趙立雨 樊繽綺 劉會芬

［摘 ? ? ? ? ? 要］ ?2019年，李克強同志在召開國家杰出青年科學基金工作座談會時提出，創(chuàng)新成果往往不是計劃出來的，政府要為科研人員自由探索營造寬松環(huán)境。要持續(xù)深化科技領域“放管服”改革，進一步破除對科研人員的束縛，加快推進“放管服”的改革創(chuàng)新，大力推動“包干制”試點實施。次年，國家自然科學基金委員會第一次明確提出，“包干制”的試點展開應該先應用于國家杰出青年科學基金中的試驗建設項目。在此之后，陜西省也響應國家號召，積極試點科研經費“包干制”政策。通過調查陜西省科研經費管理現狀及“包干制”推行影響因素，發(fā)現當前陜西省在科研經費管理中存在制度剛性化、預算設計不合理、部門間缺乏信息共享、經費監(jiān)管落實不到位等問題，并針對上述問題提出優(yōu)化建議，以期對陜西省在科研經費“包干制”試點推行上起到一定的幫助。

［關 ? ?鍵 ? 詞］ ?科研經費管理；“包干制”；放管服

［中圖分類號］ ?G322.7 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文獻標志碼］ ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ［文章編號］ ?2096-0603（2023）19-0073-04

一、引言

科研經費“包干制”從根源上體現出了對科研人員的尊重，但是在給予科研人員尊重的同時，科研人員也必須提高投入、產出意識，正確理解并使用科研經費“包干制”。自國家開展科研經費改革政策實施試點以來，產生了若干亟待改進的新問題：對科研人員的合法激勵缺失（張川、張濤，2019）、科研人員獲得感不強；包干內容把握不準確，放權后單位、課題組和個人之間權責不明晰；部分課題依托單位對放權政策落實不到位；“包干制”推廣難（趙立雨、閆嘉歡等，2021）等，此類問題的存在將對科研經費“包干制”的真正落地造成阻礙，所以要厘清科研經費“包干制”的基本思路，發(fā)揮其服務于科研人員的核心理念，完善制度體系，為科研環(huán)境營造更好的氛圍。從現有文獻來看，較多學者關注科研經費管理對創(chuàng)新績效的影響，但在“包干制”落地及推進方面，目前相關研究成果較欠缺，需學術界進行系統研究。

二、陜西省科研經費“包干制”實施現狀

（一）政策實施現狀

2020年，國家自然科學基金委員會首次提出在杰青項目中試點“包干制”，為響應國家號召，陜西省積極展開試點工作，以充分放權為目標，在信任的前提下做到放管結合，切實為科研人員減負，支持科研人員展開項目工作，推動省內科技發(fā)展。試點范圍選取由省財政資助的自然科學基礎研究項目，主要是基礎研究人才類項目。該類“包干制”項目可在2020年進行申請，審核批復后于2021年公示并開展項目工作。在試點內容上，陜西省采用“包干制”政策的項目將在固定資助額度內不區(qū)分直接經費與間接經費，取消預算編寫及經費支出科目比例限制，但是依據政策要求，支出必須包含在符合合理支出條件的范圍內，尤其績效支出必須符合工資制度管理要求。為確保經費合理使用，在項目負責人閱讀“包干制”政策具體操作規(guī)范、列示條例、法律規(guī)定后，需簽署經費使用承諾書，并在經費支出環(huán)節(jié)采用項目負責人簽字報銷的方式，明確權責劃分。與此同時，相關管理部門也會對項目實施過程以及結題環(huán)節(jié)進行審核，落實放管結合的經費管理理念。在陜西省科研經費“包干制”管理文件中，還提到要加強績效管理以及監(jiān)督管理，強化結果導向，接受社會監(jiān)督，對存在濫用科研經費及其他違法行為的科研人員進行追責。

（二）陜西科研經費管理現狀

為了深入了解陜西科研經費管理現狀，選取陜西高?？蒲腥藛T及相關管理部門工作人員作為調研對象，發(fā)放問卷128份，回收有效問卷120份，有效率為93.75%。

1.推行科研經費“包干制”影響因素

如圖1所示，通過調研結果來看制度設計及落實、預算的編制與執(zhí)行及相關部門的配合與監(jiān)督是阻礙科研經費“包干制”推廣最主要的因素，由此可見當前陜西省科研經費“包干制”在推行落地的過程中還存在諸多問題。

