李曉蕙教授 羅 慶 羅慧博

(大連海事大學(xué) 公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院,遼寧 大連 116026)

0 引言

自然災(zāi)害具有突發(fā)性、復(fù)雜性、跨地域性及不確定性,作為世界上自然災(zāi)害嚴(yán)重的國家之一,我國自然災(zāi)害特點(diǎn)呈現(xiàn)為：類型多樣、分布地域較廣、發(fā)生頻率較高、造成損失較重。雖然我國在不斷統(tǒng)籌力量,推進(jìn)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同。然而,自然災(zāi)害跨部門協(xié)同仍受多重因素掣肘,存在著協(xié)同機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)制力、信息技術(shù)資源配置不平衡、部門職能交叉、軍地協(xié)同融合不深等問題。

黨的二十大報(bào)告指出：“要建立大安全大應(yīng)急框架,完善公共安全體系,提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力”。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同可推進(jìn)部門關(guān)系突破行政邊界并使之置于更深、更廣的治理環(huán)境或治理背景,推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化,提高公共安全治理水平。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同具有明顯應(yīng)急優(yōu)勢(shì)：有利于破除“經(jīng)濟(jì)人”理性誘發(fā)的政府本位主義,克服自然災(zāi)害防治中的部門逐利性,形成合作意識(shí);有利于整合傳統(tǒng)科層制帶來的條塊分割、職能分散、難以協(xié)同的碎片化現(xiàn)象;有利于突破我國“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的“切割式”行政區(qū)模式引發(fā)的自然災(zāi)害協(xié)同梗阻;有利于整合各部門應(yīng)急資源,緩解單個(gè)部門應(yīng)急資源配置上的壓力,促成風(fēng)險(xiǎn)下的快速、準(zhǔn)確、科學(xué)決策,并提高部門間的信任[1]。

推進(jìn)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,要求公共管理者能夠有效識(shí)別出何種條件下會(huì)促成自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,國內(nèi)外學(xué)者致力于探索影響自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的多重影響條件及其協(xié)同效應(yīng)。在公共管理領(lǐng)域,政府往往需要兼顧多種因素的協(xié)同效應(yīng)來應(yīng)對(duì)負(fù)載公共管理問題[2],而組態(tài)視角可以整體性地看待社會(huì)現(xiàn)象,基于因果復(fù)雜性,考慮條件聯(lián)動(dòng)組合成多個(gè)導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的并發(fā)原因和等效路徑[3]。因此,通過模糊集定性比較分析(Fuzzy set Qualitative Comparative Analysis,fsQCA),在組態(tài)視角下探討自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的影響因素和提升路徑,以期解決現(xiàn)行應(yīng)急管理體制下跨部門應(yīng)急協(xié)同難以達(dá)成的困境。

1 研究進(jìn)展

1.1 自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素的研究進(jìn)展

國內(nèi)外學(xué)者就自然災(zāi)害協(xié)同問題展開較為豐富的研究,并從資源、環(huán)境、組織系統(tǒng)視角切入,分析協(xié)同成效的影響因素。

(1)資源視角。Chen、林沖、Warm等[4-6]分別從協(xié)同過程、資源種類、資金角度分析防災(zāi)減災(zāi)能力構(gòu)成要素和災(zāi)害生成、發(fā)展及破壞內(nèi)容構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu),認(rèn)為要依靠充足的資源走出傳統(tǒng)管理模式,構(gòu)建一體化的救援組織和跨部門協(xié)同力量。

(2)環(huán)境視角。張繼權(quán)、李曉翔等[7-8]主要使用定量研究方法,把地理、社會(huì)、文化環(huán)境作為影響受災(zāi)程度的變量,并把跨部門協(xié)同作為消除社會(huì)弱點(diǎn)的一種解決路徑。

(3)組織視角。李珒、田萬方[9-10]試圖從部門關(guān)系、職責(zé)邊界、政策制度出發(fā),以縱向行政壓力和橫向部門合作2個(gè)研究視角突破我國行政體制碎片化,克服條塊分割、職責(zé)不分、互相推諉的協(xié)同窘境。

(4)系統(tǒng)視角。Christopher、Li、周利敏等[11-13]認(rèn)為有效的跨部門協(xié)同應(yīng)建立在多方面、多層次、豐富的系統(tǒng)關(guān)系上,通過破除信息冗余和信息孤島,利用非正式組織、溝通、制度有效促進(jìn)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同。但也有學(xué)者運(yùn)用主因子分析法對(duì)系統(tǒng)視角下信息因素做深入研究,認(rèn)為信息共享的關(guān)鍵影響因素并不是單一因素發(fā)揮主導(dǎo)作用,且信息技術(shù)不直接影響跨部門協(xié)同中的信息共享效果[14]。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素的分析逐漸從傳統(tǒng)宏觀思辨方法轉(zhuǎn)向復(fù)雜微觀實(shí)證方法,為本研究提供了較為堅(jiān)實(shí)的學(xué)術(shù)積累,但與此同時(shí)也存在如下不完善之處：一方面是研究成果多為單一質(zhì)性研究,多為宏觀層面的定性分析,缺少綜合全面事實(shí)作為論證依據(jù);另一方面是研究成果多為單一定量研究,主要基于統(tǒng)計(jì)回歸來檢驗(yàn)單一要素的邊際凈效應(yīng),缺少對(duì)多重條件的整合分析。

