張曉敏

［摘 ? ?要］ 本文在“放管服”的背景下，討論如何通過全面預(yù)算績效管理提升科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控質(zhì)量。首先，分析“放管服”的內(nèi)涵；其次，分析科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控的必要性；再次，討論了全面預(yù)算績效管理對科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控的影響以及目前科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制存在的問題；最后，結(jié)合具體的工作經(jīng)驗(yàn)以及國家及地方政府有關(guān)部門的規(guī)定提出了以全面預(yù)算績效管理提升科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控質(zhì)量的方案。

［關(guān)鍵詞］ “放管服”；科研經(jīng)費(fèi)管理；內(nèi)部控制；全面預(yù)算績效管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 11. 001

［中圖分類號(hào)］ F239.45；F275 ? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ ?A ? ? ?［文章編號(hào)］ ?1673 - 0194（2023）11- 0004- 04

０ ? ? ?引 ? ?言

在“放管服”的背景下，科研機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制，必須以全面預(yù)算績效管理為抓手，通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣保證科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制形成科學(xué)的組織架構(gòu)、完整的制度體系，并通過全面預(yù)算績效管理培養(yǎng)出精于科研經(jīng)費(fèi)全面管理的人才隊(duì)伍，最終提升科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)使用效率，讓有限的科研經(jīng)費(fèi)完全應(yīng)用到科研當(dāng)中，盡量減少非科研支出，提高科研質(zhì)量。

１ ? ? ?“放管服”內(nèi)涵

２０１５年我國推出了“放管服”政策，目的是簡政放權(quán)、放管結(jié)合，為管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變打下基礎(chǔ)?！胺殴芊笔堑度邢騼?nèi)的自我革命，是提高國家治理能力的重要抓手［１］?！胺殴芊闭哂绊懨娲螅蒲袡C(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制便受其影響，需要整合管理體系形成科學(xué)的應(yīng)對策略。

２ ? ? ?加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制的必要性

科研經(jīng)費(fèi)是科研單位科研業(yè)務(wù)得以深入開展的根本保證?？蒲袉挝痪哂刑厥庑?，科研項(xiàng)目需要嚴(yán)格保護(hù)，很少進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的社會(huì)披露［２］。這樣也就使該類機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)容易失去社會(huì)層面的有效監(jiān)控和管理，但依靠內(nèi)部科研管理部門、資產(chǎn)管理部門并不能保證內(nèi)部監(jiān)管到位，仍然會(huì)有經(jīng)費(fèi)被占用、被挪用以及被浪費(fèi)的可能性。因此，為了保證科研經(jīng)費(fèi)得到合理化利用，必須要建立科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制機(jī)制。

３ ? ? ?全面預(yù)算績效管理對科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控的影響

首先，全面預(yù)算績效管理提高了組織成員科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理的積極性。管理人員利用全面預(yù)算績效管理衡量每個(gè)部門、每個(gè)崗位的科研經(jīng)費(fèi)利用情況，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣之下必然會(huì)調(diào)動(dòng)所有成員的參與意識(shí)。

其次，全面預(yù)算績效管理讓科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制擁有了明確的目標(biāo)。例如某單位結(jié)合機(jī)構(gòu)發(fā)展方向、上一年單位科研經(jīng)費(fèi)使用情況，編制了新一年的預(yù)算方案和預(yù)算申報(bào)書，并且提出了相應(yīng)的績效考核指標(biāo)，這必然會(huì)使各部門（單位）積極遵照預(yù)算方案和預(yù)算申報(bào)書管理經(jīng)費(fèi)，讓之前散亂的經(jīng)費(fèi)管理得到改善。

再次，全面預(yù)算績效管理工作保證了科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制責(zé)任的有效落實(shí)。通過全面預(yù)算績效管理確認(rèn)科研組織內(nèi)部各部門（單位）的責(zé)任，能夠避免責(zé)任混淆，也能夠避免科研經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)不良情況時(shí)，責(zé)任主體間相互推諉。

最后，二者具有一致的目標(biāo)，即都是為了減少資金浪費(fèi)與資產(chǎn)流失，提升資金利用效率。國家在有關(guān)文件中指出：要建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著重提升財(cái)政資源配置效率和使用效益，所以全面預(yù)算績效管理、內(nèi)部控制都是為了保證經(jīng)費(fèi)利用合理化、規(guī)范化，二者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，彼此協(xié)同共同提高了科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)使用效率［３］。

４ ? ? ?“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制問題分析

“放管服”之下，科研經(jīng)費(fèi)的審批簡化，加大了放權(quán)力度。在這樣的背景下，需要科研單位形成科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制制度，以確?？蒲薪?jīng)費(fèi)得到嚴(yán)格管理和合理利用。但從目前科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制情況來看效果并不樂觀，主要存在以下問題。

