陳兆旺

摘 ? 要： “全過程人民民主”逐漸成為當代中國政治生活與學術研究中的一個重要概念。依循馬歇爾等人的公民權利綜合構成論，當代中國在公民權利保障領域的成就顯然是有目共睹的。我國的國情和政治現(xiàn)實，使我們在公民權利保障事業(yè)中引入全過程人民民主的理念和實踐成為必要。對公民權利理論最為激烈的批判在于公民權利的虛幻性，而積極有效的政治參與所體現(xiàn)的政治權利是否真實有效是公民權利保障的“試金石”。全過程人民民主實踐，可以使先前相對形式化的公民權利具有實質(zhì)性意義，從而更好地實現(xiàn)公民權利與公民政治效能感等方面的長足發(fā)展。

關鍵詞： 全過程人民民主；公民權利保障；公民身份；政治參與

中圖分類號： D62 ?文獻標識碼：A 文章編號：1004-8634（2023）04-0083-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2023.04.008

2019年11月2日，習近平總書記強調(diào)：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的?！? 2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平總書記又提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。2 學術界不少研究者將全過程人民民主看作一種政治文明的新形態(tài)。3 在全過程人民民主理念的指引下，當代中國民主實踐的操作與運行涉及全過程、全口徑、全環(huán)節(jié)、全領域等多方面，其更為強調(diào)人民民主理念、價值、方法或途徑在更多公共領域的擴展，以全過程人民民主來概括民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理和民主監(jiān)督是恰當?shù)?。就全過程人民民主的含義指向而言，其實際上是要對當代中國政治領域中的各項工作、各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)全覆蓋。近幾年來，學術界圍繞著全過程人民民主的價值、內(nèi)涵、特點、方法及其優(yōu)勢等進行了不少研究。但其應用性研究中，很少有探究全過程人民民主對公民權利保障的作用。本文則重點從公民權利保障角度來論證全過程人民民主的理論創(chuàng)新和實踐推廣。概而言之，全過程人民民主必然會全過程地保障公民權利，這是由其本質(zhì)屬性決定的。

一、公民權利的構成要素及制度保障

學術界對公民權利的研究成果可謂汗牛充棟，當然，不同學科的研究各有其側重點。我國學術界對公民權利的研究逐步從理論研究的應然權利轉(zhuǎn)向權利實現(xiàn)的實然權利研究，且對權利救濟和權利保障制度的研究也逐步增多。

1.公民權利的構成要素

公民權利這一概念在憲法學、政治學、社會學以及哲學等領域均有討論和運用，特別在憲法學領域被持續(xù)討論。當代中國政治學討論的議題比較集中于現(xiàn)代國家（建構）和權力問題，而這兩者又都是傳統(tǒng)政治學的核心內(nèi)容，不過當代中國政治學的研究領域?qū)⒅T多政治問題融于行政與治理問題，1 從而消減了不必要的政治論證。由于中西方對“權利”概念本身的爭議頗大，所以在公民權利研究領域的爭議也很多，加之公民權利的概念可以廣泛運用到社會政治生活的諸多方面，所以這一概念的社會影響巨大?！皩駲嗟囊蟛荒軆H僅理解為只是對一種法律地位的要求，而是對政治和社會承認、對經(jīng)濟再分配的要求?！? 所以，無論是從實踐關注角度，還是從理論跟進角度，都應該加大對公民權利問題的學術研究。

然而，由于不同學科之間的界線分明，尚難以形成公民權利的統(tǒng)一認知，甚至經(jīng)常存在相關概念混用的情況。例如，在憲法學領域，研究者普遍以公民權利概括公民個體這一憲法和法律主體享有的諸多權利；而在社會學研究領域，人們將公民權利概括為，由于其特定的成員身份而獲得的保障，或者獲得相應權利的一種條件、資格和可能性，因而多以“公民資格”一詞來對應citizenship；在當代中國政治學研究領域，人們紛紛以“公民身份”這樣一個偏重政治社會學的概念來指稱citizenship。3

隨著學術界跨學科討論的增多，不同學科在公民權利諸方面的討論實現(xiàn)了一定程度的融合?！肮褓Y格”和“公民身份”所指稱的內(nèi)容，實際上不可能脫離公民權利的保障，也就是說“公民身份”的實質(zhì)內(nèi)涵依然是權利保障性質(zhì)的。例如公民身份研究的集大成者、英國社會學家馬歇爾（T.H.Marshall）采用“三分法”將公民身份分解為基本公民權利（basic civic citizenship）、政治權利、社會權利三者，并以英國為“典型案例”，認為三者將“循序漸進”地得以實現(xiàn)，而社會權利為公民身份的最終、最高的表現(xiàn)形式，“在當代的情境中，公民身份的社會權利發(fā)揮著主導作用”。4

此外，如果從公民權利與國家之間的相互關系來審視馬歇爾所提出的經(jīng)典公民身份概念，我們就會發(fā)現(xiàn)憲法學和政治社會學對公民身份研究的一些共同之處。例如波蘭裔英國社會學家鮑曼在馬歇爾界分的公民身份三要素（鮑曼稱其為“三維體”）的基礎上，將公民身份與國家的關系概括為：免于國家干預的自由、在國家中的自由和通過國家獲得的自由。5 無獨有偶，日本憲法學家蘆部信喜將憲法學所研究的公民權利與國家的關系概括為：免于國家干預的自由、參與國家事務的自由、依賴國家保障的自由。6 兩者之間高度相似，而且都受到馬歇爾經(jīng)典理論概括的影響，并且在其基礎上又非常注重國家在公民身份各要素實現(xiàn)中的作用。

