鄒 鵬,朱玲瓏

(1.華東政法大學(xué) 長三角教育發(fā)展政策與法治研究中心,上海 200063;2.臺州市中級人民法院,浙江 臺州 318000)

新時代“楓橋經(jīng)驗”作為政法戰(zhàn)線的一面旗幟,在新發(fā)展階段具有旺盛的生命力和強勁的創(chuàng)造力。我們身處百年未有之大變局,社會主要矛盾變化帶來新形勢、新挑戰(zhàn)和新機遇。中國社會治理走到了一個新階段,在這個新階段,我們需要貫徹新發(fā)展理念,服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局,推動高質(zhì)量發(fā)展。新時代“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展和創(chuàng)新來自于基層,來自于人民,其主推動能的主要來源就是法治資源。這其中,法律制度作為其余資源的重要載體,對推進法治建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。在各類法律制度中,預(yù)防性法律制度對于新時代“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展具有不可替代的積極作用?！皸鳂蚪?jīng)驗”的理念在于防范,把矛盾化解在萌芽階段。推進基層社會治理體系和能力現(xiàn)代化,是新時代“楓橋經(jīng)驗”的目標取向。預(yù)防性法律制度同樣具備這樣一種理念,它與傳統(tǒng)的補救性法律、制裁性法律在取向和方法上都有差異。法律具有規(guī)范作用和社會作用。一般認為法律的規(guī)范作用包括指引作用、評價作用、教育作用、預(yù)測作用、強制作用[1]。其中,指引作用是指法律可以告知人們何種行為為合法可為,何種行為為違法禁止。從法治建設(shè)的具體領(lǐng)域來說,預(yù)防性法律制度應(yīng)當是特指一定范圍內(nèi)的法律制度。這種法律的預(yù)防性體現(xiàn)在預(yù)防人們違法,但更體現(xiàn)在預(yù)防糾紛發(fā)生。因此,預(yù)防性法律制度和“楓橋經(jīng)驗”有殊途同歸之義?！皸鳂蚪?jīng)驗”的靈魂是創(chuàng)新,根據(jù)不同時期的形勢任務(wù),不斷豐富發(fā)展,與時俱進創(chuàng)新[2]。推進新時代“楓橋經(jīng)驗”再發(fā)展、再創(chuàng)新、再豐富,需要預(yù)防性法律制度不斷地推動、保障、支撐。兩者融合能夠為“楓橋經(jīng)驗”輸入產(chǎn)生新動能,賦予新意義。

一、“楓橋經(jīng)驗”的歷史流變

“楓橋經(jīng)驗”源于浙江諸暨楓橋干部群眾的偉大創(chuàng)造和政法工作的生動實踐,形成于我國社會主義建設(shè)時期,發(fā)展于我國改革開放新時期,創(chuàng)新于中國特色社會主義新時代,大致經(jīng)歷了“社會管制、社會管理、社會治理”三個發(fā)展階段[3]。這三個階段也相應(yīng)被稱為“楓橋經(jīng)驗”、新“楓橋經(jīng)驗”和新時代“楓橋經(jīng)驗”,側(cè)重領(lǐng)域不同。新時代“楓橋經(jīng)驗”是依據(jù)今日之時代背景產(chǎn)生和演變的,不忘初心,更加注重發(fā)揮預(yù)防性法律制度作用,圍繞源頭治理、風(fēng)險預(yù)防、疏導(dǎo)端用力,立足法治思維和法治方式,運用多元機制化解矛盾糾紛,側(cè)重于“治未病”。要理解預(yù)防性法律制度和“楓橋經(jīng)驗”的關(guān)系,需要首先對“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展過程進行簡單梳理和理解。

(一)“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展歷程

1.“楓橋經(jīng)驗”的時代背景及緣由

“楓橋經(jīng)驗”是一種基層社會治理經(jīng)驗,最早來自于社會主義教育運動(簡稱“社教運動”)。1949 年中華人民共和國成立后,以“三反”(反貪污、反浪費、反官僚主義) “五反”(反貪污盜竊、反投機倒把、反鋪張浪費、反分散主義、反官僚主義)、整風(fēng)整社等方式,先后進行了四次大規(guī)模的社教運動,其中第四次社教運動自1962年中共八屆十中全會起至1966年“文化大革命”開始為止。廣義的社教運動是中華人民共和國成立以來到改革開放之前,中國農(nóng)村開展的各類政治運動。狹義的社教運動,主要指第四次社教運動[4]。第四次社教運動主要針對“四類分子”,通過這次教育運動,將這些人改造成為社會主義新人。中央對第四次社教運動確立的方針是:“除行兇報復(fù)、殺人、搶劫、放火、投毒等民憤很大的現(xiàn)行犯必須立即逮捕法辦外,對有破壞活動的‘四類分子’基本實行‘一個不殺、大部不捉’?！盵5]這一立場為“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生確定了方向和依據(jù)。