４．１ ? 科研經(jīng)費(fèi)管理者缺乏全面預(yù)算績效管理意識(shí)

首先，績效管理意識(shí)不能融入全面預(yù)算管理當(dāng)中。全面預(yù)算管理包括全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行、全面預(yù)算績效考核和評(píng)估、全面預(yù)算考核評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等環(huán)節(jié)。其中全面預(yù)算績效管理要貫穿整個(gè)預(yù)算管理過程當(dāng)中，以績效評(píng)估獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的方法來調(diào)動(dòng)各部門（單位）來科學(xué)執(zhí)行預(yù)算。但受傳統(tǒng)思想影響，科研機(jī)構(gòu)重投入、輕考核、輕產(chǎn)出，導(dǎo)致了科研經(jīng)費(fèi)利用低效化。其次，缺乏事前預(yù)算、事中控制、事后分析機(jī)制，全面預(yù)算當(dāng)中經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)難以達(dá)成。即便事前預(yù)算比較詳細(xì)而科學(xué)，無限度貼近科研機(jī)構(gòu)對經(jīng)費(fèi)的需求標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)槿狈θ骖A(yù)算績效管理意識(shí)，沒有通過具體指標(biāo)衡量預(yù)算執(zhí)行效果，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)仍然存在被浪費(fèi)、被擠占、被挪用等問題。而且事后也沒有分析影響科研經(jīng)費(fèi)利用的因素，無法做到對全面預(yù)算的動(dòng)態(tài)進(jìn)行修正和提升。最主要的是，缺乏全面預(yù)算管理指南，特別是缺失全面預(yù)算績效管理的流程和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致全面預(yù)算績效管理工作無法開展［４］。

４．２ ? 全面預(yù)算績效管理中考核指標(biāo)不合理

目前，科研機(jī)構(gòu)全面預(yù)算績效管理的指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)，缺乏與風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)、評(píng)估、規(guī)避有關(guān)的指標(biāo)，這就會(huì)導(dǎo)致各部門（單位）在執(zhí)行預(yù)算過程中忽視內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)因素，無形中增加了經(jīng)費(fèi)管理的風(fēng)險(xiǎn)，也不利于內(nèi)部控制的完善和改進(jìn)；現(xiàn)有的績效指標(biāo)無法準(zhǔn)確衡量全面預(yù)算管理水平，也不能衡量每個(gè)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用效率；績效管理當(dāng)中缺乏可操作性設(shè)計(jì)，操作難度高，不利于全面預(yù)算績效考核的動(dòng)態(tài)考核。

４．３ ? 全面預(yù)算績效管理制度不健全

首先，一部分科研機(jī)構(gòu)缺少精通財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的科研財(cái)務(wù)助理，經(jīng)費(fèi)測算、財(cái)務(wù)報(bào)銷等方面缺乏科學(xué)的管理，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)超支、少花多報(bào)等現(xiàn)象層出不窮。

其次，項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行、結(jié)題缺乏服務(wù)保障，項(xiàng)目進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用一體化動(dòng)態(tài)研判機(jī)制沒有確立，難以保證科研項(xiàng)目在預(yù)算之下在規(guī)定日期結(jié)題。另外，結(jié)余資金沒有得到合理利用，沒有獲得有效監(jiān)管。

最后，科研機(jī)構(gòu)對“放管服”理解不深入，各項(xiàng)制度缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

４．４ ? 全面預(yù)算績效管理中缺乏信息化管理體系

科研機(jī)構(gòu)全面預(yù)算管理當(dāng)中全面預(yù)算管理機(jī)制是基本框架，這種框架需要有高效的信息系統(tǒng)保證部門間信息共享。然而目前財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門的信息交互不足，而且全面預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)估、績效結(jié)果利用四者割裂，甚至缺少相應(yīng)的環(huán)節(jié)，例如監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行不徹底，經(jīng)費(fèi)被浪費(fèi)、被貪占的可能性加大。財(cái)務(wù)部門不能深入到各部門（單位），無法實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，財(cái)務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)管理和核算的難度有所增加［５］。

５ ? ? ?“放管服”背景下以全面預(yù)算績效管理提升科研經(jīng)費(fèi)管理質(zhì)量的對策

５．１ ? 建立科研機(jī)構(gòu)全面預(yù)算績效管理意識(shí)

