[摘 要：本文通過(guò)歸納分稅制改革以來(lái)在財(cái)政激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展中體現(xiàn)出來(lái)的中央地方財(cái)政博弈的典型特征，發(fā)現(xiàn)分稅制改革確立的以共享稅分成為主體的稅收分成制度已經(jīng)成為中央地方財(cái)政博弈的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。中央地方財(cái)政博弈行為的典型特征為：中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的代價(jià)是拉大地方初始財(cái)力差距，中央財(cái)政收入法治化的代價(jià)是擴(kuò)張地方和全國(guó)非稅收入，中央財(cái)政支出公共化與地方財(cái)政支出的生產(chǎn)建設(shè)偏向形成鮮明對(duì)比，旨在縮小地方財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致項(xiàng)目膨脹和財(cái)政分配規(guī)則弱化。中央地方財(cái)政博弈的典型特征說(shuō)明中國(guó)的中央地方財(cái)政關(guān)系因?yàn)閮?nèi)嵌了地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系而體現(xiàn)出特殊性，借助政商關(guān)系、行政層級(jí)制和社會(huì)組織的準(zhǔn)政府體制，地方政府?dāng)U展了資源配置能力，也因?yàn)閲?yán)格的政治秩序排斥縱向博弈，助長(zhǎng)了地方政府的非正規(guī)博弈行為。1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施前后的預(yù)算報(bào)告名稱變化，體現(xiàn)出國(guó)家治理視角下中央地方財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜性。推進(jìn)中央地方財(cái)政博弈治理，意味著未來(lái)的政府間縱向關(guān)系構(gòu)建不僅要完善財(cái)政分配關(guān)系，更要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下完善制度設(shè)計(jì)、規(guī)制政府行為、減少共同事權(quán)，建立中央地方零和博弈空間，從而形成“縱向互補(bǔ)、橫向競(jìng)爭(zhēng)”的良性財(cái)政發(fā)展格局。

關(guān)鍵詞：分稅制；財(cái)政博弈；財(cái)政分成制度；財(cái)政支出

中圖分類號(hào)：F810.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000?176X（2023）07?0078?11 ]

政府間財(cái)政關(guān)系1是多級(jí)政府國(guó)家財(cái)政管理體制和政治體制的重要內(nèi)容。目前，絕大多數(shù)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)關(guān)注縱向財(cái)政分配領(lǐng)域的特定問(wèn)題，例如，縱向轉(zhuǎn)移支付、縱向財(cái)政失衡。也有一些學(xué)者試圖突破經(jīng)濟(jì)學(xué)框架，基于更現(xiàn)實(shí)的政治制度和政治秩序探討政府間財(cái)政關(guān)系問(wèn)題。在代表性文獻(xiàn)中，高培勇［1］提出“基礎(chǔ)和支柱說(shuō)”，劉尚希等［2］側(cè)重公共風(fēng)險(xiǎn)，呂冰洋［3］的“顧炎武方案”提出要寓活力于秩序，呂煒和靳繼東［4］強(qiáng)調(diào)相容性激勵(lì)和彈性互動(dòng)。羅長(zhǎng)林［5］、魯建坤和李永友［6］、呂冰洋和臺(tái)航［7］與李明等［8］都認(rèn)為，分稅制改革后，中央地方財(cái)政關(guān)系明顯表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)性而非互補(bǔ)性。與發(fā)達(dá)國(guó)家的分權(quán)化、分散化財(cái)政資源配置模式明顯不同，中國(guó)的中央地方關(guān)系中同時(shí)包含了以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系和以政治為基礎(chǔ)的縱向政治秩序，二者相互作用，疊加政府的發(fā)展行為和范圍擴(kuò)展，使得中央地方財(cái)政關(guān)系變得越發(fā)復(fù)雜。分稅制財(cái)政管理體制尚未完全達(dá)成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，這一點(diǎn)在“營(yíng)改增”之后更加明顯，因?yàn)槊恳惠喍愔聘母锒紩?huì)牽動(dòng)和影響分稅制。中央地方財(cái)政關(guān)系的很多關(guān)鍵參數(shù)還需要經(jīng)驗(yàn)性調(diào)試，才能確保財(cái)政既能辦成大事，也能處理好小事［9］。本文探討了分稅制改革后中央地方財(cái)政博弈的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、典型特征、特殊性、復(fù)雜性，提出了國(guó)家治理視角下規(guī)制中央地方財(cái)政博弈的治理方略。

