邵 侃

(吉首大學(xué) 人文學(xué)院,湖南 吉首 416000)

一、問(wèn)題的提出

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,是黨在“十三五”與“十四五”重要?dú)v史交匯期的重大戰(zhàn)略部署。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提,堅(jiān)決防止規(guī)模性返貧,強(qiáng)化對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴(yán)重困難戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制,是脫貧地區(qū)未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期的重要任務(wù)。在我國(guó),生態(tài)脆弱地區(qū)與貧困地區(qū)呈現(xiàn)出高度耦合的特征。也就是說(shuō),生態(tài)脆弱地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的貧困地區(qū),是貧困人口比較集中的地區(qū)[1],尤其是脫貧民族地區(qū),脫貧人口分布、少數(shù)民族聚居和災(zāi)害易發(fā)頻發(fā)呈現(xiàn)出高度的“地理耦合性”,加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和公共服務(wù)能力薄弱,導(dǎo)致農(nóng)戶生計(jì)高風(fēng)險(xiǎn)性與高脆弱性并存,成為新時(shí)期遏制返貧和新致貧工作的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和“硬骨頭”。

致貧返貧的生成誘因是多重因素復(fù)合作用的結(jié)果,對(duì)于易災(zāi)多災(zāi)地區(qū)而言,自然災(zāi)害的沖擊往往是主導(dǎo)因素之一。自然災(zāi)害首先影響的是農(nóng)戶的生計(jì)。生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是貧困人口生成以及脫貧人口返貧的重要原因[2],能否有效防范脫貧“脆弱戶”生計(jì)風(fēng)險(xiǎn),是現(xiàn)有脫貧成果是否得到充分鞏固拓展以及能否順利銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)[3]。自然災(zāi)害歷來(lái)是造成農(nóng)戶生計(jì)脆弱和陷入貧困陷阱的主要外部沖擊因素[4-5],更是當(dāng)前脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的主要維度[6-7]。隨著全球氣候變暖,自然災(zāi)害的頻次和強(qiáng)度日漸加劇,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致最脆弱性人口的暴露性持續(xù)增加[8],也進(jìn)一步加大了我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)戶生計(jì)的脆弱性和壓力[9],“因?yàn)?zāi)返貧”現(xiàn)象必須引起重視和警惕[10]。因此,基于鄉(xiāng)村生計(jì)系統(tǒng)中的“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)—生計(jì)脆弱”的診斷與評(píng)估,漸進(jìn)式地培育鄉(xiāng)村韌性[11],既是精準(zhǔn)防范和精準(zhǔn)化解自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的治本之策[12],更是鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中防止農(nóng)戶返貧或陷入相對(duì)貧困的一項(xiàng)底線任務(wù)[13]。目前學(xué)界研究多從整體層面探討脫貧農(nóng)戶的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題或致貧返貧問(wèn)題,而聚焦于因?yàn)?zāi)返貧致貧主題的相關(guān)研究仍顯不足,特別是對(duì)于易災(zāi)鄉(xiāng)村這一特定場(chǎng)域和易災(zāi)農(nóng)戶這一特殊群體長(zhǎng)期疏于關(guān)注。這就導(dǎo)致理論探討和政策分析的根基不夠穩(wěn)固,因而在學(xué)理的嚴(yán)謹(jǐn)性和現(xiàn)實(shí)的解釋力方面存在被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此,本文以西南地區(qū)M苗族自治縣為考察個(gè)案,聚焦于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊下易災(zāi)農(nóng)戶脆弱性的診斷與評(píng)估,剖析其應(yīng)災(zāi)資本的結(jié)構(gòu)性要素以及各項(xiàng)要素之間的損益關(guān)系,進(jìn)而在可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)導(dǎo)向下探明農(nóng)戶韌性能力建設(shè)的邏輯理路和實(shí)施向度,以期厚植穩(wěn)定脫貧的主體根基,從根本上遏制因?yàn)?zāi)返貧致貧和提升鄉(xiāng)村設(shè)防水平。

二、脫貧民族地區(qū)易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧災(zāi)型風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與演化機(jī)理

M縣是一個(gè)地處山區(qū)腹地、苗族為主體的少數(shù)民族自治縣,2017年確定為省級(jí)深度貧困縣,2020年末貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧,并順利通過(guò)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)普查。由于大量貧困人口居住于深山、石山、高寒、多災(zāi)等生態(tài)環(huán)境脆弱、生產(chǎn)資料匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地區(qū),M縣多措并舉全面推進(jìn)易地扶貧搬遷工作,“十三五”時(shí)期共搬遷安置建檔立卡貧困戶3 464戶14 121人,占全部脫貧人口的20.2%,為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了強(qiáng)力支撐。但不能忽視的是,全縣仍有相當(dāng)數(shù)量脫貧人口和邊緣易致貧人口居住于生態(tài)本底薄弱、歷史欠賬較多的災(zāi)害易發(fā)地區(qū),成為防止返貧和新致貧的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)戶。2022年,M縣共計(jì)有704戶防返貧重點(diǎn)監(jiān)測(cè)戶,其中新納入監(jiān)測(cè)對(duì)象468戶。全年因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因人身意外等陷入返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)共計(jì)79戶,其中,因暴雨洪澇和地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致房屋等財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重受損,有49戶面臨返貧致貧風(fēng)險(xiǎn),占比高達(dá)62%。

