王友平 李潛

從我國10多年來不斷暴露出的土壤污染事件來看，農(nóng)用地土壤污染事件此起彼伏，有的農(nóng)用地典型性土壤污染事件，危害巨大，嚴(yán)重威脅到人民生命健康，引起社會輿論廣泛關(guān)注，給社會造成了很大的負(fù)面影響。保護耕地，要重視農(nóng)用地土壤安全，是黨的十八大以來，黨中央治國理政的重要工作，并已出臺眾多政策法規(guī)?；谡吒檶徲嫷慕嵌?，發(fā)揮好審計“治已病、防未病”的作用，確保政策落實見效，保證農(nóng)用地土壤污染有效防治，進(jìn)而保障糧食安全。

農(nóng)用地土壤污染及防治現(xiàn)狀

2014年4月17日，《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》首次公開土壤污染現(xiàn)狀，并指出耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，農(nóng)業(yè)等人為活動是導(dǎo)致土壤污染或超標(biāo)的重要原因。全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%。從不同土地利用類型來看，19.4%的耕地土壤點位超標(biāo)，其中輕度以下、中度及重度污染點位分別占比16.5%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳等重金屬以及多環(huán)芳烴等有機物。

我國的土壤污染防治工作相較大氣和水污染治理而言起步較晚，基礎(chǔ)相對薄弱，存在眾多歷史欠賬。2015年政府工作報告中第一次出現(xiàn)“加強土壤污染防治”。2016—2022年，政府工作報告先后提出加大工業(yè)污染源治理力度、強化土壤污染防治，實行分類管理、深入推進(jìn)土壤污染防治，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、嚴(yán)格土壤污染源頭防控，加強農(nóng)業(yè)面源污染治理、持續(xù)推進(jìn)土壤污染防治等。

2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），明確提出以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為出發(fā)點，堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控，形成政府、企業(yè)、公眾、社會相協(xié)同的土壤污染防治體系，專門強調(diào)采取農(nóng)用地分類管理的措施加強農(nóng)用地土壤污染防治以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。2019年1月1日，土壤污染防治法的正式實施，標(biāo)志著正式建立以“土十條”、土壤污染防治法、土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）為指導(dǎo)思想、根本原則、具體依據(jù)的農(nóng)用地土壤污染綜合防治法律體系。

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計探索

一、審計依據(jù)

當(dāng)前，對農(nóng)用地土壤污染防治的政策跟蹤審計參照的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系主要涵蓋農(nóng)用地土壤污染防治、農(nóng)產(chǎn)品安全、農(nóng)用地土壤污染防治審計等3個方面，具體法律法規(guī)見表1。

二、農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計目標(biāo)

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計的目標(biāo)是圍繞國家污染防治攻堅戰(zhàn)等重大政策措施落實情況，以資金、項目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為抓手，聚焦打好“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”。通過審計，揭示地方政府在落實農(nóng)用地土壤污染防治工作中所取得的成效及存在的問題，強化對重大政策措施落實的審計監(jiān)督，促進(jìn)重大決策部署和政策措施落地生根、取得實效，督促改善土壤質(zhì)量、提高土壤修復(fù)效果。

三、審計重點、實施路徑及方法

（一）審計重點

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計重點關(guān)注農(nóng)用地土壤污染防治領(lǐng)域落實重點政策、推進(jìn)重大項目和環(huán)保專項資金績效等情況。重點審計上述資金規(guī)模較大的項目，突出對重點項目、資金、單位及環(huán)節(jié)開展審計。

重點政策落實情況。檢查有關(guān)地區(qū)和部門單位貫徹落實土壤污染防治行動計劃、土壤污染防治法等工作開展情況；關(guān)注相關(guān)政府或部門是否按“土十條”、土壤污染防治法的要求制定相關(guān)政策，是否在規(guī)定的時間節(jié)點內(nèi)完成各項工作。

重大項目推進(jìn)情況。關(guān)注農(nóng)用地土壤污染防治重大項目的推進(jìn)實施情況，重點揭示農(nóng)用地土壤污染防治中存在的重大風(fēng)險隱患、資源損毀、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等突出問題。關(guān)注是否存在審核把關(guān)不嚴(yán)、虛假審批等現(xiàn)象；關(guān)注是否達(dá)到治理方案預(yù)期目標(biāo)；關(guān)注項目實施過程中是否對污染土壤的處理過程嚴(yán)格管控，最大化降低二次污染風(fēng)險；關(guān)注治理后的危險廢棄物是否得到合理的儲存與處置，污染地塊產(chǎn)出的不達(dá)標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品是否流入市場。

