楊翠柏　張瑩春

摘 要：當前我國環(huán)境保護法律制度體系存在兩類相似的生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟路徑，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟（以下簡稱“兩訴”）。由于“兩訴”的機制類似、功能重疊，它們之間既需做出區(qū)分、又需填補銜接規(guī)則。在司法實踐中，“兩訴”銜接的方法路徑不一，綜合視之，各有利弊。針對“兩訴”并軌之現(xiàn)狀，應進行“訴前”與“訴中”規(guī)則之填補，在探索必要共同訴訟之路的同時，也當厘清訴訟優(yōu)先順位和相關機構之間的職權定位，明確在生態(tài)環(huán)境保護領域行政權優(yōu)先于司法權，以便發(fā)揮環(huán)保行政機關的優(yōu)勢地位、利用其優(yōu)勢資源。與此同時，充分并合理發(fā)揮社會組織和檢察院的作用，以此促進不同體制之間的有效銜接，實現(xiàn)更為有效的生態(tài)環(huán)境損害救濟。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；環(huán)境公益訴訟；銜接規(guī)則；訴訟順位

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2023）04-0062-09

習近平總書記在黨的二十大報告中強調新時代背景下“中國式現(xiàn)代化”的五個表現(xiàn)形式①，其中人與自然和諧共生的現(xiàn)代化處于基礎性地位。近年來，公權機關積極探索提升生態(tài)環(huán)境治理能力和水平、統(tǒng)籌高水平保護和高質量發(fā)展的頂層設計，并就此付諸實踐。2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）所設生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是對十八屆三中全會提出的“對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度”的回應，也是落實“最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度”的具體表現(xiàn)。作為與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度高度相關的法律制度，環(huán)境公益訴訟制度早在2012年得以確立。就目前環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的司法救濟而言，我國形成了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟兩種形態(tài)。實現(xiàn)生態(tài)保護的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根本上還需融洽在環(huán)境公共利益事務上的兩套“機制類似、功能重疊”的法律制度，實現(xiàn)“兩訴”之間的有效銜接。2020年，最高院發(fā)布《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》），對“兩訴”的銜接規(guī)則做出部分規(guī)定。同年出臺的《民法典》規(guī)定特定主體有權請求侵權人承擔生態(tài)環(huán)境損害的修復責任。2022年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作了進一步的細化和規(guī)范。在現(xiàn)有的規(guī)范體系之下，針對同一環(huán)境侵害行為，既可以由省級、市地級人民政府及有關部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，又可以由檢察院或者社會組織提起環(huán)境公益訴訟。由此可見，實踐中存在對于同一環(huán)境損害事實既可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，又符合提起環(huán)境公益訴訟條件的情形。因此，在建設生態(tài)文明制度體系的背景下，處理好“兩訴”之間的銜接，明確“兩訴”的適用范圍，有利于暢通兩套制度，實現(xiàn)其應有之義的路徑，對平息理論上的爭議、化解實務工作中的難題意義重大。

一、“兩訴”相關理論之厘清

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質：公益訴訟抑或私益訴訟

關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，因現(xiàn)有法律規(guī)定尚不能定紛止爭，學界圍繞其性質產生諸多觀點，主要包括“公益訴訟論”“私益訴訟論”“混合訴訟論”“國益訴訟論”等。歸根結底其解釋共有三種路徑，即將其定性為公益訴訟、私益訴訟或者第三類訴訟?！肮嬖V訟論”認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟的是生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為，而凡屬此類行為損害的皆是公共利益，所以從本質來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質為公益訴訟［1］?！八揭嬖V訟論”則認為，訴訟原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當性基礎是自然資源所有權。國家為保護其所有的財產而提起的訴訟本質上與私權主體因私益受損提起訴訟性質相同［2］?！盎旌显V訟論”認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兼具兩種屬性，當政府作為適格原告提起訴訟時，其既是自然資源所有權人，也具有公共目的，具有公益訴訟的屬性［3］?！皣嬖V訟論”觀點指出，該訴乃行政機關為保護國家利益而就生態(tài)損失提起的訴訟。呂忠梅教授認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟從性質上講不純粹屬于任何一種訴訟類型，故將其定性為“國益訴訟”更為合適［4］。