(一)引致返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)的主要災(zāi)型識(shí)別

M縣自然災(zāi)害涵蓋水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林火災(zāi)等多種類型,其中尤以暴雨洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害最為嚴(yán)重。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看,暴雨洪災(zāi)是M縣常態(tài)存在且往往一年之內(nèi)多次來(lái)襲的災(zāi)種,從初春三月到入冬十二月均可能有不同災(zāi)度的暴雨洪澇發(fā)生。以2021年為例,M縣全年共發(fā)生10次強(qiáng)降雨,導(dǎo)致局部或全域出現(xiàn)不同程度的災(zāi)情,對(duì)災(zāi)民生命和財(cái)產(chǎn)安全形成了重大威脅。2021年最大一次暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生在6月28日至7月2日(稱“7.2”暴雨洪災(zāi)),由于降雨強(qiáng)度大、范圍廣、時(shí)間長(zhǎng),19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)50 707人受災(zāi),直接損失高達(dá)5 977.65萬(wàn)元,其中,一般損壞房屋35間15戶,嚴(yán)重?fù)p壞房屋29間12戶,農(nóng)業(yè)損失1 983.7萬(wàn)元,家庭財(cái)產(chǎn)損失1 125萬(wàn)元(1)文中數(shù)據(jù)若無(wú)專項(xiàng)注明,均為相關(guān)部門提供或筆者調(diào)研所得,下同。。暴雨往往會(huì)引發(fā)滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害,與洪澇災(zāi)害疊加進(jìn)一步放大了災(zāi)害后果。M縣雖然對(duì)地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行了長(zhǎng)期有效的治理,但至今仍有187處山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)和263處地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn),而常年居住于此及附近的農(nóng)戶成為高暴露性的易災(zāi)群體?！?.2”暴雨洪災(zāi)造成縣內(nèi)多處地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)發(fā)生滑坡和崩塌,如J鎮(zhèn)T村地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)因暴雨發(fā)生山體滑坡,造成10組23戶村民依山而建的房屋不同程度的損毀,部分房屋成為危房,幸在轉(zhuǎn)移及時(shí)而沒有人員傷亡。暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害不僅嚴(yán)重威脅易災(zāi)農(nóng)戶的生命安全,也造成房屋損毀、家庭財(cái)產(chǎn)損失、農(nóng)作物減產(chǎn)絕收等重大經(jīng)濟(jì)創(chuàng)傷,尤其是生計(jì)長(zhǎng)期在低水平徘徊的農(nóng)戶,如果救助不及時(shí)極有可能會(huì)陷入貧困或返貧境地。筆者調(diào)研期間,不少政府工作人員仍對(duì)2017年全縣兩次洪災(zāi)導(dǎo)致1 640人致貧返貧的事件記憶猶新,以至于“一遇下雨就提心吊膽睡不著覺”。

(二)易災(zāi)農(nóng)戶因?yàn)?zāi)返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)理分析

M縣兼有山區(qū)、林區(qū)、庫(kù)區(qū)三重特征,地貌以山地、丘陵為主,地勢(shì)起伏較大;地層巖性復(fù)雜,紅層區(qū)域廣泛分布;境內(nèi)大小山澗溪河287條,密布全縣而匯入一江。從致災(zāi)因子看,M縣年均降水量約1 300毫米,雨量豐沛但時(shí)空分布不均,4月下旬至7月中旬為強(qiáng)降雨集中發(fā)生期。由于境內(nèi)以山區(qū)雨源型溪河為主,豐水期徑流量占全年徑流量80%以上,一旦遭遇強(qiáng)降雨就會(huì)水位暴漲而引發(fā)洪災(zāi)。從地層巖性來(lái)看,M縣成土母巖以紅巖、變質(zhì)巖、紫色砂巖為主,軟巖與硬巖相間而呈互層狀產(chǎn)出,層間結(jié)合強(qiáng)度低,是典型的易滑地層[14]。由于紅層具有吸水膨脹和浸水崩解的地質(zhì)特性[15],高強(qiáng)度的降雨往往就會(huì)引發(fā)數(shù)量眾多的滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害。從地貌來(lái)看,M縣山地、丘陵為主的地形效應(yīng)是觸發(fā)暴雨并使之加強(qiáng)的重要誘因[16],而起伏較大的地勢(shì)又會(huì)導(dǎo)致疏松的土壤易受沖刷而產(chǎn)生地質(zhì)災(zāi)害[17]。另外,長(zhǎng)期以來(lái)存在的毀林開荒、陡坡耕種、建房修路、修渠引水等經(jīng)濟(jì)活動(dòng),尤其是在河道邊、陡坡下、易災(zāi)點(diǎn)進(jìn)行的建設(shè)開發(fā)活動(dòng),造成了原始植被和生態(tài)環(huán)境遭到較大程度的破壞,加大了孕災(zāi)環(huán)境的脆弱性,進(jìn)一步放大了暴雨的致災(zāi)性。

圖1 易災(zāi)農(nóng)戶因?yàn)?zāi)返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)理

在氣象、地形、地質(zhì)、人類活動(dòng)等多重因素影響下所形成的“暴雨-洪澇”災(zāi)害鏈和“暴雨-地質(zhì)”災(zāi)害鏈,對(duì)于暴露于洪澇災(zāi)害易發(fā)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的易災(zāi)農(nóng)戶而言,沖擊性和破壞性尤大。就災(zāi)害后果而言,可以以貨幣形式計(jì)量的各種直接損失和間接損失主要涵蓋傷亡人員、私人財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)方面[18]。

源于對(duì)生命安全的高度重視,M縣一遇暴雨來(lái)襲均能第一時(shí)間迅速轉(zhuǎn)移受災(zāi)人口,近年來(lái)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)“零傷亡”。因而災(zāi)害后果主要表現(xiàn)為承災(zāi)體“物”的損失,其中,道路、水源、電力、通信、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施和農(nóng)業(yè)、采掘、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)體系的破壞,以及集體房屋、集體土地、集體產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村集體資產(chǎn)的損失,勢(shì)必會(huì)動(dòng)搖鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基,遲滯脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固進(jìn)程。但對(duì)易災(zāi)農(nóng)戶而言,自然災(zāi)害帶來(lái)的最嚴(yán)重的沖擊和影響還是在自有房屋、屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)、飼養(yǎng)家畜、土地經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)資料等私人財(cái)產(chǎn)方面,尤其是房屋倒塌損壞、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)絕收、家庭財(cái)產(chǎn)損失和扶貧產(chǎn)業(yè)損失,往往是致貧返貧的關(guān)鍵引致因素。從兩條災(zāi)害鏈危害等級(jí)看,首先,唯一自住房的倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞,特別是連同家具、家電、牲畜、機(jī)器、工具等家庭財(cái)產(chǎn)一并淹沒和損毀,會(huì)造成多年財(cái)富積累頃刻喪失而無(wú)家可歸,返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)最高。其次,脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中,以特色種植、特色養(yǎng)殖、特色加工為主的扶貧產(chǎn)業(yè),在小額信用貸款的助力下成為帶動(dòng)人口最多、可持續(xù)性最強(qiáng)的扶貧舉措,而常年頻發(fā)的災(zāi)害嚴(yán)重沖擊了扶貧產(chǎn)業(yè)的收益,挫傷了農(nóng)戶發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)的積極性,還會(huì)導(dǎo)致因嚴(yán)重歉收而無(wú)力按期償貸的問(wèn)題,返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)較高。最后,以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主要收入來(lái)源的農(nóng)戶,特別是具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)大戶,一場(chǎng)嚴(yán)重暴雨來(lái)襲輕則受災(zāi)減產(chǎn),重則“一場(chǎng)暴雨毀了一年收成”,返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)次之。

