閆燕

中共運(yùn)城市鹽湖區(qū)委黨校

“郡縣治，天下安”?？h域政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的根基和關(guān)鍵，是連接鄉(xiāng)村振興和區(qū)域中心城市治理的關(guān)鍵場(chǎng)域。習(xí)近平總書記指出：“縣域治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)”[1]，高水平、高質(zhì)量的縣域治理是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問題。法治是現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值，沒有法治作為保障就沒有治理現(xiàn)代化。縣域治理離不開法治作為保障。當(dāng)前，法治已經(jīng)被黨和國(guó)家提到新的高度，縣域治理的法治體系正在逐步完善。但是，從整體而言，我國(guó)縣域治理法治保障還有待優(yōu)化。因此，本文將縣域治理與法治保障進(jìn)行關(guān)聯(lián)研究，旨在用法治保障進(jìn)一步推動(dòng)縣域治理能力現(xiàn)代化。

一、 我國(guó)縣域治理法治保障的價(jià)值意蘊(yùn)

縣域治理法治保障是我國(guó)國(guó)家治理法治保障的必然要求和重要組成部分。新時(shí)代以來，我國(guó)通過頂層設(shè)計(jì)不斷推動(dòng)縣域治理法治化發(fā)展?？h域治理法治保障的深厚底蘊(yùn)歸結(jié)于確證其價(jià)值意義，主要表現(xiàn)在保障了縣域內(nèi)個(gè)體的主體自由、保障了縣域內(nèi)政府的自主權(quán)發(fā)展、保障了縣域內(nèi)社會(huì)的公平正義等方面。

（一）有利于保障縣域內(nèi)個(gè)體的主體自由

自由作為人類的一種價(jià)值追求，集中表現(xiàn)出了個(gè)體對(duì)自身尊嚴(yán)、地位、責(zé)任等的期待和向往。但是，人類不存在完全的自由，自由必須以一定的規(guī)則為前提。人類的這一規(guī)則就是法律。正如馬克思所講：“法律不是壓制自由的措施”[2]。正好相反，法律是自由的保障，規(guī)定著每個(gè)人的行為模式，也讓其對(duì)自己的行為具有了可預(yù)見性。進(jìn)入新時(shí)代以來，縣域治理水平不斷提高，尤其是個(gè)人的主體自由進(jìn)一步提升，法治保障個(gè)人自由通過縣域治理得到了更高水平的實(shí)現(xiàn)。一方面，縣域治理法治保障讓縣域?qū)蛹?jí)的國(guó)家公共權(quán)力和人民群眾的公民權(quán)利處在一個(gè)和諧規(guī)范的運(yùn)行框架中，有效遏制了縣域內(nèi)國(guó)家公權(quán)的濫用和個(gè)人權(quán)利的泛濫，讓個(gè)人的主體自由能夠得到保障。另一方面，以人為本的法治保障讓縣域內(nèi)各部門能夠以滿足人民群眾需求為目的展開治理，讓人民群眾更加享有自由、安全、和諧、穩(wěn)定的生產(chǎn)和生活，進(jìn)而激發(fā)人民群眾生產(chǎn)積極性和生活熱情。

（二）有利于保障縣域內(nèi)地方政府的自主權(quán)發(fā)展

就我國(guó)歷史而言，一直存在著“國(guó)權(quán)不下縣、縣下皆自治”的二元分離，導(dǎo)致國(guó)家治理難以達(dá)到縣域治理。新中國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨努力改變歷史困局，以“法治下基層”“行政下基層”等途徑形塑出了國(guó)家權(quán)力全面覆蓋社會(huì)的治理狀態(tài)。但是，這也造成了國(guó)家政權(quán)對(duì)縣域治理過度干預(yù)的困境，導(dǎo)致中央與縣域并未形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一。新時(shí)代我國(guó)縣域治理不僅需要國(guó)家層面的支撐，也需要縣域地方政府的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮?？h域治理法治保障能夠促進(jìn)縣域地方政府治理的自主權(quán)發(fā)展。一方面，縣域治理法治保障能夠消弭中央與縣域之間的對(duì)立，通過國(guó)家治理放權(quán)與縣域治理的增權(quán)，不斷提升縣域治理自主性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與縣域治理的相互依賴、相互促進(jìn)，讓國(guó)家治理與縣域治理形成良性互動(dòng)關(guān)系。另一方面，縣域治理法治保障要求讓縣域治理自主性限定在憲法法律的框架下，為縣域自主治理劃定一個(gè)邊界，防止縣域治理權(quán)力的無限擴(kuò)張和不當(dāng)行為，從而保障了縣域地方政府在法律的規(guī)定范圍內(nèi)積極、主動(dòng)地創(chuàng)造性治理，維護(hù)了自治的合法有效性。

