趙旭光, 楊林霈, 顧斯琪

(1,2.華北電力大學 人文與社會科學學院,北京 102206; 3.北京科技大學 文法學院,北京 100083)

一、問題的提出

行刑銜接,又叫兩法銜接,主要是指行政執(zhí)法與刑事司法的有機銜接。具體而言,行刑銜接的作用是確保案件得到應有處理,實現(xiàn)其合法性和有效性。在食品安全領域中,近二十年的改革一定程度上取得了實效,但也暴露出制度規(guī)定與具體適用的矛盾,主要表現(xiàn)為“四多四少”(1)孫謙2003年9月26日“在建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機制座談會上的講話”。現(xiàn)象。針對該問題,國務院、最高檢及各部委頻繁發(fā)文,國務院2000年開展打假聯(lián)合行動,首次提出行刑銜接中的問題[1]。為解決銜接過程中的實際障礙,2001年國務院頒發(fā)《關于整頓和規(guī)范市場秩序的決定》,針對協(xié)作規(guī)范市場秩序提出了明確要求[2]。同年7月,國務院通過制定行政法規(guī),首次對兩法銜接進行規(guī)定(2)《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》于2020年8月修訂。。隨后,最高檢等部門為實踐之需進一步出臺細化規(guī)范(3)2001年12月,最高檢頒布的《人民檢察院辦理行政機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》;2006年1月,最高檢、全國整頓和規(guī)范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)了《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。。2010年10月,國務院辦公廳針對打擊侵犯知識產權行動,明確了公安機關提前介入調查制度。2011年2月,中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發(fā)國務院法制辦等九部門《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》,提出了檢察監(jiān)督、信息共享等銜接舉措,尤其是對兩法銜接中涉嫌犯罪案件雙向移送進行了明確規(guī)定,標志著我國行刑銜接制度的初步形成[2]。至2021年10月《最高人民檢察院關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》出臺,要求把嚴格落實兩法雙向銜接機制,盡職立案監(jiān)督,依法嚴懲落實到兩法處罰之中[3]。截至目前,已經出臺的規(guī)范性文件或者規(guī)定,從數(shù)量以及立法目的來看,政策、法規(guī)的制定者已經預見到實踐中可能出現(xiàn)的銜接問題,因而試圖不斷細化,進行修正。

以食品安全領域為例,雖然在政策法規(guī)層面不斷完善,但在實踐中仍面臨較多的困難。目前最高檢、公安部以及地方各級公安、檢察、行政機關在食品安全領域常用“重拳出擊”“昆侖行動”詞匯[4],來形容在食品安全領域的專項行動,可見該領域問題之多發(fā)。不可否認,食品安全領域的犯罪常常呈現(xiàn)多發(fā)、技術認定、適用標準和檢驗設備缺乏等困難,相較于一般的刑事犯罪,其更加需要銜接舉措。在食品安全領域中,行刑銜接的問題也與該領域本身所具有的行政屬性有關,即目前絕大多數(shù)的食品安全犯罪是以行政處罰為前置,進而銜接刑事司法。在此基礎上,對于食品安全領域犯罪的追究,需要行政機關的移送或者公民的線索舉報、監(jiān)督來實現(xiàn)。實踐中,涉及食品安全領域的單位、企業(yè)或者個人往往是當?shù)氐募{稅大戶或對當?shù)亟洕ㄔO有一定貢獻者,在違反相應的行政法前提下,出于地方保護或者政績的需要,往往以罰代刑或者有案不移,這在一定程度上看似保護了地方經濟,實則損害了法律和公平正義,且容易滋生食品監(jiān)管領域的腐敗。這些從形式上看是食品安全領域中的常見問題,但本質上仍然是行刑銜接不暢所導致的,由此也容易導致食品安全追訴無法觸及問題核心,從而形成惡性循環(huán)。當前在實踐中的不適,均說明了我們需要真正發(fā)現(xiàn)存在于食品安全領域行刑銜接的問題,深入思考,繼而提出行之有效的舉措。

當前學者們關于“兩法銜接”的研究形成了諸多成果,主要體現(xiàn)在銜接的具體運行機制和程序設計上,幾乎涉及“兩法銜接”的所有問題[5]。筆者看來,前述研究成果,倘若能被真正吸收適用,在很大程度上可以解決該領域的銜接問題。從現(xiàn)行實踐來看,學者研究和國家規(guī)定均著力于如何銜接,但對銜接不暢的本質原因即監(jiān)督不到位,尚不重視。任何行之有效的機制,離不開相應的監(jiān)督者。法治依托于法制,其實質上仍然是由人來具體進行制度的建設和落實,在這個過程中不僅是銜接,更重要的是對于整體的監(jiān)督,這也是現(xiàn)代法治程序正當性的要求。沒有好的監(jiān)督機制,也就無法良性運轉?；谏鲜鰞热?本文圍繞食品安全領域中檢察監(jiān)督不到位的問題進行分析探討,以期構建一種全新的檢察監(jiān)督機制,真正解決該領域中的行刑銜接問題。

