摘要：在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，中國綜合實力飛速提升的同時也面臨著產(chǎn)能過剩、國內疫情防控、全球政治經(jīng)濟不穩(wěn)定、國內消費力不足等一系列挑戰(zhàn)。要想繼續(xù)完成各種事業(yè)的高速發(fā)展就必然要投入大量的資金，對于地方政府來說，各地在資金的投入上一直是高居不下的，大量的資金入場確實可以滿足了各地社會經(jīng)濟的發(fā)展與城市建設需求。然而，單純依靠稅收補給財政，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，為了保持當下經(jīng)濟增速，我國地方政府就必然因為發(fā)展的需要而產(chǎn)生了各種債務，這些債務問題也將給地方的發(fā)展帶來了各種的問題。讓我們一起深入地方債的核心去一探究竟。

關鍵詞：地方政府債務；地方債規(guī)模；地方債成因

中圖分類號：F812.5???文獻標識碼：A??文章編號：1005-6432（2023）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.17.000

1??前言

2014國務院年發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》中指出各人民政府在債務管理過程中應當遵守的基本原則，對債務管理的制度和配套措施給出了明確的意見[1]。2016年11月國務院辦公廳頒布的《關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》。隨后的2018年5月，財政部下達《關于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫[2018]61號），在文件中具體的闡明了現(xiàn)階段我國地方政府在債券發(fā)行中存在的多項問題，以及處理措施。隨著經(jīng)濟發(fā)展的上行壓力不斷增大，政府的債償能力經(jīng)受著前所未有嚴峻的考驗，地方債務風險隨之上升，政府的償還債務能力也將進一步下降，其中潛在巨大的風險性。政府的債務的風險防范和化解也將會是我國財政工作的重點內容。

2.地方政府債務的基礎概念

2.1地方政府債務

地方政府債務一般指的是地方政府以債務人身份出現(xiàn)向其他債權人以信用作為擔保進行湊集財政資金的形式，地方政府通過這種方式來解決財政缺口等發(fā)展資金來源，通過這種方式政府利用了社會流動資金來影響國民經(jīng)濟發(fā)展，這也是國家調控經(jīng)濟的一種手段[2]。通過對政府債務的不同分析，一般可劃分為地方政府債務和中央債務這兩塊。1995年起我國實施《中華人民共和國預算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，由此看來我國政府債券僅限中央政府債券。按照預算發(fā)規(guī)定，地方政府只能夠在現(xiàn)有法律或者國務院規(guī)定范圍內發(fā)行地方政府債券，因此，地方政府債務雖然實質上由政府財政來負擔，但是在形式上一直以來游離于預算之外[3]。

2.2地方政府債務風險

這里的“風險”指的是發(fā)生負面情況的所引發(fā)的不確定性，當?shù)胤絺鶆债a(chǎn)生風險地方政府的債務到期之后無法償還本金于利息所引發(fā)相應產(chǎn)生的后果。作為地方政府債務來說政府是其中的借貸主體，政府在借貸到期之后就需要及時的規(guī)劃本金和利息，一旦無法償還就會給地方經(jīng)濟帶來巨大的負面影響。地方政府債務風險包含兩個方面：一方面是導致借貸人無法獲得到期的本金和利息，造成自身的經(jīng)濟受損；另一方面由于政府無法兌現(xiàn)承諾導致在金融市場上政府的口碑不斷下滑，從而影響到地方政府的權威性。

3.我國地方政府債務現(xiàn)狀

3.1我國地方政府債務規(guī)模不斷擴大

根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2017年到2020年我國地方政府的債務規(guī)模一直處于高速增長的趨勢，其中在2017年末全國各地方政府總債務余額為18.82萬億元；一年后到了2018年末的時候全國各地方政府總債務余額依舊高達18.39萬億元；到了2019年末全國各地方政府總債務余額繼續(xù)大幅度的增長超過了20萬億元，達到了21.33萬億元；去年最新數(shù)據(jù)顯示截止到2020年末的時候全國各地方政府總債務余額為25.81億元，相較于2019年的余額增加了接近4萬億元，接近20%。這種狀況一直未得到改善，各地方政府債務規(guī)模的擴大趨勢依舊，而且官方給出的數(shù)據(jù)并不包含各地方政府擔保的債務、地方金融機構的壞賬、社會保障資金缺口等隱性的債務，記錄數(shù)據(jù)全部是顯性的債務，可見如果將顯性債務和隱性債務進行合并的話全國各地方政府總債務余額仍將創(chuàng)造歷史上的新高。詳見圖1。