2.公民權利保障與合憲性審查制度

其一，公民權利保障與社會不平等程度的緩減。人們可能有這樣的疑惑：在不同學科中提出并反復討論公民權利概念的意義何在？其實，公民權利概念的政治與社會指向非常明確，即要實現(xiàn)“法律面前人人平等”、政治平等以及一定程度的經(jīng)濟社會平等。例如馬歇爾經(jīng)典公民身份研究的主要目的就是討論如何以公民權利保障來緩減階級不平等和階級沖突。馬歇爾對此表現(xiàn)出非常樂觀的態(tài)度：只要不斷消減階級不平等的社會影響，或者通過范圍更廣闊、更有力的政治經(jīng)濟領域的改革，完全可以有效控制階級不平等問題，“在一個大致平等的社會中，不平等是可以容忍的；只要這些不平等不屬于對抗性的，也就是說，它們不至于造成不滿的誘因……”7 馬歇爾如此樂觀的態(tài)度，主要是由于其所在的英國當時的福利國家建設事業(yè)正如火如荼地展開。不過，社會學家J.M.巴巴利特將其內(nèi)在機理歸結為：馬歇爾認為公民權利可以順利地獲得有效保障，實際上，伴隨著福利國家而實施的諸多社會政策將難以消除階級與社會不平等，但其可以在一定程度上消減各種社會怨恨?！肮裆矸萃ㄟ^統(tǒng)治階級對于安全的尋求和工人階級對于尊嚴的爭取而得到了擴展，從社會情緒的角度加以論述，這完全經(jīng)得起檢驗。不幸的是，馬歇爾及其大多數(shù)評論者很少在這個意義上談及公民身份的積極構建?！?

當然，公民權利保障的難處不僅體現(xiàn)在該問題研究的學科分割、概念混亂、內(nèi)容繁雜、分類和標準不一致等方面，還在于測量和評估等問題上。因為公民權利保障在很大程度上是一個主觀認知性的概念，特別是在巴巴利特引入“社會怨恨”這一輔助性社會學概念之后，其公民權利涉及廣泛的主觀評價成為學界所公認的事實。不過，我們對公民權利的客觀屬性也有所認知，只是大家對究竟可以使用哪些指標和因素來測量和評估公民權利則難有定論。

其二，西方國家普遍將違憲審查制度作為公民權利保障的標志性制度。憲法學者普遍將實現(xiàn)公民權利保障看作近現(xiàn)代憲法的主要功能。所以，大家普遍地將公民權利保障與實現(xiàn)公民權利救濟的渠道是否多元、暢通、有效等問題聯(lián)系在一起，而公民權利保護或者保障的重要制度設置，主要是指建立起“違憲審查制度”。如果沒有違憲審查制度，那么公民權利保護或保障就是不力的。對此，其理據(jù)何在？根據(jù)憲法學的基本理論和原則，人們紛紛將立法機構視為公權力侵害公民權利的最大威脅，因為公權力特別是立法權具有高度權威性、系統(tǒng)性、規(guī)模性、難以被糾正性等特點。

美國在19世紀初期就逐步建立了違憲審查制度，并以此實現(xiàn)對立法侵權的最大程度地防范和糾正，與此同時，其也體現(xiàn)了“三權分立”基礎上司法權對立法權的制約。據(jù)法國思想家孟德斯鳩所言，此類政治建構都是服務于公民自由這一古老的政治愿望。當然，美國的違憲審查制度建立之初主要是出于政黨之間斗爭的需要，同時也體現(xiàn)了政治精英對選舉民主和大眾民主的不信任，并試圖以專業(yè)的司法審查制度抵制飄忽不定的民意訴求。2 而歐洲大陸法系國家的難處在于，其在原先的人民主權原則基礎上難以建立起違憲審查制度。因為如若在作為最高權力機關的立法機關“之上”建立起違憲審查的機構，并由其來審查最高立法機構的立法活動，這顯然是對原先人民主權或者議會主權原則的巨大挑戰(zhàn)。當然，經(jīng)由以奧地利法學家凱爾森（Hans Kelsen）為代表的法學家和政治家的努力，奧地利這一大陸法系國家終于在1920年建立起憲法法院這一全新的憲法審查模式，并成為大陸法系國家實施違憲審查的典型模式——“奧地利模式”或者“凱爾森模式”。進而在這一點上實現(xiàn)了與美國違憲審查制度的“殊途同歸”，即同歸于對公民權利實現(xiàn)的保障。

當西方以自身的憲法原則和制度來審視非西方國家的憲法條文及其實施成效時，都比較局限地以是否建立健全違憲審查制度作為公民權利保障有力的重要標準甚至唯一標準，他們也由此認定中國改革開放以來在公民權利方面的進步是有限的。這給我們的理論工作帶來了很大的挑戰(zhàn)，而目前棘手的問題在于，我們是否就此落入這樣的一個理論陷阱：是否唯有建立起違憲審查制度，公民權利保障的工作成效方有可能顯著？

