潘鑫

為了解決日益嚴重的塑料污染問題，國際社會決定制定一項關于塑料污染（包括海洋環(huán)境污染）的具有法律約束力的國際文書（“塑料公約”）。為此召開的政府間談判委員會第二屆會議（INC-2）于2023年5月29日至2023年6月2日在法國巴黎聯合國教科文組織總部舉行。

塑料污染：亟待國際社會處理的環(huán)境難題

據悉，目前全球的塑料產量相比40年前翻了兩番，且國際社會對塑料的需求還在不斷增加。2021年的一項研究估計，2020年全球塑料市場的規(guī)模已經達到了5800億美元。然而，在國際社會大規(guī)模消費塑料的同時，只有不到10%的塑料制品被回收再利用，剩下的塑料廢棄物將會通過填埋、焚燒或者傾倒的方式進入生態(tài)環(huán)境，造成環(huán)境污染。

塑料污染嚴重地破壞了海洋環(huán)境。據統計，海洋中現存7500萬至1.5億噸塑料廢物，在不進行任何干預的情況下，到2030年，每年可能有超過2000萬噸的塑料進入包括海洋和淡水系統在內的生態(tài)系統。這些塑料廢物中的大部分將最終匯聚于海洋，對海洋生物造成包括但不限于使它們窒息、內部組織撕裂以及中毒等致命性影響。

不可否認的是，只有國際社會勠力同心，才能切實推動“塑料公約”的制定、通過、生效和實施，為治理塑料污染提供國際法治保障。

聯合國就“塑料公約”結束第二輪談判會議（圖為肯尼亞內羅畢，一名男子正在垃圾場搬運塑料瓶）(圖/視覺中國）

要知道，被人們隨手廢棄的塑料制品并沒有永久地離開人類社會，而是以污染物的形式危害著人體健康。塑料污染主要通過焚燒塑料產生的有害氣體、人類攝入被塑料污染的海產品以及飲用被塑料污染的水源等途徑影響人體健康。這些污染物可能富集在人體器官，造成神經發(fā)育障礙、甲狀腺疾病、呼吸道疾病以及心腦血管疾病等問題。

塑料污染的成因極為復雜，治理塑料污染的成本亦極其高昂。同時，沒有一個國家能完全避免塑料污染對本國生態(tài)環(huán)境以及國民的消極影響。因此，國際社會有必要開展合作，解決這一棘手的環(huán)境問題。

各國代表：力求構建全面治理塑料污染的體系

“塑料公約”旨在構建全面的治理塑料污染的法律機制，各國代表在本次會議期間就下列事項發(fā)表了立場與意見：

在逐步淘汰及減少初級塑料產品的生產、需求和使用方面，代表們對治理目標的意見不一。許多代表贊成制定全球性的目標以減少初級塑料原材料的生產，也有代表傾向于制定國家自主的承諾或目標，還有代表建議將一般性全球目標與更具體的國家授權措施相結合。

就禁止、逐步淘汰及減少使用廣義的塑料產品而言，各代表團廣泛支持制定具體時間表來達成目標。一些代表贊成在條約中制定有約束力的條款，保證締約國采取措施；一些代表則主張應當以各國自愿承擔義務為核心；還有一些代表指出，有些塑料產品在特定行業(yè)里非常重要且暫時沒有替代品，應當為這些塑料產品設定例外規(guī)則。

在加強廢物管理的義務方面，代表們討論了“提高廢物管理能力和促進創(chuàng)新的備選方案；監(jiān)管塑料廢物的備選方案；與非法傾倒和處置塑料廢物有關的備選方案；促進生產者延伸責任（EPR）和發(fā)展回收市場的備選方案；廢物無害環(huán)境管理的規(guī)定；塑料收集和分類的目標與指標；統一的EPR計劃；塑料可追溯性和回收的指導方針”等內容。一些代表還強調，需要對廢物進行分級管理。有關廢物管理的爭議集中在塑料焚燒、化學回收和垃圾衍生燃料的環(huán)境安全方面。一些發(fā)展中國家代表對塑料公約規(guī)制一些特定的廢物管理方案提出異議，他們認為目前暫無其他方案可以代替這些廢物管理方案，規(guī)制并要求改變這些不可替代的管理方案是不合理的。

財政援助、能力建設、技術轉讓和技術援助也是本次會議討論的重點：

一些代表團建議以現有的諸如全球環(huán)境基金設立的財務機制為基礎；也有代表團對指定全球環(huán)境基金為財務機構產生了猶豫；還有一些代表希望設立一個完全獨立的基金，該基金可以與全球環(huán)境基金合作。

有代表強調了能力建設對執(zhí)行塑料公約的重要性：一位代表強調，能力建設方案將有助于各國履行各自承諾的行動方案；其他幾個代表則強調了國際社會應當關注發(fā)展中國家和經濟轉型國家的能力建設。

就技術轉讓而言，一些代表贊成各國在雙邊協定中雙方明確定義何為技術轉讓。一個代表團提出技術轉讓在國際實踐中一直很難發(fā)揮效用的重要原因是技術專利的限制，并呼吁在塑料公約中設立充分、有效和具有約束力的技術轉讓條款。一些代表提議將廢物管理的技術納入技術轉讓的范圍，還有代表支持發(fā)展中國家之間進行技術轉讓。

就技術援助的范圍而言，一位代表呼吁更多地關注監(jiān)測、報告和核查方面的技術援助。一個代表團呼吁通過雙邊和多邊方案向發(fā)展中國家提供基于它們需求的技術援助。

塑料公約：雄心勃勃、道阻且長

根據2022年2月聯合國環(huán)境大會第五屆會議續(xù)會通過的決議（5/14），國際社會的目標是在2024年底前完成塑料公約的談判。然而，實現這一雄心勃勃的目標的過程可能是艱辛的。

就程序性的阻礙而言，本次會議期間，各國代表就塑料公約談判的《議事規(guī)則（草案）》產生了較為激烈的爭論?！蹲h事規(guī)則（草案）》設定的程序性規(guī)則是推進塑料公約談判的重要基石，其中第38條第1款規(guī)定“委員會應盡力以協商一致的方式就所有實質性事項達成一致意見。如果已經盡力謀求協商一致但仍未達成一致意見，則作為最后辦法，應以出席會議并參加表決的成員代表的三分之二多數票作出決定”。由于該條會對各國治理塑料污染的實體義務產生實質影響，有代表認為采用三分之二多數票作為保底機制是不合理的。為此，印度、巴林和阿曼不顧挪威和智利的反對，特別要求用方括號標記第38條第1款，以表明該條款仍需要進一步談判才能確認通過……

為此，INC主席決定在當地時間2023年5月30日晚進行開放式磋商，磋商一直持續(xù)到當地時間5月31日凌晨一點，印度最終同意接受解釋性聲明，但要求所有關于實質性問題的決定都以協商一致方式商定，第38條第1款不會被適用。在INC主席Gustavo Meza-Cuadra的提議下，代表們通過了解釋性聲明，主席指出該聲明將反映在會議報告中，并提醒各代表團，《議事規(guī)則（草案）》將繼續(xù)臨時適用。

就實體條款而言，雖然代表們在會議的最后一天要求INC秘書處在第三屆會議之前準備條約的零草案（zero draft），但零草案能否在第三屆會議之前形成，以及各國能否就零草案中列明的規(guī)則達成一致，還充滿了許多不確定性……

（作者系華東政法大學國際法專業(yè)博士研究生）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com