宋國君 李虹霖

摘要 中國PM2. 5污染防治進(jìn)入新階段：PM2. 5年均濃度從快速下降期進(jìn)入緩慢下降和平穩(wěn)期，全國超標(biāo)現(xiàn)象大幅改善，但季節(jié)性和地域性超標(biāo)與重污染問題仍然突出。以治理工程減排和可承受的產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心的長期治理措施邊際成本不斷提升，而治理效率逐漸降低，尤其在重污染天氣下難以發(fā)揮即時效益。中國仍處于經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的關(guān)鍵時期，將污染物整體排放量降低到重污染氣象條件下的PM2. 5達(dá)標(biāo)的允許排放量，在短期內(nèi)不具技術(shù)可行性和成本有效性。公眾健康與公共福利要求PM2. 5繼續(xù)改善和穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，只能在日常排放管理上尋求突破。而現(xiàn)行空氣污染防治政策體系在日尺度達(dá)標(biāo)管理和排放控制方面的約束力相對薄弱，地方缺少落實空氣質(zhì)量精細(xì)化治理的激勵和實踐指導(dǎo)。隨大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)展和信息化建設(shè)水平提高，科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污條件日趨完善，空氣污染防治思路和政策框架亟須更新和轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新時期的空氣污染防治需求?，F(xiàn)階段，推動空氣污染防治由粗放式長期治理向精細(xì)化日常管理轉(zhuǎn)型是改革的關(guān)鍵。以固定源管理為例，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建兼顧PM2. 5日尺度達(dá)標(biāo)與長期削減目標(biāo)的政策框架，將環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估制度、城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度、固定源排放標(biāo)準(zhǔn)管理制度、固定源排污許可證制度作為管理的支柱性政策，綜合考慮日尺度管理需求、政策效率和持續(xù)改進(jìn)性提出各政策的優(yōu)化方案，建立政策間的銜接關(guān)系以發(fā)揮政策合力。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境數(shù)據(jù)的積累和應(yīng)用，在日常管理中總結(jié)有效的排放控制經(jīng)驗，基于地方實際自下而上地制定空氣質(zhì)量管理目標(biāo)和排放控制方案。增加城市績效考核中的日評價、點評價指標(biāo)和權(quán)重，激勵地方政府自覺采取措施尋求空氣質(zhì)量的日尺度達(dá)標(biāo)，將城市空氣質(zhì)量評價結(jié)果與強(qiáng)制執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，通過排放標(biāo)準(zhǔn)的修訂推動城市空氣質(zhì)量持續(xù)改善。

關(guān)鍵詞 PM2. 5污染；空氣質(zhì)量管理；政策框架

中圖分類號 X323；X51 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）02-0001-10 DOI：10. 12062/cpre. 20221026

空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)實施以來， PM2. 5超標(biāo)和重污染一直是中國城市空氣污染防治攻堅的重難點問題。生態(tài)環(huán)境狀況公報顯示，2013年至今，PM2. 5 始終是空氣質(zhì)量超標(biāo)日和重度及以上污染日占比最高的首要污染物，也是超二級標(biāo)準(zhǔn)城市比例最高的單項空氣污染物。PM2. 5污染不僅直接危害公眾健康，也對交通、電力等重要部門產(chǎn)生不利影響，造成嚴(yán)重的國民經(jīng)濟(jì)損失［1-2］。經(jīng)過多年治理，國內(nèi)空氣污染物的排放量已大幅削減，PM2. 5濃度和超標(biāo)率逐年降低，但重污染天氣尚未消除，甚至在部分地區(qū)略有回升。誠然，污染的發(fā)生和維持往往與氣象條件轉(zhuǎn)差密切相關(guān)［3-4］，但基于保護(hù)人群健康和公眾福利的需求，空氣污染防治的目標(biāo)是在任何氣象條件下都能為公眾提供充分的健康安全保障。中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，繼續(xù)推進(jìn)PM2. 5濃度削減和穩(wěn)定達(dá)標(biāo)既是保障人民群眾生命健康的目標(biāo)要求，也是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。

雖然PM2. 5污染的形成常常涉及對氣象的討論，但對環(huán)境管理而言，污染的自然機(jī)理和氣象背景是決策的前提條件，其排放成因才是政策需要解決的根本問題。從長期來看，城市空氣質(zhì)量持續(xù)超標(biāo)源自當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、能源等領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性和制度性問題。這些因素在根本上決定了地方的常規(guī)排放水平，是排放控制的基線。隨技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，空氣污染物的常規(guī)排放量逐漸降低，空氣質(zhì)量也將整體改善。但是具體到一次PM2. 5超標(biāo)或重污染事件，更大程度上源自區(qū)域內(nèi)空氣污染源的排放控制問題。因為對每個城市而言，污染源的數(shù)量和排放的污染物種類與排放量在一定時期內(nèi)是相對穩(wěn)定的，較明顯的季節(jié)性和周期性變化規(guī)律是可識別并模擬的，氣象也是可預(yù)測的。以空氣質(zhì)量日尺度達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是在掌握區(qū)域污染源排放清單及其空氣質(zhì)量影響的前提下，根據(jù)預(yù)測的氣象條件執(zhí)行滿足空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)的排放控制政策。當(dāng)擴(kuò)散條件不利時，污染源需要執(zhí)行嚴(yán)于常規(guī)的排放控制措施以避免污染物大量積累，這樣才是有效率的管理。中國的重污染天氣預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)和“會議型”短期規(guī)制行動（如2014年APEC的中國峰會）是最接近此類空氣污染短期治理的管理實踐，但作為地方政府應(yīng)急管理體系的組成部分，在法理上屬于行政緊急權(quán)力的行使，被賦予了超越并改變常態(tài)法律秩序的合理性［5］，僅適用于特殊時期。雖然追溯其本質(zhì)，仍然應(yīng)當(dāng)是排放量削減和濃度控制，是通過政策調(diào)節(jié)實現(xiàn)重污染天氣下“有效率的排放水平”，糾正外部性帶來的過量排放。但是在行政緊急狀態(tài)下，對“效率”的強(qiáng)調(diào)被相對弱化了，因此可以將停產(chǎn)停工等“短平快”的強(qiáng)制措施納入考慮。而要實現(xiàn)可持續(xù)的日尺度管理，對效率的考量是至關(guān)重要的一環(huán)。“有效率”的直接體現(xiàn)是空氣質(zhì)量改善效益，只減排不改善沒有實現(xiàn)政策目標(biāo)；其次要求外部性內(nèi)部化帶來內(nèi)生交易成本的降低能夠覆蓋政策成本的增加，在實現(xiàn)既定改善目標(biāo)的前提下，需要評估政策的成本，尋求更小的減排代價。