二、走出當代中國公民權利保障成效評估困境的

新思路

公民權利研究的主要困難在于如何對公民權利保障的程度進行評估，或者以什么樣的標準來進行對比和評價。這當然還涉及以上所分析的公民權利內(nèi)涵等方面的界定問題。

1.當代中國公民權利保障的成效及保障制度創(chuàng)新

第一，改革開放以來我國公民權利保障的成效顯著。改革開放四十多年來，我國公民權利保障的成效是有目共睹甚至是舉世矚目的，這一成效與我們的長期經(jīng)濟快速增長（42年保持GDP平均年增長率9%以上），以及由此帶來的社會全面發(fā)展（例如，平均預期壽命從1949年的35歲增長到現(xiàn)在的77.3歲）密切相關。而在跨世紀前后數(shù)年，黨和國家領導人特別強調(diào)加強法治建設，提出在各個領域、過程和方面貫徹落實“依法治國”“依法行政”“依法執(zhí)政”等理念，中國特色社會主義法治建設成效顯著，而公民權利的保障也是社會發(fā)展和法治進步的實實在在的重要表現(xiàn)。國務院新聞辦公室2021年6月出版《中國共產(chǎn)黨尊重和保障人權的偉大實踐》，向全世界宣傳我們在人權與法治等方面建設的偉大實踐和卓越成效。1 總體而言，對比西方國家的社會公民權利或者福利權利，1980年以來，尤其是21世紀以來，我國民生建設的成效顯著，“當前，中國已明顯跨過了‘低福利國家的門檻，民生支出占GDP的比重已接近發(fā)達國家1980年左右的水平，成為公共支出的絕對主體”。2 此外，在當代中國特色社會主義建設實踐中，還有很多公民權利保障舉措，例如我們一直強調(diào)保持高水平城鄉(xiāng)就業(yè)率，而西方國家早在20世紀70年代就逐步放棄了“完全就業(yè)”這一福利國家建設和公民權利保障的關鍵性措施，因為“維持充分就業(yè)政策對那些在公開市場情況下最有可能失業(yè)的集團來說是最有利的”。3

而對當代中國社會政治場域中公民權利保障成效的質(zhì)疑來自多個方面。具體來看，這一質(zhì)疑本身確實有一定的社會認知偏差。我們的主流意識形態(tài)主要是從縱向歷史對比的角度來宣傳我們在公民權利保障領域所取得的成效。但對群眾而言，特別是能夠直觀對比世界各國情況的年輕人，則更多地從橫向比較的角度對我國公民權利保障成效進行觀測和評估。這將抹去近現(xiàn)代中國貧困落后的歷史苦難和前提基礎，甚至忽視跨歷史和文化的差異和阻隔等因素，而直接對比不同國家的公民權利實現(xiàn)狀況。如果我們能夠?qū)Υ肆巳挥谛?，甚至有更為深入的理解和把握，對這一問題的認知將會更加理性和合宜。

第二，我國合憲性審查制度的建立健全與相關工作的順利展開。在理論層面，我們需要整體審視公民權利保障問題。一直以來，我們并不排斥對各類型法律規(guī)范的合憲性審查，只是未采取以美國等為代表的聯(lián)邦最高法院審查的模式，當然也未建立法德模式那樣的憲法委員會或者憲法法院。由此我們被國外政學兩界不少人士徹底地排除在違憲審查實踐之外。其實，我們確實在逐步探索符合中國國情的憲法實施和憲法監(jiān)督模式，并且已經(jīng)在實踐中做出了許多重大的部署。習近平總書記在中共十九大政治報告中提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威?！? 這是“推進合憲性審查工作”第一次出現(xiàn)在黨的政治報告中。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過最新的憲法修正案，將全國人大“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”。更具實施性變革意義的改革舉措是同年10月，全國人大常委會法工委“憲法室”正式成立。憲法室的主要職責就是推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查等方面的具體工作。雖然我們的合憲性審查制度的建立以及實踐依然處于探索之中，不過我國確實可以被列入具有實質(zhì)性憲法監(jiān)督和憲法審查制度的國家。

2.公民權利綜合構成論與公民權利的實質(zhì)性保障

從邏輯和理論角度來看，是否建立違憲審查制度其實難以成為公民權利保障成效的主要評判標準。但由于西方的強勢話語，我們在這方面的確處于不利地位。由此，引入馬歇爾等人的公民權利理論研究成果是非常必要的。因為只有細分和深入考察公民權利各維度、各要素、各部分之后，才能對公民權利的實現(xiàn)情況做一個更為客觀、準確和整體的批判，而非將其完全捆綁于比較單一的保障制度上。馬歇爾最主要的學術貢獻就是區(qū)分了公民權利的三個不同構成維度，從而將復雜的公民權利概念清晰而直觀地展示在世人面前。馬歇爾表達了公民權利的不同維度可以漸進地實現(xiàn)，雖然各國實現(xiàn)的路徑各有差異。5 馬克思也曾經(jīng)表達過政治解放雖非人的徹底解放，其依然具備深遠意義：“政治解放當然是一大進步；盡管它不是普遍的人的解放的最后形式，但在迄今為止的世界制度內(nèi)，它是人的解放的最后形式。不言而喻，我們這里指的是現(xiàn)實的、實際的解放?！? 而如果將其公民權利理論對照馬克思主義的政治經(jīng)濟學分析就會發(fā)現(xiàn)，其依然帶有嚴重的形式性的色彩，不過也確實有其進步之處。

