趙立雨 樊繽綺 劉會芬

［摘 ? ? ? ? ? 要］ ?2019年，李克強同志在召開國家杰出青年科學(xué)基金工作座談會時提出，創(chuàng)新成果往往不是計劃出來的，政府要為科研人員自由探索營造寬松環(huán)境。要持續(xù)深化科技領(lǐng)域“放管服”改革，進一步破除對科研人員的束縛，加快推進“放管服”的改革創(chuàng)新，大力推動“包干制”試點實施。次年，國家自然科學(xué)基金委員會第一次明確提出，“包干制”的試點展開應(yīng)該先應(yīng)用于國家杰出青年科學(xué)基金中的試驗建設(shè)項目。在此之后，陜西省也響應(yīng)國家號召，積極試點科研經(jīng)費“包干制”政策。通過調(diào)查陜西省科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀及“包干制”推行影響因素，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前陜西省在科研經(jīng)費管理中存在制度剛性化、預(yù)算設(shè)計不合理、部門間缺乏信息共享、經(jīng)費監(jiān)管落實不到位等問題，并針對上述問題提出優(yōu)化建議，以期對陜西省在科研經(jīng)費“包干制”試點推行上起到一定的幫助。

［關(guān) ? ?鍵 ? 詞］ ?科研經(jīng)費管理；“包干制”；放管服

［中圖分類號］ ?G322.7 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文獻標(biāo)志碼］ ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ［文章編號］ ?2096-0603（2023）19-0073-04

一、引言

科研經(jīng)費“包干制”從根源上體現(xiàn)出了對科研人員的尊重，但是在給予科研人員尊重的同時，科研人員也必須提高投入、產(chǎn)出意識，正確理解并使用科研經(jīng)費“包干制”。自國家開展科研經(jīng)費改革政策實施試點以來，產(chǎn)生了若干亟待改進的新問題：對科研人員的合法激勵缺失（張川、張濤，2019）、科研人員獲得感不強；包干內(nèi)容把握不準(zhǔn)確，放權(quán)后單位、課題組和個人之間權(quán)責(zé)不明晰；部分課題依托單位對放權(quán)政策落實不到位；“包干制”推廣難（趙立雨、閆嘉歡等，2021）等，此類問題的存在將對科研經(jīng)費“包干制”的真正落地造成阻礙，所以要厘清科研經(jīng)費“包干制”的基本思路，發(fā)揮其服務(wù)于科研人員的核心理念，完善制度體系，為科研環(huán)境營造更好的氛圍。從現(xiàn)有文獻來看，較多學(xué)者關(guān)注科研經(jīng)費管理對創(chuàng)新績效的影響，但在“包干制”落地及推進方面，目前相關(guān)研究成果較欠缺，需學(xué)術(shù)界進行系統(tǒng)研究。

二、陜西省科研經(jīng)費“包干制”實施現(xiàn)狀

（一）政策實施現(xiàn)狀

2020年，國家自然科學(xué)基金委員會首次提出在杰青項目中試點“包干制”，為響應(yīng)國家號召，陜西省積極展開試點工作，以充分放權(quán)為目標(biāo)，在信任的前提下做到放管結(jié)合，切實為科研人員減負(fù)，支持科研人員展開項目工作，推動省內(nèi)科技發(fā)展。試點范圍選取由省財政資助的自然科學(xué)基礎(chǔ)研究項目，主要是基礎(chǔ)研究人才類項目。該類“包干制”項目可在2020年進行申請，審核批復(fù)后于2021年公示并開展項目工作。在試點內(nèi)容上，陜西省采用“包干制”政策的項目將在固定資助額度內(nèi)不區(qū)分直接經(jīng)費與間接經(jīng)費，取消預(yù)算編寫及經(jīng)費支出科目比例限制，但是依據(jù)政策要求，支出必須包含在符合合理支出條件的范圍內(nèi)，尤其績效支出必須符合工資制度管理要求。為確保經(jīng)費合理使用，在項目負(fù)責(zé)人閱讀“包干制”政策具體操作規(guī)范、列示條例、法律規(guī)定后，需簽署經(jīng)費使用承諾書，并在經(jīng)費支出環(huán)節(jié)采用項目負(fù)責(zé)人簽字報銷的方式，明確權(quán)責(zé)劃分。與此同時，相關(guān)管理部門也會對項目實施過程以及結(jié)題環(huán)節(jié)進行審核，落實放管結(jié)合的經(jīng)費管理理念。在陜西省科研經(jīng)費“包干制”管理文件中，還提到要加強績效管理以及監(jiān)督管理，強化結(jié)果導(dǎo)向，接受社會監(jiān)督，對存在濫用科研經(jīng)費及其他違法行為的科研人員進行追責(zé)。