二、食品安全犯罪追訴中行刑銜接不暢——以河南為樣本

隨著市場經濟的發(fā)展,人民生活質量日漸提升,舌尖上的安全問題也逐漸暴露,威脅人民的生命安全。有鑒于此,我國開始了相關領域的立法工作,先后制定或修訂了《關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》《中華人民共和國刑法》《農產品質量安全法》《食品安全法實施條例》等一系列相關法律法規(guī)。

如前所述,目前對于該領域的制度銜接方式采用二元制方式,即以行政處罰和刑事追訴結合,通過行政處罰前置,對案件本身可能構成犯罪的,移送公安機關進行立案偵查,從而啟動刑事追訴。在具體實踐中往往以“專項行動”等“運動式”方式進行集中整治。如各地區(qū)開展“利劍行動”,突出打擊食品安全犯罪[6],“全鏈條打擊食品安全犯罪,切實維護人民群眾舌尖上的安全”[7],對于上述行動,其實踐效果如何,以河南為樣本,筆者進行分析。

2007年,由河南省整頓和規(guī)范市場經濟秩序領導小組辦公室、河南省人民檢察院、省公安廳等五部門聯(lián)合印發(fā)的《河南省行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)中明確:“行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法過程中,發(fā)現(xiàn)構成犯罪的,應當及時將案件移送給公安機關;在行政執(zhí)法、立案偵查過程中發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌職務犯罪的,應當移送同級檢察院控告申訴檢察部門。”該《辦法》中還規(guī)定了行政執(zhí)法機關移送案件的程序、移送的材料、部門的銜接配合等,可以說十分細致。自2013年,省公安廳、省檢察院開展專項行動,且直至近幾年,行動依然頻繁。以筆者收集整理的近3年數(shù)據來看,省公安廳在2018年上半年共偵辦食品案件1173件,同比上升101.2%,刑事拘留1401人(含藥品案件),批準逮捕623人,移送起訴1411人;辦理食品類行政案件366起,行政拘留352人,涉及食品類行政案件三分之二以上都是以行政拘留處理。在2019年上半年,無論是案件的偵辦數(shù)量,還是逮捕數(shù)量都呈現(xiàn)下降趨勢,尤其食品類行政案件數(shù)量同比下降了87.7%,行政拘留人數(shù)下降88.6%,與2018年呈現(xiàn)鮮明對比。此后,在2020年無論是案件的偵辦數(shù)量還是抓捕犯罪嫌疑人又都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢,但是到了2021年上半年,通過公安部的信息統(tǒng)計,不到半年的時間,查辦案件和抓捕嫌疑人數(shù)量,反而減少了?？梢姍z察機關對于公安機關抓捕的犯罪嫌疑人并沒有全部批捕和起訴,而是轉換為行政處罰或者其他替代措施。

對比表1數(shù)據,我們可以發(fā)現(xiàn)上述現(xiàn)象,即河南省公安廳2018年查辦數(shù)量增長,2019年下降,2020年有所增長,2021年同比全國同時期案件數(shù)量下降。在該時期最高檢的數(shù)據表明,移送起訴案件減少,批捕數(shù)量減少。由此我們在理論上可以推測,倘若地方加大在該領域的整頓行動或者響應上級號召,會在很大程度上影響案件的數(shù)量和偵辦力度。同時結合公安部與最高檢同時期的數(shù)據,我們可以從側面反推出,全國公安機關在2021年半年抓捕嫌疑人接近9000人,即使下半年的抓捕數(shù)量同上半年,全年近1.8萬人左右,但就最高檢接近全年的移送起訴數(shù)量來看,仍然有接近一半的嫌疑人最終以行政處罰處理。就最高檢官網顯示的2020年數(shù)據,檢察機關堅持把訴前維護公益目的作為最佳司法狀態(tài),93.8%的案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決[8]。由此可見,在現(xiàn)行制度下,檢察機關往往以行政處罰等替代刑事追訴。雖然使得經濟上得到了賠償或者彌補,但是在針對犯罪打擊上,其實并沒有起到良好的效果與作用,仍然有相當多的案件存在著應追訴而未訴的問題。筆者認為這種現(xiàn)象的根源在于,行政主導下的檢察追訴活動不便或者較難開展,這和檢察權的弱化以及監(jiān)督無力,從而導致不到位有著密切關系。深層次的原因是在行刑銜接過程中,檢察院并沒有實質的檢察監(jiān)督權,而是受制于地方。筆者以河南省商城縣行政公益訴訟為例進行分析[9],2020年在該縣檢察機關開展專項監(jiān)督行動中,針對11家餐飲具集中消毒服務單位存在生產區(qū)衛(wèi)生不達標、生產工藝存在缺陷、衛(wèi)生質量管理不到位等問題,向該縣衛(wèi)生健康委員會(以下簡稱縣衛(wèi)健委)發(fā)出檢察建議,督促其依法履行對轄區(qū)內餐飲具集中消毒服務單位的衛(wèi)生監(jiān)督管理職責,依法查處相關違法行為。而縣衛(wèi)健委收到檢察建議后,未在規(guī)定期限內作出書面回復,也未按檢察建議要求依法履職。此后檢察機關再次向縣衛(wèi)健委發(fā)出督促函,督促其依法履職。時隔半月后,縣衛(wèi)健委才書面回復稱,已對涉事企業(yè)進行整頓治理,進行行政處罰。而商城縣人民檢察院跟進調查發(fā)現(xiàn)問題依然存在,縣衛(wèi)健委并未進一步采取措施進行有效監(jiān)管,食品安全隱患并未消除,因而提起行政公益訴訟。就本案而言,檢察機關在專項行動中發(fā)現(xiàn)存在安全隱患,而該隱患想必并非僅是檢察機關采取行動時才出現(xiàn),此前為何該隱患沒有查處?以筆者拙見,該涉案企業(yè)對地方經濟有著一定貢獻,因而該縣行政執(zhí)法機關對其處理較輕。同時,檢察機關在該案中屬于事前發(fā)現(xiàn)問題進行督促,而事中的監(jiān)督職能卻因檢察機關實質并未有相關權力,得不到應有的重視,由此最終以訴訟形式解決。雖然案件最終得到解決,但正如該案所示,倘若檢察機關后續(xù)沒有跟進,那該案想必也不會以訴訟形式解決。這說明仍有大量案件隱藏或者被“按下來”,尚未顯現(xiàn)。