所以，相對古典自由主義者而言，馬歇爾確實在現(xiàn)代公民權利保障理念上邁出了重要一步。與此高度相關的是，我們普遍將1918年的蘇俄憲法和1919年的魏瑪憲法視為區(qū)別于近代憲法的現(xiàn)代憲法誕生的標志，因為其最早以憲法條款的形式規(guī)定了公民的社會經(jīng)濟權利。1 但西方自由資本主義一直抵制對這一憲法權利的學術和政治認可。當然，其實英國早在20世紀初期就通過養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保險制度的建立逐步走向自由主義福利國家的道路，而在“二戰(zhàn)”期間更大張旗鼓地建設現(xiàn)代福利國家?！霸?0世紀，公民身份制度和福利國家是對自由放任資本主義和自由民主危機的相對成功的政治回應?！? 馬歇爾對社會權利的相關論述確實沖破了古典自由主義的藩籬，進而成為1970年以來羅爾斯的“作為公平的正義”這一席卷自由主義世界的政治哲學話語建構的“先聲”。如此一來，馬歇爾實際上大幅度地消減了自由市場經(jīng)濟國家與社會民主主義、社會主義甚至權威主義國家在公民權利保障問題上的張力和沖突。因為公民權利不再僅局限為先前所普遍認定的基本公民權利，以及政治上的選舉權和被選舉權。

所以，無論是從理論上還是實踐上，馬歇爾等人所闡發(fā)的公民權利綜合構成論，在很大程度上可以作為當代中國公民權利保障成效測量的重要參照。對于發(fā)展中國家的人民而言，生存權和發(fā)展權比西方所認定的狹義的“人權”的意義更為重要。而我們又經(jīng)過改革開放以來四十多年的經(jīng)濟社會的全面建設與發(fā)展，為公民權利更為切實和富有成效的多維度保障奠定了堅實的物質(zhì)基礎。如果依循公民權利綜合構成論，我國在公民權利保障領域的成就顯然是有目共睹的。我國數(shù)十年來在扶貧開發(fā)事業(yè)上的成就是舉世公認的，其理應作為我們公民權利保障的最重要成就之一來宣傳。2022年3月31日，財政部、國研中心與世行聯(lián)合發(fā)布的研究報告指出：“40年來，按照世界銀行每人每天1.9美元的全球絕對貧困標準衡量，中國的貧困人口減少了近8億，占同期全球減貧人數(shù)近75%?！? 雖然數(shù)十年來我們公民權利保障的成效顯著，但進一步發(fā)展的難度也越來越大，因為中國社會政治發(fā)展不僅面臨國際壓力，同時也面臨著國內(nèi)社會的多方面訴求與公民的持續(xù)反饋和監(jiān)督，這也使我們在公民權利保障事業(yè)中引入全過程人民民主的理念和實踐變成必要。

三、公民權利保障中的虛幻性與引入全過程人民民主的必要性

對馬歇爾公民權利研究樂觀主義態(tài)度的主要批判是公民權利保障中的虛幻性，其在一定程度上也反映出公民權利實現(xiàn)的艱難性，而這凸顯了在公民權利保障范疇內(nèi)引入全過程人民民主的必要性。

1.公民權利保障中的虛幻性及其表現(xiàn)

上文中提及馬歇爾在提出并論證其公民身份理論時的樂觀主義態(tài)度：以英國為典型代表的西方資本主義國家，其基本公民權利和政治公民權利的問題已經(jīng)解決，而主要難題是社會公民權利的實現(xiàn)問題。如此看來，西方世界已經(jīng)可以信心滿滿地回應社會主義意識形態(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展實踐的挑戰(zhàn)，即經(jīng)濟社會不平等背后的階級不平等問題，并試圖通過現(xiàn)代福利國家建設，在經(jīng)濟社會生活中不惜“重建”階級結構大廈，從而實現(xiàn)更為實質(zhì)意義的公民平等?！跋A級差距仍然是社會權利的目標，但它已經(jīng)獲得了新的含義。它不再僅僅試圖減少社會最底層階級的貧困所帶來的明顯痛苦，而開始采取行動以改變整個社會的不平等模式。它不再像以前一樣只滿足于提高作為社會大廈之根基的底層結構，而對上層結構原封不動；它開始重建整個大廈，哪怕這樣做可能會以摩天大樓變成平房的結局告終也在所不惜?！? 不過，在經(jīng)歷了“二戰(zhàn)”后20年左右的資本主義經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時代”之后，西方世界在“石油危機”的沖擊下紛紛陷入經(jīng)濟滯漲泥潭，以當時的美國總統(tǒng)里根和英國首相撒切爾夫人為代表的新自由主義改革勢力試圖一舉拆散西方世界的福利國家體系。5 而這些挑戰(zhàn)對于公民權利保障來說是全方位的。對此以馬歇爾的公民身份三維度進行闡釋：

