摘要：在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的時代背景下，“小切口”立法成為落實精細化立法理念、提升立法質(zhì)量的重要方式。當下，“小切口”立法模式在各地得到普遍應(yīng)用，但由于缺乏立法經(jīng)驗，因此在實踐過程中面臨諸多困境。為有效紓解困境，在立法選題上，應(yīng)注意相似事項的歸類合并；在立法論證上，不僅應(yīng)考慮必要性條件，還應(yīng)兼顧可行性條件；在立法設(shè)計上，應(yīng)根據(jù)法條數(shù)量的多少來決定采用何種體例結(jié)構(gòu)，并在注重規(guī)則性條款應(yīng)用的基礎(chǔ)上從假定條件、行為模式、法律后果三方面著手實現(xiàn)規(guī)范的具體化、精確化。

關(guān)鍵詞：“小切口”立法；精細化立法；立法選題；立法論證；立法設(shè)計

中圖分類號：D90? ? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2023）04-0105-10

立法是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)。立法質(zhì)量的提升，不僅需要補齊短板，實現(xiàn)各領(lǐng)域的立法全覆蓋，也需要從細節(jié)著手對法律法規(guī)進行精雕細琢。習近平總書記強調(diào)：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭，也要搞一些‘小快靈，增強立法的針對性、適用性、可操作性?！盵1]“小切口”立法是“小快靈”立法形式的具體呈現(xiàn)，具有問題導向強、選題切入點小、篇幅結(jié)構(gòu)設(shè)置靈活、內(nèi)容細致具體等特征，是我國邁向精細化立法的有力工具。盡管各地都在積極推進“小切口”立法，但從實踐觀察來看，“小切口”立法也面臨著諸多困境。在地方立法權(quán)擴容的大背景下，為防止消極影響蔓延，亟須對這些困境予以紓解。

一、“小切口”立法的興起邏輯

“小切口”立法的興起具有繼承與批判的雙重邏輯。具言之，一方面，“小切口”立法繼承了地方立法所承載的對法律法規(guī)實現(xiàn)細化補充的功能；另一方面，“小切口”立法彰顯了對既有地方立法問題的批判性反思，旨在通過立法創(chuàng)新來進一步提升地方立法質(zhì)量。

（一）地方立法的功能定位：立法的細化與補充

1997年黨的十五大報告確立了“到二〇一〇年形成有中國特色社會主義法律體系”的立法奮斗目標[2]。經(jīng)過十多年的辛勤耕耘，2010年年底，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。[3]中國特色社會主義法律體系的形成在總體上解決了“有法可依”問題，我國立法工作的重心轉(zhuǎn)向了提高立法質(zhì)量。具體來看，應(yīng)如何提高立法質(zhì)量？當下一種較受追捧的技術(shù)路線是吸收整合路線，即為了增強法律法規(guī)的體系性、完備性和穩(wěn)定性，對先前零散化制定的法律法規(guī)加以吸收與整合，從而形成較為綜合的法律形式。比較典型的做法為法典化，如2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》。

對于全方位提升立法質(zhì)量而言，僅堅持吸收整合路線顯然是不夠的，因為吸收整合路線側(cè)重從宏觀層面對既有立法經(jīng)驗進行歸納與總結(jié)，因此很難兼顧具體、細微的立法事項。對此種缺陷的彌補依賴于另外一條技術(shù)路線，即細化補充路線，該路線側(cè)重從微觀層面對法律規(guī)定較為模糊、抽象的地方進行細化，對其存在的漏洞加以堵塞，以此增強法律的針對性、適應(yīng)性和可操作性。在細化與補充功能的發(fā)揮上，地方立法承擔著重要的角色，背后有兩方面的原因。第一，從現(xiàn)實層面來看，盡管我國屬于單一制國家，但由于我國地域遼闊且各地的經(jīng)濟、政治、文化、社會情況不盡相同，因此由輻射全國的中央一級立法主體發(fā)揮細化與補充法律法規(guī)的功能并不現(xiàn)實，這為地方立法的介入提供了客觀基礎(chǔ)。[4]150-151第二，從法律層面來看，2015年修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，從而擴大了地方立法的主體范圍，這為地方立法積極發(fā)揮細化與補充功能提供了合法依據(jù)。