在中國傳統(tǒng)的“中庸”文化影響之下，“折衷說”“混合說”相對而言可接受程度高、受眾市場廣闊，然究其性質，從本質來看只有兩種區(qū)分：公益訴訟與私益訴訟。毋庸置疑，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護的最終對象是環(huán)境利益，環(huán)境利益屬于公共利益的范疇。然而，該訴的基礎卻是所有權，它帶有強烈私權特點的物權性權利，這就使得以其保護對象外觀定性訴訟性質的觀點具有片面性。國家對自然資源所享有的權利在私權和公權的定性之間重疊交叉。從立法上看，我國環(huán)境保護體系之下所采觀點為自然資源所有權理論。自然資源國家所有權理論，以物權理論為基本的設計和邏輯框架，根據(jù)《憲法》第9條、第10條和原《物權法》第46—49條，自然資源國家所有權理論包含兩個核心要素：首先，政府享有自然資源所有權，是自然資源行使中的平等民事主體；其次，行政機關享有（民事）磋商和訴訟的權利［5］。在中國特色社會主義制度治下，國家利益與社會公共利益具有一致性，但這在世界范圍內卻并不具有普遍性。環(huán)保行政機關代表國家行使國家自然資源所有權保護的利益本質上是國家利益，這是我國社會主義國家性質所決定，即我國的國家利益與社會公共利益保持一致。因此，該訴對于公共利益的保護具有附帶性。本文認為該訴在性質上具有保護“私權”的性質，只是這個“私權”的主體是抽象意義上的國家，較為特殊。因此，呂忠梅教授所論“國益訴訟”，實際上就是國家作為民法上的私權主體提起的訴訟，但是“國家”作為抽象的存在又無人格意義上的起訴資格，不能作為適格原告提起訴訟，于是將這項權利授權給國務院、省市、自治區(qū)以及地市級人民政府及相關環(huán)保機構具體實施。因而，該訴屬于特殊的私益訴訟。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋嗬耍荷鐣M織是否為適格主體

從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，對生態(tài)環(huán)境損害進行司法救濟的途徑主要就是“兩訴”。具體而言，符合條件的社會組織與檢察院有權提起環(huán)境公益訴訟并成為適格原告，地方環(huán)保行政機關成為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體。其中，作為新制度的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以規(guī)范性文件規(guī)定的形式首先出現(xiàn)于2015年《試點方案》；2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）在全國范圍內推行生態(tài)環(huán)境損害制度。《試點方案》和《改革方案》均將該制度的權利人設定為地方各級行政機關。2020年修正的《若干規(guī)定》除將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格主體確定為“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構”外，還提出了“受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權部門”。從立法技術上來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于自然資源所有權或代為行使自然資源所有權提出的訴訟類型。相較而言，環(huán)境公益訴訟的性質和適格原告則一直較為明確。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境公益訴訟，顧名思義，乃為維護公共利益之目的而提起的訴訟，因此，檢察院與符合條件的環(huán)保組織皆有權代表公共利益，對公共利益受損之事實尋求司法救濟。

有學者認為在《民法典》生效以前，“兩訴”尚有界分、銜接的探討空間。但是，《民法典》將生態(tài)環(huán)境訴訟的適格原告確定為“國家規(guī)定的機關”及“法律規(guī)定的組織”，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟回歸到公益訴訟的本位［6］。從《民法典》與此有關的第1 234條規(guī)定來看《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔?！?，確有規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害”修復責任的承擔以及費用的負擔，然其責任的承擔規(guī)則中所敘“生態(tài)環(huán)境損害”并非專指特定的制度本體和訴訟類型?！睹穹ǖ洹返? 234條之內容對于環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都同樣適用，應當認為該條是對于“損害擔責”原則的具體解釋，而非生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定。從事實角度考察，以“北大法寶”檢索“生態(tài)環(huán)境損害賠償”案例之“中華環(huán)保聯(lián)合會與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案”為例，該案發(fā)生在2014年，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度此時尚未確立。究其本質，該案為環(huán)境公益訴訟案件，是環(huán)保組織為保護公共利益而提起的訴訟。因此，該條款中的“生態(tài)環(huán)境損害”應當理解為違法行為的結果，是“損害擔責原則”的體現(xiàn)，將該條款理解為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法典化規(guī)定并不恰當。既然《民法典》第1 234條的規(guī)定并非對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定，那么作為索賠主體的社會組織也并未得到法律授權而成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告。