表1 河南省及全國食品案件查辦情況

三、食品安全領域行刑銜接不暢的核心原因——檢察監(jiān)督不到位

食品安全領域兩法銜接不暢的原因有很多,比如制定的規(guī)范性文件政策層極高、法律層級低等,不能為其提供較強的適用依據,從而實踐效果低于預期。同時,一旦涉嫌違法犯罪的企業(yè)受到行政或刑事等追究,會影響其為當?shù)亟洕鞒鲐暙I。因此,對此類案件,通常會采取不移送或適當罰款替代刑事追究等方式處理,從而削弱了對犯罪的打擊力度(4)例如,曾轟動全國的三鹿奶粉事件集中反映了這一問題。在2003年安徽省阜陽市奶粉事件爆發(fā)時,就已經為三鹿奶粉事件埋下了導火索。但為保護這一龍頭企業(yè),地方政府將此事件掩蓋下來,直到2008年“三聚氰胺事件”的爆發(fā)才徹底暴露這一問題,使本可提早解決的食品安全問題未能及時解決。。除了上述原因外,還有許多其他原因,本文選取其中的核心因素——檢察監(jiān)督進行研究分析。之所以選取檢察監(jiān)督進行研究分析,是因為目前在整個食品安全領域行刑銜接過程中,檢察監(jiān)督的到位與否直接影響著銜接的實際效果。從上述河南的樣本分析就可以看出檢察監(jiān)督在提倡的同時,實質反映的是檢察監(jiān)督不到位,這也是食品安全領域行刑銜接不暢的重要原因。無論是因為地方的經濟保護傾向,還是由于私利的權力尋租,良好的檢察監(jiān)督都能夠推動銜接的有效進行,在絕大多數(shù)的方面可以減少銜接問題的發(fā)生和該領域案件的頻發(fā)。任何改革,當我們進行評價的時候,不能帶著絕對的功利主義或者道德價值進行。對于我國當前食品安全領域進行的改革探索中提倡的行刑銜接,是在“摸著石頭過河”的基礎上,建設符合我國國情的制度模式。在實踐中已經出現(xiàn)的銜接各方面問題,我們不能帶著以立法形式來試圖一勞永逸或者短期解決問題,那只會讓問題堆積的更多,從而阻礙發(fā)展。針對目前食品安全領域現(xiàn)有及未來發(fā)展來看,檢察監(jiān)督都是二法銜接順暢,保障其順利進行的必要因素。選擇檢察監(jiān)督進行分析,也是出于該制度的重要意義可以有效解決當前的及未來的問題。筆者認為,制約當前行刑銜接的核心因素便是檢察監(jiān)督。

在當前的二元立法體制下,食品安全領域采用行政執(zhí)法和刑事司法二分結合的方式。行政處罰前置,首先是由食品安全領域的行政執(zhí)法機關對于涉事的公司、個人進行相應的取證、查處,其中情節(jié)輕微,不涉及犯罪的,以行政處罰處理;對可能涉嫌違法犯罪的,移送公安機關立案偵查?？梢?在食品安全領域的犯罪具有相當?shù)男姓傩?以行政機關為主,繼而引發(fā)后續(xù)的行刑銜接。理論上,行政機關如果不進行相應的移送,是無法啟動刑事司法程序的。想要啟動,就需要檢察機關或者公安機關接到公民的舉報,才有可能啟動。

