王海瀾 王海濤

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

一直以來，“唯GDP論”在地方政府政策與行為過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，而環(huán)境時常被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“資源性”要素與動力，這就導(dǎo)致環(huán)境被不斷地汲取、消耗和破壞。黨的十九大報告中提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，針對當(dāng)前鄉(xiāng)村面臨的諸多治理難題給予了回應(yīng)，同時規(guī)劃和指引鄉(xiāng)村未來發(fā)展的方向，具有重大的現(xiàn)實價值和時代意義。其中“生態(tài)宜居”表明了鄉(xiāng)村環(huán)境治理是鄉(xiāng)村振興的重要構(gòu)成和目標(biāo)任務(wù)之一，同時體現(xiàn)了黨和國家對鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、農(nóng)民生活需求的精準(zhǔn)把握。因此，學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村場域中環(huán)境治理相關(guān)內(nèi)容的研究與討論漸次增多，關(guān)注重點在于如何消弭環(huán)境治理困境，以及探索蘊(yùn)含治理效能的機(jī)制。例如，何種環(huán)境治理方式與機(jī)制具有現(xiàn)實適應(yīng)性與效用性？其背后的生成邏輯是什么？以及它是如何運作的？

總體上，既有研究圍繞上述問題展開了三種視角的探討。其一，政策主義視角。戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配，內(nèi)蘊(yùn)合法性和權(quán)威性雙重邏輯1參見[美]戴維·伊斯頓：《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，商務(wù)印書館1993年版，第125-126頁。。環(huán)境治理具有外部性極強(qiáng)的公共性特點，需要國家通過相關(guān)政策予以規(guī)制2呂丹：《環(huán)境資源配置優(yōu)化中的公共政策創(chuàng)新研究》，載于《財經(jīng)問題研究》2009年第5期。。朱啟貴等認(rèn)為，政府生態(tài)環(huán)境政策是推動環(huán)境治理的關(guān)鍵抓手。3朱啟貴：《國家生態(tài)文明政策體系構(gòu)建研究——關(guān)于“美麗中國”的可操作層面探討》，載于《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2013年第10期；冉連：《1949-2020我國政府綠色治理政策文本分析：變遷邏輯與基本經(jīng)驗》，載于《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)2020年第4期。如《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》等政策的實施，形塑了密集型的資源輸入格局，有利于消解鄉(xiāng)村環(huán)境治理場域中資源要素匱乏的困境。因此，在供給層面要加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的政策供給，編織政策網(wǎng)絡(luò)屏障；在執(zhí)行層面應(yīng)確保政策功能落地的有效性。沈坤榮等基于“河長制”政策的演進(jìn)研究，認(rèn)為在該項政策推行進(jìn)程中各級政府應(yīng)明晰要求、壓實責(zé)任，依據(jù)現(xiàn)實所需來調(diào)整政策執(zhí)行程度，發(fā)揮益于治理實質(zhì)性發(fā)展的政策效應(yīng)1沈坤榮、金剛：《中國地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)——基于“河長制”演進(jìn)的研究》，載于《中國社會科學(xué)》2018年第5期。。其二，多元共治視角。鄉(xiāng)村環(huán)境如何攸關(guān)多元主體利益，既有直接影響，也有間接影響。有學(xué)者認(rèn)為，依靠單一主體的治理作用必定會出現(xiàn)不同程度的“失靈”，多元共治模式才是鄉(xiāng)村環(huán)境治理、生態(tài)振興的應(yīng)然向度2張志勝：《多元共治：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新模式》，載于《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。。多元共治模式的理論內(nèi)核包含治理理論、協(xié)商民主理論、博弈理論，基本特征是治理主體的多元性、方式的合作性、結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)性和結(jié)果的共贏性3田千山：《生態(tài)環(huán)境多元共治模式：概念與建構(gòu)》，載于《行政論壇》2013年第3期。。對此，有學(xué)者提出通過健全多元主體合作的法律規(guī)范、建構(gòu)協(xié)商合作機(jī)制、強(qiáng)化激勵與約束等舉措建設(shè)鄉(xiāng)村環(huán)境治理共同體，以推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理和生態(tài)文明的現(xiàn)代化。4馮旭：《鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建設(shè)》，載于《甘肅社會科學(xué)》2021年第3期。其三，技術(shù)主義視角。技術(shù)主義側(cè)重于治理過程中的技術(shù)策略與應(yīng)用。在技術(shù)策略層面，有學(xué)者基于農(nóng)村垃圾處理案例，從成本、階段兩個維度考量，認(rèn)為傳統(tǒng)的政府治理模式和PPP 模式并無優(yōu)劣之分，而是在不同階段情境下存在作用差異，需根據(jù)現(xiàn)實選擇5杜焱強(qiáng)等：《農(nóng)村人居環(huán)境整治中PPP模式與傳統(tǒng)模式孰優(yōu)孰劣?——基于農(nóng)村生活垃圾處理案例的分析》，載于《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。；在城鄉(xiāng)一體化背景下，城鄉(xiāng)融合、共生、互惠的環(huán)境治理機(jī)制有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的改善6鞠昌華、張慧：《鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式》，載于《環(huán)境保護(hù)》2019年第2期。；此外，引入社會資本7姚志友、張誠：《培植社會資本：鄉(xiāng)村環(huán)境治理的一個理論視角》，載于《學(xué)海》2016年第6期。、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)8周宏春：《鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展》，載于《環(huán)境保護(hù)》2018年第7期。是環(huán)境治理市場化和可持續(xù)化的技術(shù)轉(zhuǎn)型，成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的未來發(fā)展趨勢。在技術(shù)應(yīng)用層面，有學(xué)者提出“智慧農(nóng)村”9高國偉、郭琪：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下“智慧農(nóng)村”治理機(jī)制研究》，載于《電子政務(wù)》2018年第12期。治理機(jī)制，主要是指物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)人工智能等信息科技在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的應(yīng)用，有助于實現(xiàn)環(huán)境資源的“帕累托效應(yīng)”“乘數(shù)效應(yīng)”“倍數(shù)效應(yīng)”10江維國、胡敏、李立清：《數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究》，載于《電子政務(wù)》2021年第7期。。