本研究將分析資源、環(huán)境、組織、系統(tǒng)因素間的聯(lián)動(dòng)匹配效應(yīng),探究在自然災(zāi)害跨部門協(xié)同發(fā)生的具體場(chǎng)景中,哪些因素之間的聯(lián)動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)高效的協(xié)同。

1.2 定性比較分析用于應(yīng)急協(xié)同影響因素的研究進(jìn)展

20世紀(jì)80年代,社會(huì)學(xué)家Ragin(1987)提出了定性比較分析方法(Qualitative Comparative Analysis,QCA)[15],通過比較個(gè)案,嘗試探究條件組態(tài)和案例結(jié)果的因果關(guān)系,國內(nèi)外學(xué)者將QCA方法廣泛用于企業(yè)經(jīng)濟(jì)、金融、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)學(xué)、高等教育、統(tǒng)計(jì)學(xué)、行政學(xué)及國家行政管理、國際政治、情報(bào)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。

近年來,國內(nèi)學(xué)者開始將QCA方法應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域的協(xié)同問題分析,采用QCA定性比較分析探究應(yīng)急協(xié)同成效背后的耦合因素。聶爽[16]基于50份應(yīng)急預(yù)案,甄別出對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備能力具有重要影響的5個(gè)前因要素,針對(duì)不同承災(zāi)體火種類型識(shí)別出多重因果路徑;馬文璇等[17]認(rèn)為可以將QCA定性比較分析研究方法引入應(yīng)急物流管理領(lǐng)域,探究應(yīng)急物資運(yùn)輸距離、應(yīng)急物資需求量預(yù)測(cè)準(zhǔn)度、應(yīng)急物資籌備供應(yīng)充足度等因素的組合效應(yīng);張燕等[18]引入40起應(yīng)急管理案例,探究應(yīng)急決策失靈原因,提出完全信息陷阱模式、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡失調(diào)模式和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)后忽略模式3種原因組合路徑模式。

上述研究為使用定性比較分析探究自然災(zāi)害跨部門協(xié)同提供了理論基礎(chǔ)與可行性支持,但未聚焦于突發(fā)公共事件中的自然災(zāi)害,未詳細(xì)闡釋不同類型自然災(zāi)害下的原因組合路徑。而張桂蓉等[19]通過定性比較分析闡述了自然災(zāi)害跨省域協(xié)同的生成邏輯,并提出可挖掘其他應(yīng)急協(xié)同問題背后的條件組態(tài)和核心與邊緣條件。因此,可采取定性比較分析進(jìn)一步厘清自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素發(fā)揮的條件和機(jī)制。

2 研究方法

2.1 模糊集定性比較分析

QCA方法包括清晰集定性比較分析(Crisp set QCA, csQCA)、模糊集定性比較分析(Fuzzy set QCA, fsQCA)和多值集定性比較分析(Multi value QCA, mvQCA)3種,其核心是通過集合論和布爾運(yùn)算判斷條件組態(tài)是否構(gòu)成結(jié)果變量發(fā)生的充分子集。其中,csQCA和mvQCA適合處理類別問題,而fsQCA兼具質(zhì)性分析和定量分析,能進(jìn)一步提升分析定距、定比變量的能力,能進(jìn)一步處理有關(guān)程度變化或部分隸屬的問題,因此本研究采取fsQCA研究方法[20]。

采取fsQCA研究方法的優(yōu)勢(shì)在于：通過多個(gè)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同事件的比較,可分析影響因素的獨(dú)立作用或兩兩交互作用;進(jìn)行不同類型自然災(zāi)害跨部門協(xié)同時(shí)關(guān)注的因素以及對(duì)協(xié)同效果的影響可能不同,例如,應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害與地震災(zāi)害可能產(chǎn)生不同的影響因素組合;fsQCA研究方法可以生成不同自然災(zāi)害跨部門協(xié)同場(chǎng)域下的差異化驅(qū)動(dòng)機(jī)制,幫助探究因素間的聯(lián)動(dòng)匹配效應(yīng)和適配與替代關(guān)系。

2.2 對(duì)CGRs多維度分析框架的試拓展

在諸多理論分析框架中,Emerson的多維度分析框架(Collaborative Governance Regimes,CGRs)影響深遠(yuǎn)[20],如圖1。

圖1 協(xié)同治理多維度分析框架CGRs分析框架Fig.1 CGRs analysis framework

為進(jìn)一步分析多元主體間協(xié)同治理成效問題,Emerson結(jié)合Thomas和Koontz的績效評(píng)估邏輯模型提出了CGRs的績效維度[21]。合作行動(dòng)(產(chǎn)出)、結(jié)果和適應(yīng)3個(gè)績效層次和參與組織、CGR、目標(biāo)3個(gè)分析單元,共同構(gòu)成了9個(gè)具體績效維度,見表1。