第一，將績效管理意識(shí)融入全面預(yù)算管理當(dāng)中。主要是對全面預(yù)算管理的預(yù)算編制、預(yù)算方案審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算目標(biāo)達(dá)成率、資金使用效率、科研經(jīng)費(fèi)管理效果、科研成果等形成績效考核，要通過縝密的考核指標(biāo)，不斷引導(dǎo)各部門（單位）合理利用經(jīng)費(fèi)，最終目的是建立起全員科研經(jīng)費(fèi)有關(guān)的成本意識(shí)。

第二，建立事前預(yù)算、事中控制、事后分析機(jī)制，讓全面預(yù)算績效管理與科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制完全融合。首先，事前預(yù)算當(dāng)中需要通過全面預(yù)算管理委員會(huì)、財(cái)務(wù)部門、各業(yè)務(wù)部門以及職能部門形成科學(xué)預(yù)算。只有各部門（單位）形成科學(xué)的預(yù)算方案，并且財(cái)務(wù)部門在了解各部門（單位）具體情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行初審，才能保證預(yù)算方案符合科研機(jī)構(gòu)各部門（單位）的基本情況，保證科研活動(dòng)順利開展。這也意味著財(cái)務(wù)部門必須要實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”，務(wù)必了解科研單位內(nèi)部各部門（單位）情況，尤其是經(jīng)費(fèi)使用情況。其次，事中控制。主要是按照全面預(yù)算績效管理指標(biāo)對各部門全面預(yù)算執(zhí)行情況展開評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)方式給予各部門自我檢查、自我修正的動(dòng)力，保證預(yù)算管理工作得到具體落實(shí)。最后，事后分析。要?jiǎng)討B(tài)分析每一筆科研經(jīng)費(fèi)的使用情況，包括經(jīng)費(fèi)使用方向、經(jīng)費(fèi)使用效率等，務(wù)必要保證每一分經(jīng)費(fèi)都有具體用途以及投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)，要找到影響經(jīng)費(fèi)利用效率的因素并盡快防疏堵漏，提高經(jīng)費(fèi)利用水平。

５．２ ? 設(shè)定科學(xué)的全面預(yù)算績效管理考核指標(biāo)

管理人員需要考慮到科研經(jīng)費(fèi)投入、科研經(jīng)費(fèi)管理、科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出、科研經(jīng)費(fèi)效益四個(gè)方面［6］。經(jīng)費(fèi)投入需要包括立項(xiàng)指標(biāo)、績效目標(biāo)、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)落實(shí)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。立項(xiàng)指標(biāo)要有合規(guī)性三級(jí)指標(biāo)；績效目標(biāo)要有績效目標(biāo)明確性、合理性、可考核性三個(gè)三級(jí)指標(biāo)；預(yù)算編制要有預(yù)算編制合理性、科學(xué)性兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)；經(jīng)費(fèi)落實(shí)要有經(jīng)費(fèi)到位率、配套資金到位率等三級(jí)指標(biāo)。通過這樣系統(tǒng)設(shè)計(jì)，能夠保證經(jīng)費(fèi)投入合理化、科學(xué)化，讓預(yù)算得到具體指標(biāo)衡量，保證預(yù)算管理全面化推進(jìn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理當(dāng)中要有內(nèi)部控制有效性、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行指標(biāo)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。內(nèi)部控制有效性要設(shè)立制度的健全程度、資金使用合規(guī)性、財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性三個(gè)三級(jí)指標(biāo)；經(jīng)費(fèi)執(zhí)行指標(biāo)要有預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行效果與績效目標(biāo)匹配度兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)。這樣的指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計(jì)會(huì)保證科研經(jīng)費(fèi)得到合理化利用，避免經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)、經(jīng)費(fèi)被挪用等問題。科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出要有數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、實(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。數(shù)量指標(biāo)要根據(jù)科研單位情況形成科研成果數(shù)量指標(biāo)，具體有論文數(shù)量、科研成果轉(zhuǎn)化率等三級(jí)指標(biāo)；質(zhì)量指標(biāo)需要包含科研成果級(jí)別、所得獎(jiǎng)項(xiàng)等三級(jí)指標(biāo)；實(shí)效指標(biāo)要有科研項(xiàng)目是否及時(shí)完成這一三級(jí)指標(biāo)；成本指標(biāo)需要包含成本規(guī)模、成本節(jié)約率等三級(jí)指標(biāo)。通過這樣的指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計(jì)可以讓科研經(jīng)費(fèi)獲得最有效的利用?？蒲薪?jīng)費(fèi)效益需要包含經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)由科研成果轉(zhuǎn)化效率、科研成果產(chǎn)業(yè)化水平兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成；社會(huì)效益指標(biāo)包括了科研成果社會(huì)影響力三級(jí)指標(biāo)；滿意度指標(biāo)主要是對科研成果服務(wù)對象進(jìn)行調(diào)查，需要明確這些服務(wù)對象對科研成果的滿意度水平。