3.2地方債風險分析

從當前階段來進行衡量一個地方政府在債務承擔的能力，主要還是通過其債務率上的數(shù)據(jù)，債務率越高這個地區(qū)政府在承擔債務能力上越差，債務風險自然越高。反之債務率越低則這個地區(qū)政府承擔的債務壓力越低，越容易償還債務，債務風險越低。雖然說一些不發(fā)達地區(qū)在債務余額上不如發(fā)達地區(qū)那么高，但是這些不發(fā)達地區(qū)的債務率非常高，在收益和支出上已經(jīng)完全不對等體現(xiàn)出來的債務風險很高。比如之前的青海雖然債務余額在3000億元以下，但是其債務率達到了112.91%、貴州和湖北的債務余額在8000億元至1萬億元，但是其債務率分別為148.48%和94.7%，這些省份的債務率已經(jīng)遠超90%，對于這些地區(qū)的發(fā)展來說超高的債務率顯然存在著眾多的經(jīng)濟隱患。在債務總額上超過1萬億元的江蘇、山東、浙江和廣東等經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)其債務率反而一直控制在40%～60%，這樣的債務率顯然是在可控的范圍，也是相對安全的。針對目前出現(xiàn)的地區(qū)債務率表現(xiàn)出分化現(xiàn)狀，需要從多方面積極的尋找產(chǎn)生的原因，并且要追溯這些問題的根源，透過現(xiàn)象看本質，尋找合適的解決途徑。只有從根本上解決地方政府的債務危機才能保障地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.地方政府債務對區(qū)域經(jīng)濟增長的機理研究

4.1我國實際國情的分析

從中國政府債務的發(fā)展歷程事件來分析，1994年我國開始分稅制改革，中央政府實施積極的財政政策搭配寬松的貨幣政策，來刺激經(jīng)濟，地方政府隨之也開始加大投資力度。但是，1998年的亞洲金融危機和2008年的金融危機給世人敲響了警鐘，經(jīng)濟的蕭條引起了人們對未來的恐慌，間接導致了地方政府出現(xiàn)大規(guī)模債務。我國為了保持來之不易的經(jīng)濟成果不被摧毀，在2008年經(jīng)濟衰退的背景下4萬億投資入市應運而生。在過去10年間，地方的債務規(guī)模也是越堆越高，地方政府的債務壓力翻了一倍有余，看似經(jīng)濟發(fā)展的繁榮景象的背后潛在風險問題也令人感到擔憂。我國的各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況差異化比較嚴重，不同地區(qū)的地方債務對經(jīng)濟增長影響的程度不經(jīng)相同：東部沿海地區(qū)開放較早，經(jīng)濟相對發(fā)達，經(jīng)濟基礎較好。因此，地方政府在東部沿海地區(qū)對民間投資的擠出較少，政府對應的償債壓力相對較小，地方債本身對經(jīng)濟增長的不良影響相對可控;然而，中西部地區(qū)由于經(jīng)濟條件相對較差，民間投資意愿不強烈，更多的資金可能被地方政府所占用。為了發(fā)展經(jīng)濟地方政府大規(guī)模舉債伴隨著巨大的財政壓力，同時阻礙了經(jīng)濟增長，變得難以控制。根據(jù)本文研究的樣本數(shù)據(jù)，繪制出各地區(qū)人均GDP與人均債務余額散點圖圖2，與上述分析一致：總體而言，人均債務余額增加，人均GDP也相應增加;從次區(qū)域來看，華東地區(qū)人均債務余額與人均GDP呈線性關系，近似為單調增長;在中西部地區(qū)，兩者的關系呈現(xiàn)出先上升后下降的明顯趨勢。

4.2產(chǎn)業(yè)投資的現(xiàn)狀分析

2011年后，國內外經(jīng)濟相繼陷入了發(fā)展的瓶頸期，我國雖然依舊能保證較高的GDP增速，但同樣面臨著產(chǎn)能過剩等問題。為了滿足工業(yè)建設發(fā)展增速，地方政府加大貸款需求，集中推進的政府項目開工，進一步預支經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃?。地方政府發(fā)行債券和通過融資平臺多渠道借款，使產(chǎn)業(yè)投資資金大幅增加。從工業(yè)投資者的角度來看，這些資金的流入方向大部分成了公共性產(chǎn)品與基礎性設施類政府主導民生類項目。隨著債務的增加，資本的流入會增加，進一步刺激這類產(chǎn)業(yè)的投資。所以，在產(chǎn)業(yè)進行轉型時期，就要客觀評價地方政府的績效，就得確定決策是否具有合理性和有效性，就需要著重強調在產(chǎn)出提高與經(jīng)濟增長帶來的穩(wěn)定性這些方面。

