吳陳宏

摘 要：企業(yè)在鋪設(shè)天然氣管道過(guò)程中，致使林地、耕地被破壞，侵害了社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)生態(tài)被侵害問(wèn)題，依法能動(dòng)履職，持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，利用行政公益訴訟訴前程序，靈活運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證等方式，督促行政機(jī)關(guān)依法履職、企業(yè)積極履責(zé)，克服生態(tài)修復(fù)周期長(zhǎng)等問(wèn)題，并聯(lián)合建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，助力區(qū)域性生態(tài)功能修復(fù)，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 公開(kāi)聽(tīng)證 長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制 區(qū)域性生態(tài)功能修復(fù)

為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，浙江省云和縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“云和縣院”）發(fā)揮公益訴訟檢察職能，推動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，具有很強(qiáng)的實(shí)踐參考價(jià)值。本文擬以云和縣院所辦理的天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟一案進(jìn)行論述。

一、基本案情及辦案過(guò)程

云和-龍泉天然氣管道工程系浙江省天然氣有限公司（以下簡(jiǎn)稱“天然氣公司”）項(xiàng)目，總長(zhǎng)度達(dá)56公里，因項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)占用云和縣轄區(qū)內(nèi)6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的林地、耕地，鋪設(shè)地下管線，其中共涉及林地面積約480畝、耕地面積約320畝，侵害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

2021年3月，云和縣院在履職中發(fā)現(xiàn)，天然氣公司在完成云和-龍泉天然氣管道工程后，未能及時(shí)恢復(fù)被占用林地、耕地的林業(yè)生產(chǎn)條件與農(nóng)業(yè)種植條件，造成大量林地、耕地仍然處于受破壞的狀態(tài)，隨即對(duì)案件展開(kāi)調(diào)查。首先，檢察官通過(guò)調(diào)閱相關(guān)材料、圖紙，對(duì)案涉區(qū)域進(jìn)行分塊標(biāo)識(shí)，并通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍取證、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式，直觀掌握現(xiàn)場(chǎng)破壞程度，有效收集案件相關(guān)第一手證據(jù)。接著，檢察官向天然氣公司負(fù)責(zé)人了解生態(tài)修復(fù)方案；同時(shí)，檢察官走訪云和縣自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“縣自規(guī)局”）［1］、云和縣生態(tài)林業(yè)發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱“縣林業(yè)中心”）［2］、云和縣天然氣管網(wǎng)指揮部等相關(guān)部門(mén)，全面了解天然氣管道項(xiàng)目施工情況以及臨時(shí)占用林地、耕地被破壞的情況。其中縣林業(yè)中心工作人員表示天然氣公司提供的修復(fù)方案不符合法律規(guī)定的生態(tài)修復(fù)要求，但出于資金投入等因素的考慮，天然氣公司消極應(yīng)付，導(dǎo)致未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有效履職，希望檢察機(jī)關(guān)助力共同解決難題。

因存在行政機(jī)關(guān)監(jiān)管無(wú)力和天然氣公司消極應(yīng)付等問(wèn)題，云和縣院成立以檢察長(zhǎng)為組長(zhǎng)的辦案組，并取得縣分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，為后續(xù)檢察建議落地落實(shí)打下基礎(chǔ)。

2021年4月22日，云和縣院決定通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證的方式推進(jìn)案件辦理。會(huì)議邀請(qǐng)了縣自規(guī)局、縣林業(yè)中心、人民監(jiān)督員、修復(fù)方案設(shè)計(jì)院及天然氣公司等相關(guān)代表參會(huì)。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，各方消除顧慮，行政機(jī)關(guān)積極認(rèn)領(lǐng)監(jiān)管職責(zé)，天然氣公司“認(rèn)責(zé)、認(rèn)賬、認(rèn)改”，會(huì)同與會(huì)專業(yè)人員共同完善了生態(tài)修復(fù)方案。

聽(tīng)證會(huì)后，云和縣院向縣自規(guī)局制發(fā)檢察建議，督促其依法全面履行監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)推動(dòng)開(kāi)展修復(fù)工作。發(fā)出檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，共商共議督促天然氣公司整改進(jìn)度。

2022年8月25日，云和縣院第四次收到縣自規(guī)局關(guān)于生態(tài)修復(fù)的進(jìn)度回復(fù)函。天然氣公司采用色彩健康森林建設(shè)、增花添彩工程等生態(tài)修復(fù)方案，合理補(bǔ)植映山紅、櫻花、楓香等苗木，不僅實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)還起到彩化美化的觀賞效果。

二、辦理天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境案件中的困難與應(yīng)對(duì)措施