(一)行政執(zhí)法前置過程中檢察監(jiān)督不到位

《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《工作辦法》)當中對二法銜接配合進行了較為細致的規(guī)定,明確了各層級的負責管理部門。首先,由行政執(zhí)法部門對涉案線索進行通報。其次,由公安機關進行初查以決定是否立案。再次,對涉嫌職務犯罪的,將線索移送人民檢察院。同時,《工作辦法》還專門規(guī)定了相應的監(jiān)督舉措,即由人民檢察院在該過程中開展全方位監(jiān)督。表面來看,這是為了保證銜接的合法有效,但從措辭采用“可以”等詞匯可以發(fā)現(xiàn)檢察機關實質上并未被賦予合理的權力。在《工作辦法》中是由行政機關性質的委員會進行協(xié)調行政與刑事銜接,必然會弱化相應的刑事職能發(fā)揮。

首先,在前置的環(huán)節(jié),主要涉及的是針對于案件的性質分辨和初步處理。在這個環(huán)節(jié)直接涉及到案件是否需要進行相應的刑事司法追訴,也是能否引起刑事司法程序的重要節(jié)點。2001年最高檢發(fā)布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中,前置階段由檢察院進行審查,后續(xù)其他規(guī)定均是采取弱化態(tài)度,以公安機關為刑事司法啟動的基礎點。這不禁讓人產生疑問:這是因為公安機關本身屬于偵查機關,同時屬于行政機關,便于與食品安全領域行政執(zhí)法機關對接,而做出的考量嗎?即便是因為公安機關進行審查,方便案件的啟動,同時公安機關具有相當?shù)娜肆唾Y源便于進行案件的偵破,那檢察院的監(jiān)督為何在其中體現(xiàn)并不明顯?刑事司法和行政執(zhí)法銜接,本身就存在諸多交叉,需要進行監(jiān)督,以實現(xiàn)程序公正和司法公正,但是檢察監(jiān)督一度在前置環(huán)節(jié)的立法中呈現(xiàn)出滯后和弱化狀態(tài)。

其次,在前置環(huán)節(jié),不可避免因為一些地方經濟保護傾向,對于案件采取以罰代刑,或者有案不移。對于此種情況,并非各級機關不知道,那為何依然存在這個問題?究其根本,是因為如此處理可以促進地方發(fā)展,帶來相應的“政績”。同時在早期檢察院系統(tǒng)并未實現(xiàn)垂直管理時,受制于地方財政經濟的制約。倘若過多地介入相應的行政執(zhí)法案件,會受到相應的制約。倘若某地方檢察院的檢察長比較強勢,可以承受相應的壓力,是一定程度上會帶來好的效果,使得案件可以依法移送并得到處理,減少相應問題的出現(xiàn)。但檢察長的過于強勢,并非該院的其他人員不受制于地方。在現(xiàn)行制度下,市級地方檢察系統(tǒng)在財政預算、報銷、升遷等階段仍然受到地方制約,在檢察長的強勢下,導致系統(tǒng)內部人員無法實現(xiàn)晉升或者報銷,繼而也會帶來內部檢察工作人員的抱怨。長此以往,會變相地削弱檢察長的強勢,最終使得檢察院無法在該發(fā)揮作用階段發(fā)揮其作用。

最后,在前置環(huán)節(jié)中,行政機關主導案件一開始的查辦,其以行政處罰前置或者是采取其他行政制裁措施,這無可厚非,因為食品安全領域案件本身就是行政案件,只有嚴重時才予以刑事追訴。但其中存在的核心問題是,行政執(zhí)法機關行使的是國家行政權,其在案件初步執(zhí)法過程,享有較大的自由決定和處分權,可能對涉案的相關證據進行不當取證或者隱藏等。公安機關、檢察機關或許對于常見涉嫌經濟、涉及人身的刑事違法犯罪案件具備相關豐富的專業(yè)知識技能,但涉及食品領域的案件,其不僅缺乏相關方面的專業(yè)化人才,且沒有相關的檢驗設備或者機構,可以說完全依賴于行政執(zhí)法機關的調查結果或出具的檢驗結論,這往往導致了只能采信行政機關的決定,或者現(xiàn)實情況下,本著“多一事不如少一事”的態(tài)度,默認行政機關的處理決定或者公安機關的不立案的決定。由于在該階段的介入較晚,使得檢察機關不能及時在第一手資源中掌握相應的案件線索或者證據,其啟動監(jiān)督的滯后必然會對案件移送、案件立案產生不利影響。我們都知道,案件的立案、案件的移送往往過分依賴于行政執(zhí)法機關的“態(tài)度”,對于公安機關而言,其本身就具有行政性和司法銜接性,絕大多數(shù)場合中其與行政執(zhí)法機關有著較多的合作關系,且公安機關本身案件數(shù)量就多,綜合考慮此種情況下,其往往沒有足夠時間和精力去認真進行審查,或者絕大多數(shù)情況下直接依據行政執(zhí)法機關的檢驗報告進行判斷。此時,即使被動啟動檢察監(jiān)督,如果做出推翻行政機關、公安機關的決定,往往會“得罪”兩個部門,為自己以后工作開展帶來諸多不便。出于上述種種考量,使得檢察機關一定程度上會認可公安機關不立案或者行政執(zhí)法機關的處理決定。倘若檢察監(jiān)督在行政執(zhí)法機關的偵查、辦理案件過程中一開始就提早介入,便會大大減少此類情況出現(xiàn),從而使案件可以進入到相應的刑事司法程序。