綜上所述，三種視角下所建構(gòu)相應(yīng)的環(huán)境治理方式與機(jī)制都具有正向度功能價值，對現(xiàn)實應(yīng)用及相關(guān)理論發(fā)展貢獻(xiàn)顯著。但從中國政府政治運作過程看，三種視角的紓解機(jī)制，囿于特定結(jié)構(gòu)與邏輯，無法避免其治理限度。首先，按照周雪光的研究，一統(tǒng)體制與屬地管理的矛盾表明中央政府的環(huán)境政策實施程度取決于治理權(quán)限和治理重心，11周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，載于《開放時代》2011年第10期。而處于壓力型體制12榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，載于《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期。末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會根據(jù)治理任務(wù)的壓力與激勵情況做出“理性”安排13王海濤：《差異化敘事：地方官員的行政邏輯及其影響》，載于《地方治理研究》2021年第4期。，如對環(huán)境政策的策略執(zhí)行。毋庸置疑，這一行為背離了政策的原初內(nèi)涵，因而造成政策懸浮。14參見冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，載于《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第3期。其次，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會基礎(chǔ)不同，鄉(xiāng)村環(huán)境治理多元共治模式面臨多元主體參與積極性和參與水平的差異化問題，如“高度熱情”“過于冷漠”“搭便車”等等。最終結(jié)果表征為協(xié)同互動不足，難以有效發(fā)揮多元共治模式的效用15詹國彬、陳健鵬：《走向環(huán)境治理的多元共治模式：現(xiàn)實挑戰(zhàn)與路徑選擇》，載于《政治學(xué)研究》2020年第2期。。而在現(xiàn)實中，環(huán)境治理大多依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境治理邏輯由科層制度形塑，在追求政績、條塊分散、職責(zé)缺位等結(jié)構(gòu)性前提下，即使創(chuàng)新治理與城市融合發(fā)展，或引入了市場和數(shù)字技術(shù)，也無法改變其內(nèi)源邏輯，無法回避鄉(xiāng)村環(huán)境治理的技術(shù)價值流于形式、停留于表面16蔣培：《農(nóng)村環(huán)境內(nèi)發(fā)性治理的社會機(jī)制研究》，載于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第4期。。