（二）陜西科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀

為了深入了解陜西科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀，選取陜西高?？蒲腥藛T及相關(guān)管理部門工作人員作為調(diào)研對象，發(fā)放問卷128份，回收有效問卷120份，有效率為93.75%。

1.推行科研經(jīng)費“包干制”影響因素

如圖1所示，通過調(diào)研結(jié)果來看制度設(shè)計及落實、預(yù)算的編制與執(zhí)行及相關(guān)部門的配合與監(jiān)督是阻礙科研經(jīng)費“包干制”推廣最主要的因素，由此可見當(dāng)前陜西省科研經(jīng)費“包干制”在推行落地的過程中還存在諸多問題。

2.科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀

在調(diào)查科研經(jīng)費管理需要改進的地方時，69.17%的科研人員認(rèn)為經(jīng)費在使用中應(yīng)當(dāng)允許可以合理、及時、規(guī)范地調(diào)整預(yù)算，有61.67%的科研人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化經(jīng)費撥付與研究進度的協(xié)調(diào)性，此外也有半數(shù)的科研人員認(rèn)為需進一步明確經(jīng)費使用和管理的責(zé)任主體及準(zhǔn)確編制經(jīng)費預(yù)算等，如圖2所示。

財務(wù)處及科技處作為科研經(jīng)費管理的主體部門及監(jiān)督部門，是科研經(jīng)費管理環(huán)節(jié)中不可或缺的一部分，其工作情況對科研經(jīng)費管理有著重要的影響，如圖3所示，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，71.67%的科研人員都認(rèn)為兩部門最大的問題在于與其他單位及部門溝通不夠，從而導(dǎo)致兩部門存在工作效率不高、服務(wù)手段落后等情況。

在調(diào)查當(dāng)前陜西省科研經(jīng)費管理方面存在的問題時，有70.83%的科研人員認(rèn)為存在科研經(jīng)費制度設(shè)計不足，監(jiān)管不到位以及經(jīng)費管理制度僵化報賬困難的情況如圖4所示。因此，在回答關(guān)于加強單位科研經(jīng)費工作中最需完善的地方時，69.17%的科研人員都認(rèn)為加強信息化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、簡化報銷流程及增加管理靈活性是急需解決的問題。

3.科研績效激勵方面

在對科研人員的激勵方面，如圖5所示，70.83%的科研人員認(rèn)為要想進一步激發(fā)科研人員積極性，還需要改進科技人才評價體系，完善科研成果轉(zhuǎn)化獎勵及加強柔性化管理。

三、陜西省科研經(jīng)費“包干制”實施問題分析

（一）科研經(jīng)費管理制度缺乏靈活性

根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的進度，在科研經(jīng)費投入力度加大的同時，國家推行科研經(jīng)費“包干制”制度。但在科研經(jīng)費實際使用的過程中，科研經(jīng)費管理制度還存在剛性化，這是影響科研經(jīng)費管理工作的一個重要因素。從圖1調(diào)查結(jié)果可知影響陜西省科研經(jīng)費“包干制”推廣的最大因素，主要在于制度設(shè)計及落實與預(yù)算的編制與執(zhí)行。陜西省部分科研單位在科研經(jīng)費的管理上嚴(yán)格采取政策要求的管理制度，但是實施時卻難以把握力道，實施過程中缺乏靈活性，為科研人員造成了諸多不便。

（二）科研經(jīng)費預(yù)算管理缺乏合理性

當(dāng)前陜西省科研單位的科研項目評價指標(biāo)大多未與科研經(jīng)費實際使用情況掛鉤，而是通過項目申請類型和批復(fù)資金等來評估，這很容易導(dǎo)致科研人員忽視預(yù)算編制的重要性，也容易誤導(dǎo)財務(wù)人員對項目科研經(jīng)費實際使用情況的判斷，進而降低科研經(jīng)費預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和有效性。在調(diào)查陜西省科研經(jīng)費管理需要改進的方面時，有69.17%的科研人員認(rèn)為預(yù)算的調(diào)整應(yīng)當(dāng)具有靈活性。以往由于科研經(jīng)費控制流程操作難度高，科研工作者在處理煩瑣的調(diào)整程序時，會被迫選擇違規(guī)使用資金。同時，陜西省仍存在科研經(jīng)費預(yù)算的評估較為形式化，高校、科研機構(gòu)在開展預(yù)算工作時沒有采取有效的預(yù)算審核方法，僅僅是通過核對其是否違背規(guī)章制度的要求，這樣評估出的預(yù)算編制缺少科學(xué)性，也缺少合理性。