（二）“小切口”立法的興起：地方立法問題的創(chuàng)新解決

盡管地方立法在提升立法質(zhì)量上發(fā)揮著舉足輕重的作用，但在實踐過程中也面臨各種各樣的問題?！靶∏锌凇绷⒎ㄗ鳛橐环N新的立法模式提出來并得以推廣，在很大程度上正是為了解決地方立法實踐中出現(xiàn)的突出問題。

地方立法長期存在以下兩個突出問題。第一，地方立法對地情因素考慮不足，特色不明顯。作為單一制國家，我國之所以并非完全由中央進行立法，而賦予地方一定的立法權(quán)，主要原因在于各地往往有自己相對特殊的實際情況，也就是通常所說的地情。[5]如果忽視地情，就容易抑制地方創(chuàng)新，削弱地方靈活處理特殊問題的能力。這也是《立法法》將“從實際出發(fā)”確立為一項立法原則的主原因。地方立法對地情因素的考慮對應(yīng)的是地方立法特色，而現(xiàn)實中長期存在的立法重復(fù)、立法抄襲問題卻消解了地方立法特色，導致地方立法質(zhì)量堪憂。[6]如一些地方曲解不抵觸原則的本意，認為必須完全與上位法保持一致才算遵守不抵觸原則，結(jié)果導致大量重復(fù)上位法的條款出現(xiàn)。[7]第二，地方立法過于粗疏，針對性、適應(yīng)性和可操作性不強。改革開放伊始，作為加快法治建設(shè)的權(quán)宜之計，“宜粗不宜細”原則曾對全國的立法工作產(chǎn)生了廣泛影響，鄧小平同志曾經(jīng)指出：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善?！盵8]在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，立法需要承擔向精細化轉(zhuǎn)型的任務(wù)，但一些地方的立法技術(shù)并未及時更新，在立法上貪大求全、立法條款的設(shè)計過于原則化，大大影響了立法實效。

為解決地方立法長期存在的上述問題，亟須創(chuàng)立一種立法新模式，“小切口”立法應(yīng)運而生?！靶∏锌凇绷⒎▌e開生面，具有不同以往地方立法的鮮明特點。本研究以2022年3月30日由河南省人民代表大會常務(wù)委員會審議通過的《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》為例來作具體分析。第一，“小切口”立法堅持以問題為導向，旨在有效解決社會問題?！吧嗉馍系陌踩币恢笔侨嗣袢罕婈P(guān)注的熱點，在新冠疫情影響下，該行業(yè)也是社會治理的難點。為了回應(yīng)社會期盼，《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》對餐飲服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的衛(wèi)生管理問題作出了規(guī)定。第二，“小切口”立法以小問題為切入點，具有較強的現(xiàn)實針對性。與大包大攬、面面俱到的綜合型立法不同，《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》所要解決的是餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩的小問題，是對餐飲服務(wù)從業(yè)人員衛(wèi)生管理問題的進一步聚焦。第三，“小切口”立法對文本篇幅結(jié)構(gòu)沒有硬性要求，以解決實際問題的需求為標準，結(jié)構(gòu)設(shè)置較為靈活?！逗幽鲜〔惋嫹?wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》全文僅有九條，結(jié)構(gòu)簡約，由于佩戴口罩這一問題較小，所以為數(shù)不多的條款已經(jīng)能夠滿足實際需求。第四，“小切口”立法注重適應(yīng)性和可操作性，反對“穿靴戴帽”條款，對立法事項規(guī)定得較為細致、具體。《河南省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩規(guī)定》并沒有對“餐飲服務(wù)從業(yè)人員”作出籠統(tǒng)規(guī)定，而是將其細分為從事加工、制作、傳菜、配送、外賣、點餐、收銀、衛(wèi)生保潔等工作的各類餐飲服務(wù)從業(yè)人員。

二、“小切口”立法的實踐困境

盡管“小切口”立法已經(jīng)相繼在各地鋪展開來，成為各地提升立法質(zhì)量的新模式，但由于實施時間較短且經(jīng)驗還不夠成熟，各地在推行“小切口”立法的過程中尚面臨一些困境，對這些困境的研究與分析將為完善“小切口”立法提供指引性的方向。