基于筆者及調(diào)研團(tuán)隊于2021年5月2日至5月25日在皖南H鎮(zhèn)田野調(diào)研的案例分析，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)之間的非常態(tài)化合作機(jī)制——包干制，區(qū)別于其它領(lǐng)域中包干制的特點。一方面，良好的環(huán)境供給屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職責(zé)，即使外包給企業(yè)，仍保持強(qiáng)行政控制；另一方面，在提高環(huán)境治理效率與質(zhì)量的目標(biāo)指向下，政府賦予企業(yè)特定范圍內(nèi)的治理權(quán)限，并給予相應(yīng)的績效激勵。因其具有半控制、半包干的半正式治理特征，故本文稱之為“半包干制”。這一概念旨在詮釋壓力與責(zé)任下的政府在環(huán)境治理中的治理機(jī)制有效性和適用性運作。在此基礎(chǔ)上，本文試圖通過比較分析，深化對“包干制”“行政包干制”的進(jìn)一步認(rèn)識，討論鄉(xiāng)村環(huán)境治理場域中“半包干制”的具體內(nèi)涵，以豐富環(huán)境治理機(jī)制。

二、“半包干制”：一個新的分析概念

包干制來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的企業(yè)理論，是指發(fā)包方把目標(biāo)任務(wù)、裁量控制權(quán)、風(fēng)險和收益等統(tǒng)一打包給承包方，承包方在特定的賦權(quán)范圍內(nèi)自主管理、自負(fù)盈虧。對于發(fā)包方而言，將部分事務(wù)外包出去，考慮的是如何提高效率、減少成本和轉(zhuǎn)移風(fēng)險的問題；而對于承包方，一定的生產(chǎn)、經(jīng)營自主權(quán)在滿足任務(wù)要求下能夠為其帶來可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益，是激勵其參與的核心所在。

包干制靈活而廣泛地適用于各種領(lǐng)域，其中也包括政治領(lǐng)域。比如，作為政府治理的一種解釋框架，學(xué)界常常將其與科層制的治理邏輯相結(jié)合，討論其運作機(jī)制和治理效能，推動了國家治理、政府治理領(lǐng)域的理論與實踐探索。周黎安提出的“行政發(fā)包制”揭示了中國科層體制中“發(fā)包—承包”的邏輯、關(guān)系與機(jī)制1周黎安：《行政發(fā)包制》，載于《社會》2014年第6期。；而財稅改革的財政分權(quán)，實際上是中央賦予地方財權(quán)的體制，有研究發(fā)現(xiàn)，財政包干制影響和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長2Lin Justin Yifu and Liu Zhiqiang，"Fiscal Decentralization and Economic Growth in China"，Economic Development and Cultural Change，Vol.49，No.1，2000，p.2.；還有一些學(xué)者探究了包干制在縣域治理、政府中心工作3歐陽靜：《縣域政府包干制：特點及社會基礎(chǔ)》，載于《中國行政管理》2020年第1期。、扶貧工作4李卓等：《“扶貧包干制”的制度建構(gòu)與實踐路徑——基于黔西南B鎮(zhèn)的案例分析》，載于《西南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。、農(nóng)村公共品供給5安永軍：《農(nóng)村公共品供給中的“市場包干制”：運作模式與實踐邏輯》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第1期。、土地征收6郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，載于《政治學(xué)研究》2015年第1期。等實踐中的經(jīng)驗分析，并在此基礎(chǔ)上提出了延伸性概念，如“包保責(zé)任制”7田先紅：《基層信訪治理中的“包保責(zé)任制”：實踐邏輯與現(xiàn)實困境 以鄂中橋鎮(zhèn)為例》，載于《社會》2012年第4期?！鞍韶?zé)任制”“行政外包制”8李小藝：《產(chǎn)業(yè)扶貧中的“行政外包制”及其影響》，載于《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第3期。等。上述包干制在政治領(lǐng)域中的運用，都繞不開行政包干制這一核心機(jī)制。行政包干制是指在特定的黨政結(jié)構(gòu)內(nèi)，對公共治理事務(wù)通過“發(fā)包—承包”方式的系列主體動員與行為組合。按照楊華、袁松的分析，行政包干制實質(zhì)是對政治任務(wù)包干的超常規(guī)治理，主要采用目標(biāo)管理責(zé)任制、“委托—代理制”、領(lǐng)導(dǎo)包干制以及臨時性包干等方式，區(qū)別并聯(lián)系科層制，能夠很好地推動縣域治理事務(wù)發(fā)展。9楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機(jī)制——基于華中某省D縣的考察》，載于《開放時代》2017年第5期。

