張湖波, 周 航, 張湖源

(1.中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院, 北京 100007; 2.中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院, 北京 100081)

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,是建設(shè)創(chuàng)新型國家的必然要求,是支撐建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展,中國科技創(chuàng)新已進(jìn)入了一個(gè)新階段,很多領(lǐng)域從跟跑變?yōu)椴⑴苌踔令I(lǐng)跑。世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2021年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示,中國全球創(chuàng)新指數(shù)排名居第12位,較2020年上升2位,為中等收入經(jīng)濟(jì)體首位,超過日本、以色列、加拿大等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,這是中國自2013年起,全球創(chuàng)新指數(shù)排名連續(xù)9年上升[1]。面對百年未有之大變局,科技競爭成為各國爭奪國際話語權(quán)的焦點(diǎn),加快突破重要產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵核心技術(shù),實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)新為第一驅(qū)動(dòng)力的高質(zhì)量發(fā)展,成為如期建成社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重。新發(fā)展階段下,外部環(huán)境與內(nèi)部變革的深刻變化,迫切需要以新一輪科技革命引起的科技創(chuàng)新規(guī)律變化為基礎(chǔ),以新時(shí)期科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革為方向,深化科研管理變革,尤其是要抓好科研管理這個(gè)“牛鼻子”。

1 科研管理變革支撐科技創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

1.1 科研管理變革完善科技創(chuàng)新制度基礎(chǔ)

科研管理變革最重要的是體制創(chuàng)新,體制與現(xiàn)實(shí)需要不匹配,就會降低資源的有效配置、阻礙科技創(chuàng)新。通過建立以市場為主導(dǎo)的科技資源配置手段,促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的一體化,推動(dòng)政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新,可推動(dòng)資源在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效流動(dòng)和優(yōu)化重組。一是科研管理變革能為科技創(chuàng)新提供組織保障。通過制定科學(xué)的科技政策和計(jì)劃,優(yōu)化科技資源配置,組織協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)科技資源和能力最大限度集成,加強(qiáng)各系統(tǒng)和部門間的信息共享與業(yè)務(wù)合作,提升重大任務(wù)聯(lián)合攻關(guān)能力。二是科研管理變革能為科技創(chuàng)新營造良好環(huán)境。根據(jù)科技創(chuàng)新的特點(diǎn),制定科學(xué)客觀的評價(jià)體系,“破四唯”(破除“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”僵化單一的人才評價(jià)體系)和“立新標(biāo)”(建立以創(chuàng)新價(jià)值、能力、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科技人才評價(jià)體系)并舉,建立以成果貢獻(xiàn)度為導(dǎo)向的競爭環(huán)境,避免急功近利,更加尊重科研規(guī)律,以寬容的態(tài)度允許探索中的失敗,可以有效激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。

1.2 科研管理變革重塑科技創(chuàng)新關(guān)鍵要素

高質(zhì)量發(fā)展要求更廣泛、更深刻的創(chuàng)新變革,傳統(tǒng)式科研管理方法已經(jīng)無法滿足創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略需求。一是傳統(tǒng)式科研管理不能滿足建立以市場為導(dǎo)向的科研體制機(jī)制要求。國家科技體制機(jī)制改革要求充分發(fā)揮市場對技術(shù)方向與路線選擇、創(chuàng)新要素配置的主導(dǎo)作用。傳統(tǒng)式科研管理自上而下式的行政化管理模式,對市場在科技資源配置中的決定性作用認(rèn)識不足,對如何引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新滿足產(chǎn)業(yè)需求考慮不夠。二是傳統(tǒng)式科研管理不能實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新資源的有效整合。傳統(tǒng)式科研管理主要由科研管理部門負(fù)責(zé),側(cè)重于對科研風(fēng)險(xiǎn)的防控,缺乏對科技創(chuàng)新資源的整合權(quán)利和能力。只有財(cái)務(wù)、采購、人力等相關(guān)部門廣泛參與,加強(qiáng)部門溝通協(xié)調(diào),才能充分發(fā)揮各類創(chuàng)新資源效用,推動(dòng)科技創(chuàng)新。