第一，馬歇爾認為，由于英國的司法體制健全，公民基本權利已基本得到保障，但是實際上，西方在20世紀60年代中后期又紛紛重新進入“革命時代”，美國非裔群體的公民權利運動帶動了西方世界新一輪的“權利革命”，例如女權革命、反戰(zhàn)運動、環(huán)境權利的訴求、同性戀等新的少數(shù)社會群體權利訴求。1 雖然很多學者將這些新的權利訴求歸納為新的公民權利類型，不過其中許多權利都可以被視為基本權利及其延伸。

第二，馬歇爾認為，通過全面賦予公民以選舉權和被選舉權，就可以基本解決政治參與問題。因為在英國歷史上，特別是19世紀的政治改革運動的主要內(nèi)容就是擴大公民選舉權，而1929年英國全面賦予男性和女性公民同等選舉權之后，英國公民的政治權利問題似乎已經(jīng)得到了徹底解決。不過，公民的政治參與權利實現(xiàn)的難題在于西方并未有效地解決公民政治參與不足等問題，權利感甚至參與感不足的問題依然嚴重。西方政治批判理論的不滿主要是代議制民主制下的公民投票率不斷走低，以及官僚政治、金元政治、利益集團政治等對民主制度運行所造成的侵害等問題。2 西方世界的公民政治權利的實現(xiàn)依然“長路漫漫”。

第三，馬歇爾在原有的比較穩(wěn)固的古典自由主義體系中引入社會公民權，其實是對其所做的重大的理論調(diào)整，雖然在實踐層面，西方世界已經(jīng)做出了非常可觀的讓步。盡管馬歇爾等人一直都在呼吁消減社會的階級界分，但是其引入的福利國家范式并沒有完成這一艱巨的任務。而更為諷刺的是，社會政策和福利國家制度本身甚至成為新的社會階層界分的“推手”，這一情況在美國表現(xiàn)得最為突出。3 持續(xù)削減福利國家的政治行動，更是激起了廣泛而激烈的政治爭論，損害了西方國家的政治統(tǒng)一和制度效能。4

2.對公民權利實現(xiàn)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)性與新的理論批判

西方世界的諸多理論家對馬歇爾等人所闡釋的公民身份理論的批判也是非常尖銳的。不少學者不僅對馬歇爾的思路和論證進行批判，而且還深刻地指出公民身份本身可能存在的虛幻性。

第一，哈貝馬斯與邁克爾·曼對公民權利實現(xiàn)的質(zhì)疑與理論批判。德國著名哲學家哈貝馬斯認為，馬歇爾所謂的公民權利完全可以在各種政體中得到實現(xiàn)?！耙环N家長式的權威也能授予消極自由權利或積極的社會權利。那么，法的統(tǒng)治與福利國家在原則上可以在沒有民主伴隨的情況下也能存在?！? 就這一批判對公民權利理論和實踐而言，具有釜底抽薪的作用。就世界范圍內(nèi)而言，德國首啟福利國家建構與社會公民身份實現(xiàn)這一事實，實際上將公民權利保障問題復雜化，即社會權利本身的性質(zhì)不同于傳統(tǒng)的公民權利。6 哈貝馬斯的批判對象不僅包括福利國家建設本身的“誤區(qū)”，同時也論及“法的統(tǒng)治”的問題。哈貝馬斯在此主要是從“法的統(tǒng)治”或者“法治”本身的民主性進行批判的，其缺乏有效民主保障基礎。7

對馬歇爾公民身份理論的另一個重要挑戰(zhàn)來自英國社會學邁克爾·曼，他對馬歇爾的公民權利實現(xiàn)的進化論思維進行了激烈的批判。他還結合歐美多個國家公民身份實現(xiàn)的情況，對公民權利實現(xiàn)進行了歷史社會學的分析。邁克爾·曼最終坦言，所謂公民身份，實質(zhì)上只是統(tǒng)治階級的策略之一而已。在此之外，他還歸納了改革主義、權威王權主義、法西斯主義、權威社會主義等總計六種“統(tǒng)治策略”。8 邁克爾·曼的主要理論貢獻還在于深入剖析了德意志帝國的公民身份實現(xiàn)狀況。在19世紀后期和20世紀早期的德國，其公民權利實現(xiàn)的狀況迥然有別于英國，因為其統(tǒng)治階級聯(lián)盟聯(lián)合支配公民權利進程的色彩非常明顯，其總體策略就是“分而治之”，即對伴隨著工業(yè)化社會而興起的新興政治力量進行逐一打壓和收買。例如對新興資產(chǎn)階級實現(xiàn)了成功懷柔和收買，然后將政治操控的重點放在打壓工人階級及其政黨身上。其實，支配階級通過對資產(chǎn)階級的收買，得以實施其基本公民權利保障和資本主義市場經(jīng)濟發(fā)展的結合，不過是服務于帝國的富國強兵戰(zhàn)略。