需解釋的是，行政包干制與行政發(fā)包制雖大抵相似，但不應(yīng)混為一談。本文提出的“半包干制”是擷取二者共通的內(nèi)容，即“發(fā)包—承辦”的關(guān)系、邏輯和機(jī)制。因此，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實踐中，運用這一核心框架進(jìn)行解釋?！鞍氚芍啤笔菍︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境治理實踐機(jī)制的提煉與概括，其概念內(nèi)容是在行政包干制內(nèi)涵基礎(chǔ)上的演變，所以本文對“半包干制”的內(nèi)涵和運作機(jī)制的分析，主要參考行政包干制的概念?！鞍氚芍啤焙托姓芍贫哒w上同屬一個論域，但也存在不同之處。相同之處在于，二者都處于“壓力型體制”下的非正式機(jī)制運行，存在一定的合法性基礎(chǔ)，是基層治理的制度增量，目的在于消緩上級傳導(dǎo)的任務(wù)壓力，圍繞“委托—代理”展開，通過相應(yīng)的考核、激勵和監(jiān)督來達(dá)成治理目標(biāo)。二者的差異之處主要在五個方面：

其一，主體邊界方面：處于壓力型體制下的行政包干制為科層系統(tǒng)內(nèi)部的非制度化的常規(guī)治理機(jī)制，受科層權(quán)威控制。其涉及的主體既有縱向?qū)用嫔舷录壍摹皸l條”“條塊”，也有橫向同級層面的“塊塊”，即相對應(yīng)各層級的黨委、政府和不同職能部門的單位、組織，邊界明確。“半包干制”在主體邊界上除了包括黨政科層組織，還包括政企合作體、社會組織、企業(yè)團(tuán)體、公眾等，“發(fā)包—承包”之間表現(xiàn)為政府與社會的互動關(guān)系。鑒于治理事務(wù)的復(fù)雜性，有時要多個不同的權(quán)威介入，“半包干制”涉及的主體及其邊界往往較為模糊。

其二，權(quán)力配置方面：行政包干制是在科層體制內(nèi)進(jìn)行權(quán)力配置與職能分工，發(fā)包方有發(fā)包、人事、監(jiān)督和結(jié)果導(dǎo)向等正式權(quán)威，承包方有一定的自由裁量權(quán)，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)自主地控制、決定與執(zhí)行，實質(zhì)上發(fā)包方與承包方之間存在著一種“領(lǐng)導(dǎo)—服從”的行政分權(quán)包干配置?！鞍氚芍啤敝幸驒?quán)力地位不平等所造成的權(quán)威差異，作為承包方的社會主體，雖掌握一定的自主決定權(quán)，可自主執(zhí)行承包任務(wù)，但在治理過程中自主性不夠強(qiáng)，受發(fā)包方的控制和約束較明顯。概言之，“半包干制”的權(quán)力配置為相對集中式包干。

其三，包干方式方面：行政包干制依托行政科層系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，將一些僅依靠如某“條”“塊”無法有效完成的治理事務(wù)整體性發(fā)包出去，既需要“條條”，又需要“塊塊”，還需要“條塊”，其內(nèi)在邏輯是一種權(quán)威—服從和技術(shù)治理的總體性包干?！鞍氚芍啤笔苤朴卩l(xiāng)村治理的有效治理和資源有限性治理（降低成本），基層政府在諸多事項治理時，難以對所有對象全部負(fù)責(zé)，往往采取策略技術(shù)，與其他治理主體進(jìn)行合作包干，是一種基于效率、質(zhì)量的政社互嵌型專業(yè)性包干。