表1 CGRs績效維度表Tab.1 CGRs performance dimension

CGRs多維度分析框架強(qiáng)調(diào)通過分析組織內(nèi)外部的相互關(guān)系,研究各項(xiàng)協(xié)同要素,闡述各項(xiàng)協(xié)同要素的作用過程,由此探索出協(xié)同治理系統(tǒng)的問題,進(jìn)而提升協(xié)同治理系統(tǒng)的效能[22]。根據(jù)CGRs分析框架與績效維度,結(jié)合我國應(yīng)急管理和自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的實(shí)踐場(chǎng)景,構(gòu)建一個(gè)調(diào)試拓展后的CGRs多維度分析框架(如圖2),對(duì)分析框架解釋如下：

圖2 試擴(kuò)展CGRs分析框架Fig.2 The trial extension of the CGRs analysis framework

(1)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同受環(huán)境因素影響,具體包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)和資源資金。首先,諸多學(xué)者認(rèn)為自然災(zāi)害的嚴(yán)重性與跨部門協(xié)同呈正相關(guān),如自然災(zāi)害越嚴(yán)重,越容易產(chǎn)生協(xié)同;其次,應(yīng)急資源和資金為跨部門協(xié)同打下資源基礎(chǔ),充足的技術(shù)和醫(yī)療應(yīng)急資源及資金會(huì)對(duì)協(xié)同效果產(chǎn)生影響。因此,可以把自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、資源資金作為驅(qū)動(dòng)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的先決條件。

(2)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同受組織因素影響,具體包括上級(jí)部門壓力和橫向部門推動(dòng)。一方面,在科層制的制度情境下,受晉升錦標(biāo)賽影響,上級(jí)行政部門權(quán)威的壓力更容易推動(dòng)協(xié)同的形成;另一方面,橫向部門的分工得當(dāng)、協(xié)作程度、制衡程度會(huì)影響協(xié)同的成效,例如,受“經(jīng)濟(jì)人”效應(yīng)影響,協(xié)同體制中各部門將更多地關(guān)注自身的崗位任務(wù)和本部門的利益,鮮少關(guān)注共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),從而影響跨部門協(xié)同的成效。因此,可以把協(xié)同部門的上級(jí)部門壓力和橫向部門推動(dòng)作為研究協(xié)同組織靜態(tài)特征對(duì)跨部門協(xié)同影響的切入點(diǎn)。

(3)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同受系統(tǒng)因素影響,具體包括多元參與、協(xié)同制度體系、協(xié)同深度。多元參與可解釋為來自不同機(jī)構(gòu)、部門、組織的多元參與;議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等協(xié)調(diào)制度體系共同構(gòu)成協(xié)同的基礎(chǔ);協(xié)同深度可表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享和資源共用、情報(bào)共享和物流協(xié)作3個(gè)要素。

(4)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同效果。CGRs多維度分析框架對(duì)協(xié)作治理成效的評(píng)估包括合作、適應(yīng)、反饋3個(gè)層次。在合作層次,協(xié)同的運(yùn)作會(huì)喚起多方主體的合作;在適應(yīng)層次,適應(yīng)可能發(fā)生在系統(tǒng)環(huán)境、目標(biāo)條件、CGR本身或參與組織內(nèi);在反饋層次,當(dāng)協(xié)同合作成果的報(bào)告受到重視時(shí),其反饋可能更為明確和可衡量。

自然災(zāi)害跨部門協(xié)同是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)開放過程,其最終協(xié)同效果的實(shí)現(xiàn)與諸多因素密切相關(guān)。接下來將通過對(duì)試擴(kuò)展CGRs分析框架的實(shí)際應(yīng)用研究,實(shí)證探討環(huán)境、組織、系統(tǒng)3方面因素會(huì)以怎樣的組態(tài)關(guān)系來影響自然災(zāi)害跨部門協(xié)同效果。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 案例選擇

選擇2008-2022年間發(fā)生在中國大陸的40個(gè)自然災(zāi)害事件作為fsQCA研究的樣本案例,見表2。具體篩選和梳理過程遵循如下原則：案例具有典型性,具有一定社會(huì)影響,引起一定程度的政府關(guān)注、社會(huì)討論和學(xué)術(shù)研討,且所選案例發(fā)生地域涵蓋中西東部地區(qū)、內(nèi)陸和沿海地區(qū),時(shí)間跨度涵蓋汶川地震、機(jī)構(gòu)改革,同時(shí)包含了2018年前后的不同協(xié)同方式;案例具有多樣性和全面性,將自然災(zāi)害分為氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害和森林火災(zāi),按此分類選取案例,確保案例覆蓋不同類型自然災(zāi)害;案例具有階段性結(jié)果,可以對(duì)每個(gè)案例結(jié)果進(jìn)行判斷與觀察,如是否存在跨部門協(xié)同,以確保QCA研究方法的可用性;案例具有可得性,必須有多種類型和渠道的豐富資料予以支撐。

表2 自然災(zāi)害事件Tab.2 Natural disaster events

3.2 變量選擇及說明

根據(jù)上文提出的拓展后的CGRs多維度分析框架,結(jié)合收集的質(zhì)性數(shù)據(jù),采取多值模糊和清晰集賦值法,對(duì)結(jié)果變量與條件變量進(jìn)行校準(zhǔn)。