任何的治理都圍繞特定的治理對象、問題、領(lǐng)域,受制于外部環(huán)境、外在條件、時代背景、政治經(jīng)濟文化影響和技術(shù)支撐?！皸鳂蚪?jīng)驗”的產(chǎn)生首先是根據(jù)中央對當時“四類分子”管制方針形成的一種探索和嘗試。如果中央沒有提出“一個不殺、大部不捉”的基本意圖,楓橋地區(qū)也不會有“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的探索和經(jīng)驗。因為“殺”“捉”不可能“不出村”“不出鎮(zhèn)”,而是要上交,矛盾就不可能放在基層化解。某種程度上,當時中央政策的“從寬”為“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生提供了可能性?；凇皬膶挕钡膶?dǎo)向,當時的諸暨楓橋區(qū)在針對“四類分子”教育中實施了相對柔性的方式,這也和江浙地區(qū)民風(fēng)淳樸、待人友善、以禮待人的傳統(tǒng)文化有關(guān)。當?shù)貨]有簡單地實施專政手段,而是通過開解、勸導(dǎo)、做工作等方式,不打人、不抓人,以理服人,曉之以理,動之以情,取得了很好的效果。這種理念和方法來自于中國傳統(tǒng)文化,由于當時群眾還沒有形成現(xiàn)代意義上的法治和社會治理觀念,而是具有特定的地方性知識和樸素的風(fēng)俗,傳承中國傳統(tǒng)文化的精華,以和為貴,情理兼容,運用傳統(tǒng)治理思想和舉措處理問題成為了楓橋地區(qū)處置“四類分子”基本范式。這種經(jīng)驗成為“楓橋經(jīng)驗”的精髓和取向,一直傳承、發(fā)展、弘揚。

2.“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展脈絡(luò)

“楓橋經(jīng)驗”是處置化解矛盾的經(jīng)驗。其發(fā)展過程經(jīng)歷了由敵我矛盾到人民內(nèi)部矛盾、由階級矛盾到社會發(fā)展矛盾的變化過程。在第四次社教運動背景下,1963年,浙江諸暨在對“四類分子”進行教育改造的過程中產(chǎn)生了“捕人少,矛盾不上交,依靠群眾,以說理斗爭的形式把絕大多數(shù)‘四類分子’就地改造成新人”的“楓橋經(jīng)驗”[6]。這種矛盾化解方式行之有效,契合中央意圖,符合實際情況。毛澤東先后數(shù)次批示、指示,要求總結(jié)好楓橋的做法,并向全國推廣。1964 年1月,中共中央下發(fā) 《關(guān)于依靠群眾力量,加強人民民主專政,把絕大多數(shù)四類分子改造成新人的指示》,楓橋經(jīng)驗開始在全國推廣[4]。這一時期,“楓橋經(jīng)驗”作為對敵斗爭經(jīng)驗,其展現(xiàn)出依靠群眾,說理性、多元化解、不把矛盾激化等優(yōu)勢,這些理念成為“楓橋經(jīng)驗”得以發(fā)展壯大的核心要素和基本屬性。

“文革”期間,“楓橋經(jīng)驗”在全國的推廣一度中斷,但在楓橋,人們依然頂著壓力,在不斷探索和發(fā)展。他們明確政策界限,首創(chuàng)并提出了“三個區(qū)別”[4]。公安部有關(guān)同志兩次到楓橋蹲點,把“楓橋經(jīng)驗”總結(jié)為“依靠群眾,對階級敵人進行有效改造;依靠群眾,教育改造有犯罪行為的人;依靠群眾,查破一般性案件;依靠群眾,搞好防范,維護社會治安”[4]。從這里可以看出,“楓橋經(jīng)驗”在作為對敵斗爭話語時期已經(jīng)展露出防范風(fēng)險的預(yù)防性傾向,力圖把矛盾問題化解在萌芽階段,同時將群眾路線作為最可靠的力量,貫穿于化解矛盾糾紛的各個方面。

改革開放之后,隨著國家中心工作的轉(zhuǎn)移,“楓橋經(jīng)驗”逐步從對敵斗爭經(jīng)驗變?yōu)榫S護治安的社會治理經(jīng)驗。在改革開放之初,青少年犯罪問題比較嚴重,針對這個問題,“楓橋經(jīng)驗”提出“綜合治理”概念,該話語被多方關(guān)注,最終成為決策層認同的思想和方案,成為當代中國社會治理最有影響的原創(chuàng)性概念,被廣泛認同和宣傳。2002年黨的十六大以后,楓橋又根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢,根據(jù)大調(diào)解與和諧社會建設(shè)理念,總結(jié)并形成了 “黨政動手、依靠群眾、源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進和諧”的新格局,取得了 “小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交,就地化解”的良好社會效果[4]。

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記多次對“楓橋經(jīng)驗”做出重要指示,強調(diào):“要充分認識楓橋經(jīng)驗的重大意義,發(fā)揚優(yōu)良作風(fēng),適應(yīng)時代要求,創(chuàng)新群眾工作方法,善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題,把楓橋經(jīng)驗堅持好、發(fā)展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好?！?017年,黨的十九大明確宣布中國特色社會主義進入了新時代。在全面建成小康社會決勝期,社會治理面臨的形勢環(huán)境更為復(fù)雜,楓橋又創(chuàng)造性地提出了矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位的 “新三不”,新時代“楓橋經(jīng)驗”充滿發(fā)展活力[4]。伴隨主要矛盾的變化,“楓橋經(jīng)驗”也在豐富、拓展、完善,根據(jù)時代的需要發(fā)生轉(zhuǎn)變,適應(yīng)不同時代、社會、群體的訴求,真正成為化解基層矛盾的方法和思路。經(jīng)過60年的發(fā)展,其已成為政法工作的一面旗幟,并且成為中國社會治理之中最有影響的原創(chuàng)性思想和實踐經(jīng)驗之一。

