宣文麗

江西賢和律師事務(wù)所

一、行政公益訴訟的概念及法律特征

（一）行政公益訴訟的概念

目前，我國整個公益訴訟法律制度體系由兩部分構(gòu)成，即民事公益訴訟及行政公益訴訟。兩種公益訴訟因保護法益、適用主體、受案范圍、適用程序等的不同而又各具制度特色。

行政公益訴訟的法律概念目前在學(xué)術(shù)界及實務(wù)界并沒有形成統(tǒng)一、明確的概念。筆者依據(jù)其內(nèi)涵、本質(zhì)及結(jié)合我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，將其概念總結(jié)為：檢察機關(guān)依據(jù)其監(jiān)督職能，認為行政機關(guān)不依法履行職責(zé)或?qū)嵤┑木唧w行政行為違法，可能損害或已經(jīng)損害社會公共利益的情況下，有權(quán)向行政機關(guān)提出檢察建議。如行政機關(guān)未依法履行職責(zé)或進行糾正的，檢察機關(guān)有權(quán)依法向人民法院提起公益訴訟的制度。

（二）行政公益訴訟的法律特征

在制度屬性層面，行政公益訴訟作為檢察機關(guān)的一項監(jiān)督職能。雖然我國不同于部分域外國家的以“三權(quán)分立”形式劃分國家權(quán)力，但確立了國家權(quán)力機關(guān)之間分工合作、相互制約的原則。其作為公益訴訟的構(gòu)成部分，依然遵循公益訴訟作為一種訴訟救濟制度的本質(zhì)，即通過司法活動對行政機關(guān)職權(quán)實現(xiàn)有效的監(jiān)督和制約。

在訴訟主體層面，我國行政公益訴訟采取一元模式，即唯一可以啟動該訴訟的主體為檢察機關(guān)[1]。雖然基于檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，其提起行政公益訴訟得到了實務(wù)界及理論的一致認可。但因該類公益訴訟保護的法益為社會公共利益，近年來部分專家學(xué)者認為應(yīng)適當拓寬行政公益訴訟的起訴主體范圍。但筆者認為，基于該制度保護的法益的特殊性，部分私益主體不宜作為起訴主體。另外檢察機關(guān)的監(jiān)督職能來源于憲法的規(guī)定，除此之外的私益主體并不具有該種職權(quán)，其并沒有可供提起該類訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)。

二、行政公益訴訟的發(fā)展變遷及司法實踐

行政公益訴訟的發(fā)展歷程中具有“里程碑”意義的事件為：2015 年，全國人大常委會授權(quán)我國最高人民檢察院在部分城市和地區(qū)進行行政公益訴訟的試點工作。筆者認為可以將該試點工作的開展作為行政公益訴訟發(fā)展變遷的分水嶺。因該試點工作使我國的行政公益訴訟完成了從“非制度化”到“制度化”的蛻變。

（一）2015 年之前“非制度化”的行政公益訴訟

在2015 年之前，行政公益訴訟案件數(shù)量可謂是屈指可數(shù)。通過搜索查詢在此之前的相關(guān)法律依據(jù)，雖然基本上已經(jīng)對行政公益訴訟的基本雛形進行了約定，但由于存在與上位法相矛盾性的規(guī)定，最終未能得到很好落實。

從行政公益訴訟案件司法實踐來看，在此之前的相關(guān)案件僅能檢索出來八個，可謂是鳳毛麟角。同時根據(jù)該類案件的審判結(jié)果可以看出，相關(guān)案件的訴訟結(jié)果均以敗訴告終。

從上述制度規(guī)定以及司法實踐來看，2015 年在“非制度化”的行政公益訴訟制度背景下，無論是立法還是司法，該類訴訟的法律效果均不理想。雖然存在例外情形，但是也顯現(xiàn)出了法院在該類訴訟案件上有限的司法能動性。

（二）2015 年之后“制度化”的行政公益訴訟

在2015 年國家推進行政公益訴訟試點工作之后，行政公益訴訟的司法實踐情況展現(xiàn)出與前一時期完全不同的景象。

在司法實踐層面，試點工作深入推進后，最高人民法院、最高人民檢察院陸續(xù)推出行政公益訴訟的典型案例，且隨著試點工作的不斷深入，行政公益訴訟案件的數(shù)量也在不斷增加。除了該類公益案件呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢外，該類案件的法律屬性也不斷明晰起來。第一，訴訟主體采用一元制，即提起行政公益訴訟的唯一主體為檢察機關(guān)；第二，該類案件的適用領(lǐng)域主要為生態(tài)環(huán)境及自然資源保護案件；第三，因在提起該訴訟之前還有檢察建議環(huán)節(jié)，為此，該類訴訟案件采取的是訴訟機制與非訴機制相結(jié)合的模式。