三、基于應(yīng)災(zāi)資本的脫貧民族地區(qū)易災(zāi)農(nóng)戶脆弱性診斷

對(duì)于作為承災(zāi)體的易災(zāi)農(nóng)戶而言,致災(zāi)強(qiáng)度不僅與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān),更取決于其應(yīng)災(zāi)能力,二者所形成的“風(fēng)險(xiǎn)—能力”結(jié)構(gòu)及其張力決定著災(zāi)貧關(guān)系的發(fā)展方向、發(fā)展特征和發(fā)展水平。農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)能力是多維度、復(fù)合性的綜合體,核心在于應(yīng)災(zāi)資本,其決定了農(nóng)戶面臨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)的抵御能力和恢復(fù)能力。

(一)農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本構(gòu)成及其主要評(píng)價(jià)指標(biāo)

農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本是農(nóng)民個(gè)體和家庭應(yīng)對(duì)災(zāi)害并從災(zāi)害中恢復(fù)所擁有的全部資源、資產(chǎn)和能力。借鑒英國(guó)國(guó)際發(fā)展部(DFID)所提出的可持續(xù)生計(jì)分析框架[19],廣義上的應(yīng)災(zāi)資本包括自然資本、公共資本、物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本和金融資本,形成了一個(gè)六邊形的資本結(jié)構(gòu)(圖2)。應(yīng)災(zāi)資本存量及其組合狀態(tài)不僅決定了農(nóng)戶面臨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)的抵御能力和恢復(fù)能力,而且決定了其可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)。

圖2 農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu)

自然資本通常是指自然資源及環(huán)境資產(chǎn)的存量[20],保障關(guān)鍵性的自然資本,改善該區(qū)域生態(tài)安全,對(duì)于降低自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和提高生計(jì)水平極為重要[21]。自然資本的分布具有顯著的地域集聚性,農(nóng)戶所處地域不同,其地形地貌、地質(zhì)條件、氣候特征、水資源、森林植被、農(nóng)地質(zhì)量等方面也存在諸多差異。一般而言,生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)戶受自然資本的制約較大,抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力偏低。公共資本是指政府提供的直接或間接用于防災(zāi)減災(zāi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),主要表現(xiàn)為防汛抗旱、地災(zāi)防治、危房改造、安全飲水、交通道路、電力通信、避難場(chǎng)所等工程性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃預(yù)案、監(jiān)測(cè)預(yù)警、備災(zāi)救災(zāi)、科技支撐、培訓(xùn)演練、隊(duì)伍建設(shè)等地方政府災(zāi)害治理水平和應(yīng)急處置能力。防災(zāi)減災(zāi)具有明顯的公共產(chǎn)品屬性[22],由政府主要提供的公共資本對(duì)于防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)具有舉足輕重的作用。物質(zhì)資本是支持生計(jì)所需要的生產(chǎn)性資產(chǎn)和生活性資產(chǎn),也是農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu)中最為“外顯”的承災(zāi)體,包括農(nóng)村住房、屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)、農(nóng)田作物、家畜家禽、工具設(shè)備等。自然災(zāi)害屬于“減值經(jīng)濟(jì)”[23],一旦爆發(fā)往往會(huì)使物質(zhì)資本受到?jīng)_擊和損壞,成為農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu)中的脆弱環(huán)節(jié)。人力資本是應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu)體系中最為活躍的要素,其數(shù)量和質(zhì)量決定了農(nóng)戶掌控和運(yùn)用其他資本的能力和程度,其中,家庭勞動(dòng)力構(gòu)成與健康水平,防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能,一定程度上決定了農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)能力的演化方向。社會(huì)資本是一種可以給個(gè)人或群體帶來(lái)收益的“資本”,也被視為個(gè)人和社區(qū)在受災(zāi)后最可依賴的基礎(chǔ)資源之一[24]。以社會(huì)組織和志愿者為代表的社會(huì)力量,以及由親友鄰里構(gòu)成的社會(huì)資源,在備災(zāi)、抗災(zāi)及災(zāi)后重建階段均具有重要作用,為提升農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)能力提供了有力支撐。金融資本是指農(nóng)戶在防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建過(guò)程中可自主支配與可籌措的資金,其存量水平是研判受災(zāi)農(nóng)戶生計(jì)狀況好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)戶一定的金融儲(chǔ)蓄水平、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)入程度、金融機(jī)構(gòu)提供的信貸機(jī)會(huì)、社會(huì)各方的災(zāi)害援助資金等對(duì)于緩解災(zāi)害沖擊和保持生計(jì)穩(wěn)定均具有重要作用。

在農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本體系中,自然資本是基礎(chǔ),構(gòu)成了致災(zāi)因子和孕災(zāi)環(huán)境的天然稟賦條件,也決定了防災(zāi)避災(zāi)的實(shí)踐向度;公共資本和物質(zhì)資本是關(guān)鍵,對(duì)于孕災(zāi)環(huán)境和承災(zāi)體的脆弱度與易損度具有決定性影響,尤其是政府災(zāi)害治理能力及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平極大程度上決定了防災(zāi)減災(zāi)的功能與成效;人力資本是靈魂,在區(qū)域?yàn)?zāi)害系統(tǒng)和防災(zāi)減災(zāi)體系中居于主體性地位,是能否實(shí)現(xiàn)主動(dòng)治理、源頭治理和系統(tǒng)治理的核心要素,并從根本上決定了防災(zāi)減災(zāi)能力的上限;社會(huì)資本和金融資本是保障,在“立體性、多主體”的災(zāi)害治理體系中扮演了不可或缺的重要角色,特別是在抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建中具有舉足輕重的作用。農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)能力取決于其所擁有的應(yīng)災(zāi)資本,如若某項(xiàng)資本存在短板弱環(huán)或是資本整體結(jié)構(gòu)失衡,極易造成農(nóng)戶陷入“高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)-低防災(zāi)減災(zāi)能力”的脆弱性境地,進(jìn)而面臨返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)。