3.2.1 結(jié)果變量

CGRs多維度分析框架認(rèn)為自然災(zāi)害跨部門協(xié)同結(jié)果是一種綜合性多方面的衡量結(jié)果,因此不能簡單地使用0、1的清晰集進(jìn)行賦值。因此,可使用四值模糊法(0,0.33,0.67,1),將CGRs績效的3個(gè)層次作為跨部門協(xié)同效應(yīng)賦值的標(biāo)準(zhǔn)。合作層次可表現(xiàn)為是否產(chǎn)生跨部門合作結(jié)果的適應(yīng)性反應(yīng),如是否產(chǎn)生協(xié)同行政行為、出臺(tái)協(xié)同案例、成立協(xié)同機(jī)構(gòu);適應(yīng)層次可表現(xiàn)為是否出現(xiàn)協(xié)同困境、跨部門協(xié)同是否降低因?yàn)?zāi)所致的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡、協(xié)同部門是否調(diào)整了跨部門協(xié)同預(yù)案或計(jì)劃;反饋層次可表現(xiàn)為在自然災(zāi)害恢復(fù)與學(xué)習(xí)階段,各部門是否積極推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,是否完善應(yīng)急法規(guī)和應(yīng)急協(xié)議。

通過整理查閱全球案例數(shù)據(jù)庫(Global Cases Discovery System,CGDS)、北大法寶網(wǎng)、自然災(zāi)害事件新聞發(fā)布會(huì)及調(diào)查報(bào)告、學(xué)術(shù)論文及著作中所得數(shù)據(jù),自行對(duì)未生成跨部門協(xié)同結(jié)果的案例賦值為0;對(duì)滿足合作、適應(yīng)、反饋3個(gè)層次中1個(gè)層次的案例賦值為0.33;對(duì)滿足合作、適應(yīng)、反饋3個(gè)層次中2個(gè)層次的案例賦值為0.67;對(duì)滿足合作、適應(yīng)、反饋3個(gè)層次中3個(gè)層次的案例賦值為1。

3.2.2 條件變量

(1)環(huán)境因素。試拓展的CGRs多維分析框架中,環(huán)境因素包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和資源資金2個(gè)條件變量。根據(jù)《國家特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》,對(duì)特別重大自然災(zāi)害賦值為1,對(duì)重大自然災(zāi)害賦值為0.8,對(duì)一般自然災(zāi)害賦值為0。在自然災(zāi)害治理中所需的資源資金包括應(yīng)急管理資金、醫(yī)療救助資源、技術(shù)發(fā)展水平。因此以“是否具備應(yīng)急管理資金”來判斷是否有充足資金;以“醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量、每千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)量、每千人醫(yī)療技術(shù)人員數(shù)量”來判斷是否具有充足醫(yī)療救助資源;以“人均互聯(lián)網(wǎng)端口數(shù)量、大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)”來判斷是否具備較高的技術(shù)發(fā)展水平。通過查閱《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》《中國大數(shù)據(jù)發(fā)展報(bào)告》《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》等文件,對(duì)以上三者均未滿足的賦值為0,三者滿足其一的賦值為0.33,三者滿足其二的賦值為0.67;三者全部滿足的賦值為1。

(2)組織因素。試拓展的CGRs多維分析框架將上級(jí)部門壓力和橫向部門推動(dòng)作為組織因素的條件變量。在我國公共治理現(xiàn)實(shí)情景中,應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革之前,自然災(zāi)害跨部門協(xié)同工作開展是基于科層制內(nèi)下級(jí)接受上級(jí)行政命令的行為邏輯,組織因素被視為一種上級(jí)部門壓力。2018年應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革之后,各地自上而下成立了專門的自然災(zāi)害管理機(jī)構(gòu),組織因素轉(zhuǎn)而成為一種內(nèi)生協(xié)同約束下的橫向聯(lián)動(dòng)。因此,通過查閱CGDS、中央與地方組織部官網(wǎng)等信息庫,對(duì)符合上級(jí)部門壓力指標(biāo)(如跨部門協(xié)同表現(xiàn)為成立專項(xiàng)應(yīng)急指揮部、專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、政府機(jī)關(guān)下發(fā)紅頭文件調(diào)動(dòng)各部門展開災(zāi)害救助等形式)的案例賦值為0,對(duì)符合橫向部門推動(dòng)指標(biāo)(如跨部門協(xié)同表現(xiàn)為聯(lián)動(dòng)工作模式等)的案例賦值為1。