3.“兩訴”銜接模式：順位抑或無序

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，發(fā)生環(huán)境污染與生態(tài)破壞時同時存在兩條司法救濟路徑：行政部門提起的生態(tài)環(huán)境損壞賠償訴訟與社會組織或檢察院提起環(huán)境公益訴訟。在發(fā)生同一環(huán)境污染、生態(tài)破壞事實時，因兩種路徑功能上存在交叉、最終目的存在一致性，在做出選擇時難免要進行利益抉擇。針對“兩訴”并軌的現(xiàn)狀，對二者進行界分、明確其適用范圍、實現(xiàn)“兩訴”的有效銜接，既關系到制度的規(guī)范運用，也有利于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關于“兩訴”的銜接，學界有順位說、無序說兩種。關于“兩訴”的順位，第一種模式是“政府部門—社會組織—檢察院”。此順位的可采信依據(jù)為：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質上屬民事私益訴訟，自然應當由民事權利人首先行權。只有在賠償權利人或者自然資源集體所有權人及其經(jīng)營者不作為時，環(huán)保組織才可以出于保護公共利益的目的提起環(huán)境民事公益訴訟［7］。只有當兩主體皆不作為時，檢察院才可發(fā)揮最終保障作用，主動履職。第二種模式是“政府部門—檢察院—社會組織”，在此種模式之下，形成的是“以環(huán)保行政機關為基本求償主體、以檢察機關為主要監(jiān)督主體、以公眾（環(huán)保組織）為督促主體”的三位一體的生態(tài)環(huán)境損害求償機制［8］。即是環(huán)保行政機關在生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟的事項上享有優(yōu)先權，檢察院可以在環(huán)保行政機關怠于履職時主動通過檢察建議或者提起環(huán)境行政公益訴訟的方式發(fā)揮督促作用。若兩主體都未行動，則環(huán)保組織此時有權依順位提起環(huán)境公益訴訟。持“無序說”的學者則認為，在起訴順位上，不應當對“兩訴”施加順位上的限制。一種觀點認為，在不設置先后順位的前提下，所有的符合法定條件的主體均可以提起“兩訴”。在一方起訴后，另一方跟進起訴或者兩方同時以各自的請求權基礎分別起訴的，可以合并審理［9］。另一種觀點認為，具備法定資格的主體并不受先后順位的限制，若行政機關率先起訴則適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之規(guī)范，若社會組織率先起訴則適用環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)范。不過仍保留相關主體申請以共同原告的身份參加訴訟的權利［10］。

在事先設定起訴順位的模式之下，可能會出現(xiàn)救濟不及時、消解社會組織履職積極性等問題?！绊樜徽f”的兩種模式均將政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為第一順位，而從污染環(huán)境行為被發(fā)現(xiàn)到政府被判定怠于行使職權，中間可能存在一個較長的時間差，在這段時間之內環(huán)境侵害行為可能處于持續(xù)狀態(tài)，此時，不管是社會組織還是檢察院，都無權對生態(tài)環(huán)境進行司法救濟，這顯然是不合理的。同時，社會組織受資金、技術、人才、資源、調查取證難等方面的限制，在提起公益訴訟方面普遍處于不積極的狀態(tài)，若再給其提起訴訟施加額外的限制，社會公益組織代表公共利益進行生態(tài)環(huán)境保護的積極性會進一步削弱?！盁o序說”觀點，合并審理的使用情況以及列為共同原告的適用情況有待進一步探討。并且，在“無序說”之下，容易出現(xiàn)疑難案件責任互相推諉，或者為迎合評價機制爭相作為的情況。

二、實踐中“兩訴”銜接模式之差異

理論上的爭議尚未平息，司法實務在規(guī)則適用上自然存在諸多問題。在生態(tài)環(huán)境保護場域，形成兩種司法救濟路徑。在司法實務中，不可避免地面對因同一侵權行為和損害后果而提起不同訴訟的情形。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設置，造成社會組織在生態(tài)環(huán)境保護領域地位的削減，侵占公益訴訟的作用空間，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性更難發(fā)揮。因此，針對同一環(huán)境損害事實同時提起的“兩訴”如何處理的問題，思路尚需明確。對環(huán)保行政機關、社會組織、檢察院的職能定位亦至關重要。在司法實務中，主要存在合并審理、追加為共同原告、在“兩訴”上設置優(yōu)先處理的順位等做法。

