池通　陳厚佚

摘? ?要：《監(jiān)察法》第三條明確規(guī)定監(jiān)察對象為公職人員，即監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的主體指向為自然人，從而排除了單位?！侗O(jiān)察法》的明示性規(guī)定展現(xiàn)出的顯性含義并不能全面揭示監(jiān)察對象范疇的完整形態(tài)，監(jiān)察法律規(guī)范及監(jiān)察工作實踐均能體現(xiàn)監(jiān)察委員會對單位職務(wù)違法和單位職務(wù)犯罪的管轄權(quán)，行使公權(quán)力的主體既包括公職人員，也包括機(jī)關(guān)、單位和組織，應(yīng)體系化、實質(zhì)性理解監(jiān)察對象的立法邏輯?；谥贫瘸欣^的歷史傳統(tǒng)、監(jiān)督全覆蓋的改革理念、紀(jì)法貫通和法法銜接的現(xiàn)實需求，將單位納入監(jiān)察對象范圍能更好地發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督效能。應(yīng)明確單位作為監(jiān)察對象的具體范圍、合理解決單位職務(wù)犯罪中互涉案件的管轄權(quán)沖突，并細(xì)化監(jiān)察委員會管轄單位職務(wù)犯罪的具體規(guī)范，不斷健全和完善國家監(jiān)察法治體系。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察對象；公職人員；單位；職務(wù)犯罪

中圖分類號：D922.11? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）03-0042-09

黨的二十大報告指出，完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。其中，不斷健全國家監(jiān)察立法體系、推動黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察貫通協(xié)調(diào)是完善黨的自我革命制度規(guī)范體系的重要內(nèi)容?！氨O(jiān)察對象是監(jiān)察制度運行過程中的基本問題，也是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系中的重要內(nèi)容和主要載體?！盵1]《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第三條明確規(guī)定監(jiān)察對象為公職人員，將單位排除在監(jiān)察對象之外?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）第二十六條列舉的監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的職務(wù)犯罪罪名中卻包含僅能以單位為犯罪主體的罪名，如單位受賄罪、單位行賄罪、私分國有資產(chǎn)罪等。從法律位階看，《監(jiān)察法》屬于立法機(jī)關(guān)（全國人大）制定的法律，而《監(jiān)察法實施條例》屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)（國家監(jiān)委）制定的監(jiān)察法規(guī)，因而《監(jiān)察法實施條例》的制定與實施應(yīng)嚴(yán)格遵循上位法的規(guī)定。鑒于“監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)來源于《監(jiān)察法》”[2]，《監(jiān)察法實施條例》作此規(guī)定難免有突破上位法限制之嫌，且刑事法律規(guī)范對單位與作為自然人的公職人員在犯罪構(gòu)成要件、處罰規(guī)則等方面的規(guī)定不盡相同。

雖然學(xué)界圍繞監(jiān)察對象的認(rèn)定與識別問題展開了諸多研究，但具有公共事務(wù)管理職權(quán)的單位能否作為監(jiān)察對象，卻并未被充分關(guān)注和討論。實際上，縱觀我國行政監(jiān)察、司法監(jiān)察的監(jiān)督體制，均涵蓋將單位作為監(jiān)督對象的法律規(guī)定。①國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政監(jiān)察、司法監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能繼受主體，應(yīng)盡可能對其職責(zé)進(jìn)行強(qiáng)化，以保障權(quán)力運行結(jié)構(gòu)的完整妥善。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為我國反腐敗工作機(jī)構(gòu)，將公職人員和單位一并納入監(jiān)察對象之范疇，是實現(xiàn)“監(jiān)察全覆蓋”改革目標(biāo)的應(yīng)有之義。闡釋和理解“監(jiān)察全覆蓋”需要更為體系化的視角，通過體系解釋明確監(jiān)察規(guī)范的內(nèi)涵與判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免監(jiān)察規(guī)范之間及與其他規(guī)范之間的矛盾與沖突，是腐敗治理法秩序統(tǒng)一性的重要保障。[3]因此，將單位作為監(jiān)察對象，符合權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建的制度邏輯，有效回應(yīng)了國家監(jiān)察體制改革的法治訴求，有利于在新時代黨的自我革命語境下深化黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察貫通協(xié)調(diào)。

一、單位作為監(jiān)察對象的法理基礎(chǔ)

《監(jiān)察法》第十五條將監(jiān)察對象界定為“行使公權(quán)力的公職人員”，這種明示性規(guī)定展現(xiàn)出的顯性含義并不能全面揭示監(jiān)察對象范疇的完整形態(tài)。《監(jiān)察法》雖未明示單位為監(jiān)察對象，但監(jiān)察法律規(guī)范及監(jiān)察工作實踐均能體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對單位職務(wù)違法和單位職務(wù)犯罪的管轄權(quán)，需要從歷史、制度與實踐多重視角，體系化、實質(zhì)性理解監(jiān)察對象的立法邏輯。