（一）生態(tài)修復(fù)難度大

相對(duì)于單純的生態(tài)保護(hù)，生態(tài)修復(fù)是對(duì)遭受損害或者退化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行有序重建或逐步恢復(fù)，是一種更為主動(dòng)、積極的人為介入的生態(tài)保護(hù)措施［3］。但是，生態(tài)修復(fù)有資金投入量大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的共同特點(diǎn)，特別是山水林田修復(fù)具有時(shí)節(jié)性和植被成長(zhǎng)周期等修復(fù)難處，并非簡(jiǎn)單地植補(bǔ)、掩埋、清理即可完成。本案中鋪設(shè)天然氣管道工程一根管道作業(yè)破壞林地寬度達(dá)20余米，總長(zhǎng)度達(dá)56公里，涉及林地、耕地面積共800余畝，需要投入生態(tài)修復(fù)資金預(yù)算以千萬(wàn)元計(jì)；補(bǔ)植復(fù)綠的苗木生長(zhǎng)周期短的需要十余年，長(zhǎng)的則要幾十年；整個(gè)待修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到破壞前樣貌則需要更長(zhǎng)時(shí)間。因此，生態(tài)修復(fù)在短期內(nèi)是難以完成的。

為解決上述生態(tài)修復(fù)存在的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，推行公益代償機(jī)制、替代性修復(fù)方案等多元化治理模式恢復(fù)受損生態(tài)，并通過(guò)設(shè)立專門(mén)賬戶、資金統(tǒng)一監(jiān)管、組織聯(lián)合驗(yàn)收、開(kāi)展公益訴訟“回頭看”等方式方法，助力生態(tài)修復(fù)。本案中，云和縣院持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，采用開(kāi)展“回頭看”方式，督促行政機(jī)關(guān)履職，縣自規(guī)局階段性將生態(tài)修復(fù)的進(jìn)度回復(fù)至云和縣院，生態(tài)修復(fù)逐步完成。

（二）行政機(jī)關(guān)監(jiān)管乏力

為進(jìn)一步組織動(dòng)員人民保護(hù)和發(fā)展森林資源，投身生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)，我國(guó)成立了很多由林業(yè)局牽頭、各有關(guān)部門(mén)參加的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，共同維護(hù)生態(tài)環(huán)境。實(shí)踐中，各機(jī)構(gòu)級(jí)別職能有較大區(qū)別。例如，本案縣林業(yè)中心的規(guī)格相當(dāng)于正科級(jí)，但其系縣自規(guī)局的公益一類事業(yè)單位，不得承擔(dān)行政職能。當(dāng)天然氣公司提供的修復(fù)方案不符合生態(tài)修復(fù)要求，未及時(shí)修復(fù)林地、耕地時(shí)，縣自規(guī)局無(wú)法責(zé)令其限期整改或者治理，而縣林業(yè)中心監(jiān)督工作的開(kāi)展手段單一，只通過(guò)簡(jiǎn)單地函告天然氣公司的形式進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督效果不佳，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督體系應(yīng)有的效力，致使大量林地、耕地一直處于受破壞的狀態(tài)，侵害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

針對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管乏力的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)履職尤為重要。以本案為例，云和縣院運(yùn)用“公開(kāi)聽(tīng)證”模式，明確監(jiān)管責(zé)任主體，督促行政機(jī)關(guān)積極認(rèn)領(lǐng)監(jiān)管職責(zé)，積極推動(dòng)建立“林長(zhǎng)＋檢察長(zhǎng)”等規(guī)章制度，確立常態(tài)化巡查監(jiān)管、信息資源聯(lián)絡(luò)共享、聯(lián)合專項(xiàng)調(diào)查等多項(xiàng)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效長(zhǎng)治。

（三）相關(guān)企業(yè)消極履責(zé)

企業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要主體之一，由于傳統(tǒng)的政績(jī)考核體系側(cè)重于關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，企業(yè)多以盈利為目的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)效益發(fā)生沖突時(shí)，大多數(shù)企業(yè)都以犧牲生態(tài)效益來(lái)謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)并未充分發(fā)揮其生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施主體的作用。上述案件中鋪設(shè)天然氣管道是為人民提供生活保障，為工業(yè)生產(chǎn)及城市發(fā)展帶來(lái)效益。但在工程建成投產(chǎn)后，天然氣公司未落實(shí)“誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未對(duì)被損害的林地、耕地進(jìn)行依法修復(fù)。而且，出于資金投入等因素的考慮，天然氣公司提供的修復(fù)方案也不符合法律法規(guī)規(guī)定的生態(tài)修復(fù)要求。

