雜的社會公眾，力求意見采集典型化、特色化，提高傳達給立法機關(guān)的群眾“聲音”的準確性和及時性，增強說服力和針對性。向上傳遞的意見應(yīng)該規(guī)范準確地進行立法語言轉(zhuǎn)換，有所篩選，并對合理化意見從代表性、普惠面、效益度等方面進行研判優(yōu)化，使其清單化、項目化、具體化，以確保其精準度和可行性。

再次，聯(lián)系點的反饋機制要“集中”“個別”相統(tǒng)一?！叭^程人民民主”要求尊重人民訴求表達，及時回應(yīng)公眾關(guān)切。聯(lián)系點將群眾的急難愁盼轉(zhuǎn)化為規(guī)范文本后，對處理過的建議要及時反饋給群眾進行審核、確認，確保其準確無誤。對于收集到的共性意見，應(yīng)撰寫一份紙質(zhì)報告，載明采納情況，羅列采納與否的原因和依據(jù)，并及時在官網(wǎng)發(fā)布。對于收集到的特殊個別建議，考慮到涉及個人隱私，應(yīng)單獨向群眾反饋。對于立法意見得到采納的，應(yīng)引入寄送感謝信、頒發(fā)榮譽證書、贈送紀念小禮品等表彰機制。這樣不僅能夠避免逐一反饋的巨額工作量，而且有利于激發(fā)群眾參與的積極性和主動性，切實增強群眾對“全過程人民民主”的真實體驗感和獲得感，獲得“凡事有交代”“事事有回應(yīng)”“件件有著落”的存在感。

最后，聯(lián)系點應(yīng)引入監(jiān)督機制，保障“陽光立法”?！叭^程人民民主”全鏈條的終點在于監(jiān)督機制。監(jiān)督機制應(yīng)由主管部門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、自我監(jiān)督三部分組成。主管部門應(yīng)根據(jù)聯(lián)系點提交社會公眾意見的數(shù)量和質(zhì)量進行考察，設(shè)置相應(yīng)指標，建立年度績效考評制度。[11]人民群眾應(yīng)根據(jù)聯(lián)系點的工作態(tài)度、工作效率等進行打分，倒逼聯(lián)系點內(nèi)部整改。聯(lián)系點應(yīng)完善信息公開制度，通過制定聯(lián)系點工作公開的規(guī)范性文件，在立法各個階段，將工作內(nèi)容及時向社會公布。在動態(tài)運行和靜態(tài)休整期間，聯(lián)系點應(yīng)適時進行自我反思，通過定期召開會議來總結(jié)經(jīng)驗教訓。在單次意見征集過程中，應(yīng)及時建立工作臺賬，整理工作報告以及反饋進度。這種公開化、透明化有助于聯(lián)系點及時進行自我測評，并對于偏離職責的行為進行改正。

四、結(jié)語

總而言之，基層立法聯(lián)系點有效推動了人大工作守正創(chuàng)新，夯實了現(xiàn)代化基層治理體系的根脈，深入挖掘了釋法明理、崇德尚法的社會潛力，踐行了“以民為本，循法而治”的真諦，為“全過程人民民主”注入了新的實踐活力。但基層立法聯(lián)系點的開枝散葉并非一朝一夕之事，任重而道遠，須得綿綿用力、久久為功。從“立良法”的使命到“循善治”的真諦，“借東風”的立法聯(lián)系點歸根到底是要讓人民“唱主角”。各基層立法聯(lián)系點應(yīng)始終秉持制度設(shè)計的初衷，立良法，保善治，惠民生，促發(fā)展，為今后法律法規(guī)的出臺筑牢民意基石，根據(jù)人民需求“量體裁衣”，為創(chuàng)新踐行“全過程人民民主”開展更多有益探索，于人民沃土中開出民主法治之花。