（一）歷史邏輯——行政監(jiān)察權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)的職能承繼

回溯到監(jiān)察體制改革前，我國長期以來形成了“三駕馬車”模式的權(quán)力監(jiān)督體系，即黨的紀(jì)委為主導(dǎo)，檢察院為保障，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充。[4]具體而言，紀(jì)委承擔(dān)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督職能，檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門履行職務(wù)犯罪偵查（預(yù)防）職能，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)則行使政府內(nèi)部監(jiān)察職權(quán)。1949年9月通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》正式確立了新中國的行政監(jiān)察制度，明確人民監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象為“政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員”，此后，行政監(jiān)察制度幾經(jīng)變革，但將政府機(jī)關(guān)作為監(jiān)察對象的制度傳統(tǒng)一直予以延續(xù)。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（已廢止）第十五條至第十八條明確規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍覆蓋單位與自然人，即有權(quán)對政府、政府部門及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。對“政府機(jī)關(guān)”和“公務(wù)人員”監(jiān)督的雙重覆蓋，不僅促進(jìn)政府廉潔從政，更能保障政府依法行政和高效勤政。[5]國家監(jiān)察體制改革對行政監(jiān)察制度予以吸收、重塑，監(jiān)察委員會承繼了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能，從《監(jiān)察法》第十五條的立法表述看，監(jiān)察委員會似乎在職能繼受中將對“單位主體的監(jiān)察”排除在外?！侗O(jiān)察法實施條例》作為國家監(jiān)委制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，對監(jiān)察制度進(jìn)行科學(xué)化、體系化集成 [6]，其中第四十四條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督和處置“有關(guān)機(jī)關(guān)、單位、組織集體作出違法決定或者實施違法行為”。為了體現(xiàn)對中國特色行政監(jiān)察制度探索的有效延續(xù)，保障監(jiān)察法治體系內(nèi)部邏輯自洽，將單位與公職人員一同納入監(jiān)察對象的范圍，使監(jiān)察委員會對單位違法行為的監(jiān)督、調(diào)查、處置有法可依。

2012年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第十八條明確規(guī)定了檢察院對貪污賄賂犯罪、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件的自偵權(quán)，并且包括《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第八章規(guī)定的單位職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)涵蓋單位犯罪與自然人犯罪。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，無論是從偵查對象“國家工作人員”身份的特殊性，還是犯罪行為的“職務(wù)性”特點來看，都具有對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員是否秉公用權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的性質(zhì)，與法律監(jiān)督權(quán)的主旨具有高度契合性。[7]國家監(jiān)察體制改革前由檢察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，符合《刑法》對職務(wù)犯罪予以定罪處罰的立法邏輯和《中華人民共和國憲法》對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度安排。檢察機(jī)關(guān)在長期職務(wù)犯罪偵查實踐中，一方面，由于偵查、批捕、起訴、訴訟監(jiān)督職能集于一身，面臨同體監(jiān)督難題；另一方面，由于地方檢察機(jī)關(guān)的地域?qū)傩詫?dǎo)致檢察機(jī)關(guān)獨立性缺失，職務(wù)犯罪偵查受到諸多干擾。從強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)獨立性的角度出發(fā)，需要組建一個高度獨立的反腐專門機(jī)構(gòu)。[8]國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會作為獨立、專責(zé)的反腐敗機(jī)構(gòu)，其承繼并改造了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。《監(jiān)察法》僅將監(jiān)察對象界定為公職人員而排除單位，這一調(diào)整不僅給原本邏輯自洽的刑事法律規(guī)范體系帶來沖突，還造成《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在犯罪主體實體規(guī)定和管轄程序上的雙重銜接不暢。

（二）制度邏輯——監(jiān)察全覆蓋與紀(jì)檢監(jiān)察貫通協(xié)調(diào)的制度建構(gòu)

以監(jiān)察全覆蓋為制度體系構(gòu)建的統(tǒng)領(lǐng)性原則，實現(xiàn)了由改革理念向制度實踐的飛躍，奠定了中國特色腐敗治理體系法治化、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，監(jiān)察全覆蓋的實質(zhì)蘊(yùn)涵、判斷標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)然邊界等問題受到理論與實務(wù)界的高度關(guān)注。[9]一方面，革新后的國家監(jiān)察權(quán)旨在通過監(jiān)督所有公權(quán)力的具體行使主體，以規(guī)制公權(quán)力的實施空間，防止權(quán)力膨脹和權(quán)力濫用，是以權(quán)力制約權(quán)力，以法治權(quán)。構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、全面覆蓋”的監(jiān)察體制是國家監(jiān)察體制改革的基本價值訴求，其中，形成“全面覆蓋”的監(jiān)督格局是核心要求。國家監(jiān)察體制改革所設(shè)定的“全覆蓋”理念及其制度設(shè)計，是要解決監(jiān)察體制改革之前存留的相關(guān)空缺與不足，以應(yīng)對原有反腐敗力度不夠和輻射力不強(qiáng)的現(xiàn)實癥結(jié)。[10]公權(quán)力行使主體既包括個人，也包括組織和單位，有些情況下，權(quán)力實現(xiàn)需要集體意志，權(quán)力行為由集體作出，“單位犯罪是在單位意志支配下實施的，行為人的行為是單位意志的體現(xiàn)”[11]。所以，從權(quán)力主體角度看，“全覆蓋”不僅是對公職人員監(jiān)督的全覆蓋，也包括對單位、組織作為權(quán)力主體的全覆蓋，實現(xiàn)對公權(quán)力的全面規(guī)制不僅指向個人，還應(yīng)涵蓋權(quán)力的組織化行使者——單位，從而真正實現(xiàn)懲治腐敗的“無禁區(qū)、全覆蓋”。