（三）有利于保障縣域內(nèi)社會(huì)的公平正義

公平正義是人類社會(huì)的規(guī)則，也是衡量人類社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)尺。中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)始終以維護(hù)社會(huì)公平正義為宗旨，這是由我們黨是人民的政黨決定的。只有法治保障了社會(huì)的公平正義，才能夠增加人民福祉，促進(jìn)共同富裕。新時(shí)代我國(guó)縣域治理法治保障也有利于確?？h域內(nèi)社會(huì)的公平正義。一方面，縣域治理法治保障健全了社會(huì)公平正義的制度機(jī)制。在縣域內(nèi)，由于多元化的利益沖突，社會(huì)中的矛盾糾紛不可避免。法治通過公正的程序設(shè)計(jì)和制度安排有利于化解各種矛盾糾紛。另一方面，縣域治理法治保障營(yíng)造了社會(huì)公平正義的社會(huì)環(huán)境。在一個(gè)缺乏公平正義的社會(huì)環(huán)境中，盡管物質(zhì)財(cái)富可能是豐富的，但仍然會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩和不安。構(gòu)建公平正義的社會(huì)環(huán)境，不僅需要和諧友好的社會(huì)風(fēng)尚、培育人們公平正義的精神，更需要法律的手段。

二、我國(guó)縣域治理法治保障的實(shí)踐障礙

基于縣域治理法治保障的重要性，黨和國(guó)家以加強(qiáng)和改進(jìn)縣域治理為目標(biāo)，不斷推進(jìn)縣域治理法治化建設(shè)，形成了層級(jí)分明、有機(jī)關(guān)聯(lián)的良好局面。但是，縣域治理法治化建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，短時(shí)期內(nèi)不可能一蹴而就，在法治保障與我國(guó)縣域治理現(xiàn)狀之間形成了一定的張力，導(dǎo)致我國(guó)縣域治理法治化建設(shè)在立法、執(zhí)法、公共法律服務(wù)等方面出現(xiàn)了諸多障礙。

（一）縣域相關(guān)立法工作相對(duì)滯后

新時(shí)代以來，隨著我國(guó)縣域治理現(xiàn)代化發(fā)展，我國(guó)縣域的法治建設(shè)的整體推進(jìn)取得很大的成效，初步形成了以縣域?yàn)楹诵牡姆审w系。譬如，《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（2015年6 月）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》（2016年1 月）等等。這些立法在縣域組織制度建設(shè)、縣域人大依法履職、縣域人大討論決定重大事項(xiàng)等方面都發(fā)揮著重大作用，加強(qiáng)了縣域治理法治保障，進(jìn)而推動(dòng)了縣域治理的現(xiàn)代化。但是，我們將視角集中到縣域治理的細(xì)節(jié)中，不難發(fā)現(xiàn)，適用于縣域治理的現(xiàn)行法律法規(guī)還不夠精細(xì)，從內(nèi)容到質(zhì)量上都需要所有提升。一方面，針對(duì)縣域某方面的立法內(nèi)容有待完善。譬如，從經(jīng)濟(jì)方面的立法來看。新時(shí)代以來，我國(guó)縣域治理的重點(diǎn)是重構(gòu)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批，有力促進(jìn)了讓利于民，把資源和利益的分配、流通和交易的權(quán)利交回給市場(chǎng)決定。同時(shí)，市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度、授權(quán)審批的具體權(quán)限等領(lǐng)域的具體立法相對(duì)較少，操作上還沒有形成法治的完整閉環(huán)。另一方面，針對(duì)縣域的立法工作質(zhì)量和水平有待提升。但是，部分縣域立法工作缺乏社會(huì)調(diào)研，或者社會(huì)調(diào)研僅僅是走形式，未能廣泛征求人民群眾的意見，導(dǎo)致其制定的法律法規(guī)和人民群眾的美好愿望脫節(jié)。[3]