(二)食品安全案件移送中的檢察監(jiān)督不到位

2004年《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》(以下簡稱《意見》)第三條提出,對案件移送從刑事司法角度進行了規(guī)定。2006年的《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(以下簡稱《四部門意見》)第一條吸收了2004年的《意見》內容,增加了制作《涉嫌犯罪案件移送書》的內容。此后2011年《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》(以下簡稱《銜接意見》)第二條、2016年的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第一條,均采用了“及時”“應移送的”等具有較強的政策性意味的字眼。針對于此,2020年《國務院關于修改〈行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定〉的決定》(以下簡稱《修改決定》)第三條采用“必須移送”的字樣,由此說明了此前規(guī)定中的執(zhí)行性或者效力不足。在2004年的《意見》中也存在類似的字眼,如“經協(xié)商”“還可以派員”等。上述均體現(xiàn)檢察機關實質上并沒有實際的監(jiān)督權。2020年《修改決定》第十六條規(guī)定了行政執(zhí)法機關違反本規(guī)定不移送應受到的處分或刑事責任。

從以上內容可以看出,第一,負有監(jiān)督職責的人民檢察院,在案件移送過程中,主要的手段方式便是提出相應的書面移送意見和檢察建議。第二,其監(jiān)督的法律后果,采取內部處分居多,涉及刑事追訴較少,這些都無法真正觸及問題核心。在現(xiàn)行“一府兩院”制度框架內由檢察機關來行使監(jiān)督權,賦予其相應的實質權力,理所應當。但目前的規(guī)定中,我們對比梳理可以清晰發(fā)現(xiàn),檢察機關檢察監(jiān)督弱化,甚至是“無權”行使,其在食品安全領域案件中的地位,可以說十分尷尬,有“食之無味,棄之可惜”之感。導致檢察監(jiān)督不到位,無法在該階段發(fā)揮作用的原因主要表現(xiàn)在以下方面。

1.檢察機關的監(jiān)督啟動具有被動性。只有接到群眾舉報等情況才會啟動,這與檢察權屬于司法權有關。在法理層面,檢察機關的司法權本身就是被動的觸發(fā)。一方面是因為現(xiàn)行規(guī)定下,相關程序規(guī)定了檢察機關行使介入的被動,且在兩法銜接領域下,以行政主導的案件,本身就弱化了檢察權的行使,從而使得在案件中不能及時介入;另一方面便是由于目前較多的食品安全領域案件,并非是通過行政機關進入檢察視野,而是以互聯(lián)網發(fā)展下的社交媒體或者公民網絡進行傳播繼而進入。此種情況下,因為網絡傳播的速度較快,容易產生不良影響,這種影響有時會影響地方的業(yè)績考核。此時迫于媒體輿論的監(jiān)督壓力,行政機關或者地方政府一把手往往便會采取聯(lián)席會議形式,要求從快從嚴處理,依法查辦責任人員,因而此時檢察監(jiān)督發(fā)揮作用與否都不再重要了。作為現(xiàn)代民主法治國家,我們重視各種監(jiān)督本身沒有錯,但是過分地依賴于民眾、媒體的監(jiān)督等,實質上是說明了我們法治建設中的機關監(jiān)督或者內部監(jiān)督的不到位,這是我們應當重視并且加強的。

2.檢察監(jiān)督的無力,實質上是檢察監(jiān)督并沒有實質上的權力。從前述2004年《意見》可以看出,措辭的協(xié)商性說明了檢察院的“小心翼翼”,害怕開罪行政執(zhí)法機關。當然不難看出檢察機關在食品安全領域中沒有相應的實質監(jiān)督權,其言語表述都在側面說明了,主動與行政執(zhí)法機關溝通,減少行政機關的抵觸情緒,從而在表面上促進銜接的暢通。設想一下,如果檢察院不協(xié)商,此時直接進行閱卷,派員介入案件,那會發(fā)生什么?理論上輕則會引起行政執(zhí)法機關的排斥,采取不予配合或者去上級機關那里“哭訴”;重則會引發(fā)兩個系統(tǒng)在地方此后其他案件中的矛盾,埋下不利的根源。當然,檢察機關不會如此莽撞,于是通過檢察建議此種名義上的賦權舉措來加強。但2021年最高檢發(fā)布的《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第七條規(guī)定表明,若要提檢察意見需要經檢察長批準。從本質上看,檢察意見通過“建議”的形式提出,以實現(xiàn)案件的銜接。而檢察意見并無約束力,行政機關對此可以不予理睬。對于新的規(guī)定中還需要檢察長批準,以筆者愚見,最高檢如此而為,可能是看到了目前的檢察監(jiān)督不到位,在食品安全領域無法有效發(fā)揮作用,因而在等待有效的機制來實現(xiàn)效能。