(二)“楓橋經(jīng)驗”中的變與不變

從“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生背景來看,其最初來自于政治運動,是對敵斗爭的經(jīng)驗和做法。隨著時代的發(fā)展,我們的工作重心早已經(jīng)從階級斗爭轉(zhuǎn)為經(jīng)濟建設(shè),以對敵斗爭的視角認識“楓橋經(jīng)驗”顯然已經(jīng)不合適。但是,從“楓橋經(jīng)驗”的起源和以往的經(jīng)驗來看,作為一種來自于對敵斗爭的經(jīng)驗總結(jié),其法治的理念和色彩最初并不濃厚。最初的“楓橋經(jīng)驗”強調(diào)“少捕,矛盾不上交,依靠群眾,以說理斗爭的形式把絕大多數(shù)‘四類分子’改造成為新人”。這一方面是來自于楓橋地區(qū)特有的實踐探索;另一方面也是其深刻理解中央精神的體現(xiàn)。從這一話語中,我們并不能讀出十分明顯的法治意識,更多的是運動式口號,是一種政治話語和管理話語。這種特征在“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展中有所變化,但依然產(chǎn)生了深遠的影響。

1.變化的關(guān)鍵詞:從敵我斗爭到社會治理

“楓橋經(jīng)驗”源自于社教運動,是敵我斗爭的產(chǎn)物,是政治運動中形成的概念。政治運動是依托政治話語來引導(dǎo)和發(fā)動的,不同于法治話語,政治話語并不將權(quán)利義務(wù)作為元話語,而是將權(quán)力、斗爭、服從作為元話語。在政治運動中,處于敵人地位的“四類分子”很難獲得權(quán)利話語的支持。在那個時代,人們對權(quán)利的認識也并不如今日這般的全面深刻。因此,“楓橋經(jīng)驗”之所以產(chǎn)生,筆者認為和中央提出的“從寬”導(dǎo)向密不可分。在這樣的前提下,結(jié)合當?shù)貧v史文化、風(fēng)俗習(xí)慣等多方面因素,產(chǎn)生了教育敵人、感化敵人從而化解矛盾的經(jīng)驗。這一階段的“楓橋經(jīng)驗”體現(xiàn)了比較強的意識形態(tài)屬性,技術(shù)屬性相對淡化。

在階級斗爭概念淡化的時代,“楓橋經(jīng)驗”從政治話語轉(zhuǎn)化為治理話語,成為平安建設(shè)的重要的支撐。從政治話語轉(zhuǎn)譯為治理話語,“楓橋經(jīng)驗”獲得了更強大的生命力。在政治話語的背景下,“楓橋經(jīng)驗”是處理敵我矛盾的一種有益經(jīng)驗,但這種矛盾是需要用專門方式來解決的,其強制性、壓迫性比較明顯,使用的方式相對集中確定。在治理話語背景下,“楓橋經(jīng)驗”可以獲得更多資源,可以運用法治話語、科技保障、群眾路線等多個維度的資源來解決問題。

2.堅持的核心話語:群眾路線與預(yù)防為主

“楓橋經(jīng)驗”從誕生之初就一直立足于群眾路線和預(yù)防為主。這一經(jīng)驗不是一種治末端模式,而是“治未病”,前端化解。雖然“楓橋經(jīng)驗”來自于政治運動,但是群眾路線和“治未病”的意識則是相通的,不論是敵我斗爭還是內(nèi)部矛盾都可以適用。從產(chǎn)生之初到改革開放之后,再到進入社會主義新時代,“楓橋經(jīng)驗”始終把群眾路線作為法寶,把預(yù)防為主作為核心。其歷久彌新和這一立場密不可分。在新發(fā)展階段,我們面臨主要矛盾的變化,各類新的挑戰(zhàn)和問題雖然出現(xiàn),但是這兩條主線依然發(fā)揮著十分重要的作用,有效化解許多矛盾糾紛,做到以不變應(yīng)萬變。社會治理有其自身規(guī)律,群眾路線是社會發(fā)動的形式,充分利用群眾的力量,找尋線索、發(fā)現(xiàn)問題,運用群眾自治優(yōu)勢來解決問題。預(yù)防為主則是社會治理的重要理念,前端解決可以避免社會成本損耗,從而提高社會總效益。更為重要的一點,有些損失一旦出現(xiàn),本質(zhì)上不可挽回。只有“治未病”,讓問題和矛盾化解在萌芽階段,不轉(zhuǎn)化為重大問題和損失,才是對社會公共利益最有效的治理方式。

在數(shù)字社會轉(zhuǎn)型期間,許多科技元素和新時代“楓橋經(jīng)驗”有機融合。我們強調(diào)“五防結(jié)合”,技防、物防、心防占有重要的比重。新技術(shù)讓許多矛盾風(fēng)險更容易排查,降低了社會發(fā)生重大風(fēng)險的可能性。但是,我們身處這一百年未有之大變局,國際形勢復(fù)雜多變,對國內(nèi)也必然會產(chǎn)生影響。突發(fā)事件讓社會治理需要面對很多新問題、新難點。在這種情況下,我們?nèi)绻灰揽靠茖W(xué)技術(shù)等硬件,而不重視體制和制度建設(shè),社會治理依然會面對壓力。在社會治理和預(yù)防犯罪的“結(jié)構(gòu)整合”中,“群眾因素”代表著一種社會力量,而在社會轉(zhuǎn)型快速縱深發(fā)展期的社會治理和預(yù)防犯罪中,社會力量越發(fā)構(gòu)成“結(jié)構(gòu)整合”的一個要素,甚至是核心性或主導(dǎo)性要素[7]。只有堅持群眾路線和防范為主,切實把群眾路線和科學(xué)技術(shù)等硬件要素結(jié)合,發(fā)揮兩方面優(yōu)勢,讓群眾自治和科技賦能結(jié)合,立足預(yù)防為主的思路,更多力量、智慧、信息、人員和硬件進入社會治理和風(fēng)險防范過程,方能為降低重大風(fēng)險爆發(fā)提供有力屏障和豐富的觀察點,讓社會治理獲得多方面的資源,保障社會平穩(wěn)。