（一）“小切口”立法的總體狀況

“小切口”立法在前期立法實踐中便有所體現(xiàn)，2007年上海市人大常委會審議通過的《上海市促進大型科學儀器設(shè)施共享規(guī)定》就被認為采用了“小切口”立法模式。[9]但“小切口”立法作為一個明確的概念被提出并在實踐中得到普遍推廣則是從2018年開始的，在2020年左右迎來了高峰期。從省域來看，“小切口”立法基本覆蓋全國范圍，不同地方以“小切口”立法形式出臺的地方性法規(guī)也有所不同。接下來，本研究以東、中、西部地區(qū)具有代表性的地方性法規(guī)為例，對“小切口”立法的實踐樣態(tài)進行觀察。具體內(nèi)容見表1。

（二）“小切口”立法的困境分析

在注重精細化立法的時代背景下，“小切口”立法已經(jīng)成為引領(lǐng)地方立法的新風向，許多地方已付諸實踐，還有一些地方在編制立法規(guī)劃的過程中納入了“小切口”立法項目。[10]可以預(yù)見，在不遠的將來，“小切口”立法將成為法治中國建設(shè)過程中一道亮麗的風景線。從一種理念導向轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N成熟的立法模式需要一定的時間和經(jīng)驗積累，“小切口”立法作為一種立法模式尚處于探索階段，在實踐中面臨各種困境，以下三個方面存在的問題尤其值得關(guān)注。

第一，立法選題?！靶∏锌凇绷⒎ㄋ槍Φ男栴}應(yīng)如何理解和把握？與綜合型立法模式不同，“小切口”立法旨在從小問題著手實現(xiàn)立法的精細化。但對小問題的理解和把握來說，當前尚并未形成明確的認知。有的地方立法針對的小問題比較細微，主要表現(xiàn)為所涵蓋的事項類型較為單一、具體。如在公共場所衛(wèi)生的維護上，《山西省禁止公共場所隨地吐痰的規(guī)定》僅圍繞公共場所隨地吐痰這一具體問題進行立法。有的地方立法針對的小問題則比較宏觀，其所涵蓋的事項也較為多樣。如《陜西省防災(zāi)避險人員安全轉(zhuǎn)移規(guī)定》針對的是防災(zāi)避險問題，并未限縮為某一類災(zāi)害風險，由此在涵蓋事項上呈現(xiàn)出了多樣化的特征。

第二，立法論證。“小切口”立法的實行應(yīng)滿足什么樣的前提條件？“小切口”立法理應(yīng)存在一定門檻。但從當下的實踐來看，“小切口”立法應(yīng)滿足什么樣的前提條件這一關(guān)鍵問題并未受到重視，由此可能導致濫用“小切口”立法。如有學者對《山西省禁止公共場所隨地吐痰的規(guī)定》提出質(zhì)疑，認為隨地吐痰行為已被《山西省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》（2017年7月通過）規(guī)定的影響環(huán)境衛(wèi)生情形所涵蓋，在原有立法基本滿足規(guī)制需要的情況下，另行立法并無必要，反而浪費立法資源。[11]

第三，立法設(shè)計?！靶∏锌凇绷⒎ǖ慕Y(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何確定？當下只是明確了“小切口”立法應(yīng)具有針對性、適用性和可操作性，對其結(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何設(shè)計才能滿足這樣的要求卻不甚明朗，導致各地在推行“小切口”立法時出現(xiàn)做法不同或功能受阻的現(xiàn)象。在體例結(jié)構(gòu)上，一些地方立法為了實現(xiàn)結(jié)構(gòu)簡約而取消章節(jié)、總則、目錄等設(shè)置，如《廣州市母乳喂養(yǎng)促進條例》《黃山市徽州文書檔案保護條例》《陜西省防災(zāi)避險人員安全轉(zhuǎn)移規(guī)定》。但也有個別地方立法仍堅持設(shè)置章節(jié)、總則、目錄等，如《德陽市綿竹年畫保護條例》。在規(guī)范構(gòu)造上，盡管一些地方立法被宣傳為“小切口”立法，但卻未能發(fā)揮立法精細化功能。以《甘肅省反餐飲浪費條例》為例，該條例中的一些條款規(guī)定比較模糊和粗疏，如該條例第4條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當“組織對餐飲浪費情況進行監(jiān)測、調(diào)查、分析和評估”，而對于各級人民政府應(yīng)當如何組織以及監(jiān)測、調(diào)查、分析和評估機制應(yīng)當如何構(gòu)建卻語焉不詳，由此削弱了該規(guī)定的針對性、適用性和可操作性。