(二)易災(zāi)農(nóng)戶脆弱性診斷與剖析

從M縣的實(shí)況考察來(lái)看,具有較高脆弱性的易災(zāi)農(nóng)戶主要是長(zhǎng)期生活于災(zāi)害易發(fā)區(qū)和隱患點(diǎn)及其周邊地區(qū)的農(nóng)村居民。這也是政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作歷來(lái)持續(xù)關(guān)注、重點(diǎn)幫扶的群體。以農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本六要素為分析框架,結(jié)合M縣相關(guān)數(shù)據(jù)資料,試對(duì)易災(zāi)農(nóng)戶脆弱性進(jìn)行診斷和剖析。

其一,自然資本狀況。M縣易災(zāi)農(nóng)戶多居住于強(qiáng)降雨(暴雨)多發(fā)區(qū)和易滑(坡)的巖、土分布區(qū)相疊加的區(qū)域。這一自然環(huán)境特點(diǎn)為暴雨洪澇和地質(zhì)災(zāi)害的密集發(fā)育提供了典型的孕災(zāi)條件。長(zhǎng)期屢禁不絕的毀林開荒、亂占林地濕地、亂砍濫伐、亂捕濫獵等行為造成M縣自然濕地萎縮和河湖庫(kù)生態(tài)功能受損,使其生態(tài)屏障的功能和作用不斷弱化,進(jìn)一步加劇了孕災(zāi)環(huán)境的暴露性和脆弱性。盡管M縣近年來(lái)大力推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程,但“積漸所至”的生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)功能衰退這一問(wèn)題在短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn),也就無(wú)法從根本上筑牢自然災(zāi)害防治的生態(tài)根基。

其二,公共資本狀況。近年來(lái)M縣城鄉(xiāng)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但由于地處偏遠(yuǎn)山區(qū),建設(shè)成本高、歷史欠賬多,防汛抗旱、地災(zāi)防治、交通道路、電力通信等災(zāi)害治理工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍相對(duì)滯后,難以匹配易災(zāi)多災(zāi)區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)的緊迫要求。諸如,全縣災(zāi)害易發(fā)區(qū)100余座小型水庫(kù)中有相當(dāng)比例帶病運(yùn)行,部分雨量監(jiān)測(cè)站維護(hù)和維修滯后,地災(zāi)工程治理進(jìn)展緩慢。一些人口較少的偏遠(yuǎn)村寨中,道路尚未硬化聯(lián)通,村組廣播終端點(diǎn)沒有實(shí)現(xiàn)全面覆蓋,農(nóng)戶寬帶普及率不足50%等,極大制約了農(nóng)村設(shè)防水平的提升。盡管受到諸多條件制約,各級(jí)政府及基層組織在防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建中依然是受災(zāi)農(nóng)戶足可信賴的“主心骨”。M縣制定了“防汛應(yīng)急預(yù)案”“地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案”“旱災(zāi)應(yīng)急預(yù)案”等主要災(zāi)害類型的應(yīng)急預(yù)案,形成了集組織指揮、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障于一體的災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)制。在災(zāi)害來(lái)襲時(shí),政府能夠主動(dòng)扛起抗災(zāi)救災(zāi)重任,迅速組織和調(diào)派各方力量開展搶險(xiǎn)救災(zāi)工作,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地段排險(xiǎn)、巡查和警示,及時(shí)轉(zhuǎn)移涉險(xiǎn)群眾,將“不垮一壩一堤,不傷不亡一人”這一工作目標(biāo)奉為最高圭臬。為實(shí)現(xiàn)就近調(diào)配、快速出動(dòng)和有效救援,M縣組建了3個(gè)1 000多平方米的縣級(jí)應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù),設(shè)立了19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)和專門應(yīng)急物資倉(cāng)庫(kù),并儲(chǔ)備了充足的應(yīng)急救災(zāi)物資。針對(duì)居住于災(zāi)害易發(fā)地、生存環(huán)境差、生態(tài)環(huán)境脆弱的易災(zāi)農(nóng)戶,M縣通過(guò)集中安置和分散安置相結(jié)合的方式實(shí)施易地搬遷,“十三五”期間共完成3 000余戶14 000多人的搬遷安置工作,實(shí)現(xiàn)了避災(zāi)離災(zāi)、生態(tài)恢復(fù)和脫貧發(fā)展的共贏。

其三,物質(zhì)資本狀況。對(duì)于易災(zāi)農(nóng)戶來(lái)說(shuō),物質(zhì)資本中最核心、最突出的承災(zāi)體就是農(nóng)戶自住房和種養(yǎng)殖業(yè)。切坡建房、臨崖臨水建房是M縣易災(zāi)農(nóng)戶普遍采取的建房方式,加之修建道路、采石開礦、商業(yè)開發(fā)所進(jìn)行的大力爆破和強(qiáng)行開挖,往往造成坡體下部失去支撐而極易發(fā)生滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害。根據(jù)M縣《2020年因?yàn)?zāi)倒損住房恢復(fù)重建戶臺(tái)賬》,全縣共有17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)168戶415間房因?yàn)?zāi)倒塌或損壞,其中64.9%為磚木結(jié)構(gòu)、土木結(jié)構(gòu)和木結(jié)構(gòu),建筑結(jié)構(gòu)的安全性和承災(zāi)性不高,并且存在年久失修、基礎(chǔ)不牢等諸多隱患,一遇災(zāi)害來(lái)襲根本無(wú)法形成較強(qiáng)的承災(zāi)韌性。從種養(yǎng)殖業(yè)來(lái)看,種植水稻、柑橘、瓜菜的大戶以及農(nóng)業(yè)合作社、扶貧產(chǎn)業(yè)園等,由于多采取規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng),一旦受災(zāi)就會(huì)有較大規(guī)模的減產(chǎn)絕收,成為受災(zāi)最重的群體。例如“八山半水一分田”的B鄉(xiāng),萬(wàn)余畝耕地分布于河谷山腰和溪河兩岸,近年來(lái)每一次暴雨來(lái)襲都會(huì)造成水稻、玉米、冰糖橙、黃桃、獼猴桃、蔬菜等農(nóng)作物大面積受災(zāi),并且鄉(xiāng)內(nèi)的20處山塘、7處水庫(kù),15處地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)往往會(huì)引致次生災(zāi)害發(fā)生,進(jìn)一步放大了災(zāi)害后果。