（三）財務(wù)報銷制度不完善

科研單位依據(jù)最新財務(wù)管理及監(jiān)督管理要求，制定了一套既定的財務(wù)工作體系來輔助并監(jiān)管科研工作。但是實施“包干制”將與常規(guī)財務(wù)工作產(chǎn)生沖突。首先，陜西省財務(wù)管理體系要求報銷流程更加規(guī)范，并且項目組人員需要提供明細(xì)清單，而在“包干制”政策下，報銷憑據(jù)簡化，如對科研設(shè)備的采購使用更為靈活的包干機制，這類體現(xiàn)柔性化的包干制度在一定程度上無法與現(xiàn)行的財務(wù)管理體系相適應(yīng)。其次，“包干制”政策下，項目勞務(wù)人員需提供勞務(wù)明細(xì)，但是勞務(wù)成本很難在科研經(jīng)費科目中體現(xiàn)。最后，在全面預(yù)算管理背景下，通過對項目工作開展前編制預(yù)算，可以更好地監(jiān)督項目工作開展后經(jīng)費的使用情況，而采用“包干制”后，預(yù)算上的簡化、審核調(diào)整時的柔性化管理降低了財務(wù)管理部門的監(jiān)督職能，這導(dǎo)致“包干制”政策對財務(wù)制度的需求無法得到滿足。

（四）績效評價體系激勵效果不明顯

科研經(jīng)費管理指標(biāo)的選取可以使用科研經(jīng)費配套績效評價考核的方式，績效評價制度體系是評估科研人員科研成果產(chǎn)出情況和科研經(jīng)費使用有效性的基礎(chǔ)。通過調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，有60.83%的受訪者認(rèn)為科研單位績效工資分配存在問題，如圖4所示。經(jīng)過問卷調(diào)查與訪談，發(fā)現(xiàn)陜西省科研機構(gòu)與高校都設(shè)置了科研經(jīng)費評價機制，但是機制的設(shè)計還有待完善。對于各大科研單位而言，衡量科研效益的方式就是看實際的科研產(chǎn)出成果，并通過進一步的研究做出理性評判，從而考量科研產(chǎn)出所帶來的社會效益以及經(jīng)濟效益。自然科學(xué)的研究成果通常比社會科學(xué)的研究成果更好度量，文科類科研項目相較于理工科而言大多用論文發(fā)表的數(shù)量、所發(fā)表期刊等級及影響因子等作為評價指標(biāo)，但這可能會存在“重量輕質(zhì)”的現(xiàn)象。同時，對于課題組成員而言，其工作內(nèi)容缺少量化指標(biāo)，在績效激勵方面往往只以論文作為激勵標(biāo)準(zhǔn)，對有貢獻的成員沒有激勵作用。

（五）科研經(jīng)費監(jiān)管難度較大

科研經(jīng)費一般包括來自企事業(yè)部門的橫向科研經(jīng)費、陜西省政府支持的縱向科研經(jīng)費和高校日常普通業(yè)務(wù)科研經(jīng)費。申報立項獲得批準(zhǔn)后，經(jīng)費方能進入科研機構(gòu)或高校的財務(wù)賬戶。由于在經(jīng)費流轉(zhuǎn)過程中涉及環(huán)節(jié)眾多且情況較為復(fù)雜，因此，監(jiān)管部門如何實施監(jiān)督管理成了一大難題。在此次調(diào)查中，有59.17%的受訪者認(rèn)為在科研經(jīng)費的監(jiān)督問題上需要加以完善。

從相關(guān)管理部門的角度來看，科研項目大多獨立管理，與資產(chǎn)管理脫鉤?？萍继幑ぷ魅藛T認(rèn)為項目初始的立項環(huán)節(jié)以及項目最后的結(jié)項環(huán)節(jié)屬于其管理范圍，而科研經(jīng)費在實際使用的過程中不受其管轄，所以同樣也容易忽視對科研經(jīng)費使用過程中的重視。財務(wù)處屬于經(jīng)費核算方，其主要關(guān)注的是科研經(jīng)費在實際使用過程中的真實性及合理性，對科研經(jīng)費管理關(guān)注不足。部門間缺乏協(xié)同管理，存在監(jiān)管盲區(qū)，出現(xiàn)問題時無法避免各個部門相互推諉的情況。

