摘要：基于法律監(jiān)督機關的憲法定位，行政檢察介入行政復議階段，既能補強行政復議的公信力，也能促進爭議實質性化解?！缎姓妥h法（修訂草案）》有關受案范圍、行政復議管轄體制、簡易程序與行政復議調解制度的增改，在理論上為檢察機關介入監(jiān)督提供了便利。實踐中，地方司檢共同探索行政復議與行政檢察的銜接體制，為介入工作提供可行性路徑。檢察機關介入行政復議，以實質性化解行政爭議為突破口，間接實現(xiàn)對行政機關違法或不當行使職權、對違法違規(guī)的規(guī)范性文件的監(jiān)督審查，促進涉嫌違法犯罪線索的移交。當前，應進一步明確啟動方式、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍，完善聯(lián)席會議、信息共享、線索移送機制，以助推新時代檢察工作高質量發(fā)展。

關鍵詞：行政檢察；行政復議；銜接介入機制

中圖分類號：D926.3;D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）14-0100-04

Procuratorates Effective Connection of

Administrative Reconsideration： Positioning， Path and Method

Zhang Shaona

（School of Law， Wuhan University， Wuhan? 430072）

Abstract： Based on the constitutional positioning of legal supervision organs， the involvement of administrative supervision in the administrative reconsideration stage not only strengthens its credibility， but also promotes the substantive dispute resolution. The additions and changes to the Administrative Reconsideration Law （Draft Revision） concerning the scope of cases， the administrative reconsideration jurisdiction system， the summary procedure and the administrative reconsideration mediation system have theoretically facilitated procuratorial intervention and supervision. In practice， the local judiciary and procuratorates have jointly explored the interface between administrative reconsideration and administrative supervision to provide a feasible path for intervention. Procuratorial， intervene in administrative reconsideration by using the substantive resolution of administrative disputes as a breakthrough， thereby indirectly realizing the supervision and review of administrative organs illegal or improper exercise of functions and powers， as well as normative documents on violations of laws and regulations and promoting the transfer of leads on suspected violations and crimes. In order to promote the high-quality development of procuratorial work in the new era， further clarification should be made to the methods of initiation， supervision and scope of supervision， as well as improvements to the mechanisms for joint meetings， information sharing and the transfer of leads.

Keywords： administrative supervision; administrative reconsideration; connection; intervention mechanisms

在行政復議發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的背景下，加強檢察機關與復議機關的工作協(xié)作，實現(xiàn)“1+1>2”的社會治理效果是當前檢察工作開展的重要方向。目前，國家并未出臺構建二者銜接機制的法律法規(guī)，本文試圖以檢察機關介入行政復議的現(xiàn)實基礎為突破口，探尋介入工作的可行性，搭建銜接制度的宏觀定位，細化檢察機關介入復議階段的方法。

一、行政檢察介入行政復議的現(xiàn)實基礎

（一）檢察院作為法律監(jiān)督機關的憲法定位

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，其屬性通過憲法第一百三十四條以根本法的形式得以確立。《人民檢察院組織法》第二條重申了檢察院作為法律監(jiān)督機關的憲法定位，第二十條具體列舉了檢察機關的八項職權，有學者根據(jù)檢察權的運行方式將前四項職權列為訴訟職能，后四項列為法律監(jiān)督職能［1］。盡管目前針對檢察機關能否介入行政復議、發(fā)揮法律監(jiān)督的職能沒有法律的明文規(guī)定，但基于檢察機關的法律監(jiān)督機關的定位，介入行政復議與行政機關共同化解行政爭議是檢察機關能動行使法律監(jiān)督職權的體現(xiàn)。

（二）行政復議公信力不足

為解決行政復議公信力不足的問題，行政復議委員會制度經過十余年的試點，終于在2022年發(fā)布的《行政復議法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）第六十二條中確定下來，通過條文可以發(fā)現(xiàn)，行政復議委員會的定位是行政復議機構的咨詢機構而非決議機構，這也就說明行政復議委員會并不具有復議案件的最終決定權。委員會吸納了外部專家學者，一定程度上增強了復議的公正性，但仍無法與行政首長負責制兼容，行政復議仍面臨公信力不足的困境。