本文可能的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)如下：首先，嘗試在文獻(xiàn)和中國(guó)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以典型特征為基礎(chǔ)的中央地方財(cái)政博弈分析框架，從國(guó)家治理視角分析中央地方財(cái)政關(guān)系，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)框架中增加一定的社會(huì)學(xué)和政治學(xué)色彩。擴(kuò)展研究視野往往意味著要犧牲經(jīng)濟(jì)學(xué)模型“小而精”的特性，本文嘗試在二者之間保持平衡。1其次，通過(guò)回顧總結(jié)中央地方財(cái)政博弈中的實(shí)際問(wèn)題，明確了通過(guò)國(guó)家治理來(lái)約束和規(guī)范中央地方財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵所在，即建立中央與地方之間的縱向互補(bǔ)體制和地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)體制，這本身就是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，中央地方財(cái)政博弈建立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是分稅制確立的主體稅種分成制度。中央的人事權(quán)力優(yōu)勢(shì)、地方的資源配置優(yōu)勢(shì)，為縱向財(cái)政博弈奠定了基礎(chǔ)，發(fā)展導(dǎo)向和各級(jí)政府職責(zé)同構(gòu)是中央地方財(cái)政博弈的根本原因。從中央地方財(cái)政關(guān)系視角推動(dòng)國(guó)家治理的關(guān)鍵是完善頂層制度設(shè)計(jì)，規(guī)制政府行為，通過(guò)合理劃分事權(quán)建立零和博弈空間，才能從規(guī)則上約束中央地方財(cái)政博弈，控制社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的總成本，這是對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的有益補(bǔ)充。

一、中央地方財(cái)政博弈：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和典型特征

（一）現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：以共享稅分成為主體的分稅制

1994年建立并在后期不斷完善的分稅制財(cái)政管理體制，奠定了當(dāng)前中國(guó)政府間財(cái)政分配和中央地方財(cái)政關(guān)系的基本格局。通過(guò)引入規(guī)范的增值稅、建立以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，主體稅種和稅制基本適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。分稅制對(duì)中央稅、地方稅和共享稅的設(shè)置，使中央和地方財(cái)政收入比重穩(wěn)定在各占50%的分配結(jié)構(gòu)上，如圖1所示。與此同時(shí)，伴隨著轉(zhuǎn)移支付制度的確立和規(guī)范，財(cái)政支出沿行政層級(jí)不斷下移。

分稅制財(cái)政管理體制是國(guó)際規(guī)范與中國(guó)國(guó)情的結(jié)合［1］，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)分稅制的宏觀影響，必須看分什么稅、如何分稅。按照《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》的數(shù)據(jù)，現(xiàn)有稅收包括國(guó)內(nèi)增值稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、船舶噸稅、車輛購(gòu)置稅、關(guān)稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅和環(huán)境保護(hù)稅。2

在2019年全國(guó)稅收收入158 000.46億元中，中央稅收收入81 020.33億元，地方稅收收入76 980.13億元，中央地方稅收收入規(guī)模基本相當(dāng)（其中，中央占比51.28%，地方占比48.72%）。具體劃分是：

第一，中央稅。包括：關(guān)稅、（國(guó)內(nèi)）消費(fèi)稅、進(jìn)口貨物增值稅和消費(fèi)稅（2019年扣減出口貨物退增值稅和消費(fèi)稅后凈額為 -690.85億元）、車輛購(gòu)置稅、船舶噸稅和證券交易印花稅。2019年中央稅共計(jì)19 540.62億元，占中央稅收的24.12%和全國(guó)稅收的12.37%。1

第二，狹義的地方稅。包括：房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅。2019年狹義的地方稅共計(jì)20 243.66億元，占地方稅收的26.30%和全國(guó)稅收的12.81%。如果加上部分城市維護(hù)建設(shè)稅（不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的部分）4 614.44億元和資源稅（不包括海洋石油資源稅）1 768.52億元，則2019年廣義地方稅合計(jì)26 626.62億元，占地方稅收的34.59%和全國(guó)稅收的16.85%。

第三，中央地方共享稅。包括：中央政府分享增值稅的50%、個(gè)人所得稅的60%、（納入共享的）企業(yè)所得稅的60%，2019年中央地方共享稅共計(jì)61 180.67億元，占中央稅收的75.51%；地方分享增值稅的50%、個(gè)人所得稅的40%、（納入共享的）企業(yè)所得稅的40%，2019年合計(jì)48 858.99億元，占地方稅收的63.47%。整體來(lái)看，2019年納入中央地方稅收分成的增值稅和所得稅（個(gè)人所得加企業(yè)所得）兩大稅種收入規(guī)模合計(jì)為110 039.66億元，占全國(guó)稅收收入的69.65%。隨著消費(fèi)稅逐步納入共享稅范圍，按照現(xiàn)有的稅收規(guī)模估算，中央地方按照分成共享的稅收占全國(guó)稅收的比重將接近80%，基于主體稅種的稅收分成制會(huì)更加穩(wěn)固。2

以共享稅分成為主體的分稅制，為中央地方財(cái)政博弈奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在這個(gè)純分配性的零和博弈中，中央新增所得基本對(duì)應(yīng)地方新增所失；中央每提高一次分成比例，就意味著地方必須接受潛在財(cái)政損失。這會(huì)刺激地方政府設(shè)法利用自己手中的資源來(lái)解決由每一輪財(cái)政改革帶來(lái)的地方財(cái)政缺口，開(kāi)辟新的財(cái)政收入形式。