1.相關案件處理方法歸納

通過“兩高”發(fā)布的環(huán)境污染相關案例，發(fā)現(xiàn)關于同時提起“兩訴”的情況在實踐中的處理方法也并不一致。在“重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司偷排廢水案”參見重慶市第一中級人民法院（2017）渝01民初773號民事判決書。中，存在針對同一環(huán)境損害事實，行政機關與社會組織都積極作為之情形。對此，重慶市第一中級人民法院采取將兩案合并審理的處理方法；在“九江市人民政府訴江西正鵬環(huán)?？萍加邢薰镜壬鷳B(tài)環(huán)境損害賠償責任糾紛案”參見江西省九江市中級人民法院（2019）贛04民初201號民事判決書。中，在九江市人民政府起訴后，九江市人民檢察院出具了支持起訴意見書，由檢察機關出庭支持訴訟；在“中華環(huán)保聯(lián)合會與山東博匯集團有限公司、山東省環(huán)境保護科學研究設計院有限公司環(huán)境污染責任糾紛案”參見山東省淄博市中級人民法院（2019）魯03民初118號民事判決書。中，在“兩訴”的銜接問題上采用了中止方式。淄博市中級人民法院依據(jù)《若干規(guī)定》第十七條最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）第十七條：人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。，中止環(huán)境民事公益訴訟的審理而先行審理環(huán)境民事訴訟；在“廣東省佛山市三水區(qū)樂平鎮(zhèn)環(huán)境保護局與鄧金華等環(huán)境侵權糾紛案”參見廣東省佛山市中級人民法院（2020）粵06民轄終215號民事判決書。中，由于樂平鎮(zhèn)環(huán)境保護局未能切實履職，三水區(qū)檢察院遂向樂平鎮(zhèn)政府出具檢察建議書，建議通過法律手段向鄧金華等人追償為處理堆放垃圾所造成的國有財產損失。樂平鎮(zhèn)于是向三水區(qū)法院提起訴訟。本案中檢察院發(fā)揮其監(jiān)督職能，積極作為，督促行政機關保護生態(tài)、履行職能。

根據(jù)上述相關的司法案例，在司法實務中處理均被提起的“兩訴”的銜接問題可以歸納為兩種情形：一是將“兩訴”合并審理，二是設置“兩訴”的優(yōu)先順位。第一種情形是針對同一事實提起的“兩訴”進行合并審理，將兩個主體列為共同原告。這針對的主要是案件事實相同、訴訟目的一致、被告相同、訴訟請求基本相同的情況。如此，既可以節(jié)省司法資源，又能實現(xiàn)沖突的有效解決，例如“重慶藏金閣案”。第二種則采取分而治之的思路，在“兩訴”均被提起的情況下，采取中止其中一訴之銜接方式，中止環(huán)境公益訴訟案件的審理，優(yōu)先處理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，例如“樂平鎮(zhèn)環(huán)保局訴鄧金華案”。

盡管《若干規(guī)定》明確了“兩訴”同時提起的情況下的優(yōu)先順位，但是“一刀切”地采取“中止”的銜接方式，忽略了起訴的先后順序，也未將訴訟階段考慮納入評價體系，這對于環(huán)境公益訴訟來說無疑是重大的制度沖擊。首先，若是環(huán)境民事公益訴訟程序已經(jīng)完成開庭環(huán)節(jié)，在僅剩下公開宣判程序時，卻因權利人突然提起生態(tài)環(huán)境賠償訴訟而被迫中止，何時恢復、如何恢復仍未可知。此前原告、被告雙方已經(jīng)在環(huán)境民事公益訴訟程序上付出了時間和金錢成本，努力成果卻因生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起而停滯甚至歸于消滅，這無疑會極大挫傷社會組織提起公益訴訟的積極性，造成了本就稀缺的司法資源的浪費。其次，采取中止的銜接方式，給行政機關逃避訴訟制造了可能性。若環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)行政機關怠于履行環(huán)境保護監(jiān)管職責，可以積極作為，基于公共利益保護目的提起訴訟。此時，根據(jù)優(yōu)先規(guī)則，若原告社會組織的訴訟請求在前訴中業(yè)已實現(xiàn)，則行政機關便在程序上避免了被列為被告的尷尬局面［11］。行政權得不到監(jiān)督，不利于環(huán)境保護目的的實現(xiàn)。最后，因環(huán)保行政機關為環(huán)境損害事實提起訴訟而被迫進入中止狀態(tài)的環(huán)境民事公益訴訟，其是否應當恢復、何時恢復、如何處理其訴訟請求也是非常重要的問題。在上述“中華環(huán)保聯(lián)訴博興公司”案件中，淄博市中級人民法院做出中止裁定之后，是否繼續(xù)審理、中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟請求是否得到充分考慮和恰當回應？若符合《若干規(guī)定》第十七條規(guī)定的情形，因其訴訟請求已經(jīng)被后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所涵蓋，環(huán)保組織為訴訟所付出的成本便付之一炬，甚至尚未來得及進入法庭審理程序提出訴求，便被迫退出。這對于社會組織的活力和積極性是極大的損傷。從現(xiàn)實情況來看，對于同時提起的“兩訴”，“合并審理”的路徑是值得探索的。

