程仕雨，王鵬

上海環(huán)境保護有限公司

一、概述

近年來，伴隨著新形勢下國家生態(tài)文明理念的不斷發(fā)展，黨中央、國務院等相關部門開展了一系列生態(tài)文明建設與體制改革，出臺了一系列的相關政策，“環(huán)境管理第三方服務”“環(huán)保管家”等概念應運而生。[1]2016年，生態(tài)環(huán)保部出臺了《關于積極發(fā)揮環(huán)境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》（環(huán)大氣[2016]45 號），該意見提出了鼓勵有條件的工業(yè)園區(qū)聘請第三方專業(yè)環(huán)保服務公司作為“環(huán)保管家”，向園區(qū)提供監(jiān)測、監(jiān)理、環(huán)保設施建設運營、污染治理等一體化環(huán)保服務和解決方案。2017年，生態(tài)環(huán)保部下發(fā)了《環(huán)境保護部關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》（環(huán)規(guī)財函[2017]172 號），為加快推進和規(guī)范環(huán)境污染第三方治理提出了具體的實施意見，進一步推進環(huán)境污染治理走向“市場化、專業(yè)化、產業(yè)化”。[2]2019年，上海市發(fā)布了地方標準《第三方環(huán)保服務規(guī)范》（DB31/T 1179-2019）成為全國首部第三方環(huán)保服務領域的地方標準，為第三方環(huán)保服務市場的健康有序發(fā)展提供了有力技術支撐。

“環(huán)保管家”服務模式日常應用范圍非常廣泛，上至生態(tài)環(huán)境主管部門、街鎮(zhèn)，下至工業(yè)園區(qū)、排污企業(yè)，均可委托“環(huán)保管家”開展針對性的服務，解決管理或經營過程中所遇到的問題，協(xié)助提高決策的科學性和有效性，有效降低委托單位的環(huán)境管理成本。[3]但環(huán)保管家服務在其開展過程中仍面臨著一些難點與痛點，本文將以上海市某區(qū)級生態(tài)環(huán)境主管部門委托第三方環(huán)保管家服務工作為例，研究分析執(zhí)行過程中遇到的問題并針對性的提出建議。

二、服務內容

本次環(huán)保管家服務工作主要包括管轄區(qū)域內企業(yè)的環(huán)保狀況調查與整改指導服務、環(huán)保檔案的建立及完善服務、環(huán)境咨詢服務、環(huán)保培訓宣傳服務、法律法規(guī)和業(yè)務培訓服務、專項任務跟蹤落實、環(huán)境管理信息平臺服務、應急響應服務等內容，其中企業(yè)環(huán)保狀況調查與整改指導服務是本次工作的重點，具體工作內容為：

依據委托單位提供的企業(yè)清單，對企業(yè)信息進行核驗，包括：企業(yè)名稱（以營業(yè)執(zhí)照為準）、實際經營地址、企業(yè)存續(xù)狀態(tài)（生產、關閉、停業(yè)、拆除）、企業(yè)的新改擴建及技改情況、主要工藝變化情況等；收集企業(yè)環(huán)境管理基礎信息，包括：企業(yè)環(huán)評報告及批復、驗收報告、排污許可證、突發(fā)環(huán)境事件應急預案、行業(yè)經營許可證等；了解企業(yè)涉及的環(huán)境管理因素，包括：大氣污染物、水污染物、噪聲、土壤和地下水、一般工業(yè)固廢、危險廢物、輻射、排污許可、在線監(jiān)測等。

結合企業(yè)環(huán)境基礎信息，調查企業(yè)的環(huán)保手續(xù)辦理情況、排污許可證執(zhí)行情況、污染防治設施運行情況、達標排放及其他環(huán)境管理情況，診斷企業(yè)是否存在違法違規(guī)建設、是否屬于淘汰行業(yè)或使用淘汰設備、是否存在其他明顯環(huán)境違法跡象等。

建立“一企一檔”，將企業(yè)收集的各類環(huán)保資料、環(huán)境管理臺賬、現場檢查記錄、檢查報告等進行本地歸檔，建立系統(tǒng)性的企業(yè)環(huán)境管理檔案。

針對現場調查和指導發(fā)現的問題，現場告知企業(yè)環(huán)保負責人整改要求，根據不同類型的問題提出不同的整改要求，明確相應法律法規(guī)和技術標準規(guī)定，并要求其在規(guī)定時限內將整改回復、待提供文件、照片記錄等通過郵箱進行反饋。