（二）縣域相關(guān)行政執(zhí)法工作相對(duì)不嚴(yán)

法律只有在嚴(yán)格執(zhí)法中才能夠把其規(guī)范、要求等轉(zhuǎn)化為人的行動(dòng)，讓其落地。因而，嚴(yán)格執(zhí)法是我國(guó)依法治國(guó)的重要組成部分。盡管新時(shí)代以來，我國(guó)縣域的行政執(zhí)法力度加強(qiáng)。但是，由于縣域行政機(jī)關(guān)是法律實(shí)施和執(zhí)法的重要主體，其工作任務(wù)繁重、瑣碎，導(dǎo)致其在許多方面的工作做到還不到位，主要表現(xiàn)在：首先，行政執(zhí)法中存在權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。比如，在縣域治理中，部分區(qū)市和市轄區(qū)執(zhí)法存在越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象，權(quán)責(zé)邊界不清。[4]其次，行政執(zhí)法中存在多頭執(zhí)法的問題。部分縣域內(nèi)橫向執(zhí)法部門之間存在重復(fù)執(zhí)法的問題，其融合性不夠。[5]比如，有的縣域內(nèi)工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)對(duì)相同的執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象疲于應(yīng)對(duì)。最后，行政執(zhí)法中存在選擇性執(zhí)法的問題。在現(xiàn)實(shí)中，囿于部分縣域內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制的不健全，一些行政執(zhí)法人員會(huì)為了某種利益而進(jìn)行選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致人民群眾不滿意。

（三）縣域公共法律服務(wù)供給相對(duì)不足

近年來，隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，縣域范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)糾紛、家庭糾紛、人身安全糾紛、環(huán)境治理糾紛等越來越復(fù)雜多樣，縣級(jí)人民法院受理的各種類型的訴訟也隨之增加。與之相比，縣域范圍的公共法律服務(wù)卻不能夠滿足縣域發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。當(dāng)前，法治觀念已經(jīng)深入人心，人民群眾的法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，當(dāng)人們出現(xiàn)糾紛后大多會(huì)去尋求法律服務(wù)。然而，部分縣域內(nèi)便民的公共法律救援站并不多，尤其是缺乏對(duì)諸如婦女、兒童、殘疾人、老年人、退伍軍人等特殊人群的救援綠色通道，難以滿足人民群眾的需要。其次，公共法律服務(wù)信息化水平不高。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，縣域治理需要借助大數(shù)據(jù)掌握全縣的各種動(dòng)態(tài)，旨在為全縣整體決策提供數(shù)據(jù)支撐。當(dāng)前，很多縣域工作人員都采用了網(wǎng)上辦公，縣域內(nèi)的人民群眾也運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)獲取各類信息，但是不少縣域內(nèi)公共法律服務(wù)未能與時(shí)俱進(jìn)，依然采取傳統(tǒng)的線下宣傳和服務(wù)的模式，導(dǎo)致人民群眾不能通過互聯(lián)網(wǎng)尋求到法律服務(wù)幫助。

三、 我國(guó)縣域治理法治保障的推進(jìn)路徑

破解制約我國(guó)縣域治理法治保障實(shí)踐障礙，一方面是縣域治理法治化縱深發(fā)展的迫切需要，另一方面是實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的客觀要求。現(xiàn)實(shí)中，我們理應(yīng)堅(jiān)持以縣域治理現(xiàn)代化為指導(dǎo)，抓牢縣域治理法治保障的中心，從立法、執(zhí)法、法律服務(wù)等方面探尋縣域治理法治化的推進(jìn)路徑。

（一）夯實(shí)縣域治理的制度基礎(chǔ)