二、預(yù)防性法律制度下新時代“楓橋經(jīng)驗”的時代特征

預(yù)防性法律制度逐步成為一種獨立的法律類別,有其自身產(chǎn)生和發(fā)展的背景。在全球化和后工業(yè)時代,在新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命背景下,社會變得高度復(fù)雜和不確定,許多新的問題、新的挑戰(zhàn)伴隨新的機遇出現(xiàn)在我們面前。從中國所處的國際大環(huán)境來看,國與國之間的競爭更加激烈和復(fù)雜,疫情后的經(jīng)濟狀況讓這種國別競爭處于更為微妙的格局之中。經(jīng)濟全球化并不一定是唯一的道路,外部環(huán)境影響,逆全球化的形態(tài)也在出現(xiàn)并且在蔓延。從中國國內(nèi)發(fā)展來看,大變局帶來的影響不可忽視,經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的壓力嚴峻。社會主要矛盾變化對我們社會治理提出更多要求,風(fēng)險越來越復(fù)雜、多變、緊張。我們需要關(guān)注、思考和應(yīng)對的問題越來越多,我們需要應(yīng)對問題的舉措也需要越來越精密、科學(xué)、準確、可行。法律作為一種有效的社會治理資源,在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中產(chǎn)生了巨大的作用。但是徒法不足以自行,不少問題單純依靠法律難以有效化解。

某種意義上,法律“去中心化”并非只是一種理念上的討論,在現(xiàn)實中法律確實不是萬能的,其他的諸如道德、政治、行業(yè)、習(xí)俗、習(xí)慣、權(quán)威等也能夠在各自領(lǐng)域形成卓有成效的治理態(tài)勢?？墒?在全面依法治國進程中,法治是治國理政基本方式,是“四個全面”戰(zhàn)略布局,如果我們提出法律“去中心化”,那么和當前的治國戰(zhàn)略是背離的。更需要意識到的是,法律“去中心化”是一種側(cè)面的觀察,并非全面的解析。從學(xué)理上對法律結(jié)構(gòu)與其他社會規(guī)范進行對比,提出其不可及之領(lǐng)域,這并不意味著法律失去了主導(dǎo)地位。不論從歷史上還是從現(xiàn)代法治來討論,法治的載體在于法律,法律在社會治理中居于核心地位和優(yōu)先地位。不論何種社會規(guī)范,在和法律沖突時,都要服從法律。社會規(guī)范獲得法律的支持,或成為立法文件,或被立法機關(guān)認可,從而更加具有權(quán)威性和可接受性。這是現(xiàn)代法治社會的共識和特點。新時代“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展要從這樣一個視角去闡釋,才能獲得更充分的理論上和實踐上的支持,符合理論邏輯和實踐邏輯。隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展和全球化進程出現(xiàn)波折,人類面臨的風(fēng)險的多元性、不確定性、復(fù)雜性及影響前所未有,國家興衰安危、經(jīng)濟社會發(fā)展越來越多地取決于風(fēng)險治理的效果。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,要在傳統(tǒng)優(yōu)勢基礎(chǔ)上,融入現(xiàn)代社會治理的理念、制度、方法、技術(shù),在基層社會治理中實現(xiàn)時代性、人民性、現(xiàn)代性的統(tǒng)一[8]。預(yù)防性法律制度對于“楓橋經(jīng)驗”是具有十分明顯的推動作用的。比如通過公證制度,確定當事人權(quán)屬,降低有關(guān)各方對特定利益的爭議糾紛。比如法律咨詢能夠為咨詢者指明法律后果,從而避免其做出違法行為。再比如司法鑒定能夠?qū)μ囟▊m紛做出科學(xué)鑒定,給出結(jié)論,從而為后續(xù)程序提供有力依據(jù),避免爭議。這些領(lǐng)域及其法律制度都能夠讓矛盾不出現(xiàn)或化解在萌芽期,和“楓橋經(jīng)驗”前端處置理念一致,目標一致。在預(yù)防性法律制度支持下,“楓橋經(jīng)驗”新發(fā)展呈現(xiàn)兩個特點。

(一)“楓橋經(jīng)驗”體現(xiàn)出更多的法治屬性

從歷史脈絡(luò)看,“楓橋經(jīng)驗”原本是對敵斗爭經(jīng)驗,是政治運動的一種模式,以權(quán)力話語為支撐,并未有太明顯的法治屬性。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,特別是全面依法治國推進,新時代“楓橋經(jīng)驗”是現(xiàn)代社會治理的經(jīng)驗和機制,與法治緊密結(jié)合。其中,預(yù)防性法律制度作為和“楓橋經(jīng)驗”結(jié)合最為密切的法律制度,為新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化提供了有力支持,讓這一社會治理經(jīng)驗體現(xiàn)更為豐富的法治底色和特征。

1.講法說理進一步強化

“楓橋經(jīng)驗”從產(chǎn)生之初,就不是“武斗”經(jīng)驗,而是“文斗”經(jīng)驗,傾向于講道理,講情理,講天理,以情感人,以理服人,消除矛盾。作為一種原創(chuàng)的地方經(jīng)驗,“楓橋經(jīng)驗”首先側(cè)重于風(fēng)土人情、習(xí)俗慣例、村規(guī)民約、長者權(quán)威,這也是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土治理的資源。但是,隨著全面依法治國的推進,人們的法治意識持續(xù)增加,如果“楓橋經(jīng)驗”還是依靠地方性經(jīng)驗來化解矛盾,很多時候顯得捉襟見肘,難以有效應(yīng)對問題。預(yù)防性法律制度重在實現(xiàn)確定權(quán)利義務(wù),前端確權(quán),不是后端處置。這一制度立足“治未病”,源頭治理。依托預(yù)防性法律制度,新時代“楓橋經(jīng)驗”在說理用情之外還有講法,而講法所具有的影響力在法治社會一般要高于情理。在社會交往中,講法體現(xiàn)一種理性交往概念,充分發(fā)揮理性優(yōu)勢。這一點,要比單純依靠情感和地方性經(jīng)驗這種相對感性的交往模式更有效果,更加科學(xué)和穩(wěn)定。預(yù)防性法律主要是對權(quán)利義務(wù)關(guān)系的澄清,這是一種理性的認識活動。通過邏輯推理和理性認知,深刻清晰地把握當事人之間的關(guān)系,進而定分止爭。這種方式能夠讓當事人通過權(quán)利義務(wù)話語來認識所處的矛盾關(guān)系。所以,預(yù)防性法律制度作為一種支撐性資源,為“楓橋經(jīng)驗”更好實施講法說理提供了資源。