（三）行政檢察與行政復議以促進爭議實質化解為共同追求

于行政復議機關而言，解決爭議是行政復議的三大功能定位之一，《修訂草案》第一條將“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”新增為立法目的。主渠道作用的發(fā)揮，一是要滿足行政復議案件數(shù)量上的增加，二是要滿足行政復議案件質量的提升，使得越來越多的案件進入復議程序的同時，保證案件能得到實質性最終化解，不必再啟動訴訟等二次救濟程序。

于檢察機關而言，2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）中明確，在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。實質性化解行政爭議作為行政檢察的“穿透式”監(jiān)督構造的其中一層，是檢察機關新時代工作開展的重點，能有效減輕行政相對人的訴累，準確、高效化解行政爭議。

二、行政檢察介入的可行性分析

（一）改革動向：行政復議法修訂為介入工作提供便利

1.行政復議受案范圍的擴大為行政檢察的介入提供了案源

《修訂草案》對行政復議的受案范圍作了較大變動，一是將第二條中的“具體行政行為”調整為“行政行為”，擴大了行政復議的受案范圍；二是在第十條中通過列舉的方式將行政協(xié)議、行政賠償、政府信息公開行為等明確列入行政復議的范圍，與行政訴訟的受案范圍保持同步；三是完善行政復議范圍的“負面清單”，在第十一條中明確了不予受理的行政行為，這些都為行政復議發(fā)揮行政爭議“過濾器”作用創(chuàng)造條件，為行政檢察介入提供了案源。

2.行政復議調解機制成為行政檢察調處工作開展的基礎

《修訂草案》第三十四條是首次在法律層面明確寫入行政復議調解、和解制度，以便充分利用行政系統(tǒng)內的資源優(yōu)勢，將爭議化解在社會治理前端。現(xiàn)階段存在檢察機關介入行政復議階段調解矛盾、化解糾紛的實踐。比如，2022年莒南縣為充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，實行“四個調解”，即“行政復議+人民調解”“行政復議+律師調解”“行政復議+司法調解”“行政復議+檢察調解”。其中，“行政復議+檢察調解”機制明確檢察院能夠通過派員參與聽證等方式參與復議過程，行政復議調解機制成為行政檢察調處工作開展的基礎。

3.行政復議集中管轄體制方便檢察機關找準監(jiān)督對象

先前條塊結合的行政復議機關的設置，導致行政復議權過于分散從而在解決爭議時難以形成有效合力，目前，《修訂草案》第二十三條中將條塊管轄模式變更為以塊塊管轄為原則、以條條管轄為例外的模式，有利于凝聚行政機關合力，方便檢察機關找準監(jiān)督對象、開展檢察監(jiān)督。實踐中積極響應復議機關管轄體制的改革，上海市靜安區(qū)成立行政復議局，行政復議的受理有了明確統(tǒng)一的渠道；深圳市的行政復議機關由原來的71家精簡為10家，集中管轄行政復議案件解決了市民找不到、找不準行政復議機關的情況。

4.繁簡分流、靈活簡便的審理程序為行政檢察提供不同的介入路徑

行政復議受案范圍的擴大及簡易程序的適用有助于實現(xiàn)案件的繁簡分流。《修訂草案》第三十三條新增了簡易程序的規(guī)定，第五十至五十二條細化了簡易程序的適用范圍、辦案流程，這一修改使檢察機關能根據(jù)案件的繁簡程度，以不同方式介入監(jiān)督，比如，針對爭議不大的案件，檢察機關可以通過釋法說理機制，開展心理疏導，以磋商、協(xié)調雙方矛盾的方式介入爭議的化解；針對重大、疑難、復雜的案件，可以通過參與聽證或者行政爭議化解協(xié)調會的方式介入；另外，檢察機關在介入復議時發(fā)現(xiàn)當事人生活困難、合理合法的訴求難以滿足時，可經調查核實后開展司法救助，化解當事人的燃眉之急。

（二）實踐層面：地方司法文件為介入提供支持

目前，地方檢察院的介入工作大多依照其與行政機關會簽的司法文件。經網絡檢索發(fā)現(xiàn)，自2017年至今，行政檢察與行政復議的銜接機制已經在重慶、天津、上海、山東、遼寧、浙江、吉林、貴州、寧夏、河南、廣東、山西、甘肅、江西、安徽、湖南16個省市區(qū)落實，共有29家司法局與檢察院會簽了相關文件，這些文件中既構建了銜接的宏觀機制，又規(guī)定了諸如介入前提、介入方式、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍等微觀具體的工作協(xié)作配合機制。