重點資金保障和管理使用情況。關(guān)注財政資金保障和及時下達(dá)情況，關(guān)注專項資金是否嚴(yán)格按照用途使用，是否存在套騙取、侵占挪用等重大違紀(jì)違法違規(guī)問題。關(guān)注是否存在以“三同時”項目頂替農(nóng)用地土壤污染防治項目騙取財政資金的行為，是否對未污染土地或輕度污染的土地過度修復(fù)，浪費財政資金等問題。

（二）實施路徑與方法

審計按“五個步驟”實施，即對照標(biāo)準(zhǔn)、查清問題、剖析成因、明確責(zé)任、提出建議。如有需要，對需審計的事項提前設(shè)計好審計表格并及時下發(fā)，盡早完成填報回收，并盡快完成整理、分析、核實。結(jié)合審計表格，查看相關(guān)資料和現(xiàn)場情況，做好以下事項的審計：

收集政策制定情況。結(jié)合全國土壤污染防治先行示范區(qū)建設(shè)，抽查有代表性的地區(qū)進(jìn)行審計；選擇重點抽查地區(qū)。從各級政府或部門收集農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)的制度，審查制度有無與中央及地方政策相違背或明顯偏離政策指導(dǎo)方向的情況；關(guān)注土壤污染防治是否履行相關(guān)重大決策程序，是否存在違規(guī)決策導(dǎo)致的重大土壤污染事件；關(guān)注各部門是否建立共享聯(lián)動機制，還存在哪些數(shù)據(jù)共享的難點問題。

審前調(diào)查了解，做好前期數(shù)據(jù)收集。一是向環(huán)保等相關(guān)部門摸清農(nóng)用地污染治理試點項目清單；二是向各級財政部門了解資金撥付及配套情況，關(guān)注是否存在資金閑置、擠占和挪用等情況；三是項目業(yè)主單位對資金的使用管理情況，關(guān)注項目進(jìn)展有無未按期開工或完工的情況；四是檢查項目運營情況，關(guān)注已完工項目是否正常運行，是否存在項目建成閑置未用，未達(dá)到預(yù)期效益等。

關(guān)注項目建設(shè)進(jìn)展情況。通過匯總、統(tǒng)計、分析審計調(diào)查項目進(jìn)度表，了解項目的建設(shè)進(jìn)度等情況。以農(nóng)用地污染治理試點項目，中央及省、市重大環(huán)保專項資金扶持項目，重金屬污染綜合治理等項目為基礎(chǔ)，重點抽查項目推進(jìn)緩慢的項目，以及資金規(guī)模、影響較大的項目，現(xiàn)場查看項目建設(shè)情況并審查相關(guān)項目報建、財務(wù)支出資料等，按照審計內(nèi)容要點進(jìn)行檢查。

關(guān)注項目治理效果。對抽查項目，收集項目建設(shè)全過程資料，對已完成建設(shè)的項目，通過詢問、現(xiàn)場查勘、收集項目實施過程中的治理修復(fù)方案、效果評估報告及專家意見等資料的方式，了解治理后的效果。挑選已完工驗收項目實地查看，檢查項目完工及后期運營情況，是否達(dá)到預(yù)期效果。仔細(xì)分析治理前后的各項報告，對比場調(diào)報告、治理方案中的監(jiān)測點位數(shù)據(jù)和治理后的效果評估報告中的監(jiān)測數(shù)據(jù)，分析指標(biāo)治理前后的指標(biāo)值變化，謹(jǐn)防數(shù)據(jù)造假。

在此過程中，必要時協(xié)同相關(guān)部門及科研院校，借助專家力量，對修復(fù)方案、實施效果等進(jìn)行評價。

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計的難點

一、污染底數(shù)不清，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，數(shù)據(jù)共享難

農(nóng)用地土壤污染防治項目點位多、空間廣、范圍大、跨度長，審計抽樣勘查無法反映項目整體情況，而審計人員難以大范圍勘查。審計過程中需要融合各個部門的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，而農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計項目涉及生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等眾多主管部門。最近一次的全國土壤污染狀況詳查工作雖已結(jié)束，但數(shù)據(jù)因保密的原因暫未公開，審計部門很難取得農(nóng)用地污染面積、分布及對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，甚至相關(guān)治理責(zé)任單位之間都未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。底數(shù)不清，導(dǎo)致對治理的必要性、恰當(dāng)性等都無法進(jìn)行準(zhǔn)確評價。