其四,人力資本。M縣青壯年農(nóng)民大都外出務(wù)工,留守農(nóng)民多為老弱婦孺,文化水平也多在小學(xué)以下,防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)較為淡薄,應(yīng)對(duì)災(zāi)害的知識(shí)技能貯備不足,一旦災(zāi)害來(lái)襲不僅無(wú)法有力地進(jìn)行抗災(zāi)救災(zāi),反而會(huì)成為需要救助的弱勢(shì)群體。2021年“點(diǎn)燃受災(zāi)群眾新希望”項(xiàng)目《M縣救助人員花名冊(cè)》顯示,所救助的50名受災(zāi)農(nóng)戶戶主的年齡平均為60.9歲,最大年齡84歲。具有較高脆弱性的易災(zāi)農(nóng)戶多為貧困戶、無(wú)勞戶和弱勞戶,這就造成了鄉(xiāng)村防災(zāi)減災(zāi)主體的弱勢(shì)性,無(wú)法建構(gòu)起較強(qiáng)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力,甚至喪失了避險(xiǎn)自救能力。在應(yīng)急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工作中,部分易災(zāi)農(nóng)戶尤其是行動(dòng)不便的空巢老人,對(duì)自然災(zāi)害的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度缺乏正確認(rèn)識(shí)和科學(xué)判斷,常常心存僥幸甚至消極應(yīng)對(duì)而拒絕轉(zhuǎn)移或擅自返回危險(xiǎn)區(qū)域,基層黨員干部在反復(fù)勸說(shuō)無(wú)效后被迫采取強(qiáng)硬措施將其撤離。這種并不鮮見的現(xiàn)象不僅遲滯了“爭(zhēng)分奪秒”的搶險(xiǎn)救災(zāi)工作進(jìn)程,更會(huì)導(dǎo)致易災(zāi)農(nóng)戶和應(yīng)急搶險(xiǎn)人員的生命安全受到嚴(yán)重威脅。

其五,社會(huì)資本。M縣歷次抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建過(guò)程中,慈善總會(huì)、紅十字會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、佛慈基金會(huì)、企業(yè)等社會(huì)組織以及愛心個(gè)人開展的救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng),對(duì)于幫助災(zāi)民渡過(guò)難關(guān)和盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活提供了重要助力。如,2021年“7.2”暴雨洪災(zāi)發(fā)生后,H省佛慈基金會(huì)向L鄉(xiāng)D村100戶受災(zāi)農(nóng)戶捐贈(zèng)大米、食用油、衣物、現(xiàn)金等共計(jì)人民幣5.7萬(wàn)元;X公司向受災(zāi)農(nóng)戶捐贈(zèng)8萬(wàn)元現(xiàn)金及價(jià)值20萬(wàn)元的米、油等生活物資。M縣應(yīng)急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的“三個(gè)一批”安置方式中除自主分散和集中安置外,投靠親友是易災(zāi)農(nóng)戶的重要選項(xiàng),如 Y鎮(zhèn)X村一次涉及41戶108人易災(zāi)農(nóng)戶的避災(zāi)安全轉(zhuǎn)移中,投親靠友達(dá)21戶52人。在洪水過(guò)后,親友鄰里也會(huì)不等不靠、守望相助,自發(fā)組成“清掃服務(wù)隊(duì)”等工作隊(duì),與鄉(xiāng)村干部一起清理淤泥、搬運(yùn)家具電器,積極進(jìn)行災(zāi)后重建工作。

其六,金融資本。M縣易災(zāi)農(nóng)戶收入主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和外出務(wù)工為主,其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為分散式、小規(guī)模經(jīng)營(yíng),收入比較有限且不穩(wěn)定,人均儲(chǔ)蓄存款不足2 000元,積累能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足。近年來(lái),M縣在各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼支持下實(shí)施了水稻、油菜、黃桃、柑橘、能繁母豬等政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),也開始了巨災(zāi)保險(xiǎn)工作的探索,但由于農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、賠付比例偏低,易災(zāi)農(nóng)戶參保意愿不強(qiáng),保險(xiǎn)覆蓋面比較有限,難以充分發(fā)揮其防災(zāi)減災(zāi)作用。2020年12月,M縣共計(jì)投入319萬(wàn)元為全縣所有在籍農(nóng)村居民購(gòu)買精準(zhǔn)防貧綜合保險(xiǎn),其中因住房受災(zāi)返貧致貧的農(nóng)戶累計(jì)最高可補(bǔ)償3萬(wàn)元,因扶貧產(chǎn)業(yè)受損返貧致貧的農(nóng)戶最高補(bǔ)貼0.5萬(wàn)元?！胺镭毐！眲?chuàng)造性地利用金融保險(xiǎn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,對(duì)于有效防范因?yàn)?zāi)返貧致貧起到了重要作用。災(zāi)后重建援助資金主要還是來(lái)自各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)助。2020年,M縣災(zāi)后重建救助168戶共發(fā)放資金258萬(wàn);自然災(zāi)害冬春荒救助6 661戶共發(fā)放資金270萬(wàn);自然災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移安置過(guò)渡性生活救助639戶共發(fā)放資金50萬(wàn)。另外,通過(guò)小額信貸解決貧困戶資金難題是M縣產(chǎn)業(yè)扶貧的重要舉措,但從防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建來(lái)看,鮮有金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持。

綜上分析可見,M縣易災(zāi)農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu)體系中,自然資本、物質(zhì)資本和人力資本是其脆弱性的主要源泉,其中暴露性較高的自然資本和易損性較高的物質(zhì)資本是威脅易災(zāi)農(nóng)戶生計(jì)安全的主導(dǎo)因素;公共資本、金融資本和社會(huì)資本在結(jié)構(gòu)體系中具有顯著的正向作用,尤其是公共資本中的政府應(yīng)急處置能力,對(duì)于有效保障受災(zāi)農(nóng)戶生計(jì)安全起到了定海神針的作用(圖3)。當(dāng)然,這樣一種沖擊力與穩(wěn)態(tài)力共存的應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是一種低水平的均衡,深陷于“人化自然”和“存在悖論”的不確定性,以及過(guò)度依賴政府和社會(huì)的庇護(hù)和加持,易災(zāi)農(nóng)戶應(yīng)對(duì)災(zāi)害尤其是大災(zāi)、重災(zāi)來(lái)襲時(shí),其脆弱性均衡往往會(huì)瞬間傾覆。