第二，公民權利保障虛幻性的表現(xiàn)。德意志帝國對政治權利的“賦予”更具政治技藝性，統(tǒng)治階級實際上也逐步大范圍地賦予工人階級以政治選舉權。當然，這一選舉權的實質(zhì)意義與影響非常有限，因為一方面其統(tǒng)治者通過嚴密而精巧的“制度設計”，特別是通過“三級會議”的機構設置而“稀釋”了底層工人階級的政治力量，“富人的選權可數(shù)百，數(shù)千，甚數(shù)萬倍于窮人的選權”。1 當時第一等級選民約占選民人數(shù)的6%，第二等級約占17%，剩下的75%—80%的選民為第三等級。2 與此同時，當時的國民代表機構——德意志帝國國會在整個政治權力架構中的作用非常有限，統(tǒng)治階級的政治把控權在以皇帝為代表的封建王權、首相行政權力所代表的容克貴族、貴族精英與軍官、大資產(chǎn)階級等支配階級聯(lián)盟手上?！白缘蹏慕⒅恋谝淮问澜绱髴?zhàn)的戰(zhàn)火摧毀帝國止，帝國國會從未真正發(fā)揮一個具有實權的立法和檢察機關的職能?！? 從表面上看，當時德國公民的確比較早地普及了公民選舉權，而且也符合馬歇爾政治公民權利的形式要件，其在社會政策和福利政策方面的建設更是“一騎絕塵”，遙遙領先于當時歐洲的其他國家。更具挑戰(zhàn)性的問題是，邁克爾·曼認為德國的這種統(tǒng)治者策略并非毫無獲勝希望，其在很大程度上是非常成功的，德國并非失敗于其統(tǒng)治策略，而是失敗于地緣政治、軍事實力等，其實際上是傳統(tǒng)政治勢力應對工業(yè)化社會挑戰(zhàn)的典型案例。4

3.以全過程人民民主消減公民權利保障中的虛幻性

基于上述分析，我們應該如何在理論上應對這些學者對公民權利實現(xiàn)的理論批判？首先需要明晰的是，英國模式和德國模式的關鍵性區(qū)別到底何在？或者我們可以自問，這兩者的區(qū)別到底是程度的區(qū)別，還是性質(zhì)的區(qū)別？如果是性質(zhì)的區(qū)別，我們是否可以通過長期的努力予以克服、轉(zhuǎn)變甚至變革？據(jù)此，引入全過程人民民主理論與實踐就變得極為關鍵，因為不同國家不同政體對公民權利的態(tài)度，或者公民權利保障的程度、力度、范圍、性質(zhì)等方面的區(qū)別，或者關鍵性的區(qū)別依然在于國家性質(zhì)與政體類型等方面的區(qū)別，即民主與非民主體制的區(qū)別在深層次上還是具有極端的重要性。

其一，通過普遍協(xié)商而獲得法律政策的合法性和民主性。首先來看哈貝馬斯本人對這一問題的解答或者出路的理解。西方協(xié)商民主論者紛紛引入哈貝馬斯和羅爾斯等人的民主思想：即試圖通過協(xié)商民主、過程民主，強調(diào)公民的主體間性，強調(diào)公民通過充分的參與、辯論、對話、協(xié)商，從而使得人們能夠在更多的議題上達成暫時性的共識，進而賦予相關的政治系統(tǒng)、行政法律法規(guī)等以合法性，并由此提升公共政策和法律的質(zhì)量?！袄硇缘某绦蛑髁x審議民主模式將審議民主視為一種產(chǎn)生合法的公共政策的方法，更準確地說，在理想條件下，各種政策都是由全體公民自己制定的?！? 協(xié)商民主實踐也注意強化公民的各種權利意識，尤其是政治參與的權利與責任，而政府和官員不得隨意拒斥公民對法律和政策的協(xié)商討論的參與，“在民主體制中，拒絕的方式表明他們?nèi)狈ζ渥鳛楣裰擦龅淖鹬?，也缺乏對與此立場相伴的道德與政治力量的敬畏。因此，拒斥審議比拖延決策或某個決策失誤嚴重得多?！? 可以說，哈貝馬斯對個體公民充分參與政治過程是十分倚重的，因為哈貝馬斯對現(xiàn)代法治國家和福利國家民主性不足的主要破解方案即為商談民主方案的引入。7 而唯有經(jīng)由個體公民更為廣泛地參與其中，通過更為頻繁的相互之間的討論，方能使得這些數(shù)量龐大的、由福利政策和諸多行政法規(guī)構成并廣泛滲透人們生活之中的（法律）規(guī)范，獲得合法性和民主性?！皞€人在這個公民地位上能夠影響對自己地位的民主變遷過程。實際上只有政治參與的權利才能賦予公民這種自我參照（self-referential）的競爭?！?