習(xí)近平在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上重申：污染防治攻堅要“堅持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”?！熬珳?zhǔn)治污”要求精確識別污染來源，精準(zhǔn)聚焦治理對象；“科學(xué)治污”要求污染治理的方法有效，成本合理；“精準(zhǔn)”與“科學(xué)”都需要建立在對現(xiàn)實條件的客觀分析與嚴(yán)格論證之上，監(jiān)測與統(tǒng)計數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，也是制定有效治理方案的主要依據(jù)?！耙婪ㄖ挝邸眲t是要求治理行為有法可依，政府依法行政，污染者依法減排。只有建立滿足“精準(zhǔn)”與“科學(xué)”的空氣污染防治政策框架，完善法律法規(guī)并堅持依法行政，才是促進(jìn)空氣質(zhì)量持續(xù)改善的長久之策。當(dāng)前，中國已建立較為完備的空氣質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警和大氣污染物排放監(jiān)測體系，對六類常規(guī)空氣污染物的環(huán)境濃度、對重點涉氣行業(yè)企業(yè)廢氣中污染物的總量和濃度的監(jiān)測、對區(qū)域和城市重污染天氣的預(yù)警都達(dá)到了小時尺度，為落實空氣質(zhì)量的精細(xì)化管理奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。從有效配置資源、控制治理成本的角度，空氣質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)并利用好大數(shù)據(jù)和信息化的時代優(yōu)勢，重視基層管理的數(shù)據(jù)積累與使用。從現(xiàn)實數(shù)據(jù)出發(fā)，制定基于地方實際的、動態(tài)調(diào)整的空氣質(zhì)量管理目標(biāo)與減排方案，在追求長期改善的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對每個污染日的精準(zhǔn)施策和有效治理。

與PM2. 5 排放與生成相關(guān)的污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物。根據(jù)中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計年報，截至2020年，除氮氧化物外，其他空氣污染物均以工業(yè)源（主要是固定源）為主要排放源。因此選取固定源管理作為切入點，研究如何優(yōu)化政策與管理體制機(jī)制，實現(xiàn)從空氣質(zhì)量到污染排放的有效銜接。借助目標(biāo)一致、分工明確、程序規(guī)范、成本有效的空氣污染防治政策框架，推動排放管理由長期總量削減向日尺度排放控制轉(zhuǎn)變，促進(jìn)PM2. 5穩(wěn)定達(dá)標(biāo)與持續(xù)改善。

1 問題識別：PM2. 5污染防治的新階段提出新的管理需求

1. 1 PM2. 5污染和排放治理進(jìn)入新階段

近年來，在《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等宏觀空氣污染防治規(guī)劃指導(dǎo)下，中國PM2. 5污染治理已取得了顯著成效，具體表現(xiàn)為全國PM2. 5年均濃度穩(wěn)定下降，PM2. 5 超標(biāo)和重污染天數(shù)減少，PM2. 5年均值達(dá)標(biāo)城市逐年增加。但在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點地區(qū)，PM2. 5超標(biāo)和重污染狀況出現(xiàn)了改善的瓶頸，主要表現(xiàn)為近年秋冬季節(jié)PM2. 5超標(biāo)率和平均濃度降速減緩甚至回升，重污染天氣難以消除。

根據(jù)污染源的排放特性，PM2. 5的貢獻(xiàn)源可歸為固定源、移動源和面源。相比空氣更加清潔的夏秋季節(jié)，采暖污染源貢獻(xiàn)了冬季PM2. 5 及其前體物排放增量的較大比例。但出于保障民生的需求，供熱企業(yè)在當(dāng)前的重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)中屬于豁免單位，固定源方面只能依靠工業(yè)企業(yè)的停產(chǎn)限產(chǎn)來減緩PM2. 5 積累。移動源近年來對PM2. 5的貢獻(xiàn)上升［6-7］，在大城市逐漸成為部分重污染過程的主要貢獻(xiàn)源［8-9］，或二次污染的主要前體物來源［10］。但主要的應(yīng)急減排手段機(jī)動車限行僅在“高經(jīng)濟(jì)-低污染”城市能有效改善空氣，在“高污染”城市顯示低效或無效［11］。而揚(yáng)塵源相關(guān)指標(biāo)在多數(shù)研究中權(quán)重較低， 不被認(rèn)為是PM2. 5主要來源［12-13］。作為城市PM2. 5污染的主要貢獻(xiàn)源，固定源和移動源的應(yīng)急管控不能迅速抑制PM2. 5的積累過程，導(dǎo)致即使采取I級預(yù)警響應(yīng)也不能大幅降低重污染天氣的PM2. 5濃度［14］，且高PM2. 5濃度狀態(tài)下“削峰降速”作用進(jìn)一步減弱［15］。2020年疫情防控期，中國工業(yè)、交通排放量顯著下降，但東中部地區(qū)PM2. 5濃度仍然維持較高水平，京津冀地區(qū)監(jiān)測到持續(xù)性PM2. 5重污染發(fā)生［16-17］。這些實證依據(jù)均反映出空氣質(zhì)量管理在短期排放控制方面的薄弱。一方面，空氣質(zhì)量長期改善的成果尚不足以維持重污染天氣下的空氣質(zhì)量穩(wěn)定達(dá)標(biāo)；另一方面，特殊時期的污染源排放控制政策沒有達(dá)到預(yù)期的空氣質(zhì)量改善效果，反而付出高額行政與社會成本。隨著空氣污染治理行動的推進(jìn)，污染物排放量逐漸降低，邊際減排成本提高，類似淘汰燃煤鍋爐、超低排放改造等面向長期總量減排的空氣質(zhì)量管理政策的應(yīng)用空間不斷收窄，很難維持早期的空氣質(zhì)量改善速率。

PM2. 5污染的新特征反映出空氣污染防治已經(jīng)進(jìn)入了新階段：依據(jù)明確的治理工程減排、可承受的產(chǎn)業(yè)和能源__結(jié)構(gòu)調(diào)整等必要、總體減排措施能夠取得顯著的改善效果的階段已經(jīng)過去，當(dāng)前面臨的主要問題是PM2. 5的季節(jié)性和地域性超標(biāo)與重污染問題，而非早期的PM2. 5普遍嚴(yán)重超標(biāo)問題。PM2. 5需要繼續(xù)達(dá)標(biāo)，污染物繼續(xù)減排是根本，但也需要更加精準(zhǔn)有力的排放控制。新形勢下，無論是從公共成本收益的角度，還是從環(huán)境可持續(xù)治理的角度，空氣污染防治都應(yīng)由粗放式長期治理向精細(xì)化日常管理轉(zhuǎn)型。