2.現(xiàn)有銜接模式之劣勢分析

關于環(huán)境污染案件的“兩訴”銜接，主要存在以下問題：其一，缺乏明確、系統(tǒng)、合理的法律規(guī)范，“兩訴”銜接順位與適用條件不清。從2015年的《試點方案》，到2017年的《改革方案》，再到相關的司法解釋、行政規(guī)范性文件，都未將“兩訴”的選擇與銜接、甚至是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等相關規(guī)則的效力位階上升至法律的高度?！董h(huán)境保護法》以及《民法典》均未提及該制度以及相關制度的銜接，各種規(guī)則散見于司法解釋及行政規(guī)范性文件中?！度舾梢?guī)定》主要對“兩種訴訟”的銜接做出明確，其中第16條規(guī)定“兩訴”同時提起時法院應當受理，并使用同一審判組織《若干規(guī)定》第16條規(guī)定：“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中又提起民事公益訴訟的，應受理并交由同一審判組織審理?！保?7條設置了法院面對“兩訴”時處理的順位規(guī)則《若干規(guī)定》第17條規(guī)定：“在環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟同時提起的情況下應當先中止民事公益訴訟案件的審理，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件并就其未涵蓋的訴訟請求再審理民事公益訴訟案件?！保?8條賦予適格主體就前案尚未發(fā)現(xiàn)的損害再次尋求司法救濟的權利《若干規(guī)定》第18條規(guī)定：“當生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的裁判生效后，有權機關或法律規(guī)定的組織就前案未被發(fā)現(xiàn)的損害提起民事公益訴訟的，人民法院應予以受理，反之亦然?！薄！度舾梢庖姟肪拖嚓P制度的銜接問題，提及在面對具有可譴責性的生態(tài)環(huán)境問題時檢察機關、行政機關、人民法院所擔任的角色與各方之間的聯(lián)動關系《若干意見》規(guī)定：檢察機關可以對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟提供法律支持，相關行政機關可以對檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟提供證據(jù)材料和技術方面的支持。并且，人民法院在受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，應當在10日內告知相關行政機關，相關行政機關為此提供幫助。。然而，事關“兩訴”之間的銜接，僅以簡單的幾項規(guī)定來涵蓋略顯單薄，難以滿足復雜的司法實務工作的需要。并且《若干規(guī)定》作為司法解釋，于前言中申明其是“依據(jù)《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》等法律的規(guī)定”而制定。然而《民法典》抑或《環(huán)境法保護》，遑論程序法，都未將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一項特定制度加以規(guī)定，《民法典》之規(guī)定為關于賠償事宜之規(guī)定，而非“制度”之規(guī)定。沒有“法律”何來“解釋”，《若干規(guī)定》事實上并非根據(jù)這兩部法律而制定的司法解釋。盡管《若干規(guī)定》回應了部分關于“兩訴”銜接的相關程序問題，對實踐中出現(xiàn)的實務操作上的問題具有一定指導意義，但是這從法理層面上講不是正當?shù)膶嶓w法依據(jù)。其二，在具體執(zhí)行層面，也缺乏相應的銜接機制。實踐中既有“合并審理”的做法，也有“分而治之”的路徑?！胺侄沃奔窗凑找?guī)定先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，按照環(huán)境公益訴訟程序繼續(xù)處理該訴尚未涵蓋的訴訟請求。合并審理即將“兩訴”進行合并處理。法律實務中給予司法工作人員過多自由選擇空間反而會為濫用職權創(chuàng)造溫床、降低工作效率、為工作帶來實際困難。其三，在環(huán)保行政機關、社會組織、檢察院的權利行使上，存在順位不清、職權不明的問題。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，環(huán)保行政機關身擔原告之責，有權就生態(tài)環(huán)境損害的索賠和修復問題提起訴訟。符合條件的社會組織和檢察院又成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。若環(huán)境公益訴訟已經(jīng)步入審理階段，此時是否還有必要提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？若依然提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又該如何處理？按照現(xiàn)有規(guī)則，若提起該訴則必須對環(huán)境公益訴訟采取中止審理的處理方式，這必然導致訴訟效率低下、浪費司法資源。當適格主體已經(jīng)就同一環(huán)境損害事實提起環(huán)境公益訴訟時，并且法院已經(jīng)做出判決、裁定，此時僅以訴訟請求未被全部涵蓋而提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否正當，法律未作明確回應。檢察院既是法律監(jiān)督機關，又可以在公共利益受損的情況下充當原告提起環(huán)境公益訴訟，其角色定位與選擇標準尚未明確。如何協(xié)調環(huán)保行政機關與社會組織訴權的沖突，檢察院作為環(huán)境公益訴訟之適格原告應當如何在法律授權范圍內發(fā)揮作用等問題亟待回答。其四，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟挫傷環(huán)保組織通過司法途徑保護生態(tài)環(huán)境的積極性。環(huán)保社會組織受到資金、人才、職權之桎梏，在推進維護公共利益、保護生態(tài)環(huán)境方面舉步維艱。然社會組織為發(fā)揮公益訴訟制度職能價值之不可或缺之力，其行動積極性必須保護、行為有效性須得到認可。環(huán)保組織訴權受到侵害，削減其作為積極性，而中止之處理方式亦會造成國家司法資源浪費。最后，現(xiàn)有的設置優(yōu)先順位的銜接規(guī)則使得行政機關在程序上很難成為環(huán)境公益訴訟的被告，可能成為行政機關躲避追訴的工具，既不利于監(jiān)督行政機關的行政權，又不利于行政機關審慎履行監(jiān)管義務，也不利于政府積極作為和職能的發(fā)揮。