二、污染程度判定不直觀、不及時，治理效果難以評定

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計涵蓋國土資源保護、水土氣環(huán)境治理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、重金屬及有機物污染防治等多個專業(yè)學(xué)科領(lǐng)域，技術(shù)性較強且專業(yè)特色明顯，要求較高的環(huán)保專業(yè)素質(zhì)。在采樣、監(jiān)測、防控、修復(fù)方案評價、效果評估的過程中，需要用到相對先進(jìn)和專業(yè)的技術(shù)設(shè)備和方法手段。土壤成分復(fù)雜、污染源來源廣，污染程度很難憑肉眼看出，需要依賴專業(yè)機構(gòu)借助專業(yè)設(shè)備出具結(jié)果。在現(xiàn)階段，土壤污染物快速檢測與動態(tài)監(jiān)測技術(shù)匱乏，審計人員更多的是直接從相關(guān)單位和部門獲取所需的專業(yè)數(shù)據(jù)和資料，或者借助環(huán)保部門現(xiàn)有的專業(yè)檢測設(shè)備和技術(shù)來取得。審計部門缺乏有效的外部專業(yè)信息獲取途徑和檢驗手段，在一定程度上限制了數(shù)據(jù)的真實性、客觀性。

三、治理責(zé)任難以界定，容易被推脫認(rèn)為是歷史遺留問題

農(nóng)用地土壤污染較為隱蔽，具備累積性、時滯性、潛伏性等特點，是“看不見的污染”，長期積累會對人體持續(xù)損害。污染物如何從良田轉(zhuǎn)移至可食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)過并不清晰， 對人身造成的可能性損傷難以直接判斷，是“難以被察覺的損害”，因此人們常常忽視污染物的健康威脅。加之因歷史欠賬多、污染底數(shù)不清，其污染和治理責(zé)任難以界定，容易被推脫認(rèn)為是歷史遺留問題。

審計建議

一、加強對國家重大政策學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變審計理念

作為審計人員，一定要加強對國家各項政策法規(guī)、方針政策的學(xué)習(xí)，提高政治站位，樹立“人與自然和諧”的生態(tài)文明觀和審計觀，站在關(guān)乎國家可持續(xù)發(fā)展的角度看待問題，準(zhǔn)確認(rèn)知發(fā)展與保護的關(guān)系，從而客觀公正地反映問題。對于現(xiàn)階段農(nóng)用地土壤污染防治審計工作，審計人員還應(yīng)分清現(xiàn)實與挑戰(zhàn)，在實踐中積累經(jīng)驗教訓(xùn)，在關(guān)注資金撥付、分配及使用的同時更加強調(diào)政策本身及其績效，以專業(yè)判斷能力最大程度地發(fā)揮審計監(jiān)督與服務(wù)職能。

二、加強專業(yè)知識學(xué)習(xí)，提升專業(yè)判斷能力

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計涵蓋國土資源保護、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等多個專業(yè)學(xué)科領(lǐng)域，每個領(lǐng)域都可以細(xì)分為眾多子領(lǐng)域，這就要求審計人員保持專業(yè)學(xué)習(xí)的熱情，熟練掌握被審計單位政策依據(jù)、專業(yè)知識等。在遇到某些模棱兩可的問題時，審計人員能夠具備更客觀、準(zhǔn)確的認(rèn)知與判斷。

三、積極開拓思路，創(chuàng)新審計方式方法

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計屬于比較新的領(lǐng)域，沒有固定的模式或章程可循，審計人員可以大膽創(chuàng)新，創(chuàng)新審計方式方法。如對于大項目，審計人員可以利用“3S”等新技術(shù)獲得地理數(shù)據(jù)信息，更加全面、直觀地了解項目整體情況。審計人員可以通過人工智能、數(shù)據(jù)挖掘等開展關(guān)聯(lián)分析、聚類分析等，捕捉問題、疑點，深入探究因果關(guān)系，進(jìn)而更為客觀地評價政策落實情況。

四、部門聯(lián)動，統(tǒng)籌運用外力外智

一是審計機關(guān)應(yīng)加強與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門的交流溝通，建立無縫銜接的數(shù)據(jù)共享平臺，以及協(xié)助開展延伸調(diào)查的協(xié)調(diào)機制。二是審計機關(guān)要加強審計系統(tǒng)的雙向聯(lián)動交流機制，形成環(huán)境資源信息的共享網(wǎng)絡(luò)；統(tǒng)籌項目實施，結(jié)合經(jīng)責(zé)審計、資源環(huán)境審計等一并進(jìn)行，共同研究、探討解決問題的措施與辦法。三是審計機關(guān)可協(xié)同相關(guān)部門及科研院校，聘請專業(yè)人士參與審計，補齊補強審計人員專業(yè)短板。（作者單位：長沙市審計局）