（二）典型特征：中央地方財(cái)政博弈行為

中央地方財(cái)政博弈體現(xiàn)出來(lái)的重要特征是：中央博弈優(yōu)勢(shì)是法定權(quán)力，地方博弈優(yōu)勢(shì)是資源控制力。在非對(duì)稱的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)下，地方往往會(huì)采取非正規(guī)博弈行為，依靠擴(kuò)展博弈空間和改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)獲得資金。考慮到《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）沒(méi)有分稅制內(nèi)容的具體條款，中央政府可以憑借法定和實(shí)際權(quán)力優(yōu)勢(shì)，尤其是高度集中的人事權(quán)和官員控制權(quán)，直接壓縮地方分成比例［10］。地方政府在政府體系中處于從屬地位，但掌握著屬地的行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)和公共政策執(zhí)行權(quán)，包括土地、地方財(cái)政支出、地方金融體系、地方國(guó)有資本等重要的經(jīng)濟(jì)資源，但最近20年來(lái)最重要的是土地。3按照2015年開(kāi)始實(shí)行的修訂后《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，全口徑預(yù)算下的政府收支體系包括四個(gè)部分（俗稱“四本賬”），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了分稅制所涉及的一般公共預(yù)算。4在全口徑預(yù)算體系下，地方可以通過(guò)增加非稅收入、土地出讓收入或者抵押收入等其他非稅、非一般公共預(yù)算的方式來(lái)擴(kuò)展博弈空間，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政目標(biāo)。1中央地方財(cái)政博弈行為的典型特征包括：

第一，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)與地方初始財(cái)力差距拉大。分稅制帶來(lái)了稅收連年超常規(guī)增長(zhǎng)和財(cái)政收入超預(yù)算增長(zhǎng)，2稅收收入占GDP的比重從1995年的9.84%，增加到2015年的18.13%。隨后的減稅降費(fèi)使稅收收入下降，從2018年的17.35%下降到2019年的16.02%。除了稅收增長(zhǎng)這個(gè)大盤，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)還來(lái)自分成比重的提高。但同時(shí)也出現(xiàn)了很多地方財(cái)政問(wèn)題，為保證本級(jí)財(cái)力和完成上級(jí)任務(wù)，地方政府采取層層加碼措施。同時(shí)，分稅制對(duì)地方利益的保護(hù)產(chǎn)生了“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致區(qū)域初始財(cái)力和公共服務(wù)水平差距不斷擴(kuò)大，很多貧困地區(qū)居民長(zhǎng)期難以獲得教育、司法、衛(wèi)生和保障等基本公共服務(wù)。

第二，中央財(cái)政收入法治化與地方和全國(guó)非稅收入擴(kuò)張。稅收發(fā)展和稅收文明要求稅收比重隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高［14-15］。中央和地方財(cái)政收入中的稅收比重，在分稅制改革后發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，如圖2所示。分稅制改革前后中央和地方財(cái)政收入中的稅收比重產(chǎn)生了相反的變化趨勢(shì)：中央財(cái)政收入的稅收比重，從系統(tǒng)性低于地方變成系統(tǒng)性高于地方。中央和全國(guó)財(cái)政收入的稅收化過(guò)程，以地方財(cái)政收入的稅收比重下降為代價(jià)。1991年，中央財(cái)政收入的稅收比重為83.19%，地方財(cái)政收入的稅收比重為99.93%，地方財(cái)政收入的稅收比重高于中央。分稅制實(shí)施后，中央財(cái)政收入的稅收比重整體高于地方，代價(jià)是全國(guó)財(cái)政收入的稅收比重從1996年的96.73%下降到2019年的82.99%，地方財(cái)政收入的稅收比重從1994年的94.88%下降到2019年的74.16%。3這個(gè)過(guò)程中，在中央財(cái)政收入稅收比重超過(guò)地方的同時(shí)，全國(guó)財(cái)政收入的稅收比重從1993年的98.25%，下降到2014年的82.04%和2016年的81.68%。2018年的大規(guī)模降費(fèi)政策讓非稅收入減少850億元、稅收收入比重恢復(fù)到85.30%，但2019年又重新下降到82.99%。實(shí)際上，經(jīng)過(guò)2015年以來(lái)的減稅降費(fèi)，地方財(cái)政對(duì)非稅收入的依賴性更強(qiáng)，如圖3所示，很大程度上抵消了中央財(cái)政收入法治化的努力，也損害了財(cái)政收入質(zhì)量，4這對(duì)中國(guó)作為“稅收國(guó)家”的基礎(chǔ)性能力和分稅制的財(cái)政發(fā)展含義提出了挑戰(zhàn)。5