四、科研經(jīng)費“包干制”推進策略

（一）靈活管理制度，加大放權(quán)力度

陜西省科研經(jīng)費柔性化管理可以配合國家放權(quán)一起發(fā)揮效用。一方面，在政府充分放權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)提高科研經(jīng)費的間接費用比例，保證科研人員的人力資源補償，從而提高對科研人員的激勵效果。另一方面，政府管理部門充分放權(quán)后，課題承擔(dān)單位在確定科研經(jīng)費使用目標(biāo)后，可以減少經(jīng)費使用中的行政手續(xù)，簡化經(jīng)費預(yù)算流程，保證下放的權(quán)利能夠“接得住”。具體可以根據(jù)科研活動實際需求，制定相應(yīng)經(jīng)費內(nèi)部報銷制度，節(jié)省科研人員花費在財務(wù)報賬上的時間，使他們集中精力潛心科研。在接權(quán)方面，未實施“包干制”的項目可以進一步簡化預(yù)算編制的科目數(shù)量，將如設(shè)備費等預(yù)算科目減去，而實施“包干制”的項目應(yīng)進一步將預(yù)算減免制度落實到位。為減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，對于難以取得發(fā)票的住宿費等費用，發(fā)包單位可以選擇具體費用包干方式，對差旅費實施單獨包干。

（二）明確“包干”范圍，落實權(quán)責(zé)分配

在推行科研經(jīng)費的“包干制”時需定好規(guī)則，正確評價科研人員勞務(wù)價值的同時，明確可以進行包干的費用種類，避免存在濫竽充數(shù)的情況。在國家“包干制”實施細(xì)則中，明確了有關(guān)機構(gòu)可以以項目包干原則為基礎(chǔ)，綜合運用對科研單位、課題組以及技術(shù)人員的總體包干、部門包干等多種形式實施包干，并結(jié)合項目的承接單位情況與科研人員績效評價結(jié)果，陜西省“包干制”實施也可以此為依據(jù)進行管理，同時對以前年度科績效評價較高且未出現(xiàn)負(fù)面清單列示行為的單位和個人，可進一步加大包干扶持力度，從而起到激勵作用。若發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費“包干制”的科研人員出現(xiàn)弄虛作假行為，可以選擇逐步縮小包干范圍或者取消其包干資格。

此外，陜西省科研經(jīng)費“包干制”的實施明確由項目負(fù)責(zé)人引導(dǎo)，在科研人員以及相關(guān)管理部門人員工作的過程中，如果出現(xiàn)問題，需要第一時間依據(jù)權(quán)責(zé)劃分確認(rèn)主要負(fù)責(zé)人。項目負(fù)責(zé)人作為直接責(zé)任者，對科研經(jīng)費自主支配權(quán)越大，對確保經(jīng)費實際、合法、合理使用的責(zé)任也就越大。因此，在準(zhǔn)確有效地落實科研任務(wù)、實現(xiàn)研究目標(biāo)的同時必須充分利用研究經(jīng)費投入，提升使用效率。對于項目承辦單位各有關(guān)職能部門，要及時反映經(jīng)費落實狀況，指導(dǎo)經(jīng)費管理配合研究計劃實施和檢驗，并及時掌握有關(guān)“包干制”管理實施的政策。

（三）完善財務(wù)制度，減輕報銷負(fù)擔(dān)