三、“小切口”立法的困境紓解

紓解“小切口”立法實踐困境是提升“小切口”立法質(zhì)量的必由之路，結(jié)合上文的分析來看，需要從立法選題、立法論證、立法設(shè)計等多個層面共同推進。

（一）立法選題：小問題之準確理解與把握

首先，對小問題的理解。對小問題的重視旨在實現(xiàn)立法的精細化，以期能夠切實解決現(xiàn)實問題，意味著立法機關(guān)在立法選題的設(shè)置上應(yīng)當重視、善于發(fā)現(xiàn)具有立法意義的小問題，而不應(yīng)只追求解決大問題。從立法表現(xiàn)來看，在綜合立法模式下，一個小問題可能僅用一兩個條款去作規(guī)定；在“小切口”立法模式之下，一個小問題就可以催生一部法律規(guī)范，其立法的精細化程度比綜合型立法模式高很多。

其次，對小問題的把握。究竟什么算作大問題、什么算作小問題，這是難以做到客觀化和絕對化界定的，但這并不意味著不能對如何把握小問題建立起一套相對明確的標準。具體而言，對“小問題”的把握應(yīng)堅持由合法性和妥當性構(gòu)成的二階復(fù)合標準。

第一，初階之合法性標準。對于某個領(lǐng)域的問題，國家已有相應(yīng)法律法規(guī)進行規(guī)范，地方“小切口”立法針對的應(yīng)是既有法律法規(guī)所涵蓋的具體事項，應(yīng)圍繞既有法律法規(guī)立法對象外延中的某個或某些具體事項來展開立法。如針對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護，中央層面出臺了《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，盡管該法對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的定義作了規(guī)定，但由于該法針對的是全國范圍內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，因此無法對某個地方的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)作出詳細規(guī)定?！逗Ｄ鲜》俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)規(guī)定》則就海南當?shù)氐姆俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)作了具體規(guī)定，明確海南省的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括瓊僑歌謠、瓊劇、儋州調(diào)聲、臨高漁歌、崖州民歌、黎族民歌等。

第二，進階之妥當性標準。在小問題的把握上，不能僅考慮合法性標準，還必須兼顧妥當性標準。本研究仍以海南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的地方立法為例，“瓊僑歌謠”在《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》所涵蓋的范圍內(nèi)，而且它顯然是一個比“海南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”要小很多的事項，是否可以單獨針對瓊僑歌謠的保護進行立法？基本的思路是，當發(fā)現(xiàn)一個問題對應(yīng)的是既有法律法規(guī)所涵蓋的具體事項時，需要盡可能地考慮是否還存在相似事項可以一并納入立法。如果不存在相似事項或把相似事項一并納入立法存在較大障礙，初始呈現(xiàn)的問題可以被當作小問題；反之，則需要將其與相似事項歸類合并，而歸類合并后的事項才是妥當?shù)男栴}。

（二）立法論證：必要性與可行性之雙重條件構(gòu)建

在發(fā)現(xiàn)了一個法律法規(guī)并未作出明確規(guī)定的小問題之后，需要進一步思考是否需要針對該問題進行立法，因為立法的特殊性決定它是存在一定門檻的。一方面，立法是需要成本的，因為立法是一項復(fù)雜的工程，涉及提出法案、審議法案、表決通過以及公布法案等一系列工作，會產(chǎn)生不小的運作成本。從降低立法成本的角度而言，應(yīng)當對立法項目進行嚴格篩選。另一方面，立法意味著對社會生活的介入，立法越多意味著對社會生活介入的程度越高。美國學者菲利普·K.霍華德（Philip K. Howard）研究指出，美國繁密的立法仿佛將人們帶入了法律的叢林，法律在許多時候走向了異化，即法律不再是保障人們權(quán)利的有力工具，而變成了壓制人們自由的牢籠。[12]因此，既應(yīng)當看到立法的積極作用，同時也應(yīng)當保持一定的立法謙抑。[13]立法謙抑意味著任何立法項目都應(yīng)當是在經(jīng)過論證的情況下確立的。在概念上，論證是指“通過提出一定的根據(jù)和理由來證明某種立法意見、法律表述、法律陳述、法律學說和法律決定的正確性與正當性的活動”[14]。具體而言，“小切口”立法論證應(yīng)滿足以下兩個條件。