(3)系統(tǒng)因素。試拓展的CGRs多維分析框架認(rèn)為系統(tǒng)因素具體包括多元參與、協(xié)同制度體系、協(xié)同深度。我國自然災(zāi)害呈現(xiàn)出“點(diǎn)多面廣”的特點(diǎn),拓寬參與主體打破自然災(zāi)害防治中的“孤島現(xiàn)象”是自然災(zāi)害跨部門協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。參與主體可分為中央政府、地方政府、企業(yè)、軍隊(duì)、民間團(tuán)體5類。對(duì)各自然災(zāi)害事件參與主體涉及2類的案例賦值為0,對(duì)涉及3類的案例賦值為0.33,對(duì)涉及4類的案例涉及為0.67,對(duì)全部涉及5類的案例賦值為1。我國自然災(zāi)害跨部門協(xié)同制度體系可分為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,通過查閱相關(guān)信息,對(duì)不存在協(xié)同制度體系的案例賦值為0,對(duì)存在一種的賦值為0.33,對(duì)存在2種的賦值為0.67,對(duì)存在3種的賦值為1。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同深度可表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享和資源共用、情報(bào)共享和物流協(xié)作3個(gè)指標(biāo),通過查閱信息,根據(jù)收集所得各類質(zhì)性數(shù)據(jù),對(duì)不滿足以上3種協(xié)同深度的賦值為0,對(duì)滿足一種的賦值為0.33,對(duì)滿足2種的賦值為0.67,對(duì)滿足3種的賦值為1。

綜上,根據(jù)變量賦值為40個(gè)案例賦值后可得出真值表,見表3。

表3 真值表Tab.3 Truth table

4 數(shù)據(jù)分析

fsQCA首先需要逐一對(duì)各個(gè)條件的必要性進(jìn)行單獨(dú)檢驗(yàn),再展開充分條件分析,并通過布爾代數(shù)最小化識(shí)別出對(duì)目標(biāo)案例解釋力度最大的條件組態(tài)[22]。

4.1 單一因素必要性分析

利用fsQCA軟件進(jìn)行單一因素必要性分析,見表4。根據(jù)單因素必要性分析可知,每個(gè)條件必要性的一致性均小于0.9,認(rèn)為生成和未生成自然災(zāi)害跨部門協(xié)同均不存在必要條件[23]。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同是一個(gè)復(fù)雜的問題,其產(chǎn)生原因并非單一因素,而是多因素組合作用下形成的,因此有必要對(duì)其組態(tài)效應(yīng)進(jìn)行探究。

表4 單一因素必要性分析Tab.4 The necessity analysis of the single factor

4.2 充分條件組態(tài)分析

本研究案例規(guī)模較小,充分條件的組態(tài)分析設(shè)置頻數(shù)閾值為1;設(shè)置原始一致性閾值為0.8,覆蓋度閾值為0.5,不一致性的比例減少(Proportional Reduction in Inconsistency,PRI)一致性閾值為0.70[24]。QCA路徑分析結(jié)果主要包括簡單解、復(fù)雜解和中間解。簡單解指通過簡單和困難反事實(shí)分析,通常包含最少的組態(tài)和條件數(shù)量;復(fù)雜解則不考慮邏輯余項(xiàng)的情況,基于原始數(shù)據(jù),通常包含更多組態(tài)和前因條件;中間解只考慮簡單反事實(shí)分析,納入符合理論方向預(yù)期和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的邏輯余項(xiàng)。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者研究基礎(chǔ),本研究利用fsQCA軟件計(jì)算充分條件組態(tài),借簡單解為輔助,匯報(bào)自然災(zāi)害跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生的中間解,見表5。

表5 充分條件的組態(tài)分析Tab.5 The configuration analysis of sufficient conditions

由表5可知,解的一致性(Solution Consistency)大于0.8,解的覆蓋度(Solution Coverage)大于0.5,QCA認(rèn)為生成和未生成自然災(zāi)害跨部門應(yīng)急協(xié)同的解均滿足要求。在生成自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的條件組態(tài)中,9條解釋路徑的一致性為1,說明滿足9條路徑組合的案例全表現(xiàn)為跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生情況;解的覆蓋度為0.78,說明9條解釋路徑可以解釋78%的自然災(zāi)害跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生情況。根據(jù)簡約解和中間解的并集得到核心條件,分析跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生的核心影響要素和解釋路徑。在9條解釋路徑組中,原始覆蓋度(Raw Coverage)均超過唯一覆蓋度(Unique Coverage),說明存在符合多重因果路徑的支持案例,且路徑的覆蓋分布較為平均。通過分析各路徑中條件變量存在和缺失的情況,將9條解釋路徑分為壓力驅(qū)動(dòng)、自生驅(qū)動(dòng)、多維驅(qū)動(dòng)3種類型的協(xié)同模式,并選取其中原始覆蓋度較大的路徑進(jìn)行詳細(xì)分析。

(1)壓力驅(qū)動(dòng)模式。包括解釋路徑1、2、3,主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)壓力和行政壓力對(duì)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的影響。在解釋路徑2(風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)*～資金資源*行政壓力*多元參與)中,風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)作為核心條件,資源資金、行政壓力和多元參與的存在或缺失發(fā)揮輔助作用,其原始覆蓋度為0.31,唯一覆蓋度為0.06,這說明該組態(tài)路徑能夠解釋約31%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例,且大約6%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例僅能被該路徑所解釋。解釋路徑2認(rèn)為,在跨部門協(xié)同文化尚未成型,內(nèi)生驅(qū)動(dòng)欠缺時(shí),在自然災(zāi)害預(yù)警檢測(cè)、救援物資運(yùn)輸、救助信息共享水平不高的情況下,自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和行政壓力因素可以突破協(xié)同制度體系缺失的限制,會(huì)推動(dòng)良好的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同效果的形成。