1. 2 空氣污染防治政策與管理需要升級

面向空氣污染防治，中國已有較為成熟的大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)與限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、總量控制、排污許可證、大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測與評價等制度、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，政策框架相對完整。作為精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，中國空氣質(zhì)量與固定源排放監(jiān)測的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)方法建設(shè)日臻完善，目前在市控級別的站點數(shù)據(jù)傳輸也基本能達(dá)到小時水平。

2016年全國1 436個國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點位的上收工作，為推動全國空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息公開，提高管理數(shù)據(jù)質(zhì)量，規(guī)范空氣質(zhì)量評價和污染成因分析工作奠定了良好基礎(chǔ)。固定源方面，企業(yè)連續(xù)排放在線監(jiān)測系統(tǒng)的推廣和排污許可證管理平臺的建設(shè)，相對消耗大量人力物力、統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性難以核查的污染源普查工作也取得了長足進(jìn)步，不僅能夠直接儲備大量真實的一手?jǐn)?shù)據(jù)，也將環(huán)境管理者從低效的重復(fù)統(tǒng)計中解放出來，為科學(xué)管理固定源提供了更多的人力資源。但面向空氣污染的精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型，當(dāng)前的政策與管理體制尚需進(jìn)一步升級完善，提高日尺度空氣質(zhì)量管理能力。

總體來看，中國現(xiàn)行空氣污染防治政策體系（表1）雖完整覆蓋了空氣污染的事前、事中、事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了從環(huán)境質(zhì)量到污染源的全過程監(jiān)督。但由于政策的考核周期通常為年，在以目標(biāo)考核責(zé)任制為主要績效評估手段的背景下，很難激勵地方自覺將空氣質(zhì)量管理目標(biāo)細(xì)化到日，甚至可能產(chǎn)生目標(biāo)替代現(xiàn)象，對日常監(jiān)管形成逆向激勵［18］?？諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系中建立的24 h和1 h的濃度限值和監(jiān)測點評價規(guī)范并未直接應(yīng)用于城市空氣質(zhì)量管理考核，而是替換為年優(yōu)良天數(shù)、綜合指數(shù)以及污染物年日均值等長期指標(biāo)進(jìn)行城市評價。因此，當(dāng)采取長期整改措施難以實現(xiàn)年終績效考核指標(biāo)時，城市往往選擇通過限產(chǎn)、停產(chǎn)等管制措施以實現(xiàn)污染物排放量在短期快速下降。然而，年末空氣質(zhì)量的好轉(zhuǎn)或許可以保證年度考核指標(biāo)的實現(xiàn)，卻不能充分保障公眾享有清潔空氣的權(quán)利。同時，將監(jiān)測點尺度的數(shù)據(jù)平均處理以代表全市空氣質(zhì)量，有可能對城市產(chǎn)生增設(shè)空氣質(zhì)量站（多數(shù)新增站點為濃度偏低的開發(fā)區(qū)或新城區(qū)）的負(fù)面激勵，削弱了地方環(huán)保部門基于監(jiān)測點超標(biāo)核查周邊排放源的動力。相應(yīng)地，在地方-污染源的直接監(jiān)管關(guān)系中，也由于排放控制政策的較長核查周期和較為薄弱的污染源監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，難以將精細(xì)化管理在污染源層面有效推進(jìn)。

固定源管理方面，中國分行業(yè)和設(shè)施制定了空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但目前僅具有一定程度的排放監(jiān)管功能，尚未實現(xiàn)與空氣質(zhì)量管理的有效銜接。從標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來說，除重點區(qū)域部分行業(yè)執(zhí)行特別排放限值外，不同空氣質(zhì)量基準(zhǔn)狀態(tài)下的新舊固定源執(zhí)行相同的排放標(biāo)準(zhǔn)，且更新緩慢，缺乏技術(shù)進(jìn)步激勵性。控制指標(biāo)以濃度為主，形式單一［19］，沒有充分結(jié)合本地控制技術(shù)水平［20］，靈活性和公平性不足；標(biāo)準(zhǔn)僅規(guī)定最高限值，未明確時間范圍和使用條件［21］，難以與排污許可制度有效結(jié)合，實現(xiàn)污染源的連續(xù)、穩(wěn)定管理。同時，為排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可證提供重要數(shù)據(jù)支撐的污染源監(jiān)測基礎(chǔ)薄弱，待監(jiān)測污染源覆蓋不全［22］。配套的儀器校準(zhǔn)核查和數(shù)據(jù)管理規(guī)范遲遲未正式實施，監(jiān)測過程缺乏管理，監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，可利用性極低，難以為判定“固定源是否連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)”提供有效參考［21］。改革后的排污許可證制度已實行多年，但尚未實現(xiàn)“一證式”管理目標(biāo)［23］，申請審核環(huán)節(jié)與建設(shè)項目環(huán)境影響評價存在重疊，“重核發(fā)、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象突出［24］，許可證的內(nèi)容、程序、人員保障等方面也亟待改進(jìn)［25-26］，不能發(fā)揮羈束執(zhí)法的作用。環(huán)境稅按月度總排放量收取，不能充分反映污染物排放造成的健康影響。

污染源的管理需要與本地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平和政府管理能力相適應(yīng)，政策的制定需要充分的科學(xué)理論依據(jù)和現(xiàn)實數(shù)據(jù)支撐。固定源常態(tài)化管理制度的缺陷不僅會造成日常排放控制的低效，也不利于基層政府收集污染源層面的排放與管理信息，推動地方?jīng)Q策與管理向日尺度和精細(xì)化轉(zhuǎn)型。