企業(yè)與社會(huì)是一種共存共榮的關(guān)系，要想企業(yè)積極履責(zé)，必須培養(yǎng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)。企業(yè)應(yīng)將社會(huì)責(zé)任納入到本企業(yè)的規(guī)章制度，為企業(yè)提供一個(gè)明確的行為準(zhǔn)則。［4］ 目前，我國(guó)有關(guān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法律數(shù)量不少，但多數(shù)較為籠統(tǒng)，如《中華人民共和國(guó)公司法》只明確公司應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，卻未有具體做法。這一點(diǎn)我們可以借鑒先進(jìn)國(guó)家的做法，例如日本在1974年《日本商業(yè)法》中首次提及企業(yè)社會(huì)責(zé)任。在此之后《日本節(jié)能法》《日本有關(guān)能源使用合理化的法律》等等，都相繼從資源與環(huán)境保護(hù)方面制定社會(huì)責(zé)任規(guī)則。本案中云和縣院通過(guò)組織公開(kāi)聽(tīng)證，落實(shí)“誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”原則，并積極推動(dòng)建立“林長(zhǎng)＋檢察長(zhǎng)”等規(guī)章制度，壓實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

三、天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境案件辦理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）健全“一把手”辦案機(jī)制

堅(jiān)持重大、疑難、復(fù)雜、“硬骨頭”案件由檢察長(zhǎng)親自部署、親自協(xié)調(diào)、親自辦理，充分發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”。在本案中，天然氣管道鋪設(shè)長(zhǎng)達(dá)50多公里，不僅投資大、專業(yè)性強(qiáng)，而且技術(shù)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，當(dāng)責(zé)任方天然氣公司不積極履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任，且存在行政機(jī)關(guān)監(jiān)管無(wú)力的情形下，云和縣院敢于監(jiān)督、敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)，成立以檢察長(zhǎng)為組長(zhǎng)的辦案團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮公益訴訟職能，“督促+協(xié)同”行政機(jī)關(guān)監(jiān)督天然氣公司切實(shí)履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任。同時(shí)，與縣林長(zhǎng)辦出臺(tái)《關(guān)于建立“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制》，進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與林長(zhǎng)辦的協(xié)作配合，保持檢察監(jiān)督與行政履職目的的一致性，形成公正司法與嚴(yán)格執(zhí)法良性互動(dòng)，有效推進(jìn)林草行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督有機(jī)銜接，不斷提升縣域生態(tài)環(huán)境治理水平。

（二）積極能動(dòng)履職

公開(kāi)聽(tīng)證、跟進(jìn)監(jiān)督均是檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的監(jiān)督方式，也是體現(xiàn)公益訴訟公權(quán)力監(jiān)督保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益目的的重要機(jī)制。本案中，天然氣公司的生態(tài)修復(fù)方案既不科學(xué)也不符合要求；同時(shí)，被破壞的林地、耕地生態(tài)修復(fù)具有時(shí)令性和周期長(zhǎng)等難點(diǎn)。針對(duì)上述情況，云和縣院在辦案過(guò)程中組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)省人民監(jiān)督員、縣人大代表、修復(fù)方案設(shè)計(jì)院作為聽(tīng)證員參與聽(tīng)證，聽(tīng)取相關(guān)林業(yè)專家意見(jiàn)，將修復(fù)方案最終優(yōu)化為草本與喬木相結(jié)合的方式，與縣林業(yè)中心緊密聯(lián)系，采取不定期實(shí)地回訪方式，對(duì)天然氣公司整改落實(shí)情況持續(xù)有效跟進(jìn)監(jiān)督，督促天然氣公司繼續(xù)做好補(bǔ)種和管護(hù)工作，保證苗木成活率，確保生態(tài)修復(fù)取得實(shí)效。云和縣院依托公開(kāi)聽(tīng)證形式，以強(qiáng)化履職認(rèn)同為著力點(diǎn)，持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，積極推動(dòng)案件進(jìn)程，增強(qiáng)了訴前檢察建議的剛性，最終實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

（三）助力跨區(qū)共治

區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)不僅是優(yōu)化配置區(qū)域生態(tài)資源、提升區(qū)域整體生態(tài)承載力的需要，也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要突破口。［5］本案的天然氣管道鋪設(shè)項(xiàng)目還涉及蓮都、松陽(yáng)、遂昌等地，且均不同程度存在林地植被、耕地莊稼被破壞的情況。云和縣院通過(guò)個(gè)案辦理，激活線索移送、上級(jí)督辦、協(xié)助調(diào)查等工作機(jī)制，積極與兄弟縣院信息互通、交流研討，就案件的法律適用、修復(fù)方案、修復(fù)執(zhí)行難等問(wèn)題，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式進(jìn)行分享，推廣辦案經(jīng)驗(yàn)。突破了各管一段、力量分散、標(biāo)準(zhǔn)不一等辦案難題，構(gòu)建起跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理合力，助力區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)與質(zhì)量改善，共同守護(hù)綠水青山。本案的辦理得到國(guó)土、林業(yè)部門(mén)的充分肯定和人民群眾的認(rèn)可，真正實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。