2.法律權(quán)威得到體現(xiàn)

“楓橋經(jīng)驗”可以化解矛盾,能夠?qū)崿F(xiàn)源頭治理,一個十分重要的原因在于自身所具有的權(quán)威。情理道義都能產(chǎn)生權(quán)威,前輩耆宿都是權(quán)威主體。有權(quán)威才能使人服從,化解矛盾。在調(diào)解過程中,調(diào)解主體往往發(fā)揮自身的權(quán)威,包括道理的、道德的、政策的、風(fēng)俗的、自身的等。在法治社會,法律的權(quán)威是最為強盛的。因此,新時代“楓橋經(jīng)驗”需要借助預(yù)防性法律制度的權(quán)威,通過仲裁、公證、司法鑒定等制度形成的結(jié)論增強自身說服力和化解過程的權(quán)威性。在堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”過程中,預(yù)防性法律制度作為最為主要的說服資源,以自身權(quán)威性為支點,以法律專業(yè)知識為依托,綜合運用道理、道德、情理、風(fēng)俗等要素。但是最具有說服力的資源還是法律,預(yù)防性法律制度著重預(yù)防,以專業(yè)的法律知識,通過清晰的權(quán)利義務(wù)話語來為矛盾提供定分止爭的依據(jù)。我們強調(diào)“楓橋經(jīng)驗”法治化,其實為了讓法律能夠在“楓橋經(jīng)驗”中發(fā)揮更大作用,增強其實施過程中的權(quán)威性,同時也和法治社會建設(shè)接軌,預(yù)防性法律制度具備這樣的功能。

(二)“楓橋經(jīng)驗”具有更強的可實施性

新時代“楓橋經(jīng)驗”的優(yōu)勢和側(cè)重在于抓前端,“治未病”,是和訴訟相對應(yīng)的化解矛盾糾紛形式。疏導(dǎo)矛盾的效益要超過制裁違法,把矛盾化解在前端、萌芽、初始階段對于社會總利益是最佳方案?！读?xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》對于預(yù)防性法治提出明確要求,即要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力,完善預(yù)防性法律制度,完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處綜合機制[9]。要讓新時代“楓橋經(jīng)驗”在基層治理中發(fā)揮更大作用,除了用好各類基層治理規(guī)范之外,還要充分發(fā)揮預(yù)防性法律制度的力量?，F(xiàn)代法治社會中,人民群眾法治意識提升,遇到問題找法、解決問題靠法成了一種普遍的觀念。以法律和其他規(guī)范形成多元綜合規(guī)范資源,更有利于推動基層矛盾化解,讓講法說理和情理動人相銜接,讓基層治理法治化發(fā)揮更全面、更深刻的作用,從而提高新時代“楓橋經(jīng)驗”的可實施性。

1.預(yù)防性法律的融入提高新時代“楓橋經(jīng)驗”可接受性

在調(diào)整社會關(guān)系和化解矛盾的過程中,“楓橋經(jīng)驗”立足群防群治,主要采取說服、勸導(dǎo)、指引路徑來把矛盾在萌芽階段解決。同時,要結(jié)合一系列其他資源支持,比如政策扶持,比如落實社會保障政策幫扶有困難和極端情緒貧困戶,避免其因難以生活鋌而走險,做出危害社會的活動。再比如,在拆遷中有群眾對補償舉措不滿的,有關(guān)部門要積極協(xié)調(diào),力爭補償方案能夠讓群眾滿意,避免群眾因此產(chǎn)生極端行為。還有對精神病人照料者“以獎代補”,維護社會秩序等。在這些資源中,法律資源最具權(quán)威,最容易獲得群眾認同。預(yù)防性法律制度包括公證、調(diào)解、仲裁、司法鑒定、法律咨詢等多方面,這些法律制度涉及權(quán)利義務(wù)糾紛的起點。發(fā)揮這些法律規(guī)范的作用,依托群眾法治意識,讓權(quán)利義務(wù)糾紛在起點得到一種比較好的處理,有助于實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的目標。

2.預(yù)防性法律的融入增強新時代“楓橋經(jīng)驗”可操作性

預(yù)防性法律制度具有法律規(guī)范的基本結(jié)構(gòu),能夠在基層治理中得到規(guī)范性應(yīng)用。所以,預(yù)防性法律制度是一種具有較強可操作性的基層治理資源?！皸鳂蚪?jīng)驗”包括多方面資源,但并不是所有資源都具備較強的可操作性。如村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等往往是地方性文化,不能推廣復(fù)制,在特定地區(qū)之外難以產(chǎn)生共識。一些地區(qū)利用權(quán)威治理,發(fā)揮鄉(xiāng)賢引導(dǎo)、規(guī)訓(xùn)的功能追求善治,但這種以權(quán)威的話語為指引的治理模式在實踐中難以形成比較穩(wěn)定的操作模式。鄉(xiāng)賢個人的意圖、思想、風(fēng)格等都影響治理的成效。從本質(zhì)上講,這暗含人治風(fēng)險。我們發(fā)動群眾,走社會治理的群眾路線是科學(xué)思路,但貫徹群眾路線,具體發(fā)動群眾化解矛盾需要精準有效的方法。預(yù)防性法律制度融入新時代“楓橋經(jīng)驗”之后,充分發(fā)揮法律的可操作性,把權(quán)利義務(wù)、主體、程序等納入治理過程中,不論是實體法律規(guī)定還是程序法律規(guī)定,都能夠比較明確地形成應(yīng)用方法,提高新時代“楓橋經(jīng)驗”實施中的可操作性和確定性。