其四，激勵機(jī)制方面：行政包干制中的激勵基礎(chǔ)是發(fā)包方對承包方的人事權(quán)和自主權(quán)。一方面，承包方只有很好地完成所承包的任務(wù)，才有可能在人事晉升中獲得業(yè)績競爭優(yōu)勢；另一方面，發(fā)包方的發(fā)包，是將任務(wù)、權(quán)力、利益和責(zé)任等一并打包，承包方所賦予的自主權(quán)極大地釋放了治理“活力”，不再被一些繁瑣的科層規(guī)則束縛，具有明顯的強(qiáng)激勵效應(yīng)。“半包干制”中發(fā)包方和承包方分屬于兩個不同權(quán)威，人事組織激勵在這種情況下無法發(fā)揮激勵作用，反而經(jīng)濟(jì)利益、社會資本收益等實質(zhì)性激勵更能調(diào)動承包方的治理積極性。

其五，監(jiān)督控制方面：行政包干制采用目標(biāo)責(zé)任的方式，即發(fā)包方通過科層技術(shù)將總目標(biāo)逐級分解，建構(gòu)一套目標(biāo)和量化的指標(biāo)體系，并基于此約束、考核承包方的治理行為。不過，發(fā)包方并不對治理過程、治理方式進(jìn)行監(jiān)督或考核，側(cè)重對承包方的結(jié)果控制?！鞍氚芍啤敝姓c社會各自系統(tǒng)的量化考核適用范圍有局限，即在治理場域中缺乏明確的組織約束和條文監(jiān)督，通常是采用嵌入的方式，通過積分制協(xié)調(diào)督辦，對治理過程進(jìn)行監(jiān)督和控制，從而達(dá)到對結(jié)果的控制。所以，“半包干制”治理機(jī)制兼具過程參與和結(jié)果控制。

通過與“行政包干制”的比較分析（見表1），“半包干制”是指基層政府在壓力型體制下對重要而又非一票否決類性質(zhì)的治理事務(wù)，以包干邏輯為基準(zhǔn)、兼?zhèn)湟欢ㄐ姓刂频膲毫偨夥绞?。因其能夠兼顧治理的有效性和低成本邏輯、降低治理壓力和風(fēng)險，而成為基層政府治理機(jī)制的策略性選擇。

表1：行政包干制與“半包干制”的比較

三、鄉(xiāng)村環(huán)境治理中“半包干制”的運作機(jī)制

H鎮(zhèn)位于皖南，轄13個行政村，總面積188.95平方千米，人口約1.7萬人。轄區(qū)內(nèi)旅游資源豐富，全鎮(zhèn)共有景區(qū)景點9處，旅游觀光、寫生攝影、影視創(chuàng)作、戶外運動、休閑養(yǎng)生等新業(yè)態(tài)已成為H鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，因而對環(huán)境要求較高。H鎮(zhèn)政府為了更好地做好環(huán)境治理及其服務(wù)工作，通過項目化的方式引進(jìn)環(huán)境企業(yè)，充分發(fā)揮市場性作用。該企業(yè)總部在合肥，主營業(yè)務(wù)范圍包括公共環(huán)境領(lǐng)域的管理、清潔和服務(wù)，具有一定的規(guī)模、成熟的經(jīng)驗、良好的口碑。根據(jù)簽訂的合約規(guī)定，該企業(yè)的服務(wù)范圍和內(nèi)容是景區(qū)全部區(qū)域的保潔服務(wù)；村內(nèi)水圳溝渠、公廁及湖沼水面的清潔服務(wù)；景區(qū)等級及物業(yè)服務(wù)面積；衛(wèi)生清潔的宣傳引導(dǎo)。企業(yè)在合約中的一些服務(wù)工作內(nèi)容，從性質(zhì)上看都可歸屬為鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題。