最后，當(dāng)前的環(huán)境管理體制下，空氣質(zhì)量管理的主要__責(zé)任在地方，基層政府空氣污染防治的意識和能力直接影響地方空氣質(zhì)量改善效果。而本應(yīng)作為地方空氣污染治理主要依據(jù)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度尚不完善，已編制的省市達(dá)標(biāo)規(guī)劃更多的是發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，目標(biāo)體系的考核周期長，指標(biāo)少，規(guī)劃措施主要以分領(lǐng)域的工作任務(wù)體現(xiàn)，對日常的排放管理指導(dǎo)性不強(qiáng)［27］，難以為地方執(zhí)法提供有效依據(jù)。在目標(biāo)責(zé)任制考核機(jī)制下，地方政府的工作目標(biāo)在于完成上級下達(dá)屬地的指標(biāo)。由于指標(biāo)中缺乏成本效益的規(guī)定，政府并沒有謀求成本最小化的行為激勵，傾向于過度提供公共物品以確保目標(biāo)實現(xiàn)［28］。因此，在缺乏制度約束的條件下，理想中的空氣污染精細(xì)化治理很難實現(xiàn)。中央環(huán)保督察制度雖能在一定程度上糾正地方粗放式治理的疏漏與弊病［29］，但由于央地信息不對稱，可能造成所提指導(dǎo)意見不符合地方實際的偏誤，或在“非正式互動”和地方“共謀行為”［30-31］的影響下不能觸及本質(zhì)，甚至淪為“面子工程”。

拋開管理動機(jī)，基層管理能力也相對薄弱。表面上，國家的環(huán)保垂改思路能夠解決地方保護(hù)主義對環(huán)境保護(hù)的阻礙和地方政府在處理跨區(qū)污染問題上相對無力的局面，但在實踐層面，省級監(jiān)測、監(jiān)察事權(quán)上收不是簡單的問題。部分省份將原市級環(huán)境監(jiān)測站統(tǒng)一上收，作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的市級生態(tài)環(huán)境部門失去直接管理的監(jiān)測能力，增加了環(huán)境政策執(zhí)行的交易和時間成本。環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部空氣、水和固廢沒有按照要素實施分證管理，而三者的管理目標(biāo)、對象、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測等各不相同，合并管理反而會增加報告整理和信息查詢的工作量，管理成本提高，效率降低，限制了環(huán)境治理向精細(xì)化推進(jìn)。

2 路徑優(yōu)化：基于PM2. 5 日尺度達(dá)標(biāo)和持續(xù)改善的空氣污染防治政策框架設(shè)計

經(jīng)歷多年的大規(guī)模空氣污染治理，中國顆粒物、SO2、NO2和VOCs等污染物的排放量已大幅下降，技術(shù)和工程減排的邊際成本增加。另一方面，大數(shù)據(jù)與信息化發(fā)展推動了環(huán)境管理工具的進(jìn)步，信息處理能力和交互效率的提高使日尺度管理成為可能。新的排污許可證制度傳遞出中國污染源管理正在向網(wǎng)絡(luò)化、信息化轉(zhuǎn)型的信號；固定源連續(xù)監(jiān)測的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，積累了豐富的污染源管理數(shù)據(jù)；環(huán)保機(jī)構(gòu)的調(diào)整也逐漸向要素管理、精細(xì)化管理的方向轉(zhuǎn)變。在這一時代背景下，建立更加符合“科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污”的空氣污染防治政策框架，根據(jù)管理需求對已有政策進(jìn)行優(yōu)化整合，指導(dǎo)城市通過規(guī)范的排放管理實現(xiàn)PM2. 5 日達(dá)標(biāo)和持續(xù)改善已具備充分的數(shù)據(jù)積累與實踐基礎(chǔ)。

2. 1 政策框架的構(gòu)建思路

環(huán)境政策為解決環(huán)境問題或滿足環(huán)境需求而制定［32］，基于PM2. 5的空氣防治政策框架需從PM2. 5污染問題本身出發(fā)，建立防治需求到政策目標(biāo)，再到政策手段及其保障體制機(jī)制的完整邏輯框架，確保各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性和一致性。

識別和界定環(huán)境問題是制定政策的第一步?；诃h(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，政府治理PM2. 5污染是為滿足公眾對清潔空氣的需要，通過政府干預(yù)糾正大氣污染的負(fù)外部性，令具有公共物品屬性的清潔空氣達(dá)到一種相對有效的資源配置狀態(tài)。理想狀態(tài)下，外部性內(nèi)部化的邊界是令污染物控制的邊際社會成本等于邊際社會環(huán)境收益。但現(xiàn)實中由于立法限制、信息不充分等因素，政府在設(shè)計政策過程中，很難找到配置絕對有效的點［33］，只能以實現(xiàn)相同的環(huán)境改善效益為前提，尋求治理的邊際成本的降低。PM2. 5污染改善效益的核心是健康效益，也就是公眾在短期與長期暴露狀態(tài)下，所遭受的急性與慢性健康損失。兩類健康損失不是簡單的加和關(guān)系，在管理上不能相互替代。國家基于經(jīng)濟(jì)技術(shù)總體發(fā)展水平制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是對現(xiàn)階段可接受的PM2. 5 健康風(fēng)險的量化表達(dá)，也是既定的PM2. 5污染改善效益目標(biāo)。為盡可能真實地反映人群接觸的空氣狀況，科學(xué)估算環(huán)境效益，圍繞空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測與評價應(yīng)當(dāng)在管理能力允許的前提下，遵循“最小尺度分析原則”［34］，也就是監(jiān)測點分析和日評價。年尺度達(dá)標(biāo)可以通過日尺度管理來實現(xiàn)，反之則難以確保政策實現(xiàn)目標(biāo)的確定性，或缺乏政策靈活性和效率。

基于日尺度的PM2. 5 達(dá)標(biāo)需求，要求對PM2. 5 污染源（包括PM2. 5直接排放源及其前體物來源）至少需要具有同樣尺度的排放管理能力，還要準(zhǔn)確建立污染源排放與空氣質(zhì)量的關(guān)聯(lián)關(guān)系?；趪鴥?nèi)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)現(xiàn)狀，大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)給出了污染源的基準(zhǔn)性限制性規(guī)定［19］，這是一種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，代表行業(yè)先進(jìn)的排放控制水平。在污染嚴(yán)重的地區(qū)和季節(jié)，滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排放強(qiáng)度可能超過有效率的排放水平，此時的排放約束還由PM2. 5環(huán)境濃度控制目標(biāo)和管理能力決定。因而這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是地方的，以源為單位單獨制定的，需要經(jīng)過大量的數(shù)據(jù)分析論證與實踐檢驗，以確保其科學(xué)有效。并且不超出政府監(jiān)管與企業(yè)負(fù)擔(dān)可承受的范圍——否則，政策將不可持續(xù)。假定污染源排放管理的目標(biāo)能夠合理確定，政策方案選擇的依據(jù)是更低的政策干預(yù)成本。布坎南的公共選擇理論認(rèn)為，政府并沒有謀求成本最小化的行為激勵，在提供公共物品時存在過度傾向［28］。反而尋求利潤最大化的企業(yè)與降低成本的目標(biāo)存在激勵相容。并且，政府很難獲__取所有企業(yè)的真實成本信息以支持科學(xué)決策。因此，當(dāng)排放控制的目標(biāo)確定，市場相比政府更容易自主實現(xiàn)污染者控制成本的最小化過程，政府應(yīng)在目標(biāo)實現(xiàn)程度方面對市場給予監(jiān)督。