三、行政檢察介入行政復議的制度定位

（一）促進爭議實質性化解進而實現(xiàn)社會治理的效果

行政權行使具有高效性、獨立性的特點，能減輕當事人的訴累，檢察權行使具有靈活性的特點，通過調查取證、釋法說理、聽證、司法救濟等方式化解爭議，落實監(jiān)督與支持并重的同時發(fā)揮職能優(yōu)勢，追求“雙贏多贏共贏”，形成工作合力，協(xié)助行政機關使行政復議成為化解爭議的主渠道。在保證個案爭議實質性化解的同時，注重類案爭議的解決，聯(lián)合司法行政機關以及政府等制定規(guī)范性文件實現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果。

（二）對原行政機關和復議機關開展監(jiān)督工作

檢察機關要對行政機關查明的事實是否清楚、處理程序是否合法等問題上開展對行政機關的監(jiān)督工作。在事實是否清楚的監(jiān)督上，檢察機關要充分利用調查核實權對事實問題進行調查，通過了解案件情況、咨詢專業(yè)人士意見、現(xiàn)場走訪等方式查明事實；在程序是否合法的監(jiān)督上，可以針對在聽證會上沒有組織當事人出示證據(jù)也沒有對證據(jù)質證的現(xiàn)象予以監(jiān)督；在行政復議決定履行的監(jiān)督上，對復議機關依法作出的撤銷、變更、責令履行等復議決定，可以對復議機關是否明確履行方式、履行期限和履行責任人等展開監(jiān)督。

（三）監(jiān)督與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的地方規(guī)范性文件

基于檢察權與行政權的相互獨立性，檢察監(jiān)督行政規(guī)范性文件要實行附帶審查；基于檢察權程序性的特征，檢察機關的監(jiān)督不會直接決定該規(guī)范性文件的存廢［2］。盡管《修訂草案》第十二條規(guī)定，經當事人申請，復議機關可以在復議中對規(guī)范性文件予以審查。對當事人未提出附帶審查申請的、復議機關未及時發(fā)現(xiàn)的、與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，檢察機關要能動發(fā)揮監(jiān)督職能，認為規(guī)范性文件違法時，應當先提交檢察委員會討論通過后，向制定該文件的機關發(fā)出存廢的檢察建議［3］，以實現(xiàn)對規(guī)范性文件的監(jiān)督。

（四）促進違法違紀犯罪線索移送

檢察機關在檢察監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)，行政相對人或行政工作人員涉嫌犯罪的線索，要督促行政機關及時移送相關部門，檢察院不宜直接將線索移送給公安或者紀委監(jiān)察機關。在《修訂草案》第八十二、八十三條行政復議與紀檢監(jiān)察的銜接基礎上，探索構建檢察機關與行政復議機關的線索移交協(xié)作配合機制。具體來說，若檢察機關發(fā)現(xiàn)行政工作人員有違反行政復議法的行為線索時，及時督促行政復議機構向監(jiān)察機關或者公職人員任免機關，移送違法的事實材料；若發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂等職務犯罪時，應督促復議機關將線索移送監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關調查處置。

四、行政檢察與行政復議銜接機制構建

（一）明確行政檢察與行政復議的協(xié)作配合機制

1.啟動方式

在構建行政復議案件協(xié)作配合機制時，要貫穿有限監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督原則。既要保持克制與謙抑，也要注重構建雙方協(xié)作配合機制［4］。目前，行政檢察介入行政復議的方式可歸納為兩類：一是當事人申請檢察機關介入行政復議，二是檢察機關依托聯(lián)動機制，應行政機關邀請介入化解糾紛。筆者認為，檢察機關不宜主動介入行政復議，理由有二：一是會給檢察機關增加工作負擔，造成了司法資源的浪費；二是突破了檢察權與行政權的界限，不利于行政權高效性地發(fā)揮作用。