除此之外，本次區(qū)級環(huán)保管家服務還包含了多項咨詢工作，例如提供排污許可制度設計咨詢服務，協(xié)助政府開展包括排污許可制度研究、證后監(jiān)管體系構建研究、排污許可與其他制度銜接融合研究等在內的區(qū)域排污許可制度建立健全工作，為區(qū)域向縱深推進排污許可管理提供制度支撐；協(xié)助開展區(qū)域內建設項目環(huán)境保護“三同時”及竣工環(huán)境保護自主驗收梳理分析工作，明確當年度納入事中事后監(jiān)管的建設項目情況；協(xié)助開展區(qū)域環(huán)境投訴問題相關工作機制創(chuàng)新及修編咨詢工作，為建章立制工作提供技術支撐；協(xié)助進一步加強“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在政策制定、園區(qū)管理等方面的應用，推動高水平保護，服務高質量發(fā)展，從源頭上預防環(huán)境污染，從布局上降低環(huán)境風險等。

本文后續(xù)將著重針對在開展企業(yè)環(huán)保狀況調查與整改指導服務中遇到的問題進行闡述和分析，并提出相應建議，為后續(xù)政府委托第三方環(huán)保管家服務工作的優(yōu)化提供思路。

三、存在的問題

（一）服務合同約定內容不清晰

以本次區(qū)級生態(tài)環(huán)境主管部門委托第三方環(huán)保管家服務工作為例，委托服務合同中包含了協(xié)助跟蹤落實專項任務這一內容，但因上級主管部門專項任務發(fā)布的時間節(jié)點和工作內容不確定性較大、隨機性較強，從而導致了環(huán)保管家們需要經常在計劃好的工作安排中臨時更改工作計劃、增加工作內容，造成了環(huán)保管家疲于應付各項專項任務的局面，一定程度上影響了既定服務工作的質量。此外，各項臨時增加的專項任務雖占用了大量工作時間及精力，但因合同里未對其進行明確，相應工作量無法計入最終績效考核結果中，項目結算金額無法得到提高，致使環(huán)保管家工作熱情不高、工作態(tài)度不積極。

（二）與下級街鎮(zhèn)溝通協(xié)調不到位

本次環(huán)保管家服務工作在開始階段遇到的最大難題就是在首次開展企業(yè)環(huán)保狀況調查與整改指導時企業(yè)整體配合度不高。區(qū)級生態(tài)環(huán)境主管部門作為環(huán)保管家委托單位未在項目開始前召集全區(qū)各街鎮(zhèn)進行整體工作安排和部署，從而導致街鎮(zhèn)層面也未向屬地企業(yè)發(fā)送相關通知，外加近年來詐騙現象層出不窮，企業(yè)防備心較重，故作為區(qū)級層面委托的環(huán)保管家前往現場開展調查與整改指導時，部分企業(yè)因未接到街鎮(zhèn)通知、無法核實身份等為由拒絕進入，很大程度上影響了環(huán)保管家工作進度。

（三）不同階段績效考核導向矛盾

在本次環(huán)保管家工作前期開展階段，區(qū)級生態(tài)環(huán)境主管部門為提高管家工作的積極性和有效性，以“核查問題數量”的多少作為績效考核指標，保證環(huán)保管家們對于現場發(fā)現的各項問題“應提盡提、不留遺漏”。因此，在首次開展企業(yè)環(huán)保狀況調查與整改指導時，環(huán)保管家為提高績效考核得分，從嚴要求、從細出發(fā)，針對企業(yè)提出了大量需整改或完善的環(huán)保合規(guī)性問題。然而，在項目收尾階段，政府委托單位又將“核查問題閉環(huán)率”的高低作為了新的績效考核指標，但因近兩年經濟形勢影響，企業(yè)整體效益欠佳，對于無罰則的問題整改意愿不強，外加環(huán)保管家并不具備相應執(zhí)法權，對企業(yè)約束力較弱，導致了問題整改閉環(huán)率無法有效降低，最終形成了“核查問題數量”越多、“核查問題閉環(huán)率”越低的矛盾局面。

（四）環(huán)保管家市場體系不健全、機制不完善

由于在環(huán)保管家委托合同簽署過程中缺少了嚴格的專業(yè)服務機制約束，就存在第三方環(huán)保管家服務機構將監(jiān)管企業(yè)變成其開拓市場的陣地的可能性，部分區(qū)級環(huán)保管家服務機構利用日常定期開展巡查巡檢的機會，私自接攬監(jiān)管企業(yè)的環(huán)境相關的工程、咨詢、設計等業(yè)務，利用“特殊身份”為自家單位謀私利。第三方環(huán)保管家服務機構一旦與監(jiān)管企業(yè)存在業(yè)務往來后，其作為區(qū)級環(huán)保管家的公正性、嚴格性勢必會受到影響，甚至有可能幫助監(jiān)管企業(yè)逃避環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，從而偏離了政府委托第三方的出發(fā)點，服務質量和服務成果也必然會受到一系列的影響。