更重要的是，正確的治理邏輯必須成為以制度、規(guī)則為基礎(chǔ)的長效治理行為，確保持續(xù)改進(jìn)的治理政策始終圍繞人群健康保護(hù)的最終目標(biāo)，避免管理者因追求效率等短期政績目標(biāo)帶來偏離目標(biāo)的政策產(chǎn)出；也確保問題始終以最高效的處理方式得以解決，避免不必要的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境損失。發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程中空氣污染治理的經(jīng)驗表明［35］，體現(xiàn)預(yù)防性原則的法律體系的構(gòu)建和有效的地方實踐是控制和預(yù)防空氣污染的重中之重，其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)無視資源能源消耗和環(huán)境污染，同樣環(huán)境治理不能以犧牲和遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價。這啟示我們應(yīng)當(dāng)將制定和優(yōu)化政策作為新時期PM2. 5 污染治理的出發(fā)點和落腳點，并強(qiáng)調(diào)政策在地方的適用性、約束力和政策效率。

中國的大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)與限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、總量控制、排污許可證、大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測與評價等制度、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機(jī)制均作用于PM2. 5污染治理，但各項制度更多是在獨立層面發(fā)揮作用，A制度的“違約”與B制度的“守約”互不影響，導(dǎo)致違法違規(guī)成本降低，政策約束力下降。在此援引美國的案例作為對比，《清潔空氣法》下針對常規(guī)空氣污染物的管理制度雖然與中國構(gòu)成相似，但制度之間彼此銜接，互為因果，注重各環(huán)節(jié)參與者與環(huán)境管理目標(biāo)的激勵相容。以定期修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為起點，每次修訂空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，各州和部落須向EPA提交根據(jù)空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)以及其他表征空氣質(zhì)量的信息（如建模）所判定的轄區(qū)相關(guān)污染物是否達(dá)標(biāo)的提案，由EPA審核材料并最終判定區(qū)域是否達(dá)標(biāo)。達(dá)標(biāo)區(qū)的判定直接決定了區(qū)域排放管理制度的嚴(yán)格程度。對于未達(dá)標(biāo)區(qū)（Nonattainment Areas），州實施計劃中提出限期達(dá)標(biāo)的方案，新建、改建、重建源必須執(zhí)行最嚴(yán)格的逐源制定的排放標(biāo)準(zhǔn)，最大程度削減排放；“未達(dá)標(biāo)區(qū)”州政府的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)實施計劃如果執(zhí)行不力，還會接受18～24個月的制裁辦法，內(nèi)容包括取消州的交通工程資金補(bǔ)助和對新建源強(qiáng)制執(zhí)行削減與增排比率為至少2∶1的許可證抵消方案等。對于環(huán)境空氣質(zhì)量已達(dá)標(biāo)的地區(qū)（PSD Areas），仍要求各州針對不同PSD等級地區(qū)的空氣質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)，采取足夠的防范措施，防止空氣質(zhì)量顯著惡化，但采取的排放標(biāo)準(zhǔn)相對寬松（表2）。這一機(jī)制將空氣質(zhì)量與污染源排放管理連成通路，將環(huán)境空氣保護(hù)激勵自然轉(zhuǎn)化為固定源排放控制激勵：因為不同的排放控制政策也意味著招商引資條件的差異，環(huán)境優(yōu)勢能夠帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，從而實現(xiàn)地方在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的激勵相容。因為更好的環(huán)境空氣質(zhì)量可以帶來降低排放控制成本的預(yù)期，從而實現(xiàn)了固定源營利與環(huán)境管理的激勵相容。

簡言之，PM2. 5污染治理需從保護(hù)人群健康和公共福利的根本目標(biāo)出發(fā)，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放控制政策的制定與執(zhí)行均不能偏離人群健康保護(hù)的最終目標(biāo)，不能以長期目標(biāo)替代短期目標(biāo)，忽視局地效益評價整體效益。在科學(xué)界定目標(biāo)的前提下，通過合理政策設(shè)計將治理過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾贫群鸵?guī)則為基礎(chǔ)，各方激勵相容的“可持續(xù)型”治理。以制度本身的持續(xù)改進(jìn)為基礎(chǔ)，通過制度之間的銜接形成合力，提高效率，發(fā)揮“1+1>2”的效果。

2. 2 政策框架與管理模式設(shè)計

在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平尚不能支持空氣質(zhì)量全面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的現(xiàn)階段，需明確PM2. 5重污染不同于一般的隨機(jī)突發(fā)事件，而是可預(yù)測的、需要特殊管理的事件。規(guī)范的日常管理是高效應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，通過精細(xì)化的日常管理，及時發(fā)現(xiàn)并排除空氣質(zhì)量管理中的潛在問題，總結(jié)有效的管理經(jīng)驗并形成制度規(guī)范，在短期能變被動為主動，積極應(yīng)對重污染天氣，在長期也能為構(gòu)建可持續(xù)型治理模式，促進(jìn)空氣質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)奠定良好的數(shù)據(jù)和制度基礎(chǔ)?；谥袊目諝馕廴咎卣骱椭贫润w制現(xiàn)狀，對城市空氣污染防治政策框架提出以空氣質(zhì)量精細(xì)化管理和固定源排放控制為核心的改進(jìn)構(gòu)想（圖1）：在《大氣污染防治法》的框架內(nèi)，以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染源排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)管理依據(jù)，以空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃和排污許可證為核心管理工具，建立基于空氣質(zhì)量定期評估的分區(qū)排放管理模式?；诠芾硇誓繕?biāo)優(yōu)化管理體制，完善空氣質(zhì)量管理信息平臺輔助決策。以空氣質(zhì)量日尺度的達(dá)標(biāo)與改善為目標(biāo)，實現(xiàn)城市空氣質(zhì)量管理目標(biāo)到污染源排放控制方案的有效銜接。