圖3 基于應(yīng)災(zāi)資本的易災(zāi)農(nóng)戶脆弱性診斷

四、脫貧民族地區(qū)易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理策略

脫貧民族地區(qū)的自然災(zāi)害及其引致的返貧致貧問(wèn)題是漫長(zhǎng)的歷史變遷中自然生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民族文化等諸多因素綜合作用的產(chǎn)物,并且與人類活動(dòng)耦合形成具有高度復(fù)合依賴性的文化生態(tài)系統(tǒng)。因此,易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理策略的建構(gòu)及可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn),必須樹立“因應(yīng)—協(xié)同”的系統(tǒng)性思維,厘清災(zāi)害治理、鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)戶生計(jì)三大系統(tǒng)彼此因應(yīng)、協(xié)同演變的“社會(huì)過(guò)程”,方能持續(xù)優(yōu)化易災(zāi)農(nóng)戶的應(yīng)災(zāi)資本存量及結(jié)構(gòu)水平,進(jìn)而探索出整體性更強(qiáng)、效度更高的返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

圖4 易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理策略

(一)重構(gòu)治理理念:從脆弱性管理到韌性治理

20世紀(jì)70年代,源自生態(tài)學(xué)的“脆弱性”概念開始引入災(zāi)害問(wèn)題與貧困問(wèn)題的研究中,此后以“災(zāi)害脆弱性”和“貧困脆弱性”為主旨的科學(xué)研究和政策探討日益走向深入?！按嗳跣浴币曈蛳碌难芯勘砻?厘清關(guān)鍵致脆因子,降低系統(tǒng)脆弱性,既是防災(zāi)減災(zāi)效益最大化的有效途徑[25],又是提升貧困治理效度的重要維度[26]。受此影響,防災(zāi)減災(zāi)和扶貧減貧實(shí)踐逐漸形成了“脆弱性管理”導(dǎo)向,將災(zāi)害管理視為針對(duì)脆弱性組成元素而展開的各種干預(yù)[27],而脆弱性評(píng)估和測(cè)度則是反貧困政策瞄準(zhǔn)和預(yù)防管理的主要抓手[28]。聚焦易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧問(wèn)題,作為工具性應(yīng)用的“脆弱性管理”依然是分析評(píng)價(jià)和政策設(shè)計(jì)的重要取向[29-30],為行政實(shí)踐的監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)提供了著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。但是,“脆弱性管理”重點(diǎn)關(guān)注系統(tǒng)暴露于風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的狀態(tài)表征和受損的可能性[31],主要強(qiáng)調(diào)管理工作的技術(shù)可行性或技術(shù)有效性[32],但忽略了利益相關(guān)者在治理過(guò)程中的角色與功能[33],而且對(duì)結(jié)果屬性過(guò)于偏重[34],存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的管理傾向,導(dǎo)致無(wú)法對(duì)新形勢(shì)下的災(zāi)害治理需求作出有效回應(yīng)。

發(fā)軔于工程力學(xué)“韌性”理念引入社會(huì)科學(xué)研究以后,“韌性治理”逐步走向歷史前臺(tái)。有別于“脆弱性治理”或?qū)崿F(xiàn)了某種意義上的進(jìn)化,“韌性治理”超越了科層制中標(biāo)準(zhǔn)化的線性行動(dòng)[35],以“全周期”理念建構(gòu)了體系化、系統(tǒng)式的整體性治理范式[36],強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)情境中內(nèi)部系統(tǒng)的自身結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化[37],既破除了復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中的碎片化傾向,又能在適應(yīng)性和學(xué)習(xí)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)化危為機(jī)的創(chuàng)新發(fā)展。隨著“加強(qiáng)韌性能力建設(shè)”為主題的國(guó)際減災(zāi)行動(dòng)持續(xù)走向深入,“民生為本、韌性為綱”為宗旨的災(zāi)害治理新理念日漸深入人心,進(jìn)而觸發(fā)了災(zāi)害治理現(xiàn)代化的又一次轉(zhuǎn)向,即從“綜合防災(zāi)減災(zāi)”邁向“韌性治理”。易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理橫跨貧困治理和災(zāi)害治理兩大范疇,長(zhǎng)期以來(lái)的多頭治理方式未能充分整合資源而無(wú)法實(shí)現(xiàn)最大化治理效能,以至于“整體性治理”的呼聲日趨高漲?！绊g性治理”不再囿于追求“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”導(dǎo)向下的原初平衡,而是著力于“固根基、實(shí)能力、促提升”基礎(chǔ)上持續(xù)創(chuàng)造與情勢(shì)相適應(yīng)的新平衡,即在系統(tǒng)分析災(zāi)害脆弱性和貧困脆弱性的基礎(chǔ)上,運(yùn)用更具包容性、冗余度、感知力與應(yīng)變力的治理手段[38],通過(guò)防災(zāi)避災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)重建等治理流程的重塑與再造來(lái)整體性提升風(fēng)險(xiǎn)治理水平?！绊g性治理”重點(diǎn)在于匡正長(zhǎng)期以來(lái)普遍存在的“見物不見人”“只見政績(jī)、不見民生”等治理取向的偏誤,回歸“以人為本”的災(zāi)害治理范式,將農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)作為問(wèn)題思考的起點(diǎn)和落點(diǎn),厘清“自然災(zāi)害—生計(jì)脆弱—韌性能力—可持續(xù)生計(jì)—返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理”的演進(jìn)邏輯和實(shí)踐路徑,進(jìn)而厚植災(zāi)害治理的主體根基,提升鄉(xiāng)村設(shè)防水平和減災(zāi)能力,從根本上遏制返貧致貧。

(二)厚植主體根基:從脆弱性小農(nóng)到韌性小農(nóng)