1.3 科研管理變革促進(jìn)科技創(chuàng)新成果應(yīng)用

科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化是科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是推動(dòng)可持續(xù)創(chuàng)新的重要內(nèi)容,是最大化國家創(chuàng)新體系效能的關(guān)鍵所在。新技術(shù)并不必然帶來效益,要使科技成果轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力,就需要通過科研管理變革,創(chuàng)造有利于成果轉(zhuǎn)化的環(huán)境條件。一是科研管理通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)和變革,引導(dǎo)科技創(chuàng)新在立項(xiàng)時(shí)即堅(jiān)持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康,明確科技成果從研發(fā)、應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)化各相關(guān)主體的責(zé)任內(nèi)容和利益分配機(jī)制,加強(qiáng)科研人員、市場化人員、管理人員間的協(xié)同合作,激發(fā)創(chuàng)新活力[2]。二是科研管理可以明確和固化科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化程序,推動(dòng)成果需求對接,方便科研人員與市場人員業(yè)務(wù)對接,強(qiáng)化技術(shù)、資本、人才、服務(wù)等創(chuàng)新資源的深度融合與優(yōu)化配置,降低因不確定性導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 科研管理變革提升科技創(chuàng)新內(nèi)在活力

科研管理不同于行政管理,其關(guān)鍵是要激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。傳統(tǒng)式科研管理的工作重心在于項(xiàng)目實(shí)施,尤其是對經(jīng)費(fèi)的精細(xì)化管理,而對科研人員的關(guān)注不足,科研人員創(chuàng)新過程中受到的束縛較多,限制了積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。通過科研管理變革,營造自由規(guī)范的科研環(huán)境,一方面使科研人員享有充分的科研自主權(quán),另一方面引導(dǎo)科研人員以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度和職業(yè)操守開展科學(xué)研究。一是科研管理變革最重要的是“放管服”改革,在制度設(shè)計(jì)中以簡潔管用為原則,減少不必要的程序性工作要求,真正減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān),讓科研人員把更多的時(shí)間和精力投入科研創(chuàng)新活動(dòng)。二是在科研管理變革中堅(jiān)持放權(quán)不濫權(quán)、放權(quán)不越線,明確科研紅線,同時(shí)轉(zhuǎn)換“法無授權(quán)不可為”的管理思路為“法無禁止即可為”,規(guī)章制度沒有禁止的事項(xiàng),科研人員均可實(shí)施,充分發(fā)揮科研人員科研自主權(quán)。

2 科研管理存在的問題和變革面臨的挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記在2018年兩院院士大會上的重要講話強(qiáng)調(diào),黨對科技事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)要把握三個(gè)規(guī)律,一是創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律,二是科研管理規(guī)律,三是人才成長規(guī)律[3]。隨著對三個(gè)規(guī)律認(rèn)識的逐步深化,以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和科技強(qiáng)國建設(shè)的要求,為實(shí)現(xiàn)黨中央提出的國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化目標(biāo),傳統(tǒng)的科研管理方式必須做出相應(yīng)變革[4]。

2.1 行政力量過度干預(yù)科研工作

目前,部分科研項(xiàng)目從指南編制到最終驗(yàn)收的各環(huán)節(jié)受行政干預(yù)的影響仍然很大,尤其是科研技術(shù)方向和經(jīng)費(fèi)投入由政府部門主管單位或熟絡(luò)專家確定,不能完全體現(xiàn)科研規(guī)律或市場需求,政府主導(dǎo)導(dǎo)向比較突出[5]。在指南編制階段,往往是由項(xiàng)目主管部門“指導(dǎo)”專家起草項(xiàng)目指南,對技術(shù)需求、實(shí)現(xiàn)路徑和市場化的論證不足,科技資源容易流向快速見效、出政績的短平快項(xiàng)目上。在項(xiàng)目評審階段,表面上由權(quán)威專家評審,但內(nèi)部評審過程并不透明,存在立項(xiàng)決定權(quán)由行政主管部門甚至少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)掌控的情況,科研新人、中小企業(yè)對評審的公正性存在疑問。在項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收階段,第三方往往也是與行政管理部門有隸屬關(guān)系的組織,獨(dú)立性不足,不能保證科研管理的公平性。