在當(dāng)前的大氣污染屬地治理模式下，以城市為空氣質(zhì)量管理分區(qū)的基本單元，根據(jù)城市空氣質(zhì)量的基準(zhǔn)狀__態(tài)（達(dá)標(biāo)或未達(dá)標(biāo)）確定排放控制的基準(zhǔn)水平。以法規(guī)明確基于空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在城市尺度的達(dá)標(biāo)條件，由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)定期評估?？諝赓|(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū)（城市）需要制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃，執(zhí)行更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)與管理政策（如新源排放補(bǔ)償制度），確保空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)。中央-省-市需對超出下級行政管理范圍的區(qū)域性污染問題進(jìn)行論證，制定聯(lián)防聯(lián)控方案并監(jiān)督執(zhí)行。存在潛在區(qū)域性污染的行政單元，需制定減排方案以減輕對關(guān)聯(lián)地區(qū)空氣質(zhì)量超標(biāo)的影響。城市生態(tài)環(huán)境局基于空氣質(zhì)量監(jiān)測點位的歷史監(jiān)測統(tǒng)計結(jié)果和國家總體規(guī)劃制定空氣質(zhì)量分階段達(dá)標(biāo)目標(biāo)，省級單位綜合轄區(qū)各市的上報結(jié)果和統(tǒng)計數(shù)據(jù)審核其合理性，并制定省級目標(biāo)上報生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部同理負(fù)責(zé)省級目標(biāo)的審核與反饋工作。各級控制目標(biāo)確定后，寫入空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行?？諝赓|(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的行動方案要落實到固定源、移動源和面源本身的控制方案中。規(guī)劃方案實施過程中，應(yīng)逐日對已實施的規(guī)劃行動展開控制與評估，通過對達(dá)標(biāo)目標(biāo)和實施進(jìn)度的監(jiān)測、核查，不斷調(diào)整行動方案，確保城市空氣質(zhì)量在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。市級以下生態(tài)環(huán)境局對空氣質(zhì)量的評估與管理需要以日為單位，及時復(fù)盤每個超標(biāo)日和超標(biāo)點位的發(fā)生原因，記錄并定期總結(jié)各類排放管理措施的實際應(yīng)用效果。

污染源層面，省市空氣質(zhì)量管理部門依據(jù)轄區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量管理目標(biāo)的要求和國家行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，對各自負(fù)責(zé)排污許可證管理范圍內(nèi)的固定源逐源制定或指導(dǎo)其自行制定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，包括常規(guī)和重污染天氣應(yīng)急排放限值；企業(yè)自行制定對應(yīng)的減排方案，經(jīng)管理部門審核后寫入許可證。國家盡快建立健全固定源連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)的校準(zhǔn)維護(hù)及數(shù)據(jù)管理規(guī)范，保障標(biāo)準(zhǔn)和政策執(zhí)行結(jié)果可核查。省市空氣質(zhì)量管理部門根據(jù)每日在線監(jiān)測數(shù)據(jù)評價固定源排放控制情況、核算環(huán)境稅額或?qū)嵤┨幜P，重污染天氣預(yù)警期間超額排放加倍累計。固定源嚴(yán)格按照排污許可證的要求執(zhí)行監(jiān)測、記錄與報告，根據(jù)城市空氣質(zhì)量管理部門的空氣質(zhì)量預(yù)測結(jié)果確定執(zhí)行常規(guī)排放標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)急排放標(biāo)準(zhǔn)，保證企業(yè)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)實時上傳以供管理部門監(jiān)督核查。

2. 3 核心政策手段設(shè)計

2. 3. 1 環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評估制度

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是空氣質(zhì)量管理目標(biāo)的量化表達(dá)，空氣質(zhì)量監(jiān)測與評估是判定空氣質(zhì)量管理目標(biāo)是否實現(xiàn)的重要依據(jù)，也是制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的基礎(chǔ)?？諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要充分反映空氣污染對人群健康的短期與長期影響，確?？諝赓|(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實完整，空氣質(zhì)量評價過程與方法科學(xué)規(guī)范，才能準(zhǔn)確衡量排放控制方案的環(huán)境效益，為管理的成本有效性評價與改進(jìn)提供可靠支撐。

中國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展定位、自然稟賦與產(chǎn)業(yè)布局各異，空氣質(zhì)量的基準(zhǔn)狀態(tài)差異明顯。按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核排名使得污染嚴(yán)重區(qū)域政治壓力過大，對清潔地區(qū)又難以提供持續(xù)進(jìn)步激勵?？梢钥紤]分區(qū)域分階段地執(zhí)行環(huán)境空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)和一級標(biāo)準(zhǔn)：在空氣質(zhì)量尚未達(dá)標(biāo)的北方工業(yè)城市，繼續(xù)執(zhí)行二級標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的排放控制，以空氣質(zhì)量的改善速度替代質(zhì)量狀態(tài)對城市進(jìn)行約束與考核，使管理目標(biāo)能夠提供持續(xù)激勵；在空氣質(zhì)量穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的地區(qū)，開始執(zhí)行一級標(biāo)準(zhǔn)并給予一定優(yōu)惠政策，激勵空氣質(zhì)量優(yōu)良城市充分發(fā)揮示范與帶動作用，繼續(xù)向達(dá)到WHO 制定的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則值的目標(biāo)努力。

進(jìn)一步完善環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)判據(jù)，在城市評價結(jié)果中充分反映不同區(qū)域、不同時段空氣質(zhì)量的管理效果。首先要論證空氣質(zhì)量監(jiān)測點在數(shù)量和位置上的合理性，根據(jù)人口和污染源分布特征合理設(shè)置監(jiān)測點。基于空氣質(zhì)量評價需求，建立空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理標(biāo)準(zhǔn)和處理規(guī)范，明確數(shù)據(jù)缺失的豁免條件，對不滿足豁免條件的數(shù)據(jù)缺失情況制定懲罰性的替代評價方案，激勵政府重視數(shù)據(jù)管理，為空氣質(zhì)量評價提供真實有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)。其次，增加城市績效考核中的日評價、點評價指標(biāo)和權(quán)重，基于空氣污染物而非AQI或綜合指數(shù)實施評價，激勵政府提高管理精度，積極改進(jìn)污染控制策略，最大程度避免重污染發(fā)生。第三，建立剔除氣象的空氣質(zhì)量評價方法，以排放控制帶來的空氣質(zhì)量改善來衡量管理績效，并將居民對城市空氣質(zhì)量的滿意度納入到城市空氣質(zhì)量評估的最終結(jié)果之中，作為社會調(diào)查方法彌補(bǔ)監(jiān)測數(shù)據(jù)評估的不足［36］。