4.3土地市場的現(xiàn)狀分析

土地相關政策和土地市場價格的變化也會對投資波動產(chǎn)生影響，進而影響實際的產(chǎn)出。由于各地軟預算的制約，地方政府債務對經(jīng)濟增長的杠桿作用突出。一方面，通過擴張的地方債務政府可以擁有更多財政去支配，政府可以通過降低工業(yè)用地價格成本來吸引企業(yè)對土地要素的投資。企業(yè)增加了該要素投入，進而提高了產(chǎn)出;另一方面，在經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，工業(yè)部門可能會得到土地資源的過度配置，在土地資源供給有限的情況下，擠兌了原本屬于商住的用地，商住用地的減少，導致商品房價格上漲，如若房價無法有效控制，金融風險和社會問題都將相繼出現(xiàn);對經(jīng)濟發(fā)展欠佳地區(qū)，地方債務并不能有效刺激土地經(jīng)濟作用，土地的價值和商品房的價格增速非常緩慢。這導致一種現(xiàn)象，即使政府出售所有的住宅用地也不足以彌補債務缺口，債務也只會不斷累積，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。在土地市場上，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，這種帶動效應對產(chǎn)出可能會產(chǎn)生不一樣的影響。此外，土地稀缺本是稀缺資源，如果過度通過土地租賃的方式來促進地方經(jīng)濟，在基礎設施投資不斷擴大投入，房價、物價、人們的生活成本都會出現(xiàn)不必要的上漲，這也將帶來一些風險。當房地產(chǎn)泡沫消失后，區(qū)域經(jīng)濟危機將隨之而來。此時，政府的社會信用也必然會受到影響。

5.大幅增長的地方政府負債對經(jīng)濟的負面影響

地方政府負債近些年來大幅增長已經(jīng)是不爭的事實，地方債務過大過快顯然成為政府不可回避的問題，這種大規(guī)模的增長對地區(qū)的經(jīng)濟帶來的負面影響也已經(jīng)成為當?shù)卣毙枰鉀Q的問題，其中帶來的經(jīng)濟問題主要包含以下幾點。

5.1??對社會投資和家庭消費產(chǎn)生“擠出效應”

地方政府來對于金融市場來說向來都是擁有一定控制權與話語權的，所以一旦地方政府負債需要增加必然優(yōu)先供給政府所需資金，在資金總盤短期不變的情況下，就需要對原本應當進入到市場用于社會投資和家庭消費的資金進行占用，如果政府一旦借助自身的控制權對這些資金超過使用限度，就會導致市場貸款配額失調，對社會投資和家庭消費產(chǎn)生“擠出效應”，金融資本過度優(yōu)先向政府傾斜，短期來看影響市場的資金流向，削弱了社會消費、投資的意愿，長期以來勢必給資本市場帶來極大的不穩(wěn)定性。

5.2??推高貸款利率導致企業(yè)“融資難”

地方政府通過大量的借貸來發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，尤其是政府的個別官員只顧眼前利益為了提高自己任期內的業(yè)績在借貸上更加肆意妄為，無視市場規(guī)律，一味追求投入大項目，占用了大量市場內資金，為了獲得更多的借貸額度，無視借貸成本。這樣也會導致各種高利率項目被推出，無形中促使市場的貸款利率提升。對于企業(yè)來說本身需要大量的資金用于發(fā)展，但是貸款利率的提升增加了企業(yè)的資金使用成本。企業(yè)融資變得困難，資金鏈一旦發(fā)生斷裂，將導致企業(yè)的經(jīng)營受到?jīng)_擊，企業(yè)對未來發(fā)展進一步失去信心，最終市場連鎖反應，地方政府經(jīng)濟受挫[4]。

5.3???不利于國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

當下整個社會出現(xiàn)基礎設施建設投資增速下降、政府債務率上升、銀行壞賬率增加和經(jīng)濟內生動力的枯竭等問題，擴張性的財政政策已無法支持國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展[5]。這個時候的地方政府面臨著各種借貸到期的壓力，其中的解決途徑就會是通過其他的借貸項目來歸還已經(jīng)到期的債務，這種“拆東墻補西墻”以貸還貸的行為不僅導致市場利率逐漸升高，大量的資金被政府項目占用，還款風險進一步增加，這些都不利于國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。由于地方政府的債務升高，所以本應該降低稅率的行為也遲遲無法得到推行，而且很多的民生保障項目也得不到有效的推行，惡性循環(huán)最終高額的政府貸款將直接導致市場的蕭條。