近年來(lái)增長(zhǎng)最快的地方非稅收入是“土地財(cái)政”。1土地出讓金基本屬于地方政府收入，法定支出約束少。2019年，土地出讓收入與地方稅收規(guī)模幾乎相當(dāng)。以土地出讓和土地抵押為核心的城投平臺(tái)城市經(jīng)營(yíng)模式，在推動(dòng)中國(guó)城市化快速發(fā)展的同時(shí)，也塑造了“以地為本”的城市化模式。土地經(jīng)營(yíng)強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)營(yíng)性動(dòng)機(jī)，在獲得巨額出讓金、造就了規(guī)模龐大的政府性債務(wù)的同時(shí)，2也推動(dòng)土地價(jià)格從2000年的每畝8萬(wàn)元上漲到2019年的每畝150萬(wàn)元。由于土地成本在房?jī)r(jià)中占比將近50%（大城市超過(guò)50%），地價(jià)上漲推動(dòng)的房?jī)r(jià)上漲，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)泡沫。

第三，項(xiàng)目膨脹和財(cái)政分配規(guī)則弱化。轉(zhuǎn)移支付分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類，一般轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以項(xiàng)目建設(shè)為主，也被社會(huì)學(xué)者稱為“項(xiàng)目治國(guó)”。2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付曾經(jīng)達(dá)到16 569.99億元，與當(dāng)年18 311.34億元的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相當(dāng)。3從各級(jí)政府縱向轉(zhuǎn)移支付來(lái)看，各級(jí)財(cái)政中包含了數(shù)量難以估計(jì)的“項(xiàng)目”，成為中國(guó)財(cái)政支出體制的典型特征。考慮到發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金效率往往較高，大規(guī)模收入集中和財(cái)政資金轉(zhuǎn)移可能降低整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率［17-18］。這是“鮑爾悖論”在地方財(cái)政中的具體體現(xiàn)。4

二、中央地方財(cái)政關(guān)系：基于特殊性和復(fù)雜性的解釋框架

在中央地方財(cái)政博弈的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和典型特征中體現(xiàn)出來(lái)的中央地方財(cái)政關(guān)系，既包含了政府組織的內(nèi)部關(guān)系，也包含了兩個(gè)不同層級(jí)政府之間的關(guān)系，具有一定的特殊性。在實(shí)際運(yùn)行中究竟體現(xiàn)為組織內(nèi)關(guān)系，還是體現(xiàn)為組織間關(guān)系，往往取決于中央和地方在特定領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立性，以及很多的一事一議和相機(jī)決擇事件。筆者認(rèn)為，中央地方之間的縱向財(cái)政博弈，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家治理框架下從組織間博弈轉(zhuǎn)向組織內(nèi)博弈。筆者從特殊性和復(fù)雜性兩個(gè)方面來(lái)解釋中央地方財(cái)政關(guān)系。

（一）特殊性：經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為和縱向政治秩序

關(guān)于中央地方財(cái)政博弈的典型特征，至少說(shuō)明了政府間財(cái)政關(guān)系具有以下兩個(gè)方面的特殊性：

第一，來(lái)自中央政府、地方政府的經(jīng)濟(jì)組織特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為，特別是政府推動(dòng)型發(fā)展模式下的政商（政企）協(xié)作關(guān)系，可以進(jìn)一步延伸到中央政府、地方政府與轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的關(guān)系，特點(diǎn)是讓市場(chǎng)作為第三方嵌入到中央與地方財(cái)政關(guān)系之中。這種內(nèi)嵌是雙重的：第一重是關(guān)系參與者角度的個(gè)體內(nèi)嵌，就是中央官員、地方官員和企業(yè)家之間理論上和實(shí)際上的人際關(guān)系［19］；第二重是游戲規(guī)則角度的組織內(nèi)嵌，表現(xiàn)為中央政府與企業(yè)之間、地方政府與企業(yè)之間往往會(huì)產(chǎn)生不同的組織間聯(lián)系。在雙重內(nèi)嵌相結(jié)合的背景下，按照自上而下或自下而上的方式，往往會(huì)延伸出在中央和地方各自管轄范圍內(nèi)生效的、在各自范圍內(nèi)具備最優(yōu)性的不同政商關(guān)系。最優(yōu)政商關(guān)系產(chǎn)生的原因不同，是全局優(yōu)化條件和局部?jī)?yōu)化條件不同，以及來(lái)自自上而下或自下而上的視角不同。

第二，來(lái)自中國(guó)特定時(shí)代背景下的縱向政治秩序，涉及財(cái)政決策規(guī)則和財(cái)政資金運(yùn)行［20］。對(duì)于中國(guó)而言，政府內(nèi)部實(shí)行層級(jí)制，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)作為地方負(fù)責(zé)人有很強(qiáng)的組織內(nèi)資源配置能力，但在人事和組織上必須接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。公共事務(wù)領(lǐng)域的地方化（M型結(jié)構(gòu)和雙重領(lǐng)導(dǎo)制）管理體制，疊加社會(huì)領(lǐng)域的事業(yè)單位制度和準(zhǔn)政府管理體制，極大地?cái)U(kuò)展了各級(jí)政府范圍。1通過(guò)人事、組織制度等嚴(yán)格的縱向政治秩序，從廣度和深度上擴(kuò)展了政府層級(jí)制和政府博弈的影響。財(cái)政資源配置呈現(xiàn)出的基于橫向集中的縱向集中特征，對(duì)中央地方財(cái)政分配關(guān)系影響巨大。