另一方面，將單位納入監(jiān)察對象范圍，能夠有效契合新時代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革對紀(jì)檢監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會對黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)督對象既包括黨員個體，也包括黨的組織。在黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)全面覆蓋的情況下，深化國家監(jiān)察體制改革，需要增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性，推進(jìn)公權(quán)力運行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，紀(jì)檢與監(jiān)察兩種監(jiān)督職權(quán)一體化行使，在權(quán)限設(shè)置、職能配置、運作程序等方面均具有同構(gòu)性，所以監(jiān)督對象的制度配置也應(yīng)該實現(xiàn)銜接協(xié)同，應(yīng)將單位（權(quán)力組織）納入監(jiān)察對象范圍。另外，從黨和國家監(jiān)督體系建構(gòu)的理論邏輯和制度原理看，黨的十八大以來，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，黨和國家監(jiān)督從理論突破到實踐創(chuàng)制、從重點監(jiān)督到全面覆蓋、從做強(qiáng)單體到系統(tǒng)集成，中國特色社會主義監(jiān)督制度逐步成熟定型。[12]其中，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審計監(jiān)督等在內(nèi)的各項監(jiān)督中，均包含對組織、單位行使公權(quán)力的監(jiān)督制約，并配置相應(yīng)的具體監(jiān)督內(nèi)容和機(jī)制。將單位明確為監(jiān)察對象并納入監(jiān)察范圍，對推進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)、健全黨和國家監(jiān)督體系具有重要意義。

（三）實踐邏輯——消除單位職務(wù)犯罪管轄中法法銜接的障礙

《監(jiān)察法》將監(jiān)察對象規(guī)定為公職人員，排除了單位涉嫌職務(wù)犯罪或關(guān)聯(lián)性犯罪①在《監(jiān)察法》中的適用，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動監(jiān)察權(quán)限時只需直接指向自然人即可。然而，《監(jiān)察法》在反腐敗法律體系中并非孤立存在，監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家反腐敗機(jī)構(gòu)中亦不能僅憑自身力量反腐肅紀(jì)，其在監(jiān)督、調(diào)查涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為時，并不能直接給予監(jiān)督對象實體處罰，有些權(quán)限措施也無法自行實施，需要與執(zhí)法部門、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等互相配合、互相制約，需要實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范的銜接適用。具體到職務(wù)犯罪案件辦理中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證行為必須以審判為中心，依法指向刑事訴訟程序，應(yīng)圍繞《刑法》的實體罪刑條件進(jìn)行對接，“即從罪狀構(gòu)成方面搜集相關(guān)證據(jù)并根據(jù)刑罰配置情形予以程序性推動”[13]。《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的101項罪名中，除自然人實施的職務(wù)犯罪外，還包括單位職務(wù)犯罪及關(guān)聯(lián)性犯罪，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查單位職務(wù)犯罪時，只對相關(guān)自然人予以立案并展開調(diào)查，自然人犯罪主體的主客觀因素將是其關(guān)注的重點，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的證據(jù)收集也必然圍繞自然人犯罪展開，進(jìn)入審查起訴及審判階段后，將會造成證據(jù)關(guān)聯(lián)性證明的困難，導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查與司法程序存在銜接不暢的隱患。