三、我國行政公益訴訟的現(xiàn)存問題及發(fā)展困境

（一）行政公益訴訟的受案范圍的規(guī)定較為有限

根據(jù)上文可知，目前我國行政公益訴訟的受案范圍主要為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護及國有土地使用權(quán)以及未成年人保護領(lǐng)域。但是結(jié)合現(xiàn)階段的司法實踐來看，我國行政公益訴訟案件也僅限于上述幾類案件，該類訴訟的受案范圍過于狹窄。

但現(xiàn)實生活中，還客觀存在其他行政機關(guān)因不履行職責(zé)或?qū)嵤┻`法行政行為造成國家、社會利益受損的情況。例如部分行政機關(guān)利用權(quán)力優(yōu)勢，為了部分相對人的利益，而損害其他不特定主體甚至國家或社會利益的行為。如行政機關(guān)利用職權(quán)，非法干預(yù)市場經(jīng)濟，助推部分主體實現(xiàn)市場壟斷經(jīng)營等。這種責(zé)任缺失的違法行政行為不僅使行政機關(guān)的違法行為失去有效性制約，還使得行政公益訴訟的立法宗旨失去價值基礎(chǔ)。

（二）行政公益訴訟的訴前程序尚缺乏完善的配套機制

訴前程序的設(shè)立不僅能夠行之有效的糾正行政違法行為，同時還能夠?qū)崿F(xiàn)定紛止爭的司法救濟。[2]但基于我國行政公益訴訟的發(fā)展尚處于構(gòu)建階段，為此該訴前程序不可避免暴露出一些問題，改造成這些問題的本質(zhì)原因在于，該類訴訟訴前程序缺乏一定規(guī)范性。

檢察建議的法律性質(zhì)在我國現(xiàn)階段的行政訴訟法中并未被明確界定，檢察機關(guān)的檢察建議能否直接可以被認定為行政機關(guān)的義務(wù)也一直存在爭議。部分觀點認為，柔性的檢察建議因可能會引發(fā)之后的行政訴訟而變得具有剛性特征，作為訴前程序的檢察建議應(yīng)被視為行政義務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)當予以履行；另外一部分觀點認為，檢察建議作為訴前程序的表現(xiàn)方式，其主要體現(xiàn)的是檢察機關(guān)的檢察職能，而不能被理解為行政義務(wù)，否則將導(dǎo)致行政義務(wù)的概念模糊。為此，檢察建議法律性質(zhì)認定的不規(guī)范性，容易導(dǎo)致行政公益訴訟中行政職權(quán)與檢察職能的失衡。

（三）確認違法之訴的錯誤適用問題

“公益訴訟起訴人”與一般訴訟起訴人的概念相對應(yīng)，但是司法實踐中仍然客觀存在因理解偏差而造成訴訟不便的情況。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)既是訴訟案件的起訴一方，更是具有監(jiān)督職能的監(jiān)督機關(guān)。行政公益訴訟司法實踐中，因檢察機關(guān)的雙重身份，造成確認之訴被錯誤適用的案件屢見不鮮。在訴前程序中，在檢察機關(guān)提出檢察建議后，部分行政機關(guān)已經(jīng)履行了相關(guān)職能或已經(jīng)糾正了自身的行為，此時檢察機關(guān)已經(jīng)實現(xiàn)了其監(jiān)督職能，即公益保護的目的已經(jīng)實現(xiàn)。[3]

但是在司法實踐中，對于行政機關(guān)已經(jīng)完成糾正或整改的行政違法行為，檢察機關(guān)仍然具有提出確認違法之訴的職權(quán)。筆者認為，之所以造成這種錯誤的適用，是因為檢察機關(guān)只是立足于自身的雙重身份，而忽略了保護公益與實現(xiàn)有效監(jiān)督的主次關(guān)系。

（四）行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配不清

在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)作為“公益訴訟起訴人”享有提起訴訟的權(quán)利。但是依據(jù)其本身具有的監(jiān)督職能，其在案件中又享有監(jiān)督行政行為及法院審判行為的權(quán)力。為此，基于該兩種身份的經(jīng)合，在司法實踐中容易發(fā)生行政公益訴訟中舉證責(zé)任分配不清的問題。一般行政訴訟中，行政機關(guān)承擔(dān)的相對較重的舉證責(zé)任。但是基于檢察機關(guān)是以特殊原告的身份介入行政公益訴訟中，但是基于其具有的監(jiān)督職能，法院一般都會加重檢察機關(guān)的舉證責(zé)任，這是對檢察機關(guān)作為“公益訴訟起訴人”法律地位的認知錯誤。[4]此外，筆者認為，導(dǎo)致該錯誤的原因還包含立法上滯后規(guī)定。在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中就明確規(guī)定了在檢察機關(guān)啟動行政公益訴訟時就應(yīng)當提供舉證材料，不僅實際加大了檢察機關(guān)的舉證責(zé)任，同時還直接影響了行政公益訴訟的審判效率。