2.科研經費管理現狀

在調查科研經費管理需要改進的地方時，69.17%的科研人員認為經費在使用中應當允許可以合理、及時、規(guī)范地調整預算，有61.67%的科研人員認為應當進一步優(yōu)化經費撥付與研究進度的協調性，此外也有半數的科研人員認為需進一步明確經費使用和管理的責任主體及準確編制經費預算等，如圖2所示。

財務處及科技處作為科研經費管理的主體部門及監(jiān)督部門，是科研經費管理環(huán)節(jié)中不可或缺的一部分，其工作情況對科研經費管理有著重要的影響，如圖3所示，在調查中發(fā)現，71.67%的科研人員都認為兩部門最大的問題在于與其他單位及部門溝通不夠，從而導致兩部門存在工作效率不高、服務手段落后等情況。

在調查當前陜西省科研經費管理方面存在的問題時，有70.83%的科研人員認為存在科研經費制度設計不足，監(jiān)管不到位以及經費管理制度僵化報賬困難的情況如圖4所示。因此，在回答關于加強單位科研經費工作中最需完善的地方時，69.17%的科研人員都認為加強信息化網絡服務、簡化報銷流程及增加管理靈活性是急需解決的問題。

3.科研績效激勵方面

在對科研人員的激勵方面，如圖5所示，70.83%的科研人員認為要想進一步激發(fā)科研人員積極性，還需要改進科技人才評價體系，完善科研成果轉化獎勵及加強柔性化管理。

三、陜西省科研經費“包干制”實施問題分析

（一）科研經費管理制度缺乏靈活性

根據我國經濟發(fā)展的進度，在科研經費投入力度加大的同時，國家推行科研經費“包干制”制度。但在科研經費實際使用的過程中，科研經費管理制度還存在剛性化，這是影響科研經費管理工作的一個重要因素。從圖1調查結果可知影響陜西省科研經費“包干制”推廣的最大因素，主要在于制度設計及落實與預算的編制與執(zhí)行。陜西省部分科研單位在科研經費的管理上嚴格采取政策要求的管理制度，但是實施時卻難以把握力道，實施過程中缺乏靈活性，為科研人員造成了諸多不便。

（二）科研經費預算管理缺乏合理性

當前陜西省科研單位的科研項目評價指標大多未與科研經費實際使用情況掛鉤，而是通過項目申請類型和批復資金等來評估，這很容易導致科研人員忽視預算編制的重要性，也容易誤導財務人員對項目科研經費實際使用情況的判斷，進而降低科研經費預算編制的準確性和有效性。在調查陜西省科研經費管理需要改進的方面時，有69.17%的科研人員認為預算的調整應當具有靈活性。以往由于科研經費控制流程操作難度高，科研工作者在處理煩瑣的調整程序時，會被迫選擇違規(guī)使用資金。同時，陜西省仍存在科研經費預算的評估較為形式化，高校、科研機構在開展預算工作時沒有采取有效的預算審核方法，僅僅是通過核對其是否違背規(guī)章制度的要求，這樣評估出的預算編制缺少科學性，也缺少合理性。

（三）財務報銷制度不完善

科研單位依據最新財務管理及監(jiān)督管理要求，制定了一套既定的財務工作體系來輔助并監(jiān)管科研工作。但是實施“包干制”將與常規(guī)財務工作產生沖突。首先，陜西省財務管理體系要求報銷流程更加規(guī)范，并且項目組人員需要提供明細清單，而在“包干制”政策下，報銷憑據簡化，如對科研設備的采購使用更為靈活的包干機制，這類體現柔性化的包干制度在一定程度上無法與現行的財務管理體系相適應。其次，“包干制”政策下，項目勞務人員需提供勞務明細，但是勞務成本很難在科研經費科目中體現。最后，在全面預算管理背景下，通過對項目工作開展前編制預算，可以更好地監(jiān)督項目工作開展后經費的使用情況，而采用“包干制”后，預算上的簡化、審核調整時的柔性化管理降低了財務管理部門的監(jiān)督職能，這導致“包干制”政策對財務制度的需求無法得到滿足。