從皖南H鎮(zhèn)的環(huán)境治理過程看，“半包干制”主要是通過偏控制型包干、嵌入式督辦、常態(tài)化考核、約束性激勵等機(jī)制，建立政社之間非正式的發(fā)包與承包關(guān)系。該治理機(jī)制的運作空間源于政社互動的治理結(jié)構(gòu)，是基于二者之間的現(xiàn)實需求和協(xié)助作用，同時發(fā)揮政府的主導(dǎo)負(fù)責(zé)和社會的協(xié)同配合，實現(xiàn)科層技術(shù)與社會技術(shù)的融合再造。

（一）偏控制型包干

控制往往代表和體現(xiàn)控制者的意圖，組織中的控制是保障計劃如期推進(jìn)而進(jìn)行的監(jiān)督和糾偏過程。結(jié)合皖南H鎮(zhèn)“半包干制”的實踐來看，政府與企業(yè)間的合作是具有一定控制特征的偏控制型包干，它是指發(fā)包方憑借自身權(quán)威對承包方治理任務(wù)開展過程的干預(yù)配置模式。這里的權(quán)威主要是指政府代表的公共權(quán)力，公共權(quán)力的威懾具有明顯且強(qiáng)烈的控制特征，既可直接管控所接觸對象，又能在其影響范圍下約束行動行為，如政策落地帶來資源和經(jīng)濟(jì)收益，控制治理任務(wù)的進(jìn)展等等。

政府一般通過設(shè)置指標(biāo)、常態(tài)化考核和監(jiān)督，以“指令—控制”模式來主導(dǎo)治理過程和結(jié)果。其主要方式是：第一，簽訂正式的合約設(shè)置。H鎮(zhèn)政府為更好地控制鎮(zhèn)域垃圾環(huán)境治理的整體情況，在市場化外包的過程中，與企業(yè)簽訂了《H鎮(zhèn)景區(qū)垃圾清潔市場化管理采購項目》《H鎮(zhèn)景區(qū)保潔服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)》等合約，其中就政府和企業(yè)的任務(wù)分工、服務(wù)目標(biāo)、基本內(nèi)容、激勵懲罰等作出了明確要求。與常規(guī)外包不同的是，在合約規(guī)定中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出一名工作人員掛職該企業(yè)在H鎮(zhèn)的辦公領(lǐng)導(dǎo)小組之中，參與日常工作內(nèi)容，包括考核和監(jiān)督。這種政府公職人員嵌入的方式，一方面，凸顯了政府對垃圾環(huán)境治理的重視，在發(fā)包給企業(yè)治理的同時，仍在場控制，而非“甩手掌柜”；另一方面，當(dāng)企業(yè)在垃圾治理過程中遇到無法解決的棘手難題時，可以直接求助于政府。在這種緊密合作聯(lián)系的結(jié)構(gòu)下，能夠有效提升H鎮(zhèn)垃圾環(huán)境治理的效果?？傮w來看，H鎮(zhèn)政府與企業(yè)簽訂的合約，構(gòu)建了偏政府控制型的治理機(jī)制。其中，對治理過程和結(jié)果的嚴(yán)格把控，使得環(huán)境治理工作具備了較強(qiáng)的科層組織引導(dǎo)。第二，借助非正式的關(guān)系作用。在鄉(xiāng)村社會中，“熟人社會”網(wǎng)絡(luò)是一套有其內(nèi)部邏輯的鄉(xiāng)土秩序，H鎮(zhèn)政府和環(huán)境企業(yè)簽訂、執(zhí)行合約同樣借助了此種隱性資源。例如副鎮(zhèn)長動用自己的人脈資源，積極說服本土企業(yè)參與其中，和政府簽訂了垃圾環(huán)境治理的合約。在非正式人情關(guān)系“作用”下，政府與企業(yè)的合作順利達(dá)成1參見馮猛：《基層政府與地方產(chǎn)業(yè)選擇——基于四東縣的調(diào)查》，載于《社會學(xué)研究》2014年第2期。，且在執(zhí)行過程中，約束控制偏向柔性。如該企業(yè)負(fù)責(zé)人說道，“有時因為物質(zhì)短缺，在垃圾治理中出現(xiàn)了失誤，他們也不會對我們太過嚴(yán)厲”2訪談資料（20220509ZZX）。。這種發(fā)軔于熟人關(guān)系的政企合作，對政府而言，既滿足了對整個過程的影響和控制，還獲得了市場性力量的參與助力；而對環(huán)境企業(yè)而言，與政府的人情式合作，是響應(yīng)政策的順勢而為，能夠同時獲得政府層面的經(jīng)濟(jì)激勵和社會層面的聲譽(yù)回饋。從權(quán)力控制角度看，這種非正式關(guān)系促成了權(quán)力運作的彈性邏輯，并形成一種權(quán)宜性的治理格局。