由此可見，公民權利更為實質(zhì)化，或者政治生活更為民主化的主要方法依然在于，我們應該使得更多的公民更為廣泛地參與整個政治活動過程中去。但是由于西方世界的政府已經(jīng)變得如此龐大、政治活動已經(jīng)變得如此專業(yè)化和復雜化，普通公民對此只能望洋興嘆。2 但這些都不應該成為阻撓公民參與其中的理據(jù)。就邁克爾·曼的理論挑戰(zhàn)而言，特納的研究已經(jīng)指出邁克爾·曼的分析視角是自上而下的統(tǒng)治階級的視角，他忽視了自下而上的社會運動對公民權利實現(xiàn)的推動作用，所謂的社會運動可能是傳統(tǒng)的底層革命或者起義，也可能是當代諸多形式的新社會運動。3 在中國共產(chǎn)黨所領導的中國國家政權建設和社會主義現(xiàn)代化建設中，我們始終貫徹落實“群眾路線”方針政策，在國家的大政方針、國家法律政策的醞釀出臺和貫徹落實過程中充分發(fā)動人民群眾參與其中，4 從而充分體現(xiàn)了全過程人民民主實踐的優(yōu)越性。

其二，在當代中國政治過程中引入全過程人民民主的功用與優(yōu)勢。無論是在權威政體中連綿不斷、風起云涌的社會運動，還是在和平時代不斷引入和深化協(xié)商民主等諸多民主形式，實際上都是對“統(tǒng)治階級策略”、虛假公民權利“賦予”、形式主義公民權利等缺陷不同程度的克服。而在“全過程人民民主”的理論范疇中，始終強調(diào)協(xié)商民主與選舉民主的融合與共同推進，這不僅容納了西方政治理論家的理論關照，同時也十分注重契合中國的歷史與現(xiàn)實國情。充分貫徹落實全過程人民民主，是實現(xiàn)公民身份不同維度、不同領域權利需求的重要途徑和保障，更是提升公民權利保障水平，強化社會主義核心價值觀的根本途徑。

通過全過程人民民主實踐強化對公民權利，尤其是公民政治參與權利的實現(xiàn)，一方面可以提升公共政策和法律法規(guī)的合法性和質(zhì)量；另一方面也可以不斷強化公民的權利意識和公共理性精神。當然，不少研究者將理論研究和實踐的重心過度地放在協(xié)商民主為公共政策合法化服務的功能上，使得協(xié)商民主為代表的優(yōu)質(zhì)民主實踐形式被淪為“為他人作嫁衣”的境地。如果再仔細審視這一問題，可能并不會局限于如此簡單地理解這些問題。需要不斷反思的是，公共政策本身的質(zhì)量和民主性其實亦為非常重要的政治問題。因為，一方面，民主程度較高的公共政策的執(zhí)行效率將會更高，而這些合法性和執(zhí)行效率更高的法律政策必然有利于公民權益的保障；另一方面，通過協(xié)商民主等優(yōu)質(zhì)民主實踐形式，我們可以不斷地提升公民的自主性、積極性，實現(xiàn)更為關鍵的公民意識的培養(yǎng)以及公民政治效能感的提升，由此即可以從更為深遠意義上審視包括協(xié)商民主在內(nèi)的全過程人民民主實踐的重大意義。5 由此我們也可以更為深切地理解全過程人民民主對更具實質(zhì)意義的公民權利的有效保障和充分實踐所具有的深遠作用。

四、走出形式化困境：全過程人民民主實踐與

公民權利保障的漸進實現(xiàn)

在公民權利保障范疇內(nèi)引入全過程人民民主還需要面對如下棘手的問題：全過程人民民主實踐和公民權利保障是否可以，以及如何才能克服權利實現(xiàn)的形式化困境？

1.公民權利保障實現(xiàn)的漸進性

當我們仔細審視全過程人民民主問題時，一些傳統(tǒng)難題依然難以緩解。雖然全過程人民民主的實踐是全過程、全覆蓋，但是也可能涉及形式主義政治過程的問題。如果將公民權利歸結為政治參與問題，那么公民權利的實現(xiàn)在很大程度上就是如何有序擴大公民政治參與的問題。如上所述，虛假公民權利實現(xiàn)的問題直指其公民性或者民主性不足，或者在很大程度上就是形式化操控的問題。那么，形式化操控是否如邁克爾·曼所研究的那樣，具有持久的穩(wěn)固性而難以被深刻觸動？邁克爾·曼的難題只是在“二戰(zhàn)”之前的社會境遇下才有實質(zhì)性意義，而我們當代的主要難題是：形式化甚至動員式參與是否有實效？我們是否可以通過推動一系列相關工作，進而在公民政治參與中實現(xiàn)實質(zhì)性公民權利的“變假為真”？

對此，美國學者謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯理論”或許會有很大的啟發(fā)意義，其從政治體制演進與公民參與自主性程度之間關系的角度，將公民參與形式分為由低到高漸進發(fā)展的三個階段：政府主導參與、象征性參與和完全性參與。公民參與經(jīng)歷從被動到形式、從形式到實質(zhì)的發(fā)展過程。阿斯汀的理論為我們思考公民權利實現(xiàn)的路徑打開了視野。他的研究主要是從理論上克服了公民參與“有”與“無”之間的絕對分割，從而為我們的理論和實踐工作持續(xù)推進提供了理論思路。1 這實際上也是我們經(jīng)常講的“干中學”經(jīng)驗，即以動員式參與、形式主義參與為起點，在政治參與過程中不斷擴展政治參與本身的功能和廣泛效應，進而能夠不斷地推進實質(zhì)性政治參與和公民權利的漸進實現(xiàn)。