中國(guó)的小農(nóng)歷來(lái)“聽任天氣的擺布,依靠天賜的陽(yáng)光和雨露,不得不接受世代不絕的水、旱、饑、疫等天災(zāi)”[39],往往在自然災(zāi)害的沖擊和影響下陷入生計(jì)難以為繼的境地,因而被稱為“脆弱性小農(nóng)”。在“災(zāi)害—脆弱性”框架下的綜合減災(zāi)常常圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等致脆因子而展開政策設(shè)計(jì)和制度安排,多有忽略小農(nóng)主體性地位的傾向,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各項(xiàng)舉措的“懸浮化”和“碎片化”,很難從根本上提升易災(zāi)農(nóng)戶的應(yīng)災(zāi)能力。小農(nóng)是鄉(xiāng)村發(fā)展和社會(huì)治理的基礎(chǔ),也是實(shí)施中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體,因而無(wú)論是災(zāi)害治理還是返貧致貧治理,最終都要落腳于廣大的小農(nóng)。在傳統(tǒng)小農(nóng)逐步邁向現(xiàn)代小農(nóng)的歷史進(jìn)程中,易災(zāi)農(nóng)戶這一群體必須破解的難題就是要建構(gòu)強(qiáng)大的承災(zāi)韌性,唯有建立在生計(jì)資本存量豐裕且結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化的可持續(xù)生計(jì)基礎(chǔ)上的承災(zāi)韌性,方能從根本上提升應(yīng)災(zāi)能力,進(jìn)而徹底革除因?yàn)?zāi)返貧致貧痼疾。

“韌性”是現(xiàn)代小農(nóng)的本質(zhì)和底色,所謂“韌而彌堅(jiān)、堅(jiān)而彌強(qiáng)”[40],更是對(duì)“韌性小農(nóng)”的精準(zhǔn)詮釋?！绊g性小農(nóng)”的基本屬性和基礎(chǔ)能力中,重要一維就是面對(duì)自然災(zāi)害的沖擊和影響具有強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)能力。災(zāi)害治理視域下“韌性小農(nóng)”的打造,仍要從應(yīng)災(zāi)資本入手,結(jié)合地域條件匹配度和農(nóng)戶需求差異,加強(qiáng)各項(xiàng)應(yīng)災(zāi)資本的實(shí)體嵌入和存量?jī)?yōu)化,實(shí)現(xiàn)應(yīng)災(zāi)資本規(guī)模和結(jié)構(gòu)的包容性增長(zhǎng)。人力資本方面,通過(guò)政策支持引導(dǎo)人才流向鄉(xiāng)村,培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體;加強(qiáng)宣講教育,提升減災(zāi)意識(shí)和發(fā)展意識(shí),激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生動(dòng)力;廣泛開展各種防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)演練活動(dòng),增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。自然資本方面,建構(gòu)精準(zhǔn)適切的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)制度體系,加大水土流失、石漠化治理力度,逐步改善生態(tài)脆弱、災(zāi)害頻發(fā)的區(qū)位狀況;農(nóng)戶要改變廣種薄收、過(guò)度開發(fā)的粗放經(jīng)營(yíng)模式,維護(hù)和利用好賴以生存的自然資源及環(huán)境資產(chǎn)[41]。公共資本方面,加強(qiáng)防汛抗旱工程、抗震減災(zāi)工程、地質(zhì)災(zāi)害防治工程、隱患點(diǎn)除險(xiǎn)加固工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),強(qiáng)化災(zāi)害治理和貧困治理的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給和保障力度;依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能等新興技術(shù),加快“互聯(lián)網(wǎng)+”防災(zāi)減災(zāi)綜合信息平臺(tái)建設(shè),在暴雨洪澇易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域安裝視頻監(jiān)控、水位儀、聲光報(bào)警器、傾角加速度計(jì)、地表裂縫計(jì)等專業(yè)設(shè)備,提升防災(zāi)減災(zāi)信息化、智能化水平。物質(zhì)資本方面,對(duì)于設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)低、安全隱患大的農(nóng)戶自住房,要積極配合政府監(jiān)管和整治進(jìn)行排危除險(xiǎn)和加固維護(hù),經(jīng)鑒定為危房的要多方籌措資金來(lái)加快其整修改造進(jìn)程,需要整體拆除重建的則要進(jìn)行科學(xué)性防災(zāi)避災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì);大力拓展農(nóng)業(yè)的多功能性,發(fā)展減災(zāi)農(nóng)業(yè),優(yōu)化農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu),推廣減災(zāi)品種,通過(guò)結(jié)構(gòu)差、時(shí)間差的調(diào)整最大限度避免農(nóng)作物的受災(zāi)減產(chǎn)。社會(huì)資本方面,政府要鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范民間組織、志愿者等社會(huì)力量積極參與災(zāi)害治理體系中來(lái),建構(gòu)長(zhǎng)效、全過(guò)程的參與機(jī)制,最大化發(fā)揮其功用;農(nóng)戶親友鄰里等社會(huì)資源所形成的“個(gè)人物品”型社會(huì)資本也是重要一環(huán),尤其在抗災(zāi)救災(zāi)中具有先天的“地利人和”的優(yōu)勢(shì),這也是需要積極建設(shè)并加以利用的無(wú)形資本。金融資本方面,加快現(xiàn)代化農(nóng)村金融市場(chǎng)建設(shè),為解決農(nóng)戶減災(zāi)脫貧過(guò)程中的資金瓶頸提供助力;加強(qiáng)基層地區(qū)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)入程度和覆蓋程度,提高農(nóng)戶災(zāi)害損失補(bǔ)償水平;暢通捐助渠道,使社會(huì)災(zāi)害援助資金能實(shí)現(xiàn)入村進(jìn)戶,這對(duì)于緩解災(zāi)害的沖擊和保持生計(jì)的穩(wěn)定具有極大裨益。