為解決“包干制”政策與常規(guī)財務(wù)工作的沖突，并且體現(xiàn)科研經(jīng)費柔性化管理的優(yōu)勢，需要一套能適應(yīng)“包干制”政策的柔性化財務(wù)管理體系。首先，應(yīng)賦權(quán)采用科研經(jīng)費“包干制”的科研單位“特事特辦”，研討并提出“包干制”的實施細(xì)則，對有關(guān)規(guī)定進行賦權(quán)。其次，建立健全財務(wù)管理機制，進一步完善項目管理單位的責(zé)任。陜西省科研單位應(yīng)上級單位的改革，做到進一步接權(quán)，設(shè)定了操作流程合理、費用標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)化的財務(wù)管理體系，但仍需提高該套體系的效率，為“包干制”的申報、審核環(huán)節(jié)提供有章可循的依據(jù)。在實際操作中可采用“報銷雙軌制”，未實行“包干制”管理的項目嚴(yán)格執(zhí)行柔性化財務(wù)管理制度，而采取了“包干制”管理的項目可以獨立于先行的財務(wù)管理體系，探尋一套以財務(wù)部門作為輔助機構(gòu)的操作程序，該程序應(yīng)適應(yīng)“包干制”作用機理，操作更為簡潔且高效。將財務(wù)審核的硬性指標(biāo)調(diào)整為以“相關(guān)性”為主導(dǎo)的審核標(biāo)準(zhǔn)，重點在于對包干經(jīng)費整體的審核，并且考量報銷內(nèi)容與實際經(jīng)費使用的相關(guān)性。最后，財務(wù)部門需要配合監(jiān)管部門，通過合理的內(nèi)部控制手段來監(jiān)督包干項目的落實，省去具體科目細(xì)查的同時，加大財務(wù)體系對項目實施全過程的監(jiān)督，為審計部門提供依據(jù)且不對項目科研人員造成負(fù)擔(dān)。

（四）優(yōu)化分配機制，提升激勵效果

在科研人員的工作中，要遵循多勞多得的收入分配準(zhǔn)則，科研經(jīng)費分配也要和科學(xué)貢獻成果產(chǎn)出相匹配，也就是科學(xué)成果產(chǎn)出多，相對應(yīng)的科研獎勵分配就越多。通過調(diào)查，科研人員認(rèn)為強化激勵機制、加大科研人員激勵力度可以讓科研人員有更強的獲得感，通過這樣的績效模式將科研投入真正轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲谐晒a(chǎn)出的動力。

在完善科研人員收入分配制度問題上，一方面要摸清科研人員收入情況，進一步提高科研人員基本工資，并加大對績效獎勵的力度，讓科研人員的工作績效與社會科技貢獻相結(jié)合，讓分配激勵機制再作用于科研人員，讓以知識價值為導(dǎo)向的分配機制形成良性循環(huán)。另一方面建議科研人員可以在經(jīng)費中提取相應(yīng)百分比的績效工資，尤其是在結(jié)余經(jīng)費中可以按比例提取。

（五）加強過程管理，健全監(jiān)督機制

推進科研經(jīng)費“包干制”必須完善一套人性化的監(jiān)督機制，審計機制是研究科研經(jīng)費管理工作流程中不可分割的關(guān)鍵組成部分。在科研經(jīng)費“包干制”管理過程中，審計部門要順應(yīng)“放管服”改革的趨勢，簡化審計流程并調(diào)整審計重點，從事后審計逐步轉(zhuǎn)化為事中審計，注重過程管理。

信息披露是一種十分有效的監(jiān)管方法，通過以適當(dāng)形式在單位內(nèi)部重點披露研究經(jīng)費使用狀況，可以讓其他科研人員也參與到監(jiān)管中，這是在單位內(nèi)部進行科研經(jīng)費監(jiān)督管理的主要手段之一。通過重點披露對研究計劃中的重大儀器設(shè)備采購、外撥費用等資金使用狀況進行監(jiān)督的同時，還可以在單位內(nèi)部形成誠信氛圍，從而減少科研經(jīng)費投入的腐敗風(fēng)險。根據(jù)“包干制”政策的要求，對于包干項目已經(jīng)摒棄絕大多數(shù)煩瑣的報銷、審核內(nèi)容，但依舊要對經(jīng)費使用過程進行監(jiān)管。首先，可以制定“經(jīng)費分期劃撥制”，按照研究項目的性質(zhì)和特點規(guī)定各專項費用劃撥時限和劃撥比例，以做到費用逐步落實，并確保在研究期間，經(jīng)費使用一直保持在可觀測、可控態(tài)勢。其次，可以積極嘗試在監(jiān)督管理過程中加入第三方監(jiān)管，抽樣檢查時嚴(yán)格按照科學(xué)規(guī)范的要求，發(fā)現(xiàn)問題及時追責(zé)，以此來增強科研經(jīng)費管理監(jiān)督的效果。最后，可以嘗試使用“負(fù)面清單”的方法，列出“負(fù)面清單”禁止的行為，如果科研人員存在負(fù)面清單所列示的情況，將受到嚴(yán)格處罰。

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◎編輯 王亞青