（四）績效評價體系激勵效果不明顯

科研經費管理指標的選取可以使用科研經費配套績效評價考核的方式，績效評價制度體系是評估科研人員科研成果產出情況和科研經費使用有效性的基礎。通過調查問卷發(fā)現，有60.83%的受訪者認為科研單位績效工資分配存在問題，如圖4所示。經過問卷調查與訪談，發(fā)現陜西省科研機構與高校都設置了科研經費評價機制，但是機制的設計還有待完善。對于各大科研單位而言，衡量科研效益的方式就是看實際的科研產出成果，并通過進一步的研究做出理性評判，從而考量科研產出所帶來的社會效益以及經濟效益。自然科學的研究成果通常比社會科學的研究成果更好度量，文科類科研項目相較于理工科而言大多用論文發(fā)表的數量、所發(fā)表期刊等級及影響因子等作為評價指標，但這可能會存在“重量輕質”的現象。同時，對于課題組成員而言，其工作內容缺少量化指標，在績效激勵方面往往只以論文作為激勵標準，對有貢獻的成員沒有激勵作用。

（五）科研經費監(jiān)管難度較大

科研經費一般包括來自企事業(yè)部門的橫向科研經費、陜西省政府支持的縱向科研經費和高校日常普通業(yè)務科研經費。申報立項獲得批準后，經費方能進入科研機構或高校的財務賬戶。由于在經費流轉過程中涉及環(huán)節(jié)眾多且情況較為復雜，因此，監(jiān)管部門如何實施監(jiān)督管理成了一大難題。在此次調查中，有59.17%的受訪者認為在科研經費的監(jiān)督問題上需要加以完善。

從相關管理部門的角度來看，科研項目大多獨立管理，與資產管理脫鉤?？萍继幑ぷ魅藛T認為項目初始的立項環(huán)節(jié)以及項目最后的結項環(huán)節(jié)屬于其管理范圍，而科研經費在實際使用的過程中不受其管轄，所以同樣也容易忽視對科研經費使用過程中的重視。財務處屬于經費核算方，其主要關注的是科研經費在實際使用過程中的真實性及合理性，對科研經費管理關注不足。部門間缺乏協同管理，存在監(jiān)管盲區(qū)，出現問題時無法避免各個部門相互推諉的情況。

四、科研經費“包干制”推進策略

（一）靈活管理制度，加大放權力度

陜西省科研經費柔性化管理可以配合國家放權一起發(fā)揮效用。一方面，在政府充分放權的基礎上，應提高科研經費的間接費用比例，保證科研人員的人力資源補償，從而提高對科研人員的激勵效果。另一方面，政府管理部門充分放權后，課題承擔單位在確定科研經費使用目標后，可以減少經費使用中的行政手續(xù)，簡化經費預算流程，保證下放的權利能夠“接得住”。具體可以根據科研活動實際需求，制定相應經費內部報銷制度，節(jié)省科研人員花費在財務報賬上的時間，使他們集中精力潛心科研。在接權方面，未實施“包干制”的項目可以進一步簡化預算編制的科目數量，將如設備費等預算科目減去，而實施“包干制”的項目應進一步將預算減免制度落實到位。為減輕科研人員的事務性負擔，對于難以取得發(fā)票的住宿費等費用，發(fā)包單位可以選擇具體費用包干方式，對差旅費實施單獨包干。

（二）明確“包干”范圍，落實權責分配

在推行科研經費的“包干制”時需定好規(guī)則，正確評價科研人員勞務價值的同時，明確可以進行包干的費用種類，避免存在濫竽充數的情況。在國家“包干制”實施細則中，明確了有關機構可以以項目包干原則為基礎，綜合運用對科研單位、課題組以及技術人員的總體包干、部門包干等多種形式實施包干，并結合項目的承接單位情況與科研人員績效評價結果，陜西省“包干制”實施也可以此為依據進行管理，同時對以前年度科績效評價較高且未出現負面清單列示行為的單位和個人，可進一步加大包干扶持力度，從而起到激勵作用。若發(fā)現科研經費“包干制”的科研人員出現弄虛作假行為，可以選擇逐步縮小包干范圍或者取消其包干資格。

此外，陜西省科研經費“包干制”的實施明確由項目負責人引導，在科研人員以及相關管理部門人員工作的過程中，如果出現問題，需要第一時間依據權責劃分確認主要負責人。項目負責人作為直接責任者，對科研經費自主支配權越大，對確保經費實際、合法、合理使用的責任也就越大。因此，在準確有效地落實科研任務、實現研究目標的同時必須充分利用研究經費投入，提升使用效率。對于項目承辦單位各有關職能部門，要及時反映經費落實狀況，指導經費管理配合研究計劃實施和檢驗，并及時掌握有關“包干制”管理實施的政策。