(三)再造鄉(xiāng)土場(chǎng)域:從不設(shè)防鄉(xiāng)村到韌性鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村歷來(lái)是自然災(zāi)害發(fā)生的主要場(chǎng)域,也是災(zāi)害治理的短板和弱環(huán)所在。當(dāng)前,農(nóng)村不設(shè)防的情況還未根本改變[42],農(nóng)村地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的體制、機(jī)制、法制尚未完全建立起來(lái),“重抗災(zāi)救災(zāi)、輕防災(zāi)減災(zāi)”思想仍然是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。從近年來(lái)各地出臺(tái)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略文件來(lái)看,對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)能力、農(nóng)村設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急管理水平等方面的建設(shè)著墨不多,甚至有疏于關(guān)注的傾向。無(wú)論是穩(wěn)定脫貧還是鄉(xiāng)村振興,作為核心內(nèi)容之一的農(nóng)村災(zāi)害治理可以視為“1”,其他方面可以視為“0”,沒有強(qiáng)大的應(yīng)災(zāi)能力,一場(chǎng)災(zāi)害就會(huì)導(dǎo)致多年建設(shè)和積累成果毀于一旦,即便有再多的“0”又有何用。因此,“韌性鄉(xiāng)村”建設(shè)勢(shì)在必行,這也是鄉(xiāng)村建設(shè)和災(zāi)害治理相耦合的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型路徑[43]。“韌性鄉(xiāng)村”建設(shè)的基本邏輯仍然是以農(nóng)戶為中心,突出的是韌性主體抵御危機(jī)的能力[44],通過(guò)精準(zhǔn)供給易災(zāi)農(nóng)戶所需的應(yīng)災(zāi)資本,持續(xù)提升鄉(xiāng)村人地系統(tǒng)的適應(yīng)力、發(fā)展力和轉(zhuǎn)型力?！绊g性鄉(xiāng)村”的建設(shè)并無(wú)統(tǒng)一的范式,但有兩點(diǎn)原則可作為指導(dǎo)思想:其一,要立足于不同地區(qū)獨(dú)特的“災(zāi)害表達(dá)”。在人類群體、自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族文化等諸多因素構(gòu)成的“人類生態(tài)系統(tǒng)”協(xié)同演化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中,探明農(nóng)戶災(zāi)害適應(yīng)力、災(zāi)害恢復(fù)力和災(zāi)害可行力建設(shè)的制約因素和發(fā)展方向。其二,要結(jié)合農(nóng)戶生計(jì)脆弱性診斷結(jié)果以及提升應(yīng)災(zāi)能力的多維需求,以生態(tài)韌性、組織韌性、工程韌性、主體韌性、社會(huì)韌性和經(jīng)濟(jì)韌性構(gòu)成的韌性鄉(xiāng)村建設(shè)體系對(duì)接以自然資本、公共資本、人力資本、物質(zhì)資本、社會(huì)資本和金融資本構(gòu)成的農(nóng)戶應(yīng)災(zāi)資本體系,進(jìn)而打造農(nóng)戶生計(jì)可持續(xù)發(fā)展為中心的韌性鄉(xiāng)村建設(shè)新機(jī)制。“韌性鄉(xiāng)村”的建設(shè)過(guò)程,其實(shí)也就是災(zāi)害治理流程的重塑與再造,也是易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理之術(shù):一是以未災(zāi)先治、優(yōu)化投入、綜合施策為重心實(shí)現(xiàn)防災(zāi)阻貧(致貧返貧);二是以避災(zāi)移民、避災(zāi)農(nóng)業(yè)、科學(xué)重建為核心實(shí)現(xiàn)避災(zāi)化貧(致貧返貧);三是以應(yīng)急動(dòng)員、搶修搶險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移安置為著力點(diǎn)實(shí)現(xiàn)抗災(zāi)助貧(脫貧農(nóng)戶),以救災(zāi)儲(chǔ)備、賑濟(jì)救荒、自救恢復(fù)為手段實(shí)現(xiàn)救災(zāi)濟(jì)貧(脫貧農(nóng)戶);四是以整體協(xié)同、立體減災(zāi)、生計(jì)為本為舉措實(shí)現(xiàn)治災(zāi)斷貧(致貧返貧)。在這一貫穿于災(zāi)害治理全過(guò)程的鏈?zhǔn)街卫砟Ｊ街?一個(gè)不變的主題就是全方位提升應(yīng)災(zāi)資本存量和優(yōu)化應(yīng)災(zāi)資本結(jié)構(gòu),從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì),這不僅可以有效規(guī)避和抵御外顯的和潛在的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),更能夠從根本上阻斷易災(zāi)農(nóng)戶返貧致貧的生成渠道。

五、結(jié)語(yǔ)

自德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克(Ulrich Beck)提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”(risk society)概念之后,這一觀點(diǎn)得到了越來(lái)越多的關(guān)注和重視。貝克的觀點(diǎn)從特定的角度把握了現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì),風(fēng)險(xiǎn)既是廣泛存在的,又是多種多樣的,從某種程度上已經(jīng)改變了社會(huì)運(yùn)行的邏輯。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的核心組成部分,已實(shí)體嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)體系之中,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都深深打下了烙印。當(dāng)前,我國(guó)已進(jìn)入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段,無(wú)論是穩(wěn)定脫貧還是鄉(xiāng)村振興,若要如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo),災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是必須攻克的一大難題,這就要求既要改變和規(guī)避普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)放大、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)慮等風(fēng)險(xiǎn)扭曲認(rèn)知和實(shí)踐,又要建構(gòu)居安思危、未災(zāi)先治的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)治理能力[45]。本文的反思在于,無(wú)論是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理還是返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)治理,都應(yīng)該回歸到“以人為本”的思想主脈,將農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)作為問(wèn)題思考的起點(diǎn)和落點(diǎn),注重揭示其易災(zāi)多災(zāi)背后的自然資本、人力資本、物質(zhì)資本、公共資本、社會(huì)資本和金融資本所構(gòu)成的應(yīng)災(zāi)資本存量及其結(jié)構(gòu)狀態(tài),澄清作為承災(zāi)體的“人”與致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境之間的互動(dòng)制衡關(guān)系,追尋災(zāi)害問(wèn)題演變聚積的歷史過(guò)程與特殊機(jī)理。在此基礎(chǔ)上探明“韌性小農(nóng)”“韌性鄉(xiāng)村”與農(nóng)戶生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系,推動(dòng)“韌性—可持續(xù)生計(jì)”治理范式的形成,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)對(duì)從被動(dòng)式、防御式、倒逼式的狀態(tài)進(jìn)化為主動(dòng)式、進(jìn)攻式、前瞻式的模式。