中央地方財(cái)政關(guān)系的特殊性，特別是政府官員的內(nèi)嵌和外延，帶來(lái)的政府間財(cái)政關(guān)系復(fù)雜性問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)研究范圍。和其他規(guī)范性研究一樣，本文從一個(gè)理想狀態(tài)中得出基本原則，將其作為現(xiàn)實(shí)對(duì)照的基準(zhǔn)。理想狀態(tài)下，不同級(jí)政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系雖然相互影響，但必須統(tǒng)一在國(guó)家治理的框架之中，形成中央地方財(cái)政關(guān)系的邊界。國(guó)家治理是限制競(jìng)爭(zhēng)底線、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序、保障競(jìng)爭(zhēng)方向，從而建立中央與地方之間的縱向互補(bǔ)體制和地方政府之間橫向競(jìng)爭(zhēng)體制。這是單一制結(jié)構(gòu)下中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的理想框架，也應(yīng)該是充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的制度意涵和改革目標(biāo)所在，如圖4所示。

（二）復(fù)雜性：從“國(guó)家預(yù)算”到“全國(guó)預(yù)算”的演進(jìn)

現(xiàn)有政治秩序下的核心問(wèn)題是由中央來(lái)約束地方之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)，但是缺乏單獨(dú)的框架和主體來(lái)約束地方與中央博弈，這涉及更高層級(jí)財(cái)政主體之間的關(guān)系。政府預(yù)算概念演變中包含的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，可以作為理解國(guó)家治理視角下財(cái)政關(guān)系復(fù)雜性的一個(gè)縮影。筆者圍繞有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施展開(kāi)。1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施前后的財(cái)政體制已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，當(dāng)前的中央地方財(cái)政分配格局又建立在分稅制基礎(chǔ)上。因篇幅所限，本部分論述僅從報(bào)告名稱中探析財(cái)政主體之間的復(fù)雜關(guān)系，揭示不同預(yù)算主體預(yù)算權(quán)力的實(shí)質(zhì)性變化。預(yù)算報(bào)告中包含的預(yù)算主體變化，是研究中央地方財(cái)政權(quán)利和財(cái)政關(guān)系需要審視的新領(lǐng)域。

新中國(guó)從1952年開(kāi)始正式編制政府預(yù)算報(bào)告，當(dāng)年政府預(yù)算報(bào)告題目為《關(guān)于一九五一年度國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行情況及一九五二年度國(guó)家預(yù)算草案編成的報(bào)告》，這是“國(guó)家預(yù)算”概念在政府預(yù)算報(bào)告中首次亮相。自此，“國(guó)家預(yù)算”的表述方式一直沿用到分稅制改革和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施。在此期間，財(cái)政部部長(zhǎng)在1979年6月所做的《關(guān)于1978年國(guó)家決算和1979年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》，標(biāo)志著改革開(kāi)放后國(guó)家預(yù)算和國(guó)家決算制度的正式恢復(fù)。國(guó)務(wù)院1991年頒布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定“國(guó)家預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成”，依然沿用“國(guó)家預(yù)算”概念?？偟膩?lái)說(shuō)，在分稅制改革前的“國(guó)家預(yù)算”制度下，預(yù)算制度基本是采用基數(shù)法逐級(jí)匯總編制的單一預(yù)算，符合單一制財(cái)政體制典型特征和中國(guó)自上而下的縱向政治秩序。缺點(diǎn)也很明顯，就是對(duì)地方利益重視不夠，地方政府預(yù)算權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性含義，不利于發(fā)揮地方政府的積極性。