解釋路徑2的典型案例為四川茂縣“6.24”特大山體滑坡災(zāi)害。2017年6月24日,四川省阿壩州茂縣疊溪鎮(zhèn)新磨村突發(fā)山體高位垮塌,造成河道堵塞2km,100余人被掩埋。當(dāng)日國土資源部派出地質(zhì)環(huán)境司司長關(guān)鳳峻帶隊(duì)的專家組,四川省國土資源廳調(diào)動(dòng)省核工業(yè)地質(zhì)局、省地礦局等4家地勘單位56名專業(yè)人員、無人機(jī)、三維激光掃描儀、便攜式GPS等專業(yè)裝備和物資參與救援,上級(jí)權(quán)威部門的推動(dòng)充分促進(jìn)了多元參與的形成。對(duì)于地震、地質(zhì)災(zāi)害這類風(fēng)險(xiǎn)主導(dǎo)的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同而言,來自上級(jí)權(quán)威部門行政壓力的推動(dòng),可以在我國自然災(zāi)害跨部門協(xié)同相關(guān)建設(shè)較為薄弱的地區(qū)取得高水平的協(xié)同效果。

(2)自生驅(qū)動(dòng)協(xié)同模式。包括解釋路徑4、5、6、7,主要強(qiáng)調(diào)協(xié)同制度體系對(duì)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的影響。在解釋路徑4(風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)*～資源資金*行政壓力*多元參與*協(xié)同制度體系*～協(xié)同深度)中,協(xié)同制度和多元參與作為核心條件,資源資金、協(xié)同深度、行政壓力的存在或缺失發(fā)揮輔助作用,其原始覆蓋度為0.36,唯一覆蓋度為0.09,這說明該組態(tài)路徑能夠解釋約36%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例,且大約9%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例僅能被該路徑所解釋。解釋路徑4認(rèn)為,在未形成明確自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向,且來自上級(jí)權(quán)威部門行政壓力不足時(shí),既有的跨部門協(xié)同制度體系可以克服信息資源的不對(duì)稱、救援資金資源不足、災(zāi)害預(yù)警不準(zhǔn)確的限制,推動(dòng)多方參與的形成。

解釋路徑4的典型案例為都勻市“6.24”洪澇災(zāi)害。都勻市設(shè)有應(yīng)急救援總指揮部和防汛抗旱應(yīng)急指揮部;市內(nèi)水庫建立“三個(gè)責(zé)任人”責(zé)任落實(shí)協(xié)同機(jī)制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)級(jí)指揮長責(zé)任制,根據(jù)行政管理區(qū)域劃分防洪保護(hù)區(qū)。2020年6月22～24日,都勻市發(fā)生強(qiáng)暴雨天氣,水文氣象組根據(jù)雨量信息將洪水量級(jí)預(yù)判為一般洪水,市防汛抗旱指揮部啟動(dòng)城市防汛Ⅲ級(jí)應(yīng)急響應(yīng),組織應(yīng)急局、水務(wù)局、公安局、消防大隊(duì)、綜合執(zhí)法局等部門開會(huì)商討;市消防隊(duì)第一時(shí)間組建救援隊(duì)伍,準(zhǔn)備救援船只,籌備救援器材。隨著災(zāi)情進(jìn)一步加強(qiáng),應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)警信息于24日升級(jí),各協(xié)同主體迅速就位,控制了災(zāi)情的蔓延。對(duì)于城市內(nèi)澇、城區(qū)積水、暴雨洪澇等氣象自然災(zāi)害,在氣象預(yù)警存在不確定性和信息傳遞存在不對(duì)稱性的情況下,各項(xiàng)自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同制度體系的不斷完善和應(yīng)急管理職責(zé)的不斷明確,推動(dòng)了協(xié)同主體間權(quán)責(zé)不配、行動(dòng)力喪失、推諉扯皮等問題的解決。

(3)多維驅(qū)動(dòng)模式。包括解釋路徑8、9,主要強(qiáng)調(diào)環(huán)境、組織、系統(tǒng)共同影響下的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同。在解釋路徑9(風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)*資源資金*～行政壓力*多元參與*協(xié)同制度體系*協(xié)同深度)中,協(xié)同制度體系和協(xié)同深度作為核心條件,風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、資源資金、行政壓力、多元參與的存在或缺失發(fā)揮輔助作用,其原始覆蓋度為0.11,唯一覆蓋度為0.03,這說明該組態(tài)路徑能夠解釋約11%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例,且大約3%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例僅能被該路徑所解釋。解釋路徑9認(rèn)為,在上級(jí)行政壓力較低的情況下,以充足的應(yīng)急資金與應(yīng)急資源為基礎(chǔ),在多元參與的前提下,在現(xiàn)有跨部門協(xié)同制度規(guī)定和跨部門協(xié)同系統(tǒng)指揮下,通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信息共享、物流協(xié)作3方面可以提高自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的效果。