2.公民參與與公民權利保障的漸進實現(xiàn)機制

從形式或動員式參與到實質(zhì)性參與以及自主性參與，實現(xiàn)重大發(fā)展的機理是什么？如果說其為公民參與行為的自然習得，那么我們通常所說的公民教育或者政治社會化的作用機制到底是什么？很多論者從參與者本身的收獲角度予以論證。潘什吸收了社會心理學和發(fā)展心理學等領域的最新研究成果，認為不同社會情境的“行為習得”可以解釋政治參與的持續(xù)性社會影響。與此同時，他也認為參與多是經(jīng)由從被動到主動的轉(zhuǎn)化過程才得以擴展和鞏固，即起初參與行為都具有偶然性或者有利益等方面的現(xiàn)實考量，但是經(jīng)歷了實際的參與行為從而獲得了諸多收獲，人們會比較普遍地參與到公共生活之中。2 不過，還有學者提出更為巧妙的論證，認為這一過程在更大程度上應該是一個心理作用的復雜過程：參與者為了減輕自己心口不一所帶來的心理負擔，而傾向于將其所想和所說統(tǒng)一起來，由此，個體、群體乃至更大集體將形式主義工作逐步地“做實”，從而減少和避免社會心理在長期的知行不一、言行不一中運行。而更廣范圍內(nèi)的互動、更具實質(zhì)性意義的參與行為將會使“人們將不得不求助于理性的力量以破除偏見和私欲。以理性的聲音發(fā)言之時，人們自己也受到理性的影響”。3 一旦通過全過程人民民主的方式，實現(xiàn)了現(xiàn)代理性公民的成長和成熟，那么自上而下所賦予的公民權利將越來越具有實質(zhì)性意義，同時也能夠使公民權利的實現(xiàn)得到更切實的保障。

與此同時，民族—國家宏觀層面的政治經(jīng)濟變革與社會變遷過程也會在客觀上有助于不同群體公民權利的訴求與實現(xiàn)。例如獲得2001年美國列文森中國研究書籍獎的《在中國城市中爭取公民權》的作者蘇黛瑞通過細致的研究發(fā)現(xiàn)：中國改革開放后的市場經(jīng)濟發(fā)展進程不斷推動農(nóng)民工群體實現(xiàn)了諸多此前難以想象的生存、發(fā)展、就業(yè)與社會保障等權利，盡管此前的一些地方制度、公共機構、城市市民等對他們其實并不是很友好。“簡而言之，由于國家戶籍制度對流動人口的排斥作用，加上初生市場的作用，城市中的農(nóng)民——僅僅通過他們在城市的存在而言——正在參與書寫城市生活的新規(guī)則?！? 由此也佐證上文的主要觀點，即對公民權利保障的評估與測量不能停留在過往的、顯性的制度安排等方面。如今，伴隨著中國人力資源的行業(yè)性或者局部性稀缺，此前困擾多年的農(nóng)民工權益保障等問題得到有效的解決，“從城鄉(xiāng)收入差距來看，2008年以來城鄉(xiāng)收入差距一直處于不斷縮小的過程，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民收入比值已從2008年的3.33倍下降到2020年的2.56倍……”5 總而言之，全過程人民民主實踐是公民權利得到保障、公民身份得以實現(xiàn)與民主公民身份得以鞏固的重要方式。

綜上所述，本文就“全過程人民民主對于當代中國公民權利保障的必要性與可能性”這一問題展開了理論論證和闡釋。在前人的研究基礎上，我們對全過程人民民主和公民權利保障等核心概念都做了界定。全過程人民民主是人民民主的理想形式，又是可以切實貫徹的優(yōu)質(zhì)民主實踐形式。同時也應看到，公民權利保障依然存在進一步提升、優(yōu)化的空間，其主要方法就是在全過程人民民主基本理念的指導下，“擴大人民有序政治參與”。西方學界對公民權利實現(xiàn)理論最為激烈的批判在于公民權利的虛幻性，而積極有效的政治參與所體現(xiàn)的政治權利是否真實有效即為公民權利保障的試金石。經(jīng)由全過程人民民主實踐，可以使先前相對形式化的公民權利更具有實質(zhì)性意義，從而更好地實現(xiàn)公民權利保障與公民政治效能感等方面的長足發(fā)展和提升。

“The Whole-Process Peoples Democracy” Promotes the Gradual Realization of the Protection of Civil Rights from Form to Substance

CHEN Zhaowang

Abstract： “The Whole-Process Peoples Democracy” is gradually becoming an important conception in contemporary Chinese political life and academic research. According to T. H. Marshalls theory of comprehensive constitution of citizenship， the achievements in the field of civil rights protection in contemporary China are clearly evident to all. However， our national conditions and political reality make it necessary for us to introduce the conception and practice of “the Whole-Process Peoples Democracy” in the cause of civil rights protection. The most intense criticism of the theory of citizenship lies in the illusion of civil rights， and whether the political rights embodied by political participation are real and effective is the “touchstone” of the protection of civil rights. Through the practice of “the Whole-Process Peoples Democracy”， the former relatively formalized civil rights can be made more substantively， so as to realize the great development and promotion of civil rights and political efficacy of citizens.

Key words： the Whole-Process Peoples Democracy; civil rights protection; citizenship; political participation

（責任編輯：法 ? 芒）