四、我國行政公益訴訟完善的可行進路及具體措施

（一）適當拓寬行政公益訴訟的受案范圍

針對行政公益訴訟受案范圍過窄的問題，筆者認為，可以在《行政訴訟法》規(guī)定的四種受案范圍后的“等”字上做擴張解釋，擴大受案范圍，并通過出臺司法解釋或其他規(guī)范性文件對相關(guān)領(lǐng)域進行明確界定。具體而言，除現(xiàn)有幾類領(lǐng)域外，以下幾個領(lǐng)域至少也應(yīng)當涵蓋在其受案范圍中：1、社會保障政策落實不到位直接影響社會中弱勢群體的基本生活保障問題，該類案件糾紛應(yīng)首當其沖；2、文化、旅游等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也應(yīng)得到行政機關(guān)的關(guān)注；3、隨著網(wǎng)絡(luò)、信息等科技領(lǐng)域的高速發(fā)展，逐漸與社會群體的生活息息相關(guān)，該類領(lǐng)域所引發(fā)的公益受害問題也應(yīng)當納入該類案件的受案范圍之中。

（二）進一步規(guī)范和細化行政公益訴訟的訴前程序

其一，進一步細化行政公益訴訟磋商規(guī)則。目前對于訴前磋商規(guī)則僅在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中有明確規(guī)定，在其他部分文件中，訴前磋商僅是一種原則性規(guī)定，并未發(fā)揮出該磋商規(guī)則的作用。[5]為此，筆者認為，在今后的立法中可以適當增加磋商方式、期限以及與其他程序良性銜接的相應(yīng)內(nèi)容。

其二，強化檢察機關(guān)檢察建議的實際效果。檢察建議在司法實踐中被誤解為行政公益訴訟啟動前的程序性工作，并不具有實質(zhì)性價值，不具有強制約束力。筆者認為，檢察建議的效果是啟動行政公益訴訟的重要衡量標準，是檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的直接體現(xiàn)。為此，應(yīng)當強化檢察建議的可執(zhí)行性，對于其內(nèi)容的形成和完善可以充分引入第三方專業(yè)指導(dǎo)、討論評議程序等，增強檢察建議應(yīng)具備的實操價值。

（三）限縮和糾正確認違法之訴的啟動程序

確認違法之訴的啟動系對于應(yīng)當糾正的行政行為在未被糾正的情況下提起的訴訟。換言之，如果在訴前程序中已經(jīng)糾正的違法行為就不應(yīng)當成為確認違法訴訟的客體。為此，在人民法院審理確認違法之訴案件時，應(yīng)當依據(jù)《民事訴訟法》第74及75 條之規(guī)定，判令行政機關(guān)行為的性質(zhì)以及同時責(zé)令是否予以改正，而不宜在確認違法判決中直接判決行政機關(guān)行為違法，不僅增加了人民法院判決的難度，也容易導(dǎo)致行政機關(guān)公信力的喪失。鑒于該原因，筆者認為應(yīng)適當限縮確認違法之訴的適用范圍，加強該類訴訟的審核力度。

（四）明確行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配

對于行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配問題，學(xué)術(shù)界共有三種觀點，分別為：“誰主張誰舉證”原則、舉證責(zé)任倒置原則以及檢察機關(guān)全部舉證責(zé)任。筆者認同第一種觀點并在此基礎(chǔ)上適當增加行政機關(guān)的抗辯責(zé)任。因行政公益訴訟的保護法益為國家或社會公共利益，為此在該類型案件中的舉證責(zé)任劃分要更為慎重。就檢察機關(guān)而言，其在啟動案件之時應(yīng)當提交初步的證據(jù)材料，滿足法定立案標準即可。案件審理時，就行政機關(guān)而言，對于行政不作為案件，其應(yīng)當舉證已經(jīng)履行了行政職責(zé)；對于行政行為違法案件，其應(yīng)當提出相關(guān)行為系依法履職的抗辯證據(jù)。筆者認為按照此種適度的舉證責(zé)任原則，便可清晰劃分和界定行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配問題。