2.2 科學(xué)和技術(shù)規(guī)律把握不清

科學(xué)研究側(cè)重于基礎(chǔ)研究,原創(chuàng)性強(qiáng),實(shí)施難度大,存在很大的不確定性,具有較強(qiáng)的正外部性,不能使用傳統(tǒng)的市場和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。同時(shí),科學(xué)研究以上特點(diǎn)也決定了其不能依靠簡單的資源投入就能取得突破,資源投入與成果產(chǎn)出之間缺少立竿見影的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)技術(shù)大部分是在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上,通過各種技術(shù)的組合和改進(jìn),產(chǎn)生新的應(yīng)用價(jià)值,能夠比較快速帶來經(jīng)濟(jì)效益。因此,科學(xué)研究,尤其是基礎(chǔ)性科學(xué)研究應(yīng)由政府主導(dǎo),并持續(xù)性提供資源保障,體系化布局,避免短期突擊;產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究應(yīng)由市場主導(dǎo),以各類企業(yè)為主體,根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)[6]。

2.3 用工程項(xiàng)目管理方法管理科研項(xiàng)目

科學(xué)研究原創(chuàng)性要求高、不確定性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大、實(shí)施周期較長、經(jīng)濟(jì)效益見效慢甚至不明顯。但是,目前的科研項(xiàng)目管理仍堅(jiān)持把投入產(chǎn)出比作為科研項(xiàng)目績效評價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo),表現(xiàn)在“四唯”問題仍未完全解決。這是將工程項(xiàng)目管理思路簡單移植到科研項(xiàng)目管理中的表現(xiàn)[7]。工程項(xiàng)目管理中,各類人工、材料、工時(shí)和資金等基本可以精確計(jì)算,而科研項(xiàng)目因不確定性較大很難實(shí)現(xiàn)。我國的科研項(xiàng)目管理仍然是把這種不確定性用精細(xì)化的定量數(shù)據(jù)去管理,特別是在預(yù)算管理時(shí),過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)預(yù)算要有依據(jù),各類預(yù)算科目設(shè)置要求太過精細(xì),違背了科研工作創(chuàng)新性和不確定的規(guī)律,對科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理超過對技術(shù)任務(wù)本身的管理,導(dǎo)致科研人員工作積極性受到影響。

2.4 以科研人員為核心的管理導(dǎo)向不足

近些年,精細(xì)化管理在科研管理中得到大范圍推廣應(yīng)用,尤其是監(jiān)管環(huán)節(jié)受到特別重視,程序復(fù)雜、要求很高?？蒲许?xiàng)目生命周期中包含了可行性論證、項(xiàng)目建議書及預(yù)算編制、項(xiàng)目申報(bào)等多個(gè)環(huán)節(jié),并且存在重復(fù)填表、頻繁檢查的問題,導(dǎo)致科研人員疲于應(yīng)付項(xiàng)目檢查。雖然對科研項(xiàng)目管理進(jìn)行了持續(xù)改革,但一線科研人員的產(chǎn)出與回報(bào)并未完全匹配,科研人員創(chuàng)新活力并未得到充分激發(fā)釋放。

3 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)科研管理變革的關(guān)鍵路徑

按照國家科技體制機(jī)制改革的總體要求,結(jié)合科技創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展需求和科研管理存在的問題,科研管理變革需要重點(diǎn)推動(dòng)以下工作。