(三)食品安全領域犯罪中對偵查機關刑事立案檢察監(jiān)督不到位

食品安全領域犯罪中,行政執(zhí)法機關移送案件后,偵查機關初查以決定是否立案,這就帶來了另一個問題。以前文所述,河南省公安廳辦理案件與全國數(shù)字對比,最終移送起訴的案件比較少,這至少說明了在立案環(huán)節(jié)其實就有相當一部分案件未能受到處理。從制度上看,對偵查機關應當立案而不予立案主要來自于下列兩種途徑。

1.食品領域行政執(zhí)法機關移送后對公安機關的監(jiān)督。2011年的《銜接意見》第十六條僅規(guī)定,針對偵查機關不受理的,救濟舉措為申請檢察機關立案監(jiān)督。2016年《銜接辦法》進一步細化規(guī)定,增加了復議的舉措[10]。2020年《修改決定》中,對于立案的監(jiān)督,仍沿用2016年的說法,即提起復議或建議進行立案監(jiān)督。對此效果如何?對于食藥部門而言,首先其承擔大量的工作任務,同時并非案件受害人,此時面對諸多工作通常不會對公安機關的不立案決定申請復議;另一方面這種復議并非具有內部監(jiān)督、權利救濟等功能的行政復議[11],而是要求“針對既定結果重復討論”[12]。這種復議,無異于“公安機關自我把控復議結果”,實質上沒有意義。由此可以宣告對于行政執(zhí)法機關的監(jiān)督,沒有實效。

2.檢察機關的立案監(jiān)督。根據2016的《銜接辦法》的設計初衷,是寄希望人民檢察院可以積極主動行使監(jiān)督權,以便實現(xiàn)銜接的目的[13]。在實踐中,人民檢察院名義上可以行使監(jiān)督權,但配套的監(jiān)督保障措施較少。舉例而言,當食品安全案件發(fā)生,行政執(zhí)法部門是“一手資料”的收集和提供者,檢察機關的監(jiān)督須依賴于這些“資料”。由此,行政執(zhí)法機關怎樣呈現(xiàn),就會對案件產生不同影響,這難以保障檢察機關真正行使監(jiān)督權,也無助于行刑銜接的實現(xiàn)。

(四)食品安全領域犯罪的刑事追訴檢察監(jiān)督不到位

設想一下,倘若銜接順利,是否就意味著追訴成功了呢?答案是不一定。當前檢察機關在垂直管轄的建設上仍尚未完全覆蓋,這在一定程度上使承擔絕大多數(shù)工作任務的市縣兩級檢察機關無法真正實現(xiàn)監(jiān)督。就食品安全領域犯罪而言,當前的訴訟救濟舉措效果都有限。首先,如果被害人向檢察院進行申訴或者直接提起自訴,很大程度上按照正常的民事侵權處理,這一定程度上會變相將案件消除;其次,在現(xiàn)行制度下,公安機關可以進行復議,但是在前述中,檢察監(jiān)督的實現(xiàn)本身就受到了行政權的制約,此時權力回歸到檢察院的手中,其復議等同于前述“公安機關自己做自己的法官”,并不會取得實際意義上的效果。在大多數(shù)情況下,公安機關出于工作配合和部門關系等原因也不會主動申請復議,以免為以后開展工作帶來不便,因而此種情況下往往使得檢察監(jiān)督難以產生實際效果。

四、食品安全領域行刑銜接的檢察監(jiān)督機制構建

(一)構建巡回檢察制度,實現(xiàn)自上而下的巡回檢察,實現(xiàn)檢察監(jiān)督

當前針對我國食品安全領域行刑銜接不暢,核心因素在于檢察監(jiān)督的不到位。有鑒于此,筆者擬提出構建一種全新的巡回檢察制度來解決這個問題(如圖1所示)。

圖1 筆者所構建的檢察監(jiān)督體系

在該制度下,借鑒吸收最高人民法院巡回法庭、國家審計署的巡回審計的制度優(yōu)勢,同時結合我國檢察系統(tǒng)垂直領導體系的特點,由最高人民檢察院領導,其下設的經濟犯罪檢察廳作為其他巡回檢察廳的協(xié)調部門,作為第一級檢察廳。以河南省為例,首先在河南省省檢察院設立第二級巡回檢察廳,然后在河南省下屬的地級市設立第三級巡回檢察廳。根據行政區(qū)域劃分,南陽、信陽、洛陽這三個相鄰的地級市設置一個巡回檢察廳,以巡視管轄這三個地級市的食品安全犯罪案件;同理在鄭州、安陽、新鄉(xiāng)這三個相鄰的地級市設立一個巡回檢察廳;在鶴壁、許昌、周口三市設立一個巡回檢察廳,以此在下屬相應的地級市設立第三極巡回檢察廳。比如南陽下屬管轄新野縣、唐河縣、南召縣等10個縣和臥龍區(qū)、宛城區(qū)、南陽國家級高新技術開發(fā)區(qū)、南陽新區(qū)等6個區(qū)。以三個縣為單位設立第四級巡回檢察廳,由此形成自上而下的四級巡回檢察制度。