另外，需要注意的是，在全面預(yù)算績效管理考核指標(biāo)設(shè)定中要考慮到風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)。在制定這一類指標(biāo)時(shí)，需要形成具體的科研經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)辨識(shí)機(jī)制。

５．３ ? 建立健全全面預(yù)算績效管理制度

首先，要積極落實(shí)國家和地方政府有關(guān)部門的文件內(nèi)容，在科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部配置精通財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的科研財(cái)務(wù)助理，要通過專業(yè)的科研財(cái)務(wù)助理實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)測算和管理，要確保經(jīng)費(fèi)測算精準(zhǔn)化，報(bào)銷流程嚴(yán)謹(jǐn)化，避免經(jīng)費(fèi)超支、少花多報(bào)現(xiàn)象。

其次，建立項(xiàng)目進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用一體化動(dòng)態(tài)研判機(jī)制，要形成以科研財(cái)務(wù)助理為主體，各部門（單位）負(fù)責(zé)人為補(bǔ)充的全面監(jiān)督機(jī)制，保證項(xiàng)目進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用都處于監(jiān)督之下，保證經(jīng)費(fèi)得到合理利用、在預(yù)期內(nèi)完成科研項(xiàng)目。對于結(jié)余資金需要形成項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目承接單位為主體的分工明確的結(jié)余資金盤活機(jī)制，確保結(jié)余資金在短時(shí)間內(nèi)得到合理利用。

最后，要建立學(xué)習(xí)制度，由管理主體動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)國家和地方政府部門下達(dá)的文件，確保形成科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，讓各項(xiàng)規(guī)章制度合理化、科學(xué)化、合規(guī)化。

５．４ ? 建立全面預(yù)算績效信息化管理體系

第一，對收支展開信息化管理，保證收支兩條線。不管是哪一種系統(tǒng)，都需要明確一點(diǎn)，即：科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)收支管理當(dāng)中，收的問題并不是非常嚴(yán)重，最大的問題還是出現(xiàn)在“支”上，需要認(rèn)真圍繞“支”形成較為系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，這樣才能保證信息化管理融入內(nèi)部控制當(dāng)中，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)內(nèi)控制度的科學(xué)性、合理性，使內(nèi)控系統(tǒng)得到發(fā)展和完善，實(shí)現(xiàn)收支兩條線。

第二，將信息技術(shù)融入全面預(yù)算管理的全過程當(dāng)中，動(dòng)態(tài)抓取數(shù)據(jù)，保證全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行、全面預(yù)算績效評(píng)估、全面預(yù)算評(píng)估結(jié)果利用等緊密聯(lián)系起來，確保全面預(yù)算管理在預(yù)算編制當(dāng)中能夠充分考慮到各種情況，保證預(yù)算清單的周密性、完整性，避免漏算；確保預(yù)算執(zhí)行過程中有審計(jì)部門融入進(jìn)來，以動(dòng)態(tài)審計(jì)形式來監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的使用，要確保經(jīng)費(fèi)利用的合理性、合規(guī)性；要確保全面預(yù)算績效評(píng)估有效落地，提高評(píng)估的可信度；要讓全面預(yù)算評(píng)估數(shù)據(jù)為下一環(huán)工作提供參考，提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平。

６ ? ? ?總 ? ?結(jié)

總而言之，在“放管服”背景下科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理擁有了更大的自主權(quán)，但為了提高經(jīng)費(fèi)使用效率，科研機(jī)構(gòu)必須要建立起科學(xué)的經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制體系，其中全面預(yù)算管理是抓手，要將全面預(yù)算績效管理作為具體工具對各部門（單位）經(jīng)費(fèi)的申請、利用等形成評(píng)價(jià)，要不斷剔除不科學(xué)、不合理的經(jīng)費(fèi)管理環(huán)節(jié)，要讓每一分經(jīng)費(fèi)都得到高效利用，這樣才能確?？蒲袡C(jī)構(gòu)高質(zhì)量運(yùn)營，在降低科研成本基礎(chǔ)上完成高質(zhì)量科研項(xiàng)目。其中全面預(yù)算績效管理要向信息化方向轉(zhuǎn)變，這樣可以消除各部門之間信息孤島，保證全面預(yù)算績效管理的高效性。

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［６］張?zhí)烀龋咝？蒲薪?jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制研究：基于全面預(yù)算績效管理視角［Ｊ］．中國產(chǎn)經(jīng)，２０２０（２４）：１８９－１９０．