三、“兩訴”的銜接路徑

針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞的司法救濟，我國目前存在兩種類型的訴訟。針對“兩訴”并軌之現(xiàn)狀，對其進行界分、明確其適用范圍，方可規(guī)范其運用、實現(xiàn)“兩訴”之有效銜接、發(fā)揮其本身之效用與價值。關于銜接分歧的解決，有設置起訴順位之建議，亦有合并審理之策略，學界卻鮮有觀點注意到訴訟階段的問題。筆者認為，“訴前”與“訴中”應當適用不同的規(guī)則。

1.同時提起的“兩訴”的銜接路徑

《若干規(guī)定》提供的銜接路徑為：在環(huán)境公益訴訟進行過程中，若環(huán)保行政機關又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則應中止公益訴訟的審理轉而處理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。從司法資源、訴訟成本和社會影響的角度來看，盲目的、“一刀切”地規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟”并不合理。這在救濟效率、保護相關組織作為的積極性上都存在嚴重缺陷。在此情形下，應當探索合并審理之路。其中，必要共同訴訟規(guī)則有充分適用空間。應當考慮將環(huán)保行政機關追加為共同原告，若訴訟請求等內容一致則將兩案并案審理，對于環(huán)保行政機關所提出的未被涵蓋的訴訟請求可以協(xié)商一致增加訴訟請求，也可在該案審結后另行在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件中解決。對于已經(jīng)處于審理階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，相關主體又提起環(huán)境公益訴訟的，亦可以參照上述規(guī)則。

2.訴前“兩訴”銜接規(guī)則的填補

并非所有的案件都適用合并審理的路徑，之所以在“兩訴”同時提起的情況下選擇合并審理的路徑也是基于現(xiàn)實的考慮以及價值的選擇。兩種訴訟畢竟是兩種截然不同的類型，應當尊重其獨立地位、發(fā)揮其獨特作用。而大部分案件，事實上因為調查取證這個前置過程的必然存在，很多時候都不存在絕對的信息壁壘，即使在訴訟方式的選擇上，也有協(xié)商空間和余地的。筆者認為，應當建立以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主導、環(huán)境公益訴訟為補充的銜接機制。