1994年是編制“國(guó)家預(yù)算”的最后一年。1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》通過(guò)后，“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算（一級(jí)財(cái)政）”的概念得以實(shí)施，地方政府預(yù)算權(quán)成為地方財(cái)權(quán)的重點(diǎn)。分稅制改革弱化了國(guó)家和中央預(yù)算權(quán)力、強(qiáng)化了地方預(yù)算權(quán)力，“分灶吃飯、分級(jí)預(yù)算”是分稅制之后形成的新政治結(jié)構(gòu)，也意味著“國(guó)家預(yù)算”概念逐步淡出。11995年開(kāi)始，財(cái)政部只向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)“中央決算”，全國(guó)人大常委會(huì)只批準(zhǔn)“中央決算”。21995年，財(cái)政部部長(zhǎng)在全國(guó)人民代表大會(huì)所做的預(yù)算報(bào)告題目是《關(guān)于1994年國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況和1995年中央及地方預(yù)算草案的報(bào)告》。報(bào)告題目前半部分涉及1994年的“國(guó)家預(yù)算”，后半部分則是1995年的“中央及地方預(yù)算”，是預(yù)算制度過(guò)渡的明確證據(jù)，與1952年政府預(yù)算報(bào)告題目中的兩個(gè)“國(guó)家預(yù)算”形成鮮明對(duì)比。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)地方政府財(cái)政利益的尊重，以及分級(jí)預(yù)算管理體制的形成，給全國(guó)財(cái)政體制帶來(lái)了潛移默化的影響，表現(xiàn)為財(cái)政支出的地方化。3這個(gè)影響是漸進(jìn)的，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)。“中央及地方預(yù)算”取代“國(guó)家預(yù)算”，充分表明分稅制改革促使政府預(yù)算編制方式發(fā)生了一定的變化。從分稅制改革前中央代編地方預(yù)算，改為地方自行編制預(yù)算，并報(bào)財(cái)政部匯總成“全國(guó)預(yù)算”。在2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修訂前，“全國(guó)預(yù)算”最多算是一個(gè)屬地型的非政治概念，即發(fā)生在全國(guó)財(cái)權(quán)范圍內(nèi)的預(yù)算分級(jí)加總。2014年修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三條規(guī)定“全國(guó)預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成”。自此，政治性較弱、管理功能較強(qiáng)的“全國(guó)預(yù)算”作為一個(gè)法律概念，正式取代了政治性較強(qiáng)的“國(guó)家預(yù)算”概念。例如，正在執(zhí)行的2019版《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三條規(guī)定了全國(guó)預(yù)算的體制性延伸擴(kuò)展機(jī)制“全國(guó)預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成；下一級(jí)只有本級(jí)預(yù)算的，下一級(jí)總預(yù)算即指下一級(jí)的本級(jí)預(yù)算。沒(méi)有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算?！边@又涉及轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算權(quán)問(wèn)題。

從“國(guó)家預(yù)算”轉(zhuǎn)向“中央和地方預(yù)算”，以及“全國(guó)預(yù)算”，是中央和地方財(cái)權(quán)走向并立和平行的重要體現(xiàn)。“分灶吃飯”這個(gè)詞，形象地表述了現(xiàn)有的中央地方財(cái)政權(quán)利中的預(yù)算權(quán)平等原則。輔助中央地方并立財(cái)權(quán)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》具有“經(jīng)濟(jì)憲法”地位，體現(xiàn)了法定層面的財(cái)政權(quán)力劃分。中央地方以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的平等財(cái)權(quán)，構(gòu)成了中央地方展開(kāi)經(jīng)濟(jì)博弈的基礎(chǔ)性財(cái)政制度安排。但中央對(duì)地方還存在事實(shí)層面的政治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與中央地方之間的平等財(cái)權(quán)形成鮮明對(duì)比。平等財(cái)權(quán)（預(yù)算權(quán)）與縱向政治秩序同時(shí)存在，是當(dāng)前預(yù)算制度中中央地方財(cái)政博弈復(fù)雜性的一個(gè)重要體現(xiàn)。

政府預(yù)算概念的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明分稅制的重要目標(biāo)是發(fā)揮地方積極性，這與財(cái)政單一制下基本單元的功能完全不同。理論上，只要允許省與省、市與市之間展開(kāi)橫向財(cái)政稅收競(jìng)爭(zhēng)，中央與地方、省與下轄市之間的縱向博弈就難以避免，因?yàn)檫@只是每個(gè)政府的競(jìng)爭(zhēng)能力在不同方向上的表現(xiàn)。從預(yù)算制度上看，分稅制體制下中央對(duì)地方的巨額政府間轉(zhuǎn)移支付，借助項(xiàng)目制穿透政府預(yù)算層級(jí)功能和放大財(cái)政資金配套制效果，是平等法定財(cái)權(quán)下中央憑借政治領(lǐng)導(dǎo)力和財(cái)力優(yōu)勢(shì)來(lái)引導(dǎo)地方財(cái)力分配、引導(dǎo)國(guó)家發(fā)展方向和推進(jìn)社會(huì)治理的重要載體。