三、預(yù)防性法律制度下新時代“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展方向

預(yù)防性法律制度為新時代“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展提供了支持和依托,使其具有更強的發(fā)展動能和韌性。依托預(yù)防性法律制度,新時代“楓橋經(jīng)驗”呈現(xiàn)出三個新的發(fā)展方向。

(一)預(yù)防為主得到更加鮮明的彰顯

預(yù)防性法律制度自身以預(yù)防矛盾發(fā)生為取向,因此預(yù)防是這一制度體系核心詞。新時代“楓橋經(jīng)驗”是一種堅持預(yù)防為主的治理方案和智慧,凡事處置在前端、消除在萌芽期是其基本立場。依托預(yù)防性法律制度支持,新時代“楓橋經(jīng)驗”能夠表達出更多的權(quán)利義務(wù)話語,在法治國家建設(shè)過程中,這一話語形成最強說服力,從而實現(xiàn)了自身法治化轉(zhuǎn)向,能夠充分借用法治優(yōu)勢,實現(xiàn)自身治理目標。

1.預(yù)防性法律制度是“楓橋經(jīng)驗”體現(xiàn)法定預(yù)防性的前提

從人類發(fā)展歷史來看,最令人不安的是世界的不確定性。基于不確定性帶來的風(fēng)險,人類設(shè)計了制度,用確定的制度、程序、機制來抵御不確定性帶來的風(fēng)險。“楓橋經(jīng)驗”是通過群眾路線、科技賦能、法治治理來化解矛盾風(fēng)險的中國原創(chuàng)基層治理經(jīng)驗,是預(yù)防風(fēng)險的綜合性方案。相比之下,道德、政策、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、家教宗法、行業(yè)規(guī)范等都不如法律具有最強的規(guī)范性和指引力。這種規(guī)范和指引能夠最大限度調(diào)控人的活動,實現(xiàn)人行為的確定性。人的行為確定,一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險控制。預(yù)防性法律制度的意義在于為“楓橋經(jīng)驗”增加了法律的支撐。對于容易引起矛盾糾紛的領(lǐng)域,主要權(quán)利義務(wù)糾紛提前確定了定分止爭的法律結(jié)論。這種結(jié)論的權(quán)威性預(yù)防了當事人想要從事危害他人行為的可能。所以,預(yù)防性法律制度是將法律權(quán)威和“楓橋經(jīng)驗”有機結(jié)合的要素,用法律來預(yù)防矛盾糾紛,使預(yù)防為主的觀念得到更明顯的表達和更有力的實現(xiàn)。

2.預(yù)防性法律制度提升“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防效果保證

預(yù)防性發(fā)揮法律的權(quán)威性和強制性,在針對特定問題時運用權(quán)利義務(wù)話語理性分析,讓當事人認識到自己所享有的權(quán)利和擔(dān)負的義務(wù),并且履行法定的義務(wù),享受法定權(quán)利。在法治國家,權(quán)利義務(wù)話語是社會治理的主流話語,也就是社會層面最大程度共識話語。因此,當事人可以通過這套話語實現(xiàn)有效溝通,從而對解決問題形成一個各方都相對接受的合意,這一合意因為是依據(jù)法律達成的,具有合法性和權(quán)威性,進而讓矛盾得到化解,避免出現(xiàn)社會風(fēng)險。例如仲裁法律制度之下的仲裁活動,能夠為雙方當事人提供更加便捷的裁定的可能,通過仲裁結(jié)果來確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系,化解矛盾。再例如人民調(diào)解工作能夠化解民間糾紛,雙方當事人達成調(diào)解協(xié)議后,由法院司法確認,使協(xié)議具有既判力,從而能夠為雙方矛盾糾紛解決提供最權(quán)威依據(jù)。“楓橋經(jīng)驗”可以利用仲裁、公證、調(diào)解等預(yù)防性法律制度,讓權(quán)利義務(wù)話語來更好闡釋糾紛,從而運用理性的法律化解糾紛,穩(wěn)妥、確定地化解矛盾,降低因矛盾可能引起的風(fēng)險。