《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象排除了單位主體，造成其與《刑法》在職務(wù)犯罪主體方面的銜接障礙。若無《監(jiān)察法實施條例》對單位職務(wù)犯罪管轄權(quán)的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪或關(guān)聯(lián)性犯罪的單位主體啟動調(diào)查程序則會缺少明確法律依據(jù)，與國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯相悖。即便對直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員進(jìn)行調(diào)查，也不能形成邏輯自洽，畢竟此類犯罪的構(gòu)成要件圍繞單位主體展開，“單位主體存在與自然人主體并不完全同一的犯罪構(gòu)成要件、處罰規(guī)則和處罰的特殊立法價值，處罰負(fù)有責(zé)任的自然人與處罰單位并不具有等價性” [14]。況且，單位行賄罪、單位受賄罪等《刑法》明確規(guī)定的對自然人處以刑罰、對單位處以罰金的“雙罰制”職務(wù)犯罪，若監(jiān)察機(jī)關(guān)僅對自然人啟動調(diào)查程序，在將案件移送至檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，如何對單位主體予以證據(jù)收集、審查追訴，這不僅會引起程序銜接不暢的現(xiàn)實問題，并且會導(dǎo)致在《刑法》統(tǒng)一適用下的定罪與量刑公正目標(biāo)難以實現(xiàn)。因此，將單位納入“監(jiān)察對象”，在一定程度上有助于疏解《監(jiān)察法》與刑事法等法律銜接上的現(xiàn)實困境，能夠嚴(yán)密與細(xì)化監(jiān)察法制系統(tǒng)。[15]

二、單位作為監(jiān)察對象的制度表現(xiàn)

關(guān)于單位職務(wù)犯罪，在刑事法律規(guī)范和監(jiān)察法律規(guī)范中均有制度表現(xiàn)?！缎谭ā穼挝环缸锏母拍?、處罰原則以及具體罪名的構(gòu)成要件予以總括性規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第三條雖僅明示監(jiān)察對象為公職人員，但該法其他條款及監(jiān)察工作實踐中均涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)對單位職務(wù)犯罪的監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)責(zé)?！侗O(jiān)察法實施條例》以監(jiān)察法規(guī)的形式詳細(xì)列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的單位職務(wù)犯罪和關(guān)聯(lián)性犯罪的相關(guān)罪名。

（一）《刑法》對單位職務(wù)犯罪的規(guī)制邏輯

《刑法》將單位作為犯罪主體，是因為法人是法律擬定的人格和生命的有機(jī)整體，具有整體的意志和行為。[16]1979年我國《刑法》并沒有規(guī)定單位犯罪，因為改革開放之前，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位由國家行政撥款，單位并沒有獨立的權(quán)利能力和行為能力，僅僅作為行政的附庸，單位犯罪亦無從產(chǎn)生。改革開放后，國家簡政放權(quán)，探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位被賦予更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，單位利益與社會整體利益的矛盾凸顯，從而誘發(fā)單位違法犯罪活動的產(chǎn)生。單位犯罪即是我國社會利益調(diào)整的必然產(chǎn)物，法人犯罪的實質(zhì)在于現(xiàn)階段局部利益間的沖突，正日益超出原有的個人利益與社會利益直接沖突的模式，而更多的代之以特定團(tuán)體和社會整體的利益矛盾。[17]1987年頒布的《中華人民共和國海關(guān)法》首次將單位規(guī)定為走私罪的犯罪主體，此后，單位犯罪散見于單行刑法與附屬刑法中，直至1997年新刑法典的施行，才有了法典化、集中化的單位犯罪規(guī)定。

我國《刑法》由自然人一元犯罪主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀蝗伺c單位二元犯罪主體后，單位被賦予了獨立于自然人而存在的法律意義。在日益增多的單位犯罪中，有些則是承擔(dān)公共管理職能的單位，利用國家賦予的公權(quán)力，在職務(wù)活動中違背自身職責(zé)而實施的單位職務(wù)犯罪，并主要規(guī)定于《刑法》貪污賄賂罪、瀆職罪中。單位職務(wù)犯罪的犯罪行為直接違背了基于單位的特殊職權(quán)而產(chǎn)生的特殊職責(zé)，系對單位所擔(dān)負(fù)的職權(quán)和職責(zé)的嚴(yán)重褻瀆和公然踐踏。[18]其較之于一般單位犯罪而言，不僅對國家和社會利益造成嚴(yán)重影響，而且危害了國家賦予單位代表國家對社會進(jìn)行管理的職能?；趩挝宦殑?wù)犯罪的嚴(yán)重危害性，國家預(yù)防和懲治單位犯罪的鋒芒應(yīng)指向單位職務(wù)犯罪，刑事法律規(guī)范對單位職務(wù)犯罪的規(guī)定則是對此意義的積極凸顯。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使主體，應(yīng)重視《刑法》對單位職務(wù)犯罪的實體規(guī)定，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠管轄單位職務(wù)犯罪以及單位能夠作為監(jiān)察對象的重要制度基礎(chǔ)。