解釋路徑9的典型案例為浙江省防御臺(tái)風(fēng)“煙花”。2021年7月25日,臺(tái)風(fēng)“煙花”登陸舟山普陀。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面,浙江省分別于7月19、22、23、24日啟動(dòng)防臺(tái)風(fēng)四、三、二、一級(jí)應(yīng)急響應(yīng),各水文站分別發(fā)布相應(yīng)預(yù)警,水利廳通過山洪數(shù)字化應(yīng)用向市水利局發(fā)送了山洪24h預(yù)警,向市民發(fā)送98.7萬條預(yù)警短信;物流協(xié)作方面,省應(yīng)急指揮中心提前調(diào)運(yùn)救生衣、砂石料袋、排水泵車等抗洪物資赴舟山、寧波等臺(tái)風(fēng)登陸地;協(xié)同機(jī)制方面,浙江省各市召開防御臺(tái)風(fēng)聯(lián)席會(huì)議,成立13個(gè)省級(jí)工作組、2個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水庫檢查組在抗洪一線開展指導(dǎo)和抽查工作;情報(bào)共享方面,浙江省水利廳下發(fā)病險(xiǎn)水庫、山塘、農(nóng)村供水、海塘、山洪災(zāi)害5類風(fēng)險(xiǎn)提示函,其中,東苕溪水庫群在精細(xì)化聯(lián)合調(diào)動(dòng)下,提前泄洪,騰庫空間相當(dāng)于一座中型水庫庫容。在浙江省防御臺(tái)風(fēng)“煙花”過程中,縱向貫通8個(gè)市43個(gè)縣,實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)同各部門,新安江水庫削峰率67%,減淹面積123.8km2,減少受災(zāi)人口45萬,確保了水庫大壩安全和人員零傷亡[25]。隨著自然災(zāi)害跨部門協(xié)同制度體系不斷貼合應(yīng)急管理機(jī)制改革政治現(xiàn)實(shí)和制度技術(shù)賦能于自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,尤其是隨著旱澇災(zāi)害智能協(xié)同體系的建設(shè),數(shù)字化模擬不斷推動(dòng)精準(zhǔn)化決策,多維驅(qū)動(dòng)下的跨部門協(xié)同正從愿景成為現(xiàn)實(shí)。

5 政策啟示

在突發(fā)公共事件治理復(fù)雜化與治理資源有限性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下,兼顧所有要素的變化難以實(shí)現(xiàn),所以要根據(jù)組態(tài)路徑針對(duì)氣象、海洋、旱澇、地震、地質(zhì)、森林山火不同類型的自然災(zāi)害促成不同類型的協(xié)同模式,把握核心條件的變化,本研究結(jié)論可為我國應(yīng)急協(xié)同共同體進(jìn)行不同類型自然災(zāi)害跨部門協(xié)同時(shí)提供如下政策啟示：

(1)面對(duì)區(qū)域特征明顯、破壞性強(qiáng)、影響面廣的自然災(zāi)害,如地震、地質(zhì)災(zāi)害,可加強(qiáng)應(yīng)急管理部門對(duì)跨部門協(xié)同能力施展的牽引力,集中資源于統(tǒng)一調(diào)度因素,通過強(qiáng)行政力打破各部門橫向的互相封鎖和自成體系。首先,提高地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在地震、地質(zhì)災(zāi)害跨部門協(xié)同中的勝任能力,提高決策的合法性和科學(xué)性,決策中關(guān)注受災(zāi)群眾的切實(shí)訴求,以公共利益為準(zhǔn)繩但不被輿情“綁架”;提高資源統(tǒng)籌能力,規(guī)避資源配置的錯(cuò)位、缺位、越位;提高信息溝通的有效性,做好協(xié)同信息的回收、收獲、交換行為。其次,要堅(jiān)持高層、中層(省級(jí))政府的領(lǐng)導(dǎo)力,由高層政府激發(fā)中層和基礎(chǔ)政府的執(zhí)行力,以誘發(fā)地震救災(zāi)每一個(gè)角落的救災(zāi)執(zhí)行狀態(tài)。最后,對(duì)于應(yīng)急協(xié)同共同體中未處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的主體,可主動(dòng)為核心決策者讓位,減少協(xié)同過程內(nèi)耗,克服地震救災(zāi)中“跑一跑,到現(xiàn)場(chǎng)”的官僚作秀風(fēng)氣,例如,地震過程中要加強(qiáng)對(duì)自發(fā)和非專業(yè)志愿者的管理,關(guān)鍵救援過程增加專業(yè)人員參與比率。

(2)面對(duì)涉及地區(qū)廣泛、持續(xù)時(shí)間長的自然災(zāi)害,如氣象、海洋災(zāi)害,可減少行政壓力因素投入,降低交易成本,將資源集中于完善協(xié)同制度體系的提前構(gòu)建,提升預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案能力,做到“為之于未有,治之于未亂”。一方面,根據(jù)實(shí)際情況制定氣象災(zāi)害跨部門聯(lián)動(dòng)閾值指標(biāo)和防御指南,將預(yù)報(bào)細(xì)化到點(diǎn)并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新,可減少不同部門人員因無法理解預(yù)報(bào)、預(yù)警信息數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的困惑;另一方面,推動(dòng)技術(shù)賦能協(xié)同制度體系完善,加強(qiáng)智慧模擬的算法、算力、算據(jù)建設(shè),發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)作用,收集現(xiàn)場(chǎng)救援和受災(zāi)群眾的實(shí)時(shí)響應(yīng)、受災(zāi)程度、具體物資需求。例如,發(fā)揮無人飛行器和無人機(jī)器人技術(shù)的作用,為跨部門協(xié)同提高氣象、海洋災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)信息收集的準(zhǔn)確性;發(fā)揮水動(dòng)力模擬技術(shù),分析環(huán)境脆弱區(qū)域特點(diǎn),將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于協(xié)同制度體系完善中;發(fā)揮云平臺(tái)、通航云的指揮調(diào)度技術(shù)、空天地一體化的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)等構(gòu)建區(qū)域級(jí)航空應(yīng)急救援體系方案[26]。