（三）完善財務制度，減輕報銷負擔

為解決“包干制”政策與常規(guī)財務工作的沖突，并且體現科研經費柔性化管理的優(yōu)勢，需要一套能適應“包干制”政策的柔性化財務管理體系。首先，應賦權采用科研經費“包干制”的科研單位“特事特辦”，研討并提出“包干制”的實施細則，對有關規(guī)定進行賦權。其次，建立健全財務管理機制，進一步完善項目管理單位的責任。陜西省科研單位應上級單位的改革，做到進一步接權，設定了操作流程合理、費用標準明細化的財務管理體系，但仍需提高該套體系的效率，為“包干制”的申報、審核環(huán)節(jié)提供有章可循的依據。在實際操作中可采用“報銷雙軌制”，未實行“包干制”管理的項目嚴格執(zhí)行柔性化財務管理制度，而采取了“包干制”管理的項目可以獨立于先行的財務管理體系，探尋一套以財務部門作為輔助機構的操作程序，該程序應適應“包干制”作用機理，操作更為簡潔且高效。將財務審核的硬性指標調整為以“相關性”為主導的審核標準，重點在于對包干經費整體的審核，并且考量報銷內容與實際經費使用的相關性。最后，財務部門需要配合監(jiān)管部門，通過合理的內部控制手段來監(jiān)督包干項目的落實，省去具體科目細查的同時，加大財務體系對項目實施全過程的監(jiān)督，為審計部門提供依據且不對項目科研人員造成負擔。

（四）優(yōu)化分配機制，提升激勵效果

在科研人員的工作中，要遵循多勞多得的收入分配準則，科研經費分配也要和科學貢獻成果產出相匹配，也就是科學成果產出多，相對應的科研獎勵分配就越多。通過調查，科研人員認為強化激勵機制、加大科研人員激勵力度可以讓科研人員有更強的獲得感，通過這樣的績效模式將科研投入真正轉變?yōu)榭蒲谐晒a出的動力。

在完善科研人員收入分配制度問題上，一方面要摸清科研人員收入情況，進一步提高科研人員基本工資，并加大對績效獎勵的力度，讓科研人員的工作績效與社會科技貢獻相結合，讓分配激勵機制再作用于科研人員，讓以知識價值為導向的分配機制形成良性循環(huán)。另一方面建議科研人員可以在經費中提取相應百分比的績效工資，尤其是在結余經費中可以按比例提取。

（五）加強過程管理，健全監(jiān)督機制

推進科研經費“包干制”必須完善一套人性化的監(jiān)督機制，審計機制是研究科研經費管理工作流程中不可分割的關鍵組成部分。在科研經費“包干制”管理過程中，審計部門要順應“放管服”改革的趨勢，簡化審計流程并調整審計重點，從事后審計逐步轉化為事中審計，注重過程管理。

信息披露是一種十分有效的監(jiān)管方法，通過以適當形式在單位內部重點披露研究經費使用狀況，可以讓其他科研人員也參與到監(jiān)管中，這是在單位內部進行科研經費監(jiān)督管理的主要手段之一。通過重點披露對研究計劃中的重大儀器設備采購、外撥費用等資金使用狀況進行監(jiān)督的同時，還可以在單位內部形成誠信氛圍，從而減少科研經費投入的腐敗風險。根據“包干制”政策的要求，對于包干項目已經摒棄絕大多數煩瑣的報銷、審核內容，但依舊要對經費使用過程進行監(jiān)管。首先，可以制定“經費分期劃撥制”，按照研究項目的性質和特點規(guī)定各專項費用劃撥時限和劃撥比例，以做到費用逐步落實，并確保在研究期間，經費使用一直保持在可觀測、可控態(tài)勢。其次，可以積極嘗試在監(jiān)督管理過程中加入第三方監(jiān)管，抽樣檢查時嚴格按照科學規(guī)范的要求，發(fā)現問題及時追責，以此來增強科研經費管理監(jiān)督的效果。最后，可以嘗試使用“負面清單”的方法，列出“負面清單”禁止的行為，如果科研人員存在負面清單所列示的情況，將受到嚴格處罰。

參考文獻：

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◎編輯 王亞青