縣域治理法治保障的實(shí)現(xiàn)需要以完備、科學(xué)的立法為基礎(chǔ)。具體到縣域治理法治保障的實(shí)踐，需要通過不斷深化立法工作來夯實(shí)制度基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)縣域治理有法可依。一方面，要以現(xiàn)有的縣域法律法規(guī)為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善立法內(nèi)容，明確規(guī)定政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等各方面的權(quán)力運(yùn)行、權(quán)益表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督等具體的法律法規(guī)。如，實(shí)施政府權(quán)力清單管理，有效解決政府權(quán)力過大、不透明等問題；在邊境縣域制定跨國(guó)婚姻管理配套法律法規(guī)，等等。另一方面，要完善立法工作的規(guī)則程序，制定出高質(zhì)量的“良法”。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，立法工作可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)的手段及時(shí)了解人民群眾的需求，廢除不合時(shí)宜的法律法規(guī)，增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法律法規(guī)，最終制定出讓人民群眾滿意的法律法規(guī)。

（二）提升縣域治理的執(zhí)法效果

在縣域治理法治保障中，中央是立法者，縣域是法律的執(zhí)行者，自上而下的依法治理能否有效開展，其關(guān)鍵在于縣域這層的執(zhí)行上。要進(jìn)一步提升縣域治理中的執(zhí)法效果，需要從三個(gè)方面入手：首先，厘清行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)問題。縣域治理中要定期召開工作部署，建立行政執(zhí)法的工作明細(xì)臺(tái)賬，實(shí)行“實(shí)名記錄，終身追責(zé)”的制度，落實(shí)工作中的權(quán)力和責(zé)任。其次，增加執(zhí)法部門之間的協(xié)同。我們要打破信息壁壘、執(zhí)法權(quán)力壁壘，以一種協(xié)調(diào)的方式統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法行為，盡量拓展各個(gè)執(zhí)法部門之間協(xié)同的廣度和深度。最后，建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

（三）加大縣域治理的法律服務(wù)供給

和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境對(duì)于縣域治理現(xiàn)代化的開展非常重要，而人民群眾遇到的各種矛盾糾紛能否及時(shí)有效的解決是維持社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定的重要因素。要及時(shí)化解人民群眾的矛盾糾紛必須發(fā)揮公共法律服務(wù)的作用。首先，增加公共法律服務(wù)站點(diǎn)。縣域公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量上要增多，而且要人員上要增多，通過指引、咨詢、受理等方式為人民群眾提供各種法律服務(wù)，打造多個(gè)服務(wù)平臺(tái)，尤其要為特殊人群設(shè)置專門的綠色通道。此外，還可以開通“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一服務(wù)點(diǎn)”的方式方便人民群眾的法律咨詢。其次，建立線上線下聯(lián)合的公共法律服務(wù)平臺(tái)?？h域公共法律服務(wù)要緊跟時(shí)代步伐，通過技術(shù)、資金等投入，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)，為人民群眾提供線上法律咨詢服務(wù)，把傳統(tǒng)的線下服務(wù)與線上服務(wù)結(jié)合起來，打造智能化的法律服務(wù)新模式。最后，提升公共法律服務(wù)人員的專業(yè)化素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“法治人才培養(yǎng)上不去，法治領(lǐng)域不能人才輩出，全面依法治國(guó)就不可能做好”。

結(jié)語(yǔ)

縣域治理既是一個(gè)老問題，又是一個(gè)新問題?？たh制在中國(guó)有2000 多年的歷史，積累了豐富的縣域治理經(jīng)驗(yàn)，也遺留了不少基層治理的頑疾。新時(shí)代的縣域治理，不僅是一縣一城的治理，也不再是封建皇權(quán)下的治理，而是中國(guó)共產(chǎn)黨如何帶領(lǐng)全黨全國(guó)蹚出中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的新路，向世界展示中國(guó)式現(xiàn)代化的成功范式和治理經(jīng)驗(yàn)。文章從法治保障的視角來審視縣域治理問題，主要是框架式的認(rèn)識(shí)和淺見，下一步還將結(jié)合自身實(shí)踐和調(diào)查結(jié)果持續(xù)跟蹤研究相關(guān)問題。