三、完善中央地方財(cái)政關(guān)系的治理方略

郡縣治，天下安。絕大部分的國(guó)家政策都要依靠地方政府去執(zhí)行。21世紀(jì)以來(lái)，地方政府在一般公共預(yù)算支出中占比超過(guò)80%。1縱向競(jìng)爭(zhēng)體制是中國(guó)郡縣制傳統(tǒng)智慧和歷史痕跡的留存，一定程度上能起到“縱向約束體制”和政府間制衡作用，能同時(shí)約束中央政府和地方政府［24］，但是現(xiàn)代化水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)于債務(wù)等高頻財(cái)政變量來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)觀察中央政策的地方響應(yīng)來(lái)完善制度設(shè)計(jì)［25］；對(duì)于財(cái)政分配制度等低頻財(cái)政變量來(lái)說(shuō)，則需要更強(qiáng)的組織框架和分配原則。從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角出發(fā)，無(wú)論是對(duì)中央政府還是對(duì)地方政府，都需要更加現(xiàn)代化、法治化的行為約束。與強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)的底線不同［26］，本文更關(guān)注分稅制下財(cái)政集權(quán)的底線。在沒(méi)有政府管理體制大的縱向改革之前，過(guò)度財(cái)政集權(quán)是誘發(fā)地方政府行為改變的財(cái)政動(dòng)因。考慮到博弈空間擴(kuò)展、社會(huì)成本上升和新社會(huì)問(wèn)題隨時(shí)出現(xiàn)，有必要建立一個(gè)超越縱向博弈框架的、更加基礎(chǔ)性的制度框架，承擔(dān)限制、約束和規(guī)制中央和地方等“參與者”的任務(wù)［27］。筆者認(rèn)為，這就是中央地方財(cái)政關(guān)系治理所需要的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。治理中央地方財(cái)政關(guān)系，特別是縱向財(cái)政博弈行為，要求通過(guò)完善的頂層制度設(shè)計(jì)規(guī)制縱向博弈行為、控制分稅制和國(guó)家政策運(yùn)行的社會(huì)總成本。這無(wú)疑是中國(guó)作為多級(jí)政府國(guó)家推進(jìn)國(guó)家治理、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的根本性制度保障。這個(gè)問(wèn)題是復(fù)雜的、重大的，但又非常重要。筆者提出幾個(gè)可能的方向：

（一）完善頂層制度設(shè)計(jì)

切實(shí)發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，有效約束包括中央、地方政府在內(nèi)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為。現(xiàn)代國(guó)家制度的分權(quán)首先是橫向分權(quán)，即立法、司法和行政部門之間的權(quán)力劃分，然后才是不同級(jí)政府之間的縱向分權(quán)。立法部門始終是約束行政的主要力量，縱向權(quán)力劃分應(yīng)當(dāng)建立在國(guó)家政權(quán)橫向權(quán)力劃分的基礎(chǔ)上。這就要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷鞏固全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，探索全國(guó)人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)制約行政機(jī)關(guān)的更多實(shí)踐形式，使其更好地發(fā)揮規(guī)制和制約行政機(jī)關(guān)行為的功能。中國(guó)國(guó)家制度推行“立法至上”，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，更是約束行政機(jī)關(guān)行為的有效政治力量。應(yīng)當(dāng)深化全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)踐方式，從而強(qiáng)化、細(xì)化和深化中國(guó)根本政治制度的實(shí)踐性。

（二）規(guī)制政府行為

加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和政府行為的法治化約束，打造更具細(xì)節(jié)的授權(quán)型政府。夯實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）在國(guó)家治理中的核心地位，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。推行依法治國(guó)，堅(jiān)持依《憲法》治國(guó)，依《憲法》執(zhí)政。提高財(cái)政在《憲法》中的法定地位，完善政府間財(cái)政分配和地方政府行為的專門條款，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“縱向互補(bǔ)，橫向競(jìng)爭(zhēng)”的政府間財(cái)政關(guān)系理想狀態(tài)，建立中央與地方之間有序良性可控的互動(dòng)框架。最近十年來(lái)，中國(guó)在政府授權(quán)制度上取得了很大進(jìn)步，例如，各級(jí)國(guó)家工作人員憲法宣誓制度。但是，在財(cái)政制度、預(yù)算制度授權(quán)方面，仍然需要繼續(xù)加強(qiáng)授權(quán)的力度。推行政府法律顧問(wèn)制度，是黨的十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)方略的重要內(nèi)容，未來(lái)，要更加全面地貫徹實(shí)施。地方政府素來(lái)有相互競(jìng)爭(zhēng)、相互模仿、相互學(xué)習(xí)的傳統(tǒng)，干部調(diào)動(dòng)和干部選拔更是強(qiáng)化了這一特征。這可能導(dǎo)致地方政府行為同質(zhì)化，并逐步演化為新的縱向職責(zé)同構(gòu)，形成競(jìng)爭(zhēng)性而非互補(bǔ)性的中央地方財(cái)政關(guān)系，需要加強(qiáng)防范。

（三）減少共同事權(quán)