2.監(jiān)督范圍

檢察機關參與行政爭議實質性化解的行政復議案件范圍，筆者認為，可以結合地方檢察院司法局印發(fā)的司法文件等確定，總結歸納出以下七個方面：一是涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有土地房屋征收、土地房屋登記等重點領域的案件；二是工傷認定、退休退職、醫(yī)療保險等社會保障領域行政確認案件；三是涉及行政賠償、補償案件；四是涉及教師待遇、退役軍人待遇等特殊群體保護的案件；五是涉及治安管理、道路交通行政執(zhí)法的案件；六是涉及公共利益、國家利益的案件；七是其他能夠調解的案件。

3.監(jiān)督方式

一是針對實質性化解行政爭議的案件，根據(jù)案件的繁簡程度及案件的具體情況，通過陪議、旁聽、參與聽證、磋商、調查核實、提出調解方案、提供司法救助、提供專家咨詢等方式進行監(jiān)督。

二是提出檢察建議。檢察機關對行政機關不作為或違法執(zhí)法致使國家利益、公共利益受到侵害時，應向相關部門提出糾正違法檢察建議以糾正違法；檢察機關認為行政機關的工作有待完善的空間時，向其提出社會治理檢察建議以完善社會治理。

三是提起公益訴訟。若檢察機關發(fā)現(xiàn)相關案件涉嫌生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護等領域，在提出訴前檢察建議后，該部門仍不積極履職的，檢察機關有權提起行政公益訴訟，由法院責令行政機關依法履職。

（二）完善行政檢察與行政復議銜接的長效機制

1.信息共享機制

數(shù)字檢察能促進行政檢察精準化、高效化監(jiān)督。2021年《意見》明確，加強檢察機關信息化、智能化建設，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術推進公安、檢察、審判、司法行政機關等跨部門協(xié)同辦案。以數(shù)字革命驅動新時代法律監(jiān)督提質增效，加快數(shù)字檢察建設，構建司法行政機關與檢察機關的數(shù)據(jù)平臺共享信息，實現(xiàn)跨部門協(xié)同辦案。

2.聯(lián)席會議制度

以聯(lián)席會議作為政府機關與檢察機關溝通協(xié)作的權威形式，以會簽工作方案作為推進工作落實的重要抓手，建立通報會、協(xié)調會、座談會、研判會等形式多樣、組織靈活的常態(tài)化溝通協(xié)作方式［5］。定期在行政機關與檢察機關之間召開聯(lián)席會議制度，重要案例或者制度文件相互學習溝通經驗，加強二者的交流溝通。

3.線索移送機制

一是完善外部線索移送機制。檢察院開展對行政復議檢察監(jiān)督的同時，發(fā)現(xiàn)行政人員有涉嫌違反行政復議法或者涉嫌職務犯罪的線索，督促行政機關向有關部門移交線索；發(fā)現(xiàn)行政相對人涉嫌犯罪的，依法督促行政機關向公安機關移交線索。但檢察機關移送線索應采用何種形式等問題還需要進一步明確。

二是完善內部線索移送機制。2022年最高檢印發(fā)《人民檢察院內部移送法律監(jiān)督線索工作規(guī)定》，明確加強與內設機構及其他檢察院的交流溝通工作，深化內部線索移送機制。因此，地方各級檢察院應完善內部線索移送的工作部署，探索案件線索“同步發(fā)現(xiàn)、定向移交、協(xié)同辦理”的工作模式，發(fā)揮檢察一體化凝聚法律監(jiān)督合力的優(yōu)勢。

五、結論

縱觀上文，行政檢察與行政復議的銜接具備現(xiàn)實基礎，理論上的支持及地方實踐的探索為檢察機關介入行政復議工作提供了具體思路。檢察機關應發(fā)揮行政檢察靈活性等優(yōu)勢，與行政機關聯(lián)手化解行政爭議，在解決爭議的同時落實法律監(jiān)督的職責。但在介入行政復議的過程中檢察機關應該把握事后監(jiān)督為主、事中監(jiān)督為輔的原則以及被動介入為主、主動介入為例外的原則，不過多干預行政權的行使，構建行政檢察與行政復議的有效銜接機制。

參考文獻：

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［4］楊春雷.深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求? 探索推進行政違法行為監(jiān)督［J］.人民檢察，2021（增1）：38-42.

［5］安徽省宿松縣人民檢察院課題組，蔡綠山.行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的問題及應對［J］.中國檢察官，2022（15）：61-64.

作者簡介：張紹娜（1999—），女，漢族，山東聊城人，單位為武漢大學法學院，研究方向為行政檢察。

（責任編輯：張震）