6.我國地方政府債務政策建議

6.1合理劃分財權和事權

目前我國中央和地方政府在財權和事權上出現(xiàn)的問題較多，尤其是兩者的關系不太清晰使得在執(zhí)行當中出現(xiàn)各種問題，為了切實的保護中央和地方政府的各自利益，需要從立法的角度對財權和事權進行詳細化，對各項事務劃分清晰且可操作的解釋說明。使得各項工作能夠在法律的范圍內有章可循。另外，雖然我國目前對地方政府的債務通過限額的方式進行管控以便債務風險能夠被最大程度的降低，但是在這種情況下中央應該要考慮到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間在債務能力上的不同，結合實際情況具體分析，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以放款限額，以便一些發(fā)達地區(qū)有足夠的時間來利用自身的優(yōu)勢來逐步發(fā)展地方經(jīng)濟，確保收支的平衡。同時，對于欠發(fā)達地區(qū)可以在債務上采用更靈活的方案，借貸上提供更多的選擇性，用更個性話的方式滿足欠發(fā)達地區(qū)貸款需求，真正做到具體問題具體分析。

6.2規(guī)范地方融資平臺

政府性平臺公司在我國建設城市化和城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮了重要的補充作用，這主要表現(xiàn)在對地方基礎設施的帶動[6]。現(xiàn)階段地方政府財政資金的需求存在供需不對等的情況，政府性質的融資平臺對調節(jié)地方財政資金需要在目前來說還是有很重要的意義。對于征地來說，可以短時間內起到經(jīng)濟穩(wěn)定的作用，但是由于是政府性質的融資平臺，所以在融資上更多體現(xiàn)的是一種公益性質，尤其是外來資本不愿意投入的基礎設施設備的建設當中尤為突出。政府融資后所得的資金主要還是用于對社會公共事業(yè)費用的補充。作為融資平臺，需要更加規(guī)范管理，確保融資所得切實用到改用的地方，才能使得資金發(fā)揮到最大效益。

6.3調整地區(qū)考核標準

唯GDP論的思想必須要改變，尤其是地方政府官員在任期內為了展現(xiàn)自身的功績都在想方設法的提升地區(qū)的GDP，GDP的提升固然重要但是如果將其他方面拋擲腦后只是單純的將GDP放在核心位置顯然會出現(xiàn)問題。GDP的提升需要地方政府在多個方面進行大量資金的投入，通過大量資金的涌入使得短時間內GDP的增長幅度較大，而忽視對長期GDP的傷害，這種殺雞取卵的思考方式需要摒除。在考核地方政府GDP的同時還需要同時其舉債的能力、民生經(jīng)濟、經(jīng)濟結構等。如果GDP的增長是以犧牲債償能力的話，這種虛假的增長必將對地方經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展帶來了很多不確定性，后期接任的官員也將面臨更多不可控性。

7.總結

通過對我國地方政府債務的分析與理解，我們可以了解到現(xiàn)階段我國地方政府的債務余額依舊呈現(xiàn)著不斷增長的趨勢，債務風險依然存在，解決地方政府的債務問題仍舊是當務之急。雖然部分經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)當前并沒有達到警戒，但是在經(jīng)濟的發(fā)展當中，尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)已經(jīng)面臨的債償能力較差、經(jīng)濟發(fā)展不均衡、抗風險能力弱等諸多現(xiàn)實問題。通過現(xiàn)階段我國地方政務債務的現(xiàn)狀，從中分析成因并找出合適的平衡對策，保障債務問題最小化迫在眉睫。地方政府需要在增進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時減少債務存量，加強對政府債務的有效管理，使債務和經(jīng)濟發(fā)展的處于一個相互促進，共同發(fā)展的協(xié)調狀態(tài)[7]。

參考文獻：

[1]王長賽.我國地方政府債務風險管理的政策建議[J].現(xiàn)代營銷：學苑版，2020（3）：133-135.

[2]崔乃梟，楊婷婷，張英宣.地方政府債務風險現(xiàn)狀及解決建議[J].中國市場，2021（6）：44-46.

[3]夏傳強，蔚海榮.地方政府債務面臨的風險及其化解路徑[J].中國物價，2019（2）：30-32.

[4]江佳慧，余安妮.地方政府債務風險的現(xiàn)狀，成因和化解對策分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2020，41（10）：108-109.

[5]陳黎.地方政府債務規(guī)模，風險暴露及化解對策研究——基于云貴兩省橫向比較[J].河北企業(yè)，2021（5）：5-8.

[6]劉窮志，王君珩.地方政府債務風險：特征，成因與化解[J].財政監(jiān)督，2020（16）：29-35.

[7]肖俊峰.我國地方政府性債務成因分析與風險治理的探析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2020，41（19）：79-80.

[作者簡介]林志超（1990—），男，浙江寧波人，研究生在讀，研究方向：金融經(jīng)濟、地方債。