細(xì)化政府間縱向分工，通過(guò)上下級(jí)政府之間的“職能錯(cuò)位”，建立地方與中央的零和博弈空間，限制地方無(wú)限擴(kuò)展博弈空間。在授權(quán)立法制度下，中央政府是政府間財(cái)政分配規(guī)則的制定者，往往也是新分配方案的受益者，但制定有利于己方的規(guī)則，可能間接引發(fā)地方政府的策略性行為?？梢酝ㄟ^(guò)事權(quán)改革，大幅度減少共同事權(quán)或事權(quán)重疊的政府層級(jí)，規(guī)定特定事權(quán)只能歸屬中央或地方。1黨的十八大以來(lái)的中央巡視和國(guó)務(wù)院督查等制度更多顯示出程序性分權(quán)、而非功能性分權(quán)特征，即中央政府將集中于制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一事前規(guī)劃和事后監(jiān)管，地方政府負(fù)責(zé)政策具體執(zhí)行。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出分領(lǐng)域的功能性分權(quán)，即“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》則提出按程序性分權(quán)，即“強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》則基本又回到功能性分權(quán)，“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，保障地方履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。將部分適宜由更高一級(jí)政府承擔(dān)的保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等基本公共服務(wù)職能上移，將適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)職能下移”。由于分權(quán)思路并不完全明確，可以綜合兩種思路，建立功能分權(quán)和程序分權(quán)交叉的事權(quán)結(jié)構(gòu)。在財(cái)政理論上，依據(jù)公共服務(wù)的受益范圍劃分事權(quán)是財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)，但依《憲法》劃分事權(quán)才是法治國(guó)家的常態(tài)。2這就需要把中央和地方的事權(quán)規(guī)定上升到《憲法》的立法層級(jí)，輔以《政府間關(guān)系基本法》《財(cái)政法》等專門法律，共同約束中央地方財(cái)政博弈行為，為創(chuàng)造中央地方零和博弈空間奠定法律基礎(chǔ)。

（四）合理發(fā)揮政府積極性

從發(fā)展型政府逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。人民的整體利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，人民內(nèi)部利益的協(xié)調(diào)首先應(yīng)由人民通過(guò)司法方式等個(gè)體化或者經(jīng)濟(jì)方式等市場(chǎng)化的方式處理。政府通過(guò)行政程序來(lái)推動(dòng)和處理人民利益的公共進(jìn)程，不應(yīng)該過(guò)多干涉矛盾處理結(jié)果，這是現(xiàn)代國(guó)家處理人民內(nèi)部矛盾的基本準(zhǔn)則。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)逐步開(kāi)始立法轉(zhuǎn)型，例如，將關(guān)系人民利益的房產(chǎn)稅等棘手問(wèn)題交由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)立法來(lái)解決。又如，對(duì)原有15個(gè)稅種的稅收條例進(jìn)行補(bǔ)充立法。再如，由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一的各地GDP核算等。這都是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理和正確處理人民內(nèi)部矛盾的法治化舉措。

參考文獻(xiàn)：

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Typical Characteristics and Governance Strategis

FU Min?jie

（Institute of Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836， China）

Summary：The particular feature of Chinas central?local fiscal relationships can be manifested as a combination of economic decentralization and political centralization， which leads to both a competitive relationship based on market foundations and a vertical order based on political hierarchy. Intergovernmental fiscal relationships reflect Chinas unique complexity due to the government?market boundaries. Based on basic facts and institutional foundations of the central?local fiscal relationships， this article summarizes typical characteristics of the central?local fiscal relationships performed in government fiscal incentives， economic growth， and social development since the 1994 tax sharing reform， analyzes national functions and roles required for central?local fiscal relationships governance， and proposes basic strategies of the reform of central?local fiscal relationships.

Findings of this paper are as follows： （1） The current tax sharing system based on the sharing of main taxes established by the 1994 tax sharing reform now works as the basic framework of local?central fiscal competition under the clear development orientation of the central and local governments. （2） Compared with regular and lawful government systems of the developed countries， the politics?commerce relationships， the administrative hierarchy， and the quasi?government systems of social organizations greatly expand the resource allocation capacity of the Chinese government. They also encourage informal competitive behaviors of local governments under strict political orders. （3） The fiscal goals of the central government are prone to distorting local government behavior： the stable growth of the central fiscal revenue enlarges initial financial gap between local governments; legalizing central fiscal revenue expands the non?tax revenue between local and national governments; and the peoples livelihood expenditure bias of the central government fiscal expenditure contradicts to production and construction bias of local governments; the intergovernmental transfer payments system aimed at narrowing the local fiscal gaps expands the projects and weakens fiscal allocation rules. （4） The changes in the narratives of government budget reports before and after the 1994 Budget Law of the Peoples Republic of China reflects the complexity of the relationships among the central， local， state， and national fiscal entities， and also shows the paralleling of central and local fiscal powers under the unitary fiscal system， which is in contrast to the vertical political order.

Under the centralized and unified leadership of the CPC， this paper concludes that to promote the state governance of central?local fiscal relationships， it is necessary to consolidate a third?party function of the National Peoples Congress， improve the design of the Constitution and legal system， regulate government behavior， control the social costs of policies， cut joint responsibilities of the central and local governments， and establish a“zero?competitive space”between the central government and the local governments， so as to form a benign intergovernmental fiscal development of“vertical complementarity and horizontal competitiveness”.

Key words：tax sharing system; fiscal game; fiscal sharing system; fiscal expenditure

（責(zé)任編輯：巴紅靜）

［DOI］10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.07.007

［引用格式］付敏杰 .國(guó)家治理視角下的中央地方財(cái)政博弈——典型特征與治理方略［J］．財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2023（7）：78-88.