王潔
單縣博物館
文物既有私有產(chǎn)權(quán),也有公有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)被認為是最有效率的產(chǎn)權(quán)模式,其賦予產(chǎn)權(quán)人對資源極度自由的使用轉(zhuǎn)讓權(quán)[1],但傳統(tǒng)意義講,公、私產(chǎn)權(quán)及共有產(chǎn)權(quán)誰更具有管理及保護優(yōu)勢,在學(xué)術(shù)界仍舊存在爭論。經(jīng)過前三次全國文物普查,眾多歷史建筑被梳理公布為革命文物,其蘊含的文化是社會公共財產(chǎn),房屋的所有權(quán)卻屬于私人。其本身兼具的私人屬性和公共產(chǎn)品屬性矛盾,在高度發(fā)達的現(xiàn)代經(jīng)濟社會中,日漸暴露出保護沖突問題。上海書隱樓早在1987 年就被公布為上海市文物保護單位,但只有政府提供了簡單修繕,此類現(xiàn)象日益普遍且突出,嚴重影響了文物的保護和利用,阻礙了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。
文物具有公益性,政府部門的初衷無非是做好文物保護,動遷安置所有權(quán)人;但當所有權(quán)人權(quán)益受到侵害時,文物本身凝聚的私權(quán)和公益性產(chǎn)生了矛盾,文物所有權(quán)、監(jiān)護權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,管理與使用的多重主體,成為了私有文物保護的“攔路虎”。當文物存在危險或引起利益糾紛時,主管部門與所有權(quán)人間的爭論往往殃及文物。
根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定,非國有不可移動文物由所有人負責修繕保護[2]。由于自然風化及人為破壞等原因,很多傳統(tǒng)民居因年久失修,但村內(nèi)產(chǎn)權(quán)主修葺意愿不強,尤其在聽說要自己承擔部分修理費用時,更是難以接受,認為文物保護是主管部門的責任,與自己無關(guān)。紹興市越城區(qū)鑒湖街道秦望村,幾十幢明清建筑坐落其間,很多傳統(tǒng)民居都出現(xiàn)了倒塌、漏水等現(xiàn)象。
私有產(chǎn)權(quán)文物面廣量大,它們的修繕、保養(yǎng)資金如何保障,已然成為私有產(chǎn)權(quán)文物保護的困境。一旦變成文物,就需按照相關(guān)規(guī)定進行修繕,聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位編制保護方案,并報請文物部門批準,而編制一個方案修繕預(yù)算動輒需要十幾萬甚至上百萬,費用由文物產(chǎn)權(quán)人負責存在極大困難。
《文物保護法》規(guī)定:所有人不具備修繕能力,當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當給予幫助。但政府部門每年下?lián)芪奈飳m椌S修經(jīng)費杯水車薪,僅省級及以上、革命類部分文物保護單位可以申請中央或省級文物專項資金,市級及以下文物保護單位、文物點卻缺少資金來源渠道,更別提當私有產(chǎn)權(quán)文物遇到修繕難題時,資金后盾更是無從提及。
《文物保護法》規(guī)定,非國有不可移動文物有損毀危險時,所有人不具備修繕能力的,當?shù)厝嗣裾畱?yīng)給予幫助,具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的,縣級以上人民政府可以給予搶救修繕,所需費用由所有人負擔。面對眾多文物古跡,政府的資金投入相當有限,縣級基層單位可申報的資金途徑單一,自上而下國家撥付的經(jīng)費每年不穩(wěn)定、不固定,造成“僧多粥少”的局面,很多未定級文物面臨申報級別門檻,只能望“錢”興嘆,被迫接受隨時坍塌及損毀的風險。而文物修繕遵循“修舊如舊”原則,所需材料及工藝花費等直接制約了產(chǎn)權(quán)人修繕責任的承擔。
首先,我國體制層面存在的公、私有矛盾,導(dǎo)致政府及產(chǎn)權(quán)人的權(quán)責關(guān)系混亂。其次,家族世系變化、產(chǎn)權(quán)戶流動變更等各類復(fù)雜因素,導(dǎo)致單個文物產(chǎn)權(quán)所屬量過大,使得私有產(chǎn)權(quán)文物產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清,產(chǎn)權(quán)人內(nèi)部存在利益博弈,當文物面臨拆遷時,有人提出經(jīng)濟賠償,有人同意入股參與,有人意見模棱兩可,出現(xiàn)眾口難調(diào)的局面,而當文物面臨需要保護修繕時,各方往往擺出置之不理態(tài)度,相互推諉扯皮,致使保護狀況越來越糟糕[3]。