空氣質(zhì)量評估與排名結(jié)果不是管理的終點，而是要通過評估優(yōu)化管理，促進(jìn)空氣質(zhì)量的達(dá)標(biāo)與改善?？諝赓|(zhì)量的評價結(jié)果要與排放控制措施相銜接，評價未達(dá)標(biāo)地區(qū)需要執(zhí)行更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，確?？諝赓|(zhì)量限期達(dá)標(biāo)。

2. 3. 2 空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃是銜接空氣質(zhì)量管理目標(biāo)與污染源排放管理方案的核心政策工具，目的是保障環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行與維持，也是中央審查地方是否擁有執(zhí)行和保持空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的權(quán)利、資源和能力的重要依據(jù)。針對空氣質(zhì)量管理的長期與短期目標(biāo)，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃中都應(yīng)作出對應(yīng)時間尺度的管理規(guī)定。

針對年以上尺度的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)與改善目標(biāo)要求制定長期規(guī)劃，依靠技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加嚴(yán)與設(shè)施升級改造等工程措施實現(xiàn)空氣污染物總量減排，配合產(chǎn)業(yè)與能源的調(diào)整，為地方在未來一段時間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供指導(dǎo)依據(jù)。這一方面是中國當(dāng)前大氣污染防治規(guī)劃相對側(cè)重的。針對日尺度的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)與改善目標(biāo)要求，也應(yīng)在空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃中制定日尺度的達(dá)標(biāo)規(guī)劃，落實到常規(guī)時期和特殊時期（如采暖期和重污染天氣）的排放管理方案上，這才是地方環(huán)境管理部門的主要任務(wù)。

無論是長期還是短期規(guī)劃，減排是實現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的核心，制定規(guī)劃的作用是為空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)建立成本有效的減排路徑。基于中國目前日尺度達(dá)標(biāo)管理相對薄弱的現(xiàn)狀，城市環(huán)境管理者應(yīng)當(dāng)更加重視日尺度空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃的作用，以空氣質(zhì)量評價未達(dá)標(biāo)日的排放成因識別為基礎(chǔ)，針對不同時期的排放管理需求建立科學(xué)有效的固定源、移動源、面源排放控制方案，作為地方執(zhí)行空氣質(zhì)量日常排放管理的主要依據(jù)，確保政府具有按日管理空氣質(zhì)量的能力，以城市空氣質(zhì)量日尺度達(dá)標(biāo)為基礎(chǔ)，逐年朝空氣質(zhì)量穩(wěn)定改善的方向取得合理的進(jìn)展［37］。

2. 3. 3 固定源排放標(biāo)準(zhǔn)管理制度

固定源排放標(biāo)準(zhǔn)是固定源排放管理的核心依據(jù)，其核心內(nèi)容是排放限值或限制性規(guī)定，包括對固定源廢氣中污染物排放量、排放速率、排放濃度等數(shù)值型排放限值要求，對產(chǎn)排污設(shè)施、污染治理設(shè)施的操作和維護(hù)的規(guī)定，以及相關(guān)的監(jiān)測要求與評價方法。排放標(biāo)準(zhǔn)是污染源外部性內(nèi)部化邊界的具象表現(xiàn)形式，需要確保對不同排放特點、不同排放水平的污染源都有足夠的控制力度，并盡可能地保證減排成本有效、減排任務(wù)分配公平。理想的排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有技術(shù)創(chuàng)新激勵性，能夠?qū)€人和組織產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募睿偈顾麄冏杂X尋找降低環(huán)境損害的新方法［38］，以此實現(xiàn)排放水平的持續(xù)降低，空氣質(zhì)量的持續(xù)改善。

固定源排放標(biāo)準(zhǔn)的法律層級為部門規(guī)章。應(yīng)在法律授權(quán)下，由立法部門制定與排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂、定期評估、實施等各環(huán)節(jié)相關(guān)的法規(guī)，形成系統(tǒng)的固定源排放標(biāo)準(zhǔn)管理制度。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)制定基于技術(shù)的國家排放標(biāo)準(zhǔn)，按照工藝和控制技術(shù)的相似性劃分行業(yè)，規(guī)定行業(yè)分類目錄，通用性績效測試、數(shù)據(jù)記錄等所有行業(yè)固定源都需要遵守的一般性條款，以及分行業(yè)的特定條款。達(dá)標(biāo)與未達(dá)標(biāo)地區(qū)、重點與非重點季節(jié)、常規(guī)與重污染氣象下污染源執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)條款應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，實現(xiàn)與空氣質(zhì)量評價結(jié)果的銜接。

在行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方空氣質(zhì)量管理的目標(biāo)要求制定固定源個案水平的標(biāo)準(zhǔn)與減排方案，作為固定源日尺度管理的依據(jù)。個案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行情景與企業(yè)自身特點綜合決策的結(jié)果，在不違背區(qū)域總量減排目標(biāo)和行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，給予企__業(yè)自主選擇減排力度與減排方式的權(quán)利。以達(dá)成既定空氣質(zhì)量目標(biāo)為約束，利用企業(yè)尋求自身利益最大化的行為實現(xiàn)社會成本的最小化。

中國空氣質(zhì)量管理的信息機(jī)制尚不完善，污染排放數(shù)據(jù)主要依靠地方統(tǒng)計上報，統(tǒng)計口徑不一，數(shù)據(jù)失真、失實現(xiàn)象普遍存在［39］。國家制定行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)限值缺乏足夠信息支撐，標(biāo)準(zhǔn)實際約束力和技術(shù)進(jìn)步激勵性難免受到影響。應(yīng)繼續(xù)加大對地方自行制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的排放標(biāo)準(zhǔn)的政策支持力度，給予經(jīng)濟(jì)、金融方面的優(yōu)惠政策或計入環(huán)境績效。提高地方環(huán)境污染治理績效與經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效考核的協(xié)同性，增強(qiáng)政府的環(huán)境偏好。建立全國共享的排放標(biāo)準(zhǔn)信息數(shù)據(jù)庫。定期根據(jù)地方的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)修訂更新國家標(biāo)準(zhǔn)，保證排放標(biāo)準(zhǔn)能夠始終反映行業(yè)先進(jìn)技術(shù)水平，起到激勵技術(shù)進(jìn)步的作用。