(二)“楓橋經(jīng)驗”的規(guī)范性、確定性得到進一步提升

法治具有規(guī)范性和明確性,國家和社會主體以及公民個人應(yīng)當做什么、不應(yīng)當做什么、應(yīng)當怎樣做、享有哪些權(quán)利和承擔(dān)哪些義務(wù)等等,法治都有具體明確的要求和規(guī)范[10]。預(yù)防性法律制度具有規(guī)范性、確定性、指引性、可預(yù)期性、一般性等法律的基本特征。這一要素融入新時代“楓橋經(jīng)驗”后,其同樣具備這一屬性,這也是“楓橋經(jīng)驗”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境下的發(fā)展趨勢。規(guī)范性、確定性是對抗不確定性風(fēng)險的特征和條件,把不確定的因素和風(fēng)險轉(zhuǎn)化為確定的關(guān)系能夠更好地調(diào)整和控制。在社會轉(zhuǎn)型期,特別是國際形勢復(fù)雜、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力增大以及疫情反復(fù)等因素影響之下,我們面臨的社會風(fēng)險,尤其是公共領(lǐng)域風(fēng)險有所增加。新時代“楓橋經(jīng)驗”側(cè)重前端消除張力和風(fēng)險,層層過濾矛盾糾紛,緩沖并消除社會矛盾糾紛帶來的不穩(wěn)定因素[11]。但其做法涉及多方面的治理資源,有剛有柔,有多有少,并非每一種資源都可以持久行之有效。只有依托法律的作用,運用規(guī)范性和確定性這一屬性,才能把風(fēng)險控制在特定范圍、特定規(guī)模和特定影響內(nèi)。在預(yù)防性法律融入“楓橋經(jīng)驗”之后,這將會是新時代“楓橋經(jīng)驗”最明顯和最有益的發(fā)展方向。

1.預(yù)防性法律制度融入使新時代“楓橋經(jīng)驗”更加規(guī)范

“楓橋經(jīng)驗”從最初比較樸素的敵我斗爭經(jīng)驗發(fā)展到目前豐富的社會治理經(jīng)驗,其涉及各類社會治理資源。法律、道德、風(fēng)俗、習(xí)慣、行規(guī)、村規(guī)民約、宗教、政策、權(quán)威、感情、傳統(tǒng)等,都成為“楓橋經(jīng)驗”可以運用的工具。但是,從治理的效果來說,最有效的治理資源應(yīng)當是規(guī)范性最強的,因為它能夠確保流程的穩(wěn)定,確保結(jié)果的一致。這對于化解矛盾和預(yù)防風(fēng)險最為關(guān)鍵。比如一起糾紛,如果通過鄉(xiāng)賢治理,我們并不能保證鄉(xiāng)賢每次所說的話語都是合理的,對于矛盾的判斷都是客觀和準確的。但是,預(yù)防性法律就能夠做到這一點。比如在繼承問題上,通過公證程序之后,權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到進一步明確,形成充分權(quán)威。因為公證是依法進行,每一步都有專門規(guī)范,都有專門制度保障,因此,結(jié)果令人信服。其他的資源因為規(guī)范性相對弱,所以其操作流程的權(quán)威性與穩(wěn)定性就沒有這么強,從而影響人們的認同。推進新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化,一個重要方面就是要解決好“楓橋經(jīng)驗”法治化的規(guī)范性和明確性問題[10]。預(yù)防性法律制度作為新時代“楓橋經(jīng)驗”最為重要的資源和支撐,其規(guī)范化將推動“楓橋經(jīng)驗”在實踐中依法辦事,依規(guī)辦事,依照程序和指引辦事,避免治理中的混亂與矛盾。

2.預(yù)防性法律制度融入使新時代“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生更加確定的治理效果

預(yù)防性法律制度的意義在于兩個層面。首先是對某些權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出確認或明確,如公證、仲裁、司法鑒定、法律咨詢等。其次是緩解“訴累”,通過非訴機制化解矛盾糾紛,避免訴訟過多。中國自古崇尚“無訟”理念,傳統(tǒng)上不認同所有矛盾都依靠訴訟化解這一模式。所以,我們強調(diào)建立預(yù)防性法律制度這一多元矛盾調(diào)處化解機制?！皸鳂蚪?jīng)驗”立足“矛盾不上交”,所謂“上交”,筆者理解是訴訟的日常話語表達,“不上交”就是通俗說的不通過訴訟解決。在法治社會,這并不意味著法治的退出。實踐中,一方面,群眾抱著“息事寧人”態(tài)度,不愿意通過法律維權(quán),認為“傷感情”“丟面子”。但現(xiàn)實情況是,沒有法律的介入,許多問題不能從根本上得到有效化解。另一方面,群眾相信“法律萬能”,遇到所有問題都想訴諸訴訟解決。這種想法在當前的形勢和中國文化底蘊之下同樣不現(xiàn)實,也不是最管用的方式。引導(dǎo)群眾意識到多元化解糾紛的可能性,維護各方利益是最有效和可行的選擇。

新時代“楓橋經(jīng)驗”功能在于疏導(dǎo),但疏導(dǎo)矛盾和堵點需要有更加穩(wěn)定、更加確定的實現(xiàn)目標的方式。政策、道德、道理、情感、村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢權(quán)威、家規(guī)都能夠?qū)崿F(xiàn)治理效果,但不夠確定。有些要素甚至?xí)霈F(xiàn)不正義的結(jié)果,如個別村規(guī)民約限制乃至剝奪女兒、女婿等的合法財產(chǎn)權(quán)益,重男輕女乃至男尊女卑等規(guī)則違背了社會主義核心價值觀,屬于不當規(guī)范,我們不能保證這些元素能夠產(chǎn)生持久穩(wěn)定的治理效果。只有法律對權(quán)利義務(wù)的確定和闡釋才最為穩(wěn)定。比如公證確認權(quán)利義務(wù)關(guān)系,仲裁決定權(quán)利義務(wù)關(guān)系,調(diào)解形成調(diào)解協(xié)議并經(jīng)司法確認,這些結(jié)論都要強過其他規(guī)范和因素對權(quán)利義務(wù)的判斷和闡釋,有法律強制力保障。因此,預(yù)防性法律制度的融入使新時代“楓橋經(jīng)驗”的實施增加了確定性和可預(yù)期性,在應(yīng)對復(fù)雜的不確定性風(fēng)險中發(fā)揮更好的作用。推進新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化,將其升華到法治精神、法治理論和法治原則層面,在法治理性的基礎(chǔ)上推進“楓橋經(jīng)驗”法治化,賦予“楓橋經(jīng)驗”以法治的穩(wěn)定性和可預(yù)測性[7]。