（二）《監(jiān)察法》的制度暗合

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。”針對《監(jiān)察法》僅將公職人員作為監(jiān)察對象的一元化立法邏輯，有學(xué)者認(rèn)為，將監(jiān)察對象界定為“公職人員”，既是對我國“國家工作人員”“公務(wù)員”立法及其實踐的成果的完善，又與《聯(lián)合國反腐敗公約》相契合，符合國際反腐敗立法的趨勢。[19]也有學(xué)者指出，我國當(dāng)下反腐敗的重點是用權(quán)的人而非權(quán)力本身，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的核心是要鎖定、處置濫權(quán)的腐敗分子。[20]盡管《監(jiān)察法》并未明示單位為監(jiān)察對象，但監(jiān)察機(jī)關(guān)對單位職務(wù)犯罪的管轄權(quán)在理論和實踐層面卻有跡可循。比如，《監(jiān)察法》第二十三條第一款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)查詢、凍結(jié)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的單位的財產(chǎn)”，第四十五條第一款第五項規(guī)定：“對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議”。監(jiān)察調(diào)查實踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌單位職務(wù)犯罪的被調(diào)查對象可以行使調(diào)查、處置職責(zé)。由此可見，雖然《監(jiān)察法》并未明確將單位規(guī)定為監(jiān)察對象，但從國家監(jiān)察體制改革確立的“監(jiān)察全覆蓋”的主旨看，《監(jiān)察法》對此存在制度暗合。在現(xiàn)行《監(jiān)察法》規(guī)范體系下，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍能通過對單位之下的主管人員和直接責(zé)任人員的監(jiān)督實現(xiàn)對單位職務(wù)犯罪的調(diào)查和搜集證據(jù)。但問題在于，若監(jiān)察機(jī)關(guān)前期只是以自然人為對象進(jìn)行調(diào)查，后期審查起訴和審判階段如何轉(zhuǎn)換為單位犯罪？[13]有鑒于此，從立法層面上將單位納入監(jiān)察對象實為必要之舉。

（三）《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)范確認(rèn)

《監(jiān)察法實施條例》在《監(jiān)察法》第十五條對監(jiān)察對象范圍的總括性規(guī)定基礎(chǔ)上，解決了特殊的監(jiān)察對象范圍的認(rèn)定問題，即國有資本參股公司中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員在何種情形下屬于監(jiān)察對象。《監(jiān)察法實施條例》不僅對《監(jiān)察法》規(guī)定的“行使公權(quán)力的公職人員”的具體范圍進(jìn)行了細(xì)化，而且對公權(quán)力組織的違法和犯罪行為管轄問題予以制度確認(rèn)。一方面，《監(jiān)察法實施條例》第四十四條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對單位違法的管轄權(quán)：有關(guān)機(jī)關(guān)、單位、組織集體作出的決定違法或者實施違法行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員中的公職人員依法追究法律責(zé)任。另一方面，通過具體罪名列舉的方式對單位職務(wù)犯罪及關(guān)聯(lián)性犯罪的監(jiān)察管轄權(quán)予以規(guī)定，并對管轄規(guī)則進(jìn)行制度細(xì)化?！侗O(jiān)察法實施條例》第二十六條、二十七條、三十條、三十一條列舉的罪名中涵蓋監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠管轄的單位犯罪。從犯罪主體看，既有只能由單位實施的犯罪，又有單位、自然人均能作為犯罪主體的罪名。①從犯罪類型看，既包括傳統(tǒng)意義上的單位職務(wù)犯罪，也包括行使公權(quán)力過程中涉及的重大責(zé)任事故犯罪等其他犯罪。之所以將重大責(zé)任事故犯罪納入管轄范圍，原因在于發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、公共安全事件等，與公職人員監(jiān)管不嚴(yán)、履職不力等失職瀆職行為存在緊密聯(lián)系。②此外，該類犯罪通常與貪腐犯罪相伴相生，重大責(zé)任事故犯罪背后往往能牽連出犯罪主體與公職人員或監(jiān)管部門之間的利益輸送、權(quán)錢交易問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的其他犯罪，則涉及金融管理秩序（如違法運用資金罪、違法發(fā)放貸款罪）、企業(yè)管理秩序（如背信損害上市公司利益罪）、市場秩序（如非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪）以及司法秩序（如披露、報道不應(yīng)公開的案件信息罪），這些犯罪不僅關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)、國有資產(chǎn)、審判秩序、公民隱私等領(lǐng)域，而且與利用公權(quán)力實施的職務(wù)犯罪相互交織。

《監(jiān)察法實施條例》第一百八十一條第二款則是監(jiān)察機(jī)關(guān)對單位職務(wù)犯罪管轄規(guī)則的原則性規(guī)定，“對單位涉嫌受賄、行賄等職務(wù)犯罪，需要追究法律責(zé)任的，依法對該單位辦理立案調(diào)查手續(xù)。對單位立案或者以事立案后，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責(zé)任人員的，按照管理權(quán)限報批確定被調(diào)查人”。該規(guī)定明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對涉嫌職務(wù)犯罪的單位予以立案調(diào)查，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責(zé)任人員后，按照級別管轄確定各級機(jī)關(guān)的具體被調(diào)查人。確定被調(diào)查人的意義在于，雖然單位可作為犯罪主體和監(jiān)察對象，但其僅具有擬制的法律人格，并沒有自然人行為的直觀性特點，單位意志仍需通過自然人的行為予以體現(xiàn)和實施。為順利開展對單位職務(wù)犯罪的調(diào)查，明確責(zé)任承擔(dān)主體，需要確定具體被調(diào)查人，這與單位作為監(jiān)察對象并無邏輯沖突。