第一，必要性條件。對于“小切口”立法來說，必要性應(yīng)具有現(xiàn)實與規(guī)范的雙重條件內(nèi)涵。其一，現(xiàn)實條件。該條件包括三個關(guān)聯(lián)性要素：現(xiàn)實中出現(xiàn)了某個或某些社會問題，該問題對民眾利益產(chǎn)生了較大影響；該問題在時間上具有一定的持續(xù)性、在影響范圍上具有一定的廣泛性；對該問題的解決無法借助立法外途徑來實現(xiàn)。其二，規(guī)范條件。與創(chuàng)制性立法不同，“小切口”立法的初衷和目的是對既有法律法規(guī)進行細化和補充，因此“小切口”立法實行的前提必須是既有的法律法規(guī)無法滿足解決現(xiàn)實問題的需求。以《廣州市母乳喂養(yǎng)促進條例》為例。首先，母乳對嬰兒的健康成長至關(guān)重要，但現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了母乳供應(yīng)不足、母乳喂養(yǎng)缺乏條件等問題。這些問題一直存在，且不是個別性問題，對于這些問題，民眾自身無力解決，依靠社會組織來推動在力度上又存在明顯缺陷，這就為立法的介入提供了客觀基礎(chǔ)。[15]就此來看，《廣州市母乳喂養(yǎng)促進條例》的出臺滿足了現(xiàn)實條件。其次，在母乳喂養(yǎng)問題上，無論是全國人大常委會出臺的《中華人民共和國母嬰保健法》還是國務(wù)院頒布的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》，都只對母乳喂養(yǎng)保障問題作了原則性規(guī)定，具體如何執(zhí)行則存在模糊不清的地方，這為《廣州市母乳喂養(yǎng)促進條例》通過“小切口”立法實現(xiàn)立法精細化提供了規(guī)范條件。

第二，可行性條件?？尚行躁P(guān)注的是立法在獲得目標性收益的同時付出了多大的成本，如果一種立法能夠獲得目標性收益，卻以付出過高成本為代價，那么就表明該立法的可行性是比較差的。在立法實踐中，可行性是一個容易被忽視的問題，不少立法機關(guān)往往關(guān)注的只是立法的必要性，認為只要滿足了必要性條件就可以立法，結(jié)果導致立法在可行性上出了問題。

具體來看，現(xiàn)實中主要存在以下兩種情形會導致立法的可行性受影響。其一，執(zhí)法成本過高，即對法律規(guī)范的執(zhí)行需要投入大量的資源，而現(xiàn)實條件卻難以支撐。如肆意養(yǎng)犬行為給城市治理帶來了很多問題，不僅涉犬警情增多，而且養(yǎng)犬者與周圍群眾也矛盾不斷。為了解決該問題，許多地方出臺了規(guī)范養(yǎng)犬行為的法規(guī)。問題在于，因執(zhí)法資源有限，相關(guān)法規(guī)將執(zhí)法責任分攤給了物業(yè)、居民委員會等社會主體，由于這些社會主體缺乏有力的強制措施，導致法規(guī)的執(zhí)行效果并不理想。[16]其二，守法成本過高，即民眾守法的同時，需要以重要利益的犧牲為代價。2016年，《佛山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定（送審稿）》在征求民眾意見時，有一個條款引發(fā)民眾抵觸情緒，即在便器外便溺的，城市管理行政執(zhí)法部門可對其處以五十元以上五百元以下罰款。該條款的立法初衷是改善城市市容和環(huán)境衛(wèi)生。民眾抵觸的原因在于，遵守該條款成本太高，需要以犧牲隱私權(quán)為代價，而隱私權(quán)屬于基本人權(quán)，其表征的是人的尊嚴。[17]