(3)面對(duì)階段過程明顯、應(yīng)急碎片化易發(fā)生、負(fù)面輿情易觸發(fā)的自然災(zāi)害,如洪澇災(zāi)害、森林火災(zāi),應(yīng)注重促進(jìn)協(xié)同深度,打造跨部門協(xié)同下的應(yīng)急協(xié)同共同體。一方面,在自然災(zāi)害跨部門協(xié)同中促成“溝通式動(dòng)員”作為上下級(jí)壓力傳導(dǎo)的緩沖機(jī)制。首先,上層應(yīng)急協(xié)同共同體通過有計(jì)劃、有節(jié)奏的工作模式,將任務(wù)落實(shí)到基層協(xié)同人員中,方便其分解政策目標(biāo),完成最小單元的應(yīng)急協(xié)同工作,如對(duì)于北方城市洪澇災(zāi)害預(yù)防工作中的地下公共設(shè)施建造,不能“一張藍(lán)圖繪到底”,要借鑒南方城市經(jīng)驗(yàn),逐步構(gòu)建融蓄水供水、節(jié)水治污、防洪排澇與水資源、水安全、水循環(huán)、水景觀、水生態(tài)等于一體的城市水系統(tǒng)工程;其次,要把握自然災(zāi)害防治工作問責(zé)制,避免“一票否決”或“末位淘汰”,例如,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線的洪澇災(zāi)害和森林山火防治工作,要收放有度,調(diào)節(jié)基層人員的行政執(zhí)行壓力,不能一味“上壓力、硬追責(zé)”。另一方面,完善對(duì)消防救援和社會(huì)救援隊(duì)伍的指揮,借績效考核、薪酬福利、獎(jiǎng)勵(lì)等手段進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任意識(shí),推進(jìn)共同承諾轉(zhuǎn)向相互信任,推進(jìn)協(xié)同文化從理想落到現(xiàn)實(shí)。完善救援隊(duì)伍物資配備,現(xiàn)有救援隊(duì)伍多配備沖鋒舟、橡皮艇、便攜式帳篷等轉(zhuǎn)移安置類物資,要發(fā)揮社會(huì)力量,將挖掘機(jī)、推土機(jī)、運(yùn)輸車、動(dòng)力舟橋、大功率排水車等機(jī)動(dòng)類物資納入籌備范疇,提高調(diào)動(dòng)各類物資的效率。

6 結(jié)論

本研究聚焦于多因素復(fù)合影響下的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,運(yùn)用fsQCA以我國40個(gè)自然災(zāi)害事件為案例樣本探究自然災(zāi)害跨部門協(xié)同背后的影響因素,結(jié)合學(xué)者研究試拓展Emerson的CGRs多維度分析框架作為組態(tài)框架,分析該組態(tài)框架對(duì)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同產(chǎn)生的影響,結(jié)合經(jīng)典案例解釋對(duì)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同有較強(qiáng)解釋力的因素組合。形成以下結(jié)論：

(1)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同是在環(huán)境、組織、系統(tǒng)因素的聯(lián)動(dòng)匹配效應(yīng)下產(chǎn)生的,不存在單一必要條件。

(2)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的解釋路徑有9條,分為壓力驅(qū)動(dòng)、自生驅(qū)動(dòng)和多維驅(qū)動(dòng)3種驅(qū)動(dòng)協(xié)同模式,各條件也在不同解釋路徑中呈現(xiàn)出不同作用,這也與2018年應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革以來的政治現(xiàn)實(shí)相符合。

(3)不同自然災(zāi)害類型下存在不同的跨部門協(xié)同驅(qū)動(dòng)模式。

本研究也存在一定的局限性,首先,研究已盡力減少數(shù)據(jù)來源局限性帶來的影響,但仍可能存在數(shù)據(jù)收集不夠全面的問題;其次,未對(duì)所收集質(zhì)性數(shù)據(jù)在自然災(zāi)害不同階段下可能存在的不同情況進(jìn)行歷時(shí)性細(xì)化分析;最后,由于fsQCA分析方法具有一定的黑箱效應(yīng),研究未結(jié)合某個(gè)經(jīng)典案例,利用耦合理論深化組態(tài)內(nèi)關(guān)系研究。在未來研究中,可深挖不同類型的自然災(zāi)害影響因素組態(tài)分析,亦可拓展到事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件不同類型突發(fā)公共危機(jī)跨部門協(xié)同的條件組態(tài)。