在該制度的理想設計中,四級巡回檢察廳的模式,其不僅具有可操作性,更是可以打破地方經濟保護主義,從而實現(xiàn)檢察監(jiān)督的有效運行。筆者將從以下方面論證該制度的可操作性和優(yōu)越性。

第一在制度設計上,根據我國現(xiàn)行檢察監(jiān)督規(guī)定和體系中食品安全領域檢察監(jiān)督的啟動具有被動性,往往由于當事人、群眾的舉報或者是來自于行政執(zhí)法機關的申請立案監(jiān)督才可進行。這種行使監(jiān)督往往在一定程度上還受地方的行政機關影響,通過垂直領導的模式,以最高檢為領導,同時開展四級巡回檢察模式。以每一級的檢察廳在該轄區(qū)進行相應的案件巡回,一方面在制度設計上打破了地方檢察機關想作為而不能作為的困局;另一方面在制度上由于采用的是巡回檢察模式,其不受地域的限制和影響,即使地方出于保護主義而試圖以罰代刑、有案不移、有案不立,但是在該制度模式下,巡回檢察可以促進地方檢察機關的監(jiān)督,且可以對于相應地區(qū)的不作為案件,直接通報全省、全市,由此可以極大程度上有力震懾地方在思想上、工作上存在懈怠的弊病,從而為食品安全領域銜接發(fā)力。

第二在實踐操作上,由于我國采用的是檢察院雙重領導模式,既受上級檢察院的垂直領導同時受同級黨委領導及人大的依法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督,并有新聞媒體監(jiān)督,其權力使用更加嚴格,也是該制度模式構建的合理性之處。目前我國檢察系統(tǒng)大部分省實現(xiàn)了省以下人、財、物統(tǒng)管。在此基礎上,為方便市一級以及基層檢察機關能夠行使檢察監(jiān)督的權力,以第三級、第四級巡回檢察的模式有效銜接省直管的現(xiàn)狀,彌補未實現(xiàn)全部垂直管轄的一些短板。同時當前我國存在巡回法院、紀檢監(jiān)察巡視、審計巡視三種模式,有效針對案件審理、公職人員違反紀律、審計經濟財政三種情況,而對于行刑銜接的檢察監(jiān)督卻未有相關的制度建設。建立巡回檢察監(jiān)督模式,不僅符合當前檢察系統(tǒng)的建設情況,更是在實際操作上向前推進,四級巡回檢察模式對應四級檢察機關,可以有效銜接地方工作,從而真正的解決食品安全領域行刑銜接的問題,且該制度模式倘若可以實踐適用,根據實際情況,還可以擴展到所有行政處罰前置程序的銜接中。

(二)賦予檢察機關實質上的檢察權,發(fā)揮行刑銜接的有力保障作用

當前在我國的七部相關文件中,無一例外對檢察機關的監(jiān)督權力本身都采取一種弱化的態(tài)度或者趨勢。這最突出的表現(xiàn)是前述內容中提及的所有內容規(guī)定對于檢察機關的措辭,都是以與行政機關商討來表達。在構建四級巡回檢察廳模式下,賦予地方各級檢察機關檢察監(jiān)督權勢在必行。

具體而言,由檢察機關負責案件審查與監(jiān)督,建立完善的責任追究制度,具體實施細則可參照檢察院對公安機關未予立案并移送審查起訴的案件處理。檢察機關認為在行政執(zhí)法過程中可能妨礙案件的實體處理,可以不經協(xié)商,直接派員介入指導行政執(zhí)法人員調查取證工作,并監(jiān)督行政機關將案件完整材料移送公安機關立案偵查[14],這種實質意義上的賦權,可以讓檢察機關在該領域真正敢于用權,敢于監(jiān)督,從而減少有案不移、有案不立、以罰代刑的問題。同時檢察機關可以根據現(xiàn)有的職務犯罪偵查權和檢察建議權對食品安全類行政執(zhí)法問題進行檢察監(jiān)督。一方面,應當確保檢察機關切實享有知情權和查閱案件資料的權力,行政機關在處置食品安全類案件時應將相關信息遞送檢察機關報備,同時檢察機關在通知行政執(zhí)法機關以后,便可以查閱此類案卷材料,而無需協(xié)商;另一方面,檢察機關有權對行政執(zhí)法人員的違規(guī)操作提出檢察建議,對于情節(jié)輕微,不需要追究刑事責任的行為,可向該行政執(zhí)法機關的上級行政機關通報,并提出相應的處罰建議;針對情節(jié)嚴重的,可移送監(jiān)察委追究刑事責任,這也是實現(xiàn)民生刑法觀的體現(xiàn)[15]。同時,應當以司法解釋的方式,明確檢察建議的法律效力。當前檢察建議效力不足之處就在于其沒有制約力,尤其是行政執(zhí)法機關應當移送而沒有移送的案件,檢察機關據此提出檢察意見后,行政執(zhí)法機關倘若不履行,就別無他法。因而賦予檢察建議、檢察意見實質上的制約力,一方面能夠使得行政執(zhí)法機關、公安機關予以重視,繼而積極配合落實程序的實現(xiàn);另一方面可以在具體部門銜接中避免因啟動的滯后,導致無法有力行使檢察監(jiān)督權。