2. 3. 4 固定源排污許可證制度

固定源排污許可證是將固定源排放標(biāo)準(zhǔn)落實到固定源日常管理中的具體工具，至此實現(xiàn)空氣污染防治目標(biāo)在污染源層面的完全落地。環(huán)保部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，并依證實施排污許可管理。排污許可證應(yīng)當(dāng)包含所有環(huán)保法規(guī)對持證單位的具體要求，在污染源層面實現(xiàn)現(xiàn)行各項環(huán)境管理制度的整合銜接。確保排污許可證覆蓋所有固定污染源。首先基于政策目標(biāo)、管理能力以及管理的邊際效益對排污許可證的管理對象進(jìn)行界定［40］；未達(dá)指定規(guī)模的小源應(yīng)當(dāng)執(zhí)行簡易排污許可證，對許可管理的內(nèi)容和程序進(jìn)行簡化。排污許可證需要做到內(nèi)容清晰、易于理解、持證主體責(zé)任明確、受控設(shè)施執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)明確、監(jiān)測方法和程序明確、守法期限明確、特殊狀態(tài)下的豁免或替代規(guī)定明確，以此保證排污許可管理可執(zhí)行。固定源排污許可證應(yīng)當(dāng)與城市的空氣質(zhì)量評價結(jié)果和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃要求相適應(yīng)，體現(xiàn)為基于不同空氣質(zhì)量基準(zhǔn)狀態(tài)的排放標(biāo)準(zhǔn)和基于地方空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求的常規(guī)和應(yīng)急排放限值與控制方案。確保在不同的氣象背景下，都能夠?qū)崿F(xiàn)成本有效的固定源排放控制，避免或最大程度減緩重污染的發(fā)生。

確保在固定源層面排污許可證是唯一環(huán)保行政許可。排污單位嚴(yán)格按照排污許可證執(zhí)行排放規(guī)定，提供合規(guī)報告以備主管部門核查。固定源排放信息和減排管理記錄記入排污許可證管理系統(tǒng)，為排放標(biāo)準(zhǔn)修訂提供依據(jù)。在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，通過標(biāo)準(zhǔn)的論證與修訂推動技術(shù)進(jìn)步，實現(xiàn)空氣質(zhì)量的持續(xù)改善。環(huán)保部門依照排污許可證監(jiān)督污染源排放行為，避免頻繁的現(xiàn)場檢查和突擊行政干預(yù)。既精簡了行政管理事項，提高了管理的規(guī)范性和穩(wěn)定性，也有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。

2. 4 管理體制優(yōu)化方案

相對年評價，空氣質(zhì)量日管理對城市管理者需要處理的信息量和工作量提出了更高要求，管理流程的優(yōu)化和管理效率的提高成為改革的必然。為此，當(dāng)前的城市空氣質(zhì)量管理體制需要繼續(xù)向?qū)I(yè)化和信息化轉(zhuǎn)型。在中央-省-市生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，將空氣、水和固廢的管理部門和人員徹底分開，避免信息傳輸過程中不必要的噪聲干擾造成混亂與失真，提高部門內(nèi)聚性［41］。建立空氣質(zhì)量管理信息平臺，集成地方與中央、空氣質(zhì)量與污染源的技術(shù)與行政管理信息，促進(jìn)中央與地方之間，地方政府部門之間的信息互通與資源共享，減少信息不對稱帶來的決策失誤，避免重復(fù)統(tǒng)計與多余的協(xié)調(diào)工作。將非涉密信息向社會公開，拓寬公眾獲取與反饋環(huán)境信息的渠道，提高公眾參與公共決策的能力，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。

3 結(jié)論與建議

PM2. 5污染治理已進(jìn)入克難攻堅階段，高污染的采暖期和重污染天氣是治理的重難點?，F(xiàn)行空氣污染防治政策體系存在管理目標(biāo)重長期、輕短期；評估考核重總體、輕局部；污染源控制重工程減排、輕管理減排的傾向。導(dǎo)致空氣質(zhì)量日常管理低效，對行政手段依賴性強(qiáng)，重污染天氣時缺乏成本有效的排放控制手段。日尺度達(dá)標(biāo)目標(biāo)需要與日尺度排放管理相銜接，監(jiān)測與管理數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)等儲備已經(jīng)可以支撐空氣質(zhì)量的精細(xì)化管理。建立基于精細(xì)化管理的空氣污染防治政策框架，即以環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估制度、城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度、固定源排放標(biāo)準(zhǔn)管理制度、固定源排污許可證制度為支柱的政策框架，整合和系統(tǒng)化空氣污染防治政策體系，是解決我國今后空氣質(zhì)量持續(xù)和快速改善的正確道路。

完善符合人群健康保護(hù)目標(biāo)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評估制度，確?？諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能夠為全時段的居民整體提供足量保護(hù)?？諝赓|(zhì)量監(jiān)測與評價制度能夠準(zhǔn)確描述空氣質(zhì)量，為從成本收益角度論證和優(yōu)化政策方案提供信息。基于空氣質(zhì)量評價結(jié)果實行分區(qū)管理，未達(dá)標(biāo)地區(qū)需要執(zhí)行更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，建立基于年尺度和日尺度空氣質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)目標(biāo)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃，保障空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)?？諝赓|(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)該落實到固定源、移動源、面源的排放控制方案，作為基層落實日常排放控制的制度依據(jù)。

完善服務(wù)于空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)的固定源排放標(biāo)準(zhǔn)制度，通過標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過程推動技術(shù)進(jìn)步，給社會穩(wěn)定的排放技術(shù)進(jìn)步預(yù)期，保障空氣質(zhì)量以合理成本實現(xiàn)持續(xù)改善。推進(jìn)基于地方空氣質(zhì)量管理要求的個案水平的固定源排放標(biāo)準(zhǔn)制定工作，達(dá)標(biāo)與未達(dá)標(biāo)地區(qū)、重點與非重點季節(jié)、常規(guī)與重污染氣象下污染源執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)條款應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，實現(xiàn)高效率的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。通過排污許可證實現(xiàn)污染源的“一證式”管理，以羈束行政執(zhí)法的范式替代自由裁量執(zhí)法模式，即以合規(guī)報告、例行核查和隨機(jī)抽查為主的執(zhí)法模式代替頻繁的缺少規(guī)范的現(xiàn)場檢查，提高管理的規(guī)范性和穩(wěn)定性，減輕管理部門和企業(yè)負(fù)擔(dān)。

最后，建立專業(yè)化的管理體制和信息化管理工具，提高管理的效率，為有效落實空氣污染防治政策提供保障。

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