三、基于單位作為監(jiān)察對象的職務(wù)犯罪管轄制度優(yōu)化

《監(jiān)察法實施條例》對單位職務(wù)犯罪管轄權(quán)的規(guī)定僅限于列舉罪名和設(shè)定基本管轄規(guī)則，單位納入監(jiān)察對象范疇體系后，首先需要明確單位作為監(jiān)察對象的具體范圍，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄單位職務(wù)犯罪的具體規(guī)范，并妥善解決監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的管轄權(quán)沖突等問題，全面調(diào)整和優(yōu)化監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄單位職務(wù)犯罪的制度規(guī)范與運作機(jī)制。

（一）厘定單位作為監(jiān)察對象的具體范圍

確定單位作為監(jiān)察對象的范圍，應(yīng)明確作為監(jiān)察對象的單位必須是公權(quán)力行使主體，履行公共管理職能，并且要回歸《刑法》第三十條之本旨，要以“公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實施危害社會之行為”作為主體和行為要件，在“法律規(guī)定為單位犯罪”的范疇內(nèi)劃定監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的單位犯罪類型，避免出現(xiàn)“解釋性立法”導(dǎo)致的“規(guī)范隱退”，并破壞法治的最低形式限度。[21]

其一，確定單位作為監(jiān)察對象的機(jī)關(guān)范圍?！侗O(jiān)察法實施條例》第四十四條關(guān)于“集體違法行為追責(zé)”的規(guī)定，其違法主體涵蓋“有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和組織”，國家機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的重要實施者，將其納入監(jiān)察對象范圍是國家監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之義。雖然國家機(jī)關(guān)能否作為單位犯罪主體存在理論爭議①，但在司法實踐中，國家機(jī)關(guān)單位犯罪案件時有發(fā)生，2014年至2020年，全國各級法院審結(jié)國家機(jī)關(guān)單位犯罪案件共190件。[22]依據(jù)《刑法》相關(guān)規(guī)定，機(jī)關(guān)以集體意志實施職務(wù)犯罪（如《刑法》第三百八十七條規(guī)定的“單位受賄罪”），應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《監(jiān)察法》等法律的相關(guān)規(guī)定，作為監(jiān)察對象的機(jī)關(guān)范圍，應(yīng)包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)等。需要注意的是，人民代表大會及其常委會機(jī)關(guān)中的公職人員是監(jiān)察對象，但人大及其常委會機(jī)關(guān)能否成為監(jiān)察對象？《刑法》中的“機(jī)關(guān)”并未排除人大及其常委會機(jī)關(guān)，基于公權(quán)力行使邏輯，人大及其常委會機(jī)關(guān)作為單位監(jiān)察對象受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督符合反腐倡廉制度建設(shè)的初衷。由于監(jiān)察委員會是由同級人大產(chǎn)生并受其監(jiān)督，因此無法對同級人大及其常委會進(jìn)行監(jiān)督，可設(shè)計上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級人大及其常委會機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的制度路徑，以實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。

其二，確定單位作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)范圍?！侗O(jiān)察法實施條例》第四十條對國有企業(yè)作廣義界定，即國家出資企業(yè)，具體包括“國有獨資、全資公司、企業(yè)，國有控股、參股公司、企業(yè)”。其中，國有控股、參股公司、企業(yè)的出資主體既包括國有出資主體又包括非國有出資主體，對于單位作為監(jiān)察對象的識別應(yīng)采取審慎態(tài)度，由于國有控股、參股公司、企業(yè)的經(jīng)營管理職責(zé)既涵蓋國有資產(chǎn)，也指向非國有資產(chǎn)，所以只能將國有獨資、全資公司、企業(yè)納入監(jiān)察對象的范圍，這一判斷立場和《刑法》對單位受賄罪、私分國有資產(chǎn)罪的主體認(rèn)定邏輯相契合。

其三，明確單位作為監(jiān)察對象的基層群眾性自治組織?；鶎尤罕娦宰灾谓M織行使的自治權(quán)力在性質(zhì)上屬于社會公權(quán)力，其與國家公權(quán)力的關(guān)系比一般社會性權(quán)力更加密切。[23]在現(xiàn)代治理體系中，我國的農(nóng)村基層治理既不同于政府管理，也不是完全的社會自治。[24]基層群眾性自治組織除了要履行集體資金、資產(chǎn)、資源管理和集體事務(wù)、公益事業(yè)管理外，還要協(xié)助人民政府從事行政管理工作，將其納入監(jiān)察對象范圍符合《監(jiān)察法》立法邏輯。對于基層群眾性自治組織作為監(jiān)察對象的具體監(jiān)督問題，一方面，如果集體實施違法行為，則依照《監(jiān)察法實施條例》第四十四條之規(guī)定處理；另一方面，在《刑法》沒有明確規(guī)定基層群眾性自治組織能夠作為單位犯罪主體的情況下，司法實踐中將符合單位犯罪特征的行為作為單位犯罪予以判決的情況卻并不鮮見。[25]監(jiān)察機(jī)關(guān)要遵循罪刑法定原則，結(jié)合相關(guān)立法、司法解釋，審慎對待基層群眾性自治組織的單位犯罪問題。