（二）嵌入式督辦

“嵌入性”概念最早由卡爾·波蘭尼3參見[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們的時代政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮剛、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第50頁。提出，馬克·格蘭諾維特4[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動》，羅家德等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第2頁。繼承與發(fā)展。嵌入理論是指某一研究對象與所在環(huán)境之間相互作用的復(fù)雜性聯(lián)系?！岸睫k”是指以考核或施壓的方式督促行動5參見徐湘林：《新時期我國督查制度和運行機(jī)制的再認(rèn)識》，載于《中國行政管理》2019年第12期。，一般是科層內(nèi)部落實上級任務(wù)的重要手段，往往采用正式的形式，如發(fā)公函、派入巡視組等，在實踐中已形成較為成熟的制度基礎(chǔ)和運作機(jī)制。嵌入式督辦是指督辦主體通過嵌入治理場域中結(jié)合督辦方法與邏輯對治理目標(biāo)的直接性督促方式?！禜 鎮(zhèn)景區(qū)垃圾清潔市場化管理采購項目》《H 鎮(zhèn)景區(qū)保潔服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)》等合約對政府督辦方式作了說明，相較之前，督辦方式發(fā)生明顯變化，從外部嵌入內(nèi)部，直接深入對象結(jié)構(gòu)和介入治理事務(wù)。

從政策視角來看，嵌入式督辦不僅有利于密切政企關(guān)系，更重要的是有利于促成政府與企業(yè)間的政治激勵、市場約束的雙向互動、嵌入和互惠的政策網(wǎng)絡(luò)形成6周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，載于《社會》2018年第2期。。在H鎮(zhèn)政府與企業(yè)合約簽訂初期，政府公職人員的嵌入更多是停留在口頭上督辦，并未有效激勵企業(yè)積極行動，以致于引起社會公眾的誤解。H鎮(zhèn)村民張某說，“他們這么做，恐怕是為他們自己吧，鎮(zhèn)里的垃圾遍地都是，臭烘烘的”7訪談資料（20220513ZF）。。隨后，鎮(zhèn)政府替換并派出一位年輕、有干勁的干部，重新介入企業(yè)環(huán)境治理事務(wù)。一方面，政府干部每天現(xiàn)場對企業(yè)環(huán)境衛(wèi)生清理情況進(jìn)行巡查監(jiān)督，按照合約規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)督辦，確保環(huán)境治理任務(wù)的有序推進(jìn)和實質(zhì)運行；另一方面，在一些治理過程復(fù)雜、涉及面廣、資源緊缺的治理問題中，通過督辦干部的協(xié)調(diào)，疏通政府和其他治理主體之間溝通的渠道，從而獲取最大程度的支持。例如，H鎮(zhèn)在垃圾分類處理問題上，通過政府的宣傳教育引導(dǎo)、廣大村民的積極配合和企業(yè)的規(guī)范運轉(zhuǎn)，取得了相較以往的巨大改善。這種嵌入式督辦的形式，展現(xiàn)了政府在環(huán)境治理過程中具象化的行動，而不只是發(fā)包給承包方后，只扮演“指揮家”角色。尤其是處于壓力型體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，嵌入到全過程的督辦策略中后，可達(dá)到掌控局面的治理地步，進(jìn)而有效紓解了上級傳導(dǎo)的任務(wù)壓力。