（三）立法設(shè)計：宏觀與微觀層面之全面兼顧

1.宏觀層面：結(jié)構(gòu)體例

立法是需要一定的結(jié)構(gòu)去承載的，一部好的立法，其結(jié)構(gòu)體例的設(shè)計必定是科學合理的。從通常的立法技術(shù)來看，立法的結(jié)構(gòu)體例設(shè)計涉及以下問題：卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目的設(shè)置，總則、分則與附則的設(shè)置，目錄與附錄的設(shè)置。三者的前提性問題在于法條數(shù)量的多少。

實踐中流行著一種傾向，即“小切口”立法的法條數(shù)量越少越好，不少地方都會把法條數(shù)量少作為“小切口”立法新模式的一個亮點。[18]但是這種認識是存在誤區(qū)的，“小量切口”立法解決的是小問題，但并不能就此認為法條數(shù)量越少越好。正確的認識是，“小切口”立法的法條數(shù)量取決于解決問題的需要，換言之，即使是一個小問題，出于解決問題的需要，也可能設(shè)置較多的條文。如2013年《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》修訂時，立法機關(guān)對其作了較大幅度的補充和細化，法律條文由原來的72條增加到101條，實現(xiàn)了內(nèi)容的具體化，增強了法律的操作性和可執(zhí)行性。本研究在對“小切口”立法的法條數(shù)量問題建立正確認識的基礎(chǔ)上，具體分析以下三個問題。

第一，卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目的設(shè)置。卷、編一般適合內(nèi)容眾多、體系龐大的規(guī)范性文件，如法典?！靶∏锌凇绷⒎ㄓ捎隗w量有限，并不適合采用此種體例。章、節(jié)是次于卷、編的結(jié)構(gòu)單位，它們起到的作用是對規(guī)范性文件的內(nèi)容實現(xiàn)概括與區(qū)分。從既有立法實踐來看，章和節(jié)并不一定綁定在一起，也可以只設(shè)置章而無須設(shè)置節(jié)，如《中華人民共和國民法典》中，有的部分采用了章節(jié)組合，有的部分則僅有章。如果“小切口”立法條數(shù)較多，且歸屬于多種類型，則可以考慮設(shè)置章、節(jié)或僅設(shè)置章。條、款、項、目是更小的單位，其中目很少使用，一般來說最常見的是條、款、項。對于“小切口”立法來說，由于其追求的是精細化，因此在以條為主的前提下，還應(yīng)適當考慮款、項的結(jié)合應(yīng)用，以對事項作出更為具體、精確的規(guī)定。

第二，總則、分則與附則的設(shè)置?？倓t對整個規(guī)范性文件具有統(tǒng)領(lǐng)作用，它涉及立法目的和依據(jù)、調(diào)整對象和適用范圍、指導思想和基本原則等內(nèi)容。[19]264-265如果“小切口”立法中有不少條文的內(nèi)容具有共同的規(guī)范基礎(chǔ)，且這些規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)量不少，為實現(xiàn)簡約化，可以考慮通過設(shè)置明示性總則將這些規(guī)范基礎(chǔ)歸總到一起。但最終要不要設(shè)置明示性總則，還需要考慮分則的體量與類型化問題，分則“即規(guī)定具體的行為規(guī)則，指明該規(guī)范性文件鼓勵什么、允許什么、禁止什么、限制什么，具體的獎勵與處罰措施，等等”[19]266。如果分則體量較小或涵蓋內(nèi)容類型化程度較低，無法通過明示的方式設(shè)置，為了保持立法文本整體美觀性，總則也不應(yīng)采取明示的方式。附則是“作為總則和分則的輔助內(nèi)容而存在的一個部分”，包括名詞與術(shù)語的定義、解釋權(quán)的授權(quán)規(guī)定、制定實施細則的規(guī)定、規(guī)范性文件失效或廢止的規(guī)定等。[19]267-268當“小切口”立法的內(nèi)容存在前述情形時，則可以考慮設(shè)置附則。如果總則、分則的設(shè)置采取的是非明示的方式，附則的設(shè)置也應(yīng)采取非明示的方式。