（二）合理解決單位職務(wù)犯罪中互涉案件的管轄權(quán)沖突

單位職務(wù)犯罪由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄符合監(jiān)察權(quán)配置的價值邏輯與現(xiàn)實需求，但單位在行使公權(quán)力過程中有可能涉及其他犯罪，則涉及到監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)對互涉案件的管轄權(quán)?；ド姘讣饕嬖凇氨O(jiān)察為主”和“主罪為主”兩種管轄原則。基于反腐敗工作的特殊性，《監(jiān)察法》第三十四條和《監(jiān)察法實施條例》第五十一條確立了“監(jiān)察為主”管轄原則，公職人員既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，又涉嫌其他機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪，依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)由各機(jī)關(guān)分別立案，而監(jiān)察機(jī)關(guān)則應(yīng)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)?！爸髯餅橹鳌惫茌犜瓌t體現(xiàn)在2013年最高法、最高檢、公安部等六部門發(fā)布的《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》中，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在偵查活動中遇到互涉案件管轄問題時，應(yīng)分別立案，以“主罪”管轄機(jī)關(guān)為主偵查，其他機(jī)關(guān)予以配合。

確定單位職務(wù)犯罪中互涉案件的管轄原則，是將單位納入監(jiān)察對象范圍之后無法回避的現(xiàn)實問題。對于互涉案件的管轄是“監(jiān)察為主”還是“主罪為主”，學(xué)界存有爭議。有學(xué)者認(rèn)為“監(jiān)察為主”的規(guī)定欠妥，因為它違背了長期的管轄實踐與一般的管轄規(guī)律。[26]而持相反意見的學(xué)者則認(rèn)為“主罪為主”模式將給監(jiān)察機(jī)關(guān)意圖構(gòu)建的封閉的審前調(diào)查體系打開一個缺口，不利于構(gòu)建反腐長效機(jī)制。[27]單位作為監(jiān)察對象在行使公權(quán)力過程中，以集體意志以權(quán)謀私實施職務(wù)犯罪，犯罪主體身份特殊，犯罪手段隱蔽，案件內(nèi)容可能涉及國家秘密、國家安全和國家利益，由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查為主，是黨和國家自我監(jiān)督的一種方式。[28]另外，“監(jiān)察為主”能在客觀上提高調(diào)查效率，整體上更為契合國家監(jiān)察體制改革的基本理念。單位納入監(jiān)察對象范圍后，如果既涉嫌職務(wù)犯罪，又涉嫌公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)管轄的犯罪，由監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)分別立案，監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)作配合。

（三）完善監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄單位職務(wù)犯罪的具體規(guī)范

基于單位作為監(jiān)察對象和自然人（公職人員）作為監(jiān)察對象在主體屬性上存在差異，將單位納入監(jiān)察對象范圍后，要理順“對象范型”擴(kuò)充的內(nèi)在邏輯沖突，完善以自然人作為一元化監(jiān)察對象的立法體系，從整體上調(diào)整監(jiān)察權(quán)運行的立法構(gòu)造。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄單位職務(wù)犯罪而言，尊重監(jiān)察立法與刑事立法的銜接邏輯，以監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的罪名為基準(zhǔn)，修改《監(jiān)察法實施條例》第二十七條至第二十九條等相關(guān)規(guī)定，將“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)犯罪”的立法結(jié)構(gòu)調(diào)整為“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公職人員和有關(guān)機(jī)關(guān)、單位、組織涉嫌職務(wù)犯罪”，在此基礎(chǔ)上，圍繞調(diào)查程序、處置機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行制度革新。

現(xiàn)行監(jiān)察法律規(guī)范體系中，只有《監(jiān)察法實施條例》第一百八十一條涉及單位職務(wù)犯罪的調(diào)查程序，“對單位涉嫌受賄、行賄等職務(wù)犯罪，需要追究法律責(zé)任的，依法對該單位辦理立案調(diào)查手續(xù)。……對單位立案或者以事立案后，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責(zé)任人員的，按照管理權(quán)限報批確定被調(diào)查人”，該規(guī)定較為粗疏?；趩挝环缸锏碾p罰制特征，要細(xì)化單位職務(wù)犯罪的審批手續(xù)、通知告知手續(xù)等，還要完善程序銜接機(jī)制，如增加“對調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位、組織涉嫌的依法由其他機(jī)關(guān)管轄的犯罪線索，應(yīng)及時移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)”等規(guī)定。