(三)構建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督銜接機制,形成完整監(jiān)督閉環(huán)

依據前述的制度設計,仍存在一個可能的問題,即當巡回檢察廳定期巡回完畢,那地方檢察機關是否又會回歸到巡回之前的狀態(tài)?如果本級人民政府拒絕或者不理會檢察建議應如何處置?這是一個很現(xiàn)實的問題,在構建制度建設的時候,我們要想到所有可能出現(xiàn)的問題,以切實推進這個制度構建,使之在理論上相對完善。

目前我國各級公安機關作為地方各級政府的行政機關,其在完成本職工作過程中,大多數(shù)是在貫徹上級的指令、指示。在當前食品安全領域中,不論我們看到新聞媒體報道公安機關開展任何食品安全行動,都是在地方政府的授意或者領導下進行。在某案件中,如果公安機關不予立案,其實質上是兩個行政機關在兩個程序銜接中的政府意志體現(xiàn),即行政執(zhí)法機關與公安機關,本就在前置階段不移送,但為了形式上合理或者因群眾舉報而移送公安機關,最終以不立案的決定結案,那么,檢察機關如果提出檢察建議,很可能會被公安機關及其上級的政府置之不理。如此,針對可能出現(xiàn)的問題又該怎樣解決?筆者認為,在我國憲法體制中,其實便提供了解決方案,即依靠人民代表大會制度,相應的便可以在巡回檢察廳之外,由同級或上級人民代表大會或其常委會確保地方各級檢察機關的檢察監(jiān)督切實有效。

如托克維爾所言:“在民主國家,多數(shù)每年都能從他們以前委托的人們手里收回權力,所以他們決不害怕那些人濫用職權。”[16]這實質上便是依托于民主制度,通過監(jiān)督質詢來解決其中的問題。毫無疑問這并不是目前監(jiān)督中的內部監(jiān)督,其屬于外部監(jiān)督的一種形式。但是對于內部的行政長官而言,其升遷受到民主的評價影響。自十八大以來,我們黨一直提倡發(fā)揮監(jiān)督體制的優(yōu)越性,實現(xiàn)國家治理模式的現(xiàn)代化。在當前制度下,純粹的人大監(jiān)督不易真正發(fā)揮作用,原因在于人大制度本身,決定了其并非具有大量時間來進行監(jiān)督,同時因為專業(yè)度的問題,導致在一些問題上,人大監(jiān)督無法發(fā)現(xiàn)。但是作為專業(yè)的檢察機關,其具備相應的專業(yè)知識,打擊犯罪,行使檢察監(jiān)督是憲法賦予的權力。因此,當二者結合,便可以實現(xiàn)專業(yè)和外部有力監(jiān)督,實現(xiàn)程序上內部監(jiān)督與民主上外部監(jiān)督的有機閉合,繼而在食品安全領域行刑銜接中,促進檢察監(jiān)督更好發(fā)揮作用。

五、結語

食品安全領域行刑銜接問題實質上是中國深化行政管理和機構改革的縮影,傳統(tǒng)行政監(jiān)管體制難以有效扼制食品安全領域的不規(guī)范現(xiàn)象[17]。長達二十余年的改革與發(fā)展,我國在治理與立法、問題和革新中不斷前行。在現(xiàn)有制度下,針對制度本身所具有的問題進行深入研究,找尋解決問題的方法。雖然現(xiàn)有的制度強調銜接與融合,但是制度本身所具有的差異性是無法融合的,且差異長存。建立二者的平衡關系,繼而合力促進發(fā)展,方能帶來有益作用。筆者通過分析現(xiàn)行食品安全領域檢察監(jiān)督的不到位問題,在理論上提出構建一種全新的檢察監(jiān)督機制,銜接人大的外部監(jiān)督,進一步強化食品安全類案件中檢察監(jiān)督的作用。雖然在理論上具有創(chuàng)新和指引意義,但仍然需要時間和實踐的檢驗方能顯現(xiàn)效果。希望能以愚見促進食品安全領域行刑銜接,為解決該領域的二法銜接問題貢獻心力。