(三)“楓橋經(jīng)驗”的權(quán)威性得到增強

任何一種制度都是從話語到行為的指引,這個過程需要權(quán)威的保障?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為地方實務(wù)工作的總結(jié),其權(quán)威受地域性影響。即使我們提倡新時代“楓橋經(jīng)驗”,但只要沒有強力保障,其內(nèi)涵依然難以轉(zhuǎn)化為人的行動。預(yù)防性法律制度融入新時代“楓橋經(jīng)驗”就能夠有效提升其權(quán)威性,讓法律權(quán)威和新時代“楓橋經(jīng)驗”的科學(xué)性、實踐性、人民性結(jié)合,從而使“楓橋經(jīng)驗”獲得更多實施,更好發(fā)揮作用。

1.預(yù)防性法律制度使“楓橋經(jīng)驗”具備法律強制力

行為規(guī)范指引人的基礎(chǔ)在于指導(dǎo)性,但其根源在于強制力。根據(jù)人懼苦趨利的本性,強制力帶來的負面效果會讓人反向選擇規(guī)范所指引的行為?！皸鳂蚪?jīng)驗”主要通過講理來解決問題,主張不武斗。在其產(chǎn)生之初,這一導(dǎo)向很有積極意義。在當代社會,武斗已經(jīng)不存在,單純說理未必能夠化解矛盾,指引人從事特定活動。所以,通過強制力的震懾能夠產(chǎn)生更強的指引性。如果講理不能說動人,那么不利益的后果可以令人斟酌自己的所作所為。從某種程度上理解,“楓橋經(jīng)驗”具體表現(xiàn)為調(diào)解,而調(diào)解的本質(zhì)是一種修辭,是調(diào)解員運用自己的知識說服參與調(diào)解的對象能夠在化解矛盾這個問題上形成共識,從而不再發(fā)生沖突。修辭需要素材支持觀點,法律毫無疑問是最好的素材。尤其是在全面依法治國的進程中,法治成為治國理政基本方式,是治國之重器。人民群眾法治意識提高,對于法律的敬畏更高,所以凡事提到法律,都能夠相對自覺遵守。在新時代“楓橋經(jīng)驗”中融入預(yù)防性法律制度,發(fā)揮其法律強制力,特別是在調(diào)解過程中,用預(yù)防性法律制度下固定的權(quán)利義務(wù)事實作為講理的論據(jù),違法的否定性法律后果為依托,能夠轉(zhuǎn)化為法律制裁,以法律強制力為“楓橋經(jīng)驗”提供保障。

2.預(yù)防性法律制度使“楓橋經(jīng)驗”更加具有公信力

“楓橋經(jīng)驗”是一種話語形式,比如“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”,在調(diào)解中強調(diào)各種情理、道理、事理。這些話語能否產(chǎn)生公信力,讓群眾信服,其實存在不確定性。在“楓橋經(jīng)驗”的開端,與武斗相比,運用說理的方式來批評教育,能夠更好地讓人意識到錯誤,從而更好地改正回歸社會。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,說理必須要人信服,應(yīng)該要更多支持和依據(jù),更加符合習(xí)慣、經(jīng)驗、風(fēng)俗、邏輯和基本的價值觀,在說服過程中要符合人的認知邏輯和價值情感。在全面依法治國背景下,運用法律來說服群眾具有最強的權(quán)威性。充分發(fā)揮預(yù)防性法律特色,讓預(yù)防性法律成為說服群眾服從管理的素材,具有時代意義。預(yù)防性法律制度的意義在于提高了新時代“楓橋經(jīng)驗”中以理服人的公信力。用什么論證來說理、來闡釋都不如用法律作為論據(jù)能夠讓人信服。預(yù)防性法律制度,比如公證、仲裁、調(diào)解、法律咨詢、司法鑒定等結(jié)論作為論據(jù),在說理過程中有更充分的社會公信力。這是建立在法治社會群眾尊法用法基礎(chǔ)上的一種法律修辭,是讓法律成為修辭素材的實踐,這種修辭也能夠更好地實現(xiàn)管理者的追求。發(fā)揮好預(yù)防性法律制度功能,讓法律成為說服的素材,能夠讓“楓橋經(jīng)驗”在實施中更好地引導(dǎo)群眾、組織群眾,用法律修辭化解矛盾。

四、結(jié)語

預(yù)防性法律制度對處在新發(fā)展階段和面對社會主要矛盾變化的基層社會治理具有重要作用,它與新時代“楓橋經(jīng)驗”結(jié)合能夠在預(yù)防風(fēng)險、前端化解方面起到許多重要作用?！皸鳂蚪?jīng)驗”有一個演化過程,新時代“楓橋經(jīng)驗”必須反映當前基層治理需要,符合目前形勢和高質(zhì)量發(fā)展要求。在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求我們把法治融入治理的方方面面。在這個融合的過程中,原有的治理機制得到了支撐和強化。在預(yù)防性法律制度之下,新時代“楓橋經(jīng)驗”從開放的、多元的、辯證的、柔性的逐步轉(zhuǎn)化為確定的、綜合的、系統(tǒng)的、剛性的,具有更強的執(zhí)行力和可接受性,成為基層治理法治化的重要載體和資源。貫徹習(xí)近平法治思想,進一步推動預(yù)防性法律制度融入堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,對于我們推進全面依法治國具有重要意義,也是我們化解社會矛盾,應(yīng)對社會風(fēng)險,建設(shè)平安中國、法治中國最有效的方式之一。