針對單位職務(wù)犯罪的特性，首先，處置方面要優(yōu)化移送審查起訴機(jī)制，修改《監(jiān)察法》第十一條第三項的規(guī)定，對涉嫌職務(wù)犯罪的機(jī)關(guān)、單位、組織，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員、涉嫌犯罪單位一并按照《刑事訴訟法》移送起訴，以破解單位職務(wù)犯罪案件辦理中法法銜接的實踐困境。①其次，要完善監(jiān)察建議制度，在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，針對單位作為監(jiān)察對象增加“向其上級主管機(jī)關(guān)、單位制發(fā)監(jiān)察建議書”的規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的機(jī)關(guān)、單位調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)后，可以就該單位作為監(jiān)察對象在制度建設(shè)、人員管理、監(jiān)督機(jī)制等方面存在的問題予以梳理揭示，并提出監(jiān)察建議，跟蹤督促整改，以實現(xiàn)標(biāo)本兼治、綜合治理。

全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上。使命型政黨的基本定位，決定了黨的自我革命的徹底性和全面性，有必要將履行公共管理職能的機(jī)關(guān)、單位和組織納入自我革命的范疇體系，接受人民的監(jiān)督。監(jiān)察對象的范圍應(yīng)圍繞監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和公權(quán)力運行的規(guī)律進(jìn)行劃定。我國以人民代表大會制度為根本政治制度，一切權(quán)力來源于人民，服務(wù)于人民，受人民監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)代表人民行使專責(zé)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察權(quán)則是特定機(jī)關(guān)代表人民行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)該涵蓋行使公權(quán)力的公職人員和通過集體意志行使公權(quán)力的組織。在厘定單位作為監(jiān)察對象范圍時，要回應(yīng)監(jiān)察對象判斷和識別的基本邏輯，契合權(quán)力監(jiān)督內(nèi)在要求，遵循現(xiàn)行法律體系對單位違法犯罪規(guī)制的基本原理。要注意把握單位作為監(jiān)察對象與單位職務(wù)犯罪主體之間的邏輯差異，審慎判斷哪些單位作為監(jiān)察對象能夠成為單位職務(wù)犯罪主體。為避免監(jiān)察權(quán)過度擴(kuò)張，賦予其監(jiān)督單位作為監(jiān)察對象的同時，要設(shè)定相應(yīng)權(quán)力邊界和規(guī)范行權(quán)程序，在對機(jī)關(guān)、單位、組織開展監(jiān)督過程中，嚴(yán)格遵守“監(jiān)督的再監(jiān)督”要求，不得過多干預(yù)被監(jiān)督單位的內(nèi)部管理、制度執(zhí)行等日常工作。在深化新時代黨的自我革命、縱深推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的背景下，不斷健全國家監(jiān)察法治體系，完善紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度體系，提升監(jiān)察對象立法的科學(xué)性、系統(tǒng)性，不斷優(yōu)化紀(jì)法貫通機(jī)制，實現(xiàn)黨規(guī)國法協(xié)同共治。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Legal Logic and System Optimization of Organizations as Objects of Supervision

——Duty Crimes of the Organizations Under the Jurisdiction of the Supervisory Committee

CHI Tong， CHEN Houyi（School of Law， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， Jiangsu， China）

Abstract： Article 3 of the “Supervision Law” clearly stipulates that the object of supervision is“public officials”，that is， the subject of the supervisory organ's investigation of duty violations and duty crimes should be a natural person， the organization being excluded. The explicit meaning of the “Supervision Law” does not fully reveal the complete form of the scope of supervision objects. The supervision legal norms and supervision work practice can reflect the supervision committee's jurisdiction over organization duty violations and organization duty crimes. The subject exercising public power includes both public officials and organs and organizations. The legislative logic of the supervision object should be systematically and substantially understood. Based on the historical tradition inherited by the system， the reform concept of full coverage of supervision， and the practical requirements of the connection between disciplines and laws， the inclusion of organizations into the scope of supervision objects can better improve the effectiveness of supervision and inspection. It is necessary to clarify the specific scope of organizations as supervision objects， reasonably solve the jurisdiction conflict of inter-related cases in organization duty crimes， refine specific norms of organization duty crimes under the jurisdiction of the supervisory committee， and constantly improve and perfect the national supervisory rule of law system.

Key words： object of supervision； public officials； organizations； duty crimes

收稿日期： 2023-02-14

作者簡介： 池通（1985— ），男，江蘇徐州人，南京審計大學(xué)法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）講師，紀(jì)檢監(jiān)察系副主任，國家監(jiān)察與審計法治研究院研究員，博士；陳厚佚（1997— ），女，四川成都人，南京審計大學(xué)法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）碩士研究生，國家監(jiān)察與審計法治研究院助理研究員。