解決順位問題，必然首先確定行政權與司法權何者優(yōu)先的難題。行政權和司法權存在本質差別：行政權具有擴張性和主動性，而司法權具有謙抑性和被動性?！董h(huán)境保護法》將行政機關確定為環(huán)境質量的負責人《環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”。。政府環(huán)境質量保護責任條款表明，我國各級政府作為公權主體當然有義務為預防和恢復生態(tài)環(huán)境損害做貢獻，這符合我國環(huán)境保護立法精神。事實上，政府在承擔生態(tài)環(huán)境的保護和生態(tài)環(huán)境損害的預防職責方面也具備天然優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境損害的預防和修復牽涉范圍廣、內容復雜、專業(yè)性極強，行政機關基于環(huán)保行政監(jiān)管職責而掌握和積累的公共資源，得以在技術、人才、管理能力方面具有其他公權機關無法比擬的優(yōu)勢。綜合考慮，行政權在環(huán)保領域發(fā)揮作用的空間值得深入，將環(huán)保行政機關作為主體負責生態(tài)環(huán)境損害預防、修復、求償工作是最便捷、最經(jīng)濟，也是最有效的選擇。基于政府傳統(tǒng)的命令—控制式的行政主體角色，以權力配置角度觀之，在生態(tài)環(huán)境損害的預防與修復中當遵循行政權優(yōu)先原則，負有環(huán)境保護、污染監(jiān)管職責的政府積極作為，對環(huán)境風險進行事前防范、對環(huán)境損害進行事后制裁，發(fā)揮行政權在生態(tài)環(huán)境損害法規(guī)體系中的核心作用，保護環(huán)境公共利益［12］。在我國的環(huán)境保護規(guī)范體系建設中，應當將司法權和行政權作涇渭分明的劃分，行政權和司法權可以相互制約，但須臾不可融合。在我國整個訴訟程序中，除某些涉及重大國家利益、公共利益、個人特殊利益等事項外，為使雙方當事人有平等對抗之空間，法院須得居于中立第三方位置。若提前介入則有違法院的職能和性質定位。在生態(tài)環(huán)境保護領域，法院應保持被動、消極地位，而不能在行政機關尚未行使行政權或者未調動行政資源以進行環(huán)境監(jiān)管時就針對生態(tài)環(huán)境損害實施提前介入，這有違權力分配規(guī)則、不利于公共資源的有效配置。只有當行政機關窮盡各種行政手段而不能達到生態(tài)環(huán)境保護和損害救濟效果時，法院才能介入，發(fā)揮司法裁判終局性效能。

總之，從理論上講，環(huán)境損害救濟與環(huán)境危險防范以依靠行政權為最優(yōu)，司法權須保持謙抑和滯后，發(fā)揮其保障作用。對此，筆者在空白規(guī)則填補方面作如下建議：

首先，應當確立行政機關的優(yōu)先權利。環(huán)保行政機關作為自然資源所有權的實際權利享有者和執(zhí)行機關，在專業(yè)性、人員、技術等方面擁有不可比擬的優(yōu)勢?；诜ǘǖ沫h(huán)境監(jiān)管職責能夠較為全面、高效、便捷地獲取各類生態(tài)環(huán)境損害信息，在環(huán)境污染、生態(tài)破壞的調查取證方面存在信息和技術優(yōu)勢。不管是作為共同活動集體的社會組織，還是作為司法機關的檢察院，在專業(yè)性方面都略顯不足。社會組織作為非營利性社會團體，普遍存在資金不足、人才匱乏等問題，這也是法律授予社會組織環(huán)境公益訴訟權利、卻并未明顯激發(fā)其履行訴訟職能的積極性的原因之一。同樣，檢察院作為司法機關，從職權劃分來看應當保持謙抑性，守好社會的“最后一道防線”。并且以公訴機關的身份向審判機關的法院提起訴訟，在外觀上會造成社會公眾的不信任，判決結果可能相對更不容易被接受。

其次，應當完善檢察機關的法律監(jiān)督功能。建立“政府部門—環(huán)保組織—檢察院”三位一體的模式。在這個過程中可以探索適用訴前公告程序。檢察機關起訴前應當進行公告，只有當環(huán)保行政機關和社會組織都不提起訴訟的情況下，檢察院才可以行使訴權，對怠于履職的行政機關提起環(huán)境行政公益訴訟或者直接對賠償責任人提起環(huán)境民事公益訴訟。當然，除了訴前公告，檢察院還可以通過檢察建議的方式，要求環(huán)保行政機關盡快解決問題、提起訴訟。檢察院發(fā)揮環(huán)境保護監(jiān)督功能的方式有以下路徑：（1）檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為，應當選擇發(fā)出檢察建議督促環(huán)保行政機關履職，或者進行訴前公告。（2）若選擇檢察建議的方式，在環(huán)保行政機關不履職也不提起訴訟時，檢察院可以選擇提起環(huán)境行政公益訴訟要求行政機關履職，也可選擇直接提起環(huán)境民事公益訴訟，向賠償責任人主張公共利益；若選擇公告的方式，在公告期滿后，檢察院直接提起環(huán)境民事公益訴訟。（3）檢察院發(fā)出檢察建議后，環(huán)保行政機關根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定進行磋商，磋商不成則提起訴訟。（4）若存在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未涵蓋的訴訟請求，則社會組織或者檢察院可以另行提起環(huán)境公益訴訟，此時檢察院仍應當讓位于社會組織，在社會組織不起訴的情況下再提起環(huán)境民事公益訴訟。