3.1 推動(dòng)科研管理理念的三個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)變

一是從以控制為中心的管理理念向以協(xié)調(diào)為中心的治理理念轉(zhuǎn)變。以協(xié)調(diào)內(nèi)外部創(chuàng)新資源和活動(dòng),發(fā)揮“1+1>2”的作用為原則,利用科技計(jì)劃和科技制度等政策手段引導(dǎo),助力協(xié)同創(chuàng)新,提高資源配置效率。二是從科研管理部門作為唯一的管理者向多元化主體共同參與治理轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步擴(kuò)大業(yè)務(wù)部門在科研中的自主權(quán),提升創(chuàng)新活力,推動(dòng)形成多元化主體參與的創(chuàng)新治理體系。三是從計(jì)劃管理和政策管理為主向多手段治理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)技術(shù)預(yù)測和未來發(fā)展戰(zhàn)略研究,實(shí)現(xiàn)“提前謀劃、系統(tǒng)布局”,并通過自上而下的宣傳引導(dǎo)和典型示范,形成激勵(lì)創(chuàng)新、包容失敗的制度環(huán)境和創(chuàng)新氛圍。

3.2 加快推動(dòng)行政體制改革

一是改變短平快的科研項(xiàng)目觀[8]。破除科研管理中的功利主義政績觀,降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在基礎(chǔ)性科研考核評價(jià)中的占比,建立以基礎(chǔ)性科研支撐產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、以產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新支撐社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩階段協(xié)同式科技體制。二是加快科研型事業(yè)單位去行政化?？蒲行褪聵I(yè)單位的行政化管理體制不利于科研人員對科學(xué)真理的自主追求,容易產(chǎn)生追逐職位權(quán)利、忽視科研成績的問題,因此需要逐步將事業(yè)單位性質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為純學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。三是明確政府與市場的關(guān)系。在基礎(chǔ)性科研中政府加大資源支持,在產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用中發(fā)揮市場主體作用,二者各司其職,形成科技研發(fā)到成果應(yīng)用的有機(jī)整體。

3.3 建立科學(xué)的項(xiàng)目管理體系

一是創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式。結(jié)合“揭榜掛帥”“賽馬”等新型項(xiàng)目形式,擴(kuò)大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)范圍,不明確設(shè)置科目比例限制,由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用[9]。二是推進(jìn)科研管理信息公開。進(jìn)一步規(guī)范科研項(xiàng)目管理,加強(qiáng)科研管理的制度化與法制化建設(shè),真正實(shí)現(xiàn)專家論證和評審的匿名制和盲評制,做到項(xiàng)目管理全過程的信息公開。三是建立完善統(tǒng)一的科研項(xiàng)目信用評級制度。對科研項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)實(shí)施定期信用評級,細(xì)化完善分級分類管理,對信用評級較高的單位機(jī)構(gòu)賦予更大自主權(quán)。

3.4 激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力

一是營造寬松的科研環(huán)境。充分尊重和信任科研人員,賦予科研團(tuán)隊(duì)更大的人財(cái)物支配權(quán)和技術(shù)路線決定權(quán),建立更廣范圍的容錯(cuò)機(jī)制。二是加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性。研究彈性經(jīng)費(fèi)預(yù)算區(qū)間的可行性和具體實(shí)施方法,進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究中間接經(jīng)費(fèi)的占比。探索技術(shù)評審與財(cái)務(wù)評審一體化開展的工作機(jī)制,避免財(cái)務(wù)專家削減重要的任務(wù)經(jīng)費(fèi)開支。三是建立科研人員激勵(lì)機(jī)制。繼續(xù)深化“破四唯”工作,改革績效工資制度,加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化,真正建立多勞多得、創(chuàng)新多得、效益多得的分配方式。