第三，目錄與附錄的設(shè)置。設(shè)置目錄是為了方便快捷查閱，將規(guī)范性文件各編、章、節(jié)的標題集中排列于序言或正文之前的部分。對于“小切口”立法來說，如果因為其法條數(shù)量多而采用章、節(jié)或章的體例，一般來說應(yīng)設(shè)置目錄。如四川省“小切口”立法的樣本《德陽市綿竹年畫保護條例》在體例應(yīng)用章的情況下，就在文本前邊設(shè)置了目錄，為快速查閱提供了便利。附錄是規(guī)范性文件的正文后所附加的輔助性資料的總稱，有時也稱為附件。[4]473附錄并不是任何規(guī)范性文件都必須具備的，一般來說，只有當一些內(nèi)容不適合在規(guī)范性文件正文規(guī)定時才需要設(shè)置附錄，如《中華人民共和國國徽法》及《中華人民共和國國旗法》通過附錄展示了國徽、國旗的標準圖案。“小切口”立法是否需要設(shè)置附錄，也應(yīng)根據(jù)實際需要來確定。

2.微觀層面：規(guī)范構(gòu)造

規(guī)范可以分為原則和規(guī)則兩大類，在具體化、精確化程度上，規(guī)則要高于原則。從構(gòu)成來看，無論是原則還是規(guī)則，其完整的邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當包括假定條件、行為模式和法律后果三部分。[20]對于“小切口”立法來說，由于其本質(zhì)功能在于對既有的法律法規(guī)實現(xiàn)細化、補充，因此其規(guī)范內(nèi)容的設(shè)計就必須力求具體、精確。具體而言，應(yīng)滿足兩方面的要求。第一，在規(guī)范的形式構(gòu)造上，應(yīng)盡可能保證規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)具有完整性，即應(yīng)包括假定條件、行為模式和法律后果三部分。但需要注意的是，此三部分并不一定要體現(xiàn)在一個條文中，當多個規(guī)范包含同一類法律結(jié)果時，法律結(jié)果可以被提取出來置于文本的尾部。第二，在規(guī)范的類型構(gòu)造上，應(yīng)以規(guī)則性條款為主，控制原則性條款的使用。在對規(guī)則性條款進行設(shè)計時，其中的假定條件、行為模式和法律結(jié)果均應(yīng)具體、精確，可采用的立法技術(shù)模式主要包括兩種：一種為概括與列舉并行模式，對于一些無法完全列舉的事項，可以采用此種模式，具體的操作是，在概括規(guī)定之下，對事項的列舉應(yīng)盡可能全面，而非停留在個別性列舉的層面；另一種為列舉模式，此種模式主要針對的是可以完全列舉的事項。無論是概括與列舉并行模式還是單獨列舉模式，都需要對所列舉事項的獨特性和重要性作出評估，在此基礎(chǔ)上，考慮是否需要圍繞其中一些事項進一步作出具體規(guī)定。

四、結(jié)語：認真對待“小切口”立法

在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的時代背景下，人民群眾對立法提出了更高的要求，誠如習近平總書記所言，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題[21]。精細化立法是推動立法高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑，而“小切口”立法則是落實精細化立法的重要方式。當下，在響應(yīng)號召、調(diào)整理念，推動“小切口”立法從理論走向?qū)嵺`的過程中，必須認清的一個事實是，“小切口”立法作為一種立法模式，還處于發(fā)育、探索階段，并未達到完全成熟的狀態(tài)。因此，各地在推廣“小切口”立法的過程中應(yīng)保持審慎態(tài)度，立足本地實際需要，合理設(shè)置“小切口”立法項目，科學設(shè)計“小切口”立法方案，避免盲目跟風。此外，還應(yīng)積極總結(jié)“小切口”立法的經(jīng)驗與教訓，及時對“小切口”立法模式進行調(diào)適和修正。

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責任編輯：楊葉紅

收稿日期：2023-01-05

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“以中國實踐為基礎(chǔ)的法律體系理論研究”（項目編號：17JJD820003）

作者簡介：馬光澤，男，河南平頂山人，河南大學法學院副教授、碩士生導師，法學博士，主要研究方向：法理學、立法學。