四、思考與建議

（一）保持契約精神，遵守合同約定

政府部門委托第三方環(huán)保管家開展相關服務工作，政府部門占據先天主導優(yōu)勢地位，第三方環(huán)保管家服務機構作為服務單位處于相對弱勢地位。因此，在委托合同簽訂時應極力避免內容中存在“開口”條款，盡量對每一項服務工作內容和方式都進行明確，或對于合同外的工作內容設置明確的績效評定辦法，這樣既可以讓環(huán)保管家們有權對合同外的服務內容說“不”，又可以避免造成“又想馬兒跑，又想馬兒不吃草”的局面，有效保障第三方環(huán)保管家的權益。

（二）增進溝通聯系，暢通反饋渠道

在開展區(qū)級層面政府委托第三方環(huán)保管家服務工作時，區(qū)-街鎮(zhèn)-企業(yè)-第三方環(huán)保管家四方的溝通聯系是非常重要且必要的。首先，在項目開始前應自上而下進行通知，確保各街鎮(zhèn)及屬地內被監(jiān)管企業(yè)均提前知曉相關事項，避免環(huán)保管家到達企業(yè)現場后再進行身份確認，影響工作效率。其次，在服務工作開展過程中，也應建立一套自下而上的反饋機制和順暢的反饋渠道，對于環(huán)保狀況調查時發(fā)現的企業(yè)普遍存在的問題或者企業(yè)集中反應的日常環(huán)境管理中的難點與痛點，可以由環(huán)保管家梳理匯總后層層向上反饋，并由政府牽頭尋求有效解決辦法，真正體現環(huán)保管家的服務價值。

（三）明確考核方式，合理制定指標

作為一種新型政府購買服務的形式，政府委托第三方環(huán)保管家服務項目仍需制度層面的約束和支持。盡管目前全國各地區(qū)已出臺了一系列地方層面的第三方環(huán)保服務技術規(guī)范，但對于環(huán)保管家服務過程中的績效考核方式及指標仍缺乏相關制度要求，如遇委托單位在工作開展不同階段隨意調整績效考核指標的情形時，可能會導致第三方環(huán)保管家采用弄虛作假、敷衍了事等手段來完成相應考核，并最終造成服務工作浮于表面、質量欠佳。因此，在后續(xù)開展類似項目時，可提前制定績效考核制度，理順績效考核的邏輯，明確績效考核方式，合理確定績效考核指標，從正面激勵環(huán)保管家服務工作，保證工作完成質量。

（四）完善服務市場，明確服務機制

盡管上海市目前已出臺了相關規(guī)范，但環(huán)保管家服務作為一種新的政府購買服務的形式，在開展和落實過程中仍存在一系列的漏洞和短板，因此，成立地方性的環(huán)保管家服務專業(yè)委員會是解決上述問題的有效手段，專委會可針對管家服務的內容、績效考核指標、市場定價機制、準入和退出機制等進行規(guī)范和明確，不斷推動環(huán)保管家服務市場的發(fā)展，避免出現“劣幣驅逐良幣”的情形，為行業(yè)發(fā)展保駕護航。

（五）打破行業(yè)壁壘，創(chuàng)新服務內容

環(huán)保管家概念自提出至今，其服務內容同質化現象較為嚴重，如何打破行業(yè)壁壘、改進服務方式成為了第三方服務機構們亟須解決的問題。隨著當下雙碳政策的不斷發(fā)布，碳達峰、碳中和成為了地方政府關注的焦點，環(huán)保管家可結合相關政策要求，利用信息化手段，同步關注監(jiān)管企業(yè)碳排放數據，在關注企業(yè)“減污”的同時督促企業(yè)“降碳”，助力地方政府響應國家政策，不斷提升自身環(huán)保管家的核心競爭力。

五、結語

環(huán)保管家作為一種新型服務產品必須符合經濟規(guī)律，其服務質量是產品的生命線。當前政府委托第三方環(huán)保管家服務工作在服務模式、實際執(zhí)行、溝通協(xié)調等方面仍存在提升空間，后續(xù)需進一步完善各項機制，解決普遍存在問題，不斷提高管家服務工作質量。同時，作為政府委托的第三方機構，環(huán)保管家既要幫助企業(yè)樹立良好的生態(tài)環(huán)保理念，也要幫企業(yè)多與政府溝通爭取政策優(yōu)惠，真正發(fā)揮政府與企業(yè)之間的溝通“橋梁”作用。