最后，從法律層面上將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確定下來，并填補“兩訴”的銜接規(guī)則是必要的。應當搭建以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為統(tǒng)領、環(huán)境公益訴訟為輔助補充進行銜接的制度框架。生態(tài)環(huán)境本身具備的特殊性，即一旦受到污染和破壞，結果很可能是無法逆轉的，且生態(tài)修復往往時間長、修復成本高，這就提醒立法者必須注重預防原則在整個制度規(guī)范體系中的運用。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的價值傾向分別是損害填補和風險預防，基于已受損生態(tài)環(huán)境救濟的緊急性、不可逆性，前者有優(yōu)先級。此外，現(xiàn)有規(guī)則紛繁復雜，盡管存在諸多政策解讀例如，在檢察環(huán)節(jié)落實好生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作——最高檢民行庭有關負責人解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方案》。，難免猶如“無源之水”“無本之木”，解釋缺乏正當性，理論和實務上的爭議自難平息。想要實現(xiàn)制度耦合，必須完善規(guī)范設計并將規(guī)則上升至法律層級，如此方可實現(xiàn)“兩訴”的有效銜接。

四、結語

作為生態(tài)文明制度體系建設背景之下新設的一項制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自誕生之日起就引發(fā)諸多討論。究其性質，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應當屬于國家自然資源所有權之下的、以特殊的國家作為民法上私權主體提起的私益訴訟。就適格原告而言，國家作為抽象主體無法直接以權利人的身份提起訴訟，故國務院以及國務院授權的省級、地級市政府成為代表國家行使自然資源所有權、就侵權行為主張救濟的權利人。因制度體系不完善，作為功能相似的兩種訴訟，“兩訴”在銜接模式上仍存在的困境。不管是純粹“順位”，還是絕對地不設置優(yōu)先順位，都存在缺陷。對此，本文剖析相關司法實踐，總結歸納現(xiàn)有的銜接模式，明確環(huán)保行政機關、檢察院和社會組織在“兩訴”中發(fā)揮的作用?！皟稍V”的銜接模式在理論規(guī)范層面上存在缺陷，在實踐中選擇路徑過多。因此，基于現(xiàn)實的考量，應當區(qū)分已經(jīng)提起的“兩訴”和尚未提起的“兩訴”，進行“訴前”與“訴中”規(guī)則的分別填補。針對“兩訴”均在進行過程中的情形，應當保護司法權威，設置優(yōu)先順位必然會對其中一種訴訟不利，因而須探索合并審理之路。在訴前階段，應當建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)范，在制度中充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，同時提高社會組織承擔責任的積極性。唯其如此，方可構建一個體系完備、規(guī)則清晰的“兩訴”銜接機制，實現(xiàn)有效的生態(tài)環(huán)境保護。

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（責任編輯：蒲應秋）

The Way to the Connection between Systems of Ecological Environmental Damage Compensation Litigation and Environmental Public Interest Litigation

YANG Cuibai， ZHANG Yingchun

（Law School， Sichuan University， Chengdu， Sichuan， China， 610207）

Abstract：At present stage， there are two similar judicial remedies for ecological damage in Chinas environmental protection legal system， namely， ecological damage compensation litigation and environmental public interest litigation （hereinafter referred to as "two litigations"）. Since the mechanisms of "two litigations" are similar and their functions overlap， they must be distinguished from each other， and their legal connection rules must be established. In judicial practice， there are different methods and paths for the connection， and each has its own advantages and disadvantages. For the current stage where "two litigations" overlap in many aspects， rules for "before" and "during" the litigation should be added; while exploring the necessary common litigation road， we should clarify the priority of litigation and the position of authority between related institutions， clarify the priority of administrative power over judicial power in the field of ecological environmental protection， and give play to the advantageous position of environmental protection administrative organs as well as their superior resources， so as to fully and reasonably play the role of social organizations and procuratorates. In this way， we can promote the effective connection between different systems and achieve more effective ecological and environmental damage remedies.

Key words：ecological and environmental damage compensation litigation; environmental public interest litigation; connection rules; litigation subordination

收稿日期：2023-04-18

基金項目：四川省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度的整合研究”（SC22ST12）。

作者簡介：楊翠柏，男，四川巴中人，博士，四川大學法學院教授、博士生導師。

張瑩春，女，山東淄博人，四川大學法學院在讀碩士。

①習近平總書記指出，“中國式現(xiàn)代化”包括：人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。