4 科研管理變革的建議

“十四五”時(shí)期是我國高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵提質(zhì)增效期,針對上述阻礙創(chuàng)新發(fā)展的各類問題,各類科研院所要立足新發(fā)展階段,全面貫徹新發(fā)展理念,融入新發(fā)展格局,按照全面深化科技體制機(jī)制改革要求,推動(dòng)科研管理變革,激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力,支撐高質(zhì)量發(fā)展。

一是在工作機(jī)制上求變求新。首先必須深入推進(jìn)工作機(jī)制的改革,強(qiáng)化以“變”應(yīng)“變”、以“新”制“新”的思想,以激勵(lì)創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源共享等為目標(biāo)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),及時(shí)跟蹤研究、積極落實(shí)國家科技體制改革政策,明確創(chuàng)新體系建設(shè)的具體路徑,充分發(fā)揮科研渠道資源整合能力,提升科研項(xiàng)目布局能力水平,抓緊制定與“揭榜掛帥”“賽馬”等新型科研相適應(yīng)的項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理辦法,持續(xù)完善科研管理制度,重點(diǎn)推動(dòng)科研項(xiàng)目管理與質(zhì)量管理融合,持續(xù)完善科研績效考核和成果評價(jià)體系。

二是以激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力為重點(diǎn)。推動(dòng)科研管理與創(chuàng)新工作以職工為中心,尤其是要以一線科研人員為中心。加強(qiáng)科研項(xiàng)目的整體布局與前期謀劃能力,系統(tǒng)推進(jìn)制度流程精簡與優(yōu)化,更大范圍內(nèi)發(fā)揮科研助理作用,為科研人員減負(fù)賦能。以“雙創(chuàng)”工作為抓手,探索創(chuàng)新基金工作新模式,營造良好創(chuàng)新生態(tài),激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。持續(xù)完善科研成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化制度,推動(dòng)以價(jià)值貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科研考核制度,讓科研成果紅利惠及到每一位為科技創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)的人員。

三是協(xié)調(diào)好不平衡不充分發(fā)展的問題?？蒲泄芾砑纫幚砗酶哔|(zhì)量發(fā)展中公益與市場的關(guān)系,也要處理好部門發(fā)展不平衡的問題。支撐政府、服務(wù)產(chǎn)業(yè)是科研院所的兩項(xiàng)重要使命,也是可持續(xù)發(fā)展中互為表里的兩個(gè)重要方面,科研管理工作要通過深入調(diào)研,減少公益與市場間的沖突,實(shí)現(xiàn)“兩條腿”走路。同時(shí),科研管理工作既要對傳統(tǒng)重點(diǎn)領(lǐng)域有一定側(cè)重,也要在一定時(shí)期內(nèi)保護(hù)好潛力發(fā)展領(lǐng)域,推動(dòng)資源能力的共建共享,建立科研協(xié)同管理與分類管理體系,打造科研創(chuàng)新鏈,支撐培育新的增長點(diǎn),實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是突出風(fēng)險(xiǎn)管理。科研管理工作要堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一,明確主攻方向,錨定發(fā)展中的斷點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn),敢于突破阻礙科研發(fā)展中的各類問題,加強(qiáng)科研項(xiàng)目的全生命周期動(dòng)態(tài)管理,利用科研例會、掛圖作戰(zhàn)等多種形式全面降低化解系統(tǒng)性科研風(fēng)險(xiǎn),統(tǒng)籌發(fā)展與安全,以更加精準(zhǔn)務(wù)實(shí)的舉措不斷推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

科研管理變革不是一蹴而就的,推動(dòng)其落地生效和完善是一項(xiàng)長期工作和系統(tǒng)工程。各級政府和單位按照《科技體制改革三年攻堅(jiān)方案(2021-2023年)》要求,以推動(dòng)科技創(chuàng)新為目標(biāo),不斷拓展深化變革水平,逐步探索完善適合不同類型科研院所的科研管理變革思路和具體落實(shí)措施,保障高質(zhì)量發(fā)展。