隨著城鄉(xiāng)發(fā)展,農(nóng)村人口大量移居城市,國內(nèi)大多數(shù)鄉(xiāng)村面臨中青年人口流失、人口老齡化和活力不足眾多問題,有些私人產(chǎn)權(quán)主后代選擇進城居住分散各處,文物建筑大多被遺留村內(nèi)無人問津,以致缺乏管理,甚至遭遇被占用或損毀的境地。由于鄉(xiāng)村地區(qū)人煙較少、信息相對閉塞,相較于城市文物來講,受到的媒體和社會的關(guān)注度較少,在管理受限的同時,文物的保護主體比較單一。
2022 年,菏澤市為解決個人產(chǎn)權(quán)革命文物保護難題,探索實施“四步工作法”:引導(dǎo)自愿申報——聘請產(chǎn)權(quán)人參與日常維護——充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)人作用——逐步推進個人產(chǎn)權(quán)公有化,逐漸打破了產(chǎn)權(quán)、資金限制的私有產(chǎn)權(quán)文物的保護困境。單縣在產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)解上作出了新的實踐探索。
單縣現(xiàn)有縣級以上不可移動文保單位39 處,其中私有產(chǎn)權(quán)文物16 處,占比41%,這些單位有些屬于私人住宅,有些面臨著城市改造,有些屬于公有閑置,在文物管理、保護和利用工作中,因為產(chǎn)權(quán)問題可能面臨一些產(chǎn)權(quán)所有人不理解不支持不配合的問題。
根據(jù)筆者前期實地考察,村內(nèi)私有產(chǎn)權(quán)文物的閑置率較高,且產(chǎn)權(quán)復(fù)雜。比如,蘇魯豫邊區(qū)根據(jù)地舊址位于朱集鎮(zhèn)張寨村內(nèi),8 個近現(xiàn)代文物保護單體產(chǎn)權(quán)屬性復(fù)雜,分屬6 人所有。孫小廟村湖西軍分區(qū)舊址位于終興鎮(zhèn),是湖西軍民抗日戰(zhàn)爭及解放戰(zhàn)爭時期的實物見證,但建筑產(chǎn)權(quán)屬居民張愛忠所有,其無力承擔修繕費用,文物保護存在困難。
探索搭建“政群”共同保護平臺。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為文物的使用、管理單位,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為文物安全責任人,針對產(chǎn)權(quán)管理眾口難調(diào)的問題,探索實施“政群共護”的文物保護模式,向產(chǎn)權(quán)所有人詳細闡釋革命文物保護利用的重要意義和雙方職責,打消產(chǎn)權(quán)人疑慮,獲取理解支持,簽訂《文物共同保護協(xié)議》并存檔,動員產(chǎn)權(quán)所有者負責文物巡查公益崗,使其在參與中獲得認可和滿足,扭轉(zhuǎn)私人產(chǎn)權(quán)文物保護的被動局面,也化解了文物保護修繕潛在的難題。當然,在新模式嘗試后,需要不斷完善制度,提升水平,對單縣如何協(xié)調(diào)革命文物保護與私有產(chǎn)權(quán)矛盾的實踐探索模式的探討研究,對于解決公私矛盾下私有產(chǎn)權(quán)文物的保護具有重要的借鑒意義。
對私有產(chǎn)權(quán)文物按照“原結(jié)構(gòu)、原材料、原工藝”的原則,深挖革命價值,組織申報或籌措各級資金逐步對文物本體、周邊環(huán)境進行修繕維護,最大限度保存革命文物的歷史真實性和風貌完整性。同時修舊如舊,力創(chuàng)文物建筑優(yōu)質(zhì)工程,目前已成功完成修繕項目21 個。圖1 為私人產(chǎn)權(quán)文物保護單位蘇魯豫邊區(qū)根據(jù)地舊址本體修繕。
單縣私有產(chǎn)權(quán)文物保護的創(chuàng)新實踐,不僅明確了保護主體及保護職責,更從源頭上解決了共管共治的矛盾問題,強化了保護力量,動員社會力量參與到政府文物保護和文物管理中來,化被動為主動。這在一定層面上具有普適性和推廣性,為各級文物管理、保護和利用工作提供了有效的新思路。
2022 年,單縣針對私有產(chǎn)權(quán)文物問題開展的工作,得到山東省文化和旅游廳的肯定和推廣。
不僅僅要堅持明確的財產(chǎn)權(quán),還要明晰產(chǎn)權(quán)人的行為邊界,私有產(chǎn)權(quán)文物的保護應(yīng)當摒棄或替代原始的保護及使用模式,不僅僅要注重在所有權(quán)和使用權(quán)上,更要履行產(chǎn)權(quán)帶來的義務(wù),使產(chǎn)權(quán)人樹立正確的產(chǎn)權(quán)觀念,積極對文物進行日常管護及防火防盜等。已經(jīng)進行房屋確權(quán)工作的村(社),有幾種模式推薦:
一是可以采用使用權(quán)租賃模式,聯(lián)合第三方機構(gòu)與村民進行協(xié)商取得同意,租賃房屋使用權(quán)進行公司運營、旅游開發(fā)等,并可根據(jù)合同按照公司運營情況增加后期租金,這在一定程度上保障了產(chǎn)權(quán)人的基本權(quán)益。
二是可以采用協(xié)議共同保護模式。俗話說:“老屋住人百年不塌,無人居住五年就塌”,要以鎮(zhèn)、街政府為文物保護直接責任人,發(fā)揮屬地使用與管理主觀能動性,向產(chǎn)權(quán)所有人詳細闡釋文物保護利用的重要意義,明確雙方職責,簽訂《文物共同保護協(xié)議》,探索搭建“政群”共同保護平臺,對文物的管理及使用期間,雙方各司其職,共同對本體的修繕和使用貢獻力量。
三是可以采用所有權(quán)置換模式。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)等,通過靈活置換房屋的形式,收回文物建筑,或統(tǒng)一修繕進行旅游開發(fā),或局部利用進行專題展覽,合理配置所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等,既能讓群眾在開發(fā)中得到補償,更能讓私有產(chǎn)權(quán)文物公有化。亦或通過所有權(quán)流轉(zhuǎn)方式,對文物認養(yǎng)保護,以活化、拓展私有產(chǎn)權(quán)文物的保護主體,將私有產(chǎn)權(quán)文物的保護主體拓展到愛好者、文史專家、商人等更多有經(jīng)濟實力的主體上來,在政府的合理引導(dǎo)下,找尋合適保護主體,實現(xiàn)活化利用。
一是產(chǎn)權(quán)制度上。針對分散的產(chǎn)權(quán)主體,結(jié)合實際需求,采用適合的產(chǎn)權(quán)保護及制度模式,制定合理的產(chǎn)權(quán)置換方案,確保文物產(chǎn)權(quán)歸屬明確,實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)收益平衡。
二是資金制度上,從上而下國家到地方出臺的法律法規(guī)范圍內(nèi),完善資金支持制度、規(guī)范修繕制度、使用管理制度等。同時多方渠道,籌措修繕保護資金,組織轄區(qū)政府與產(chǎn)權(quán)人強化協(xié)調(diào)溝通,采用民間組織捐贈、互聯(lián)網(wǎng)眾籌、產(chǎn)權(quán)人自籌、政府補助等資金籌措方式,拓展修繕保護資金來源,南池民居正是由政府和房主共同出資修繕的案例, 在鑒湖街道當屬首個。
三是法律制度上。重視基層法規(guī)的制定,細化落實舉措,形成具有可操作性的條文,建立公益訴訟制度,將涉及文物和文化遺產(chǎn)保護的案件納入公益訴訟領(lǐng)域,以便檢察機關(guān)對破壞文物的不法行為依法提起公益訴訟。正如浙江省工作委員會舊址修繕案例中,由嵊州市人民檢察院介入文物保護,以公益訴訟為文物發(fā)聲,提交檢察建議,督促職能部門履行職責,依法查處文物違法行為。又如柯橋區(qū)檢察院曾助力古宗祠、古民居等文物建筑實行保護措施,越城區(qū)檢察院也針對轄內(nèi)不可移動文物的監(jiān)管保護缺失問題開展了檢察公益訴訟保護紹興古城專項監(jiān)督活動,辦理相關(guān)案件10 余件。
國有文物好管,私產(chǎn)難保。對部分產(chǎn)權(quán)人無力承擔修繕情況的文物,可以積極動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)與產(chǎn)權(quán)人進行適度溝通,以捐贈或買賣方式,將個人所有轉(zhuǎn)變成政府所有,由政府給予修繕保護資金。單縣終興鎮(zhèn)孫小廟村“湖西軍分區(qū)舊址”產(chǎn)權(quán)人張愛忠,在確定個人無力支付和保護文物的前提下,主動將房屋所有權(quán)及使用權(quán)捐贈給了終興鎮(zhèn)人民政府,并簽訂了《捐贈協(xié)議》,同時樂意擔任義務(wù)保護員,主動承擔對舊址的日常保護工作。
綜合以上實踐探索私有產(chǎn)權(quán)文物保護的新途徑,對于不同文物,當采取合適的應(yīng)變模式,不應(yīng)同一化或同質(zhì)化,在盡量保留產(chǎn)權(quán)人與文物的歷史關(guān)系時,契合產(chǎn)權(quán)人的利益訴求,爭取不同途徑的社會或民間資金,盡可能減少政府部門財政壓力,使文物的修繕保護工作得以有序推進。