（三）常態(tài)化考核

常態(tài)化考核是治理過程中持續(xù)地對治理內(nèi)容是否達(dá)標(biāo)實行監(jiān)督糾偏的一種機(jī)制。相較于間歇式考核，其優(yōu)勢在于時刻保持向治理對象穩(wěn)定輸出一種無形的行動壓力，驅(qū)動治理對象自覺按約定守成或行動，長效地推進(jìn)治理事態(tài)發(fā)展進(jìn)程。根據(jù)組織學(xué)激勵理論分析，考核的內(nèi)在邏輯機(jī)制是負(fù)向激勵導(dǎo)向，常態(tài)化考核意味著負(fù)向激勵策略的長效化，從而有效避免承包方的表面形式和應(yīng)付式做法，形成實質(zhì)行動的持續(xù)化。

基于鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的考核機(jī)制，要超越運動式的缺陷，須從非正式層面以及政策層面轉(zhuǎn)向正式制度層面，規(guī)范考核標(biāo)準(zhǔn)，最終由運動式考核嬗變?yōu)橹贫然己?。在H鎮(zhèn)政府與企業(yè)簽訂的《H鎮(zhèn)景區(qū)垃圾清潔市場化管理采購項目》合約中，對考核主體、考核對象、考核內(nèi)容、考核形式等規(guī)范予以說明。簡而言之，就是由作為考核主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過定期與隨機(jī)抽查的形式對作為考核對象的環(huán)境企業(yè)在垃圾環(huán)境治理過程中是否符合規(guī)定進(jìn)行考核。其一，定期考核。定期考核總分是100分，采取“月評分季考核”，由鎮(zhèn)政府組織相關(guān)單位每月15日前對景區(qū)的考評內(nèi)容進(jìn)行打分，考評內(nèi)容主要是企業(yè)的人員崗位調(diào)配、工具配備和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)，按照2：2：6比例考核。其中，環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)占比最重，內(nèi)容最為繁雜，范圍涉及鎮(zhèn)域主生活區(qū)域、湖水溝渠、公廁、綠化配套等衛(wèi)生服務(wù)治理。在每個季度的最后一個月20日前，對本季度三個月的月評分進(jìn)行綜合，作為獎懲措施執(zhí)行的重要依據(jù)，并基于評分情況對企業(yè)提出整改意見。這種整體、系統(tǒng)式的考核形式，是政府的一種技術(shù)性壓力導(dǎo)引策略，使得處于壓力狀態(tài)下的承包方，自我驅(qū)動和約束治理行為，從而有利于政府全面地控制和主導(dǎo)環(huán)境治理。其二，隨機(jī)抽查。隨機(jī)抽查側(cè)重于某一內(nèi)容的專業(yè)性測評，如對湖水溝渠的抽查，考核水面是否清潔，無明顯漂流物；水流是否暢通，無堵塞；水質(zhì)是否純凈，無水源污染；以及一些景觀花草的種植和修整情況。隨機(jī)抽查的結(jié)果會被納入并作為定期考核中的評判內(nèi)容。事實上，因隨機(jī)抽查的時間隨機(jī)性和內(nèi)容不確定性，使得承包企業(yè)一直處于“提心吊膽”的警惕狀態(tài)，絲毫不敢懈怠?？傮w來看，定期考核與隨機(jī)抽查組合所構(gòu)成的壓力激勵，共塑了政府對包干企業(yè)的常態(tài)化考核機(jī)制，持續(xù)而有效地發(fā)揮督促效力。

（四）約束性激勵

“半包干制”治理機(jī)制中存在政府與企業(yè)兩種不同主體，且其行動邏輯和價值取向各異，因此，雙方的激勵結(jié)構(gòu)是一種雙向互動與約束的關(guān)系。需要強(qiáng)調(diào)的是，“半包干制”的主客體之別，在于由政府通過偏控制型包干、嵌入式督辦、常態(tài)化考核等主導(dǎo)企業(yè)治理過程和結(jié)果，所以約束內(nèi)容的體現(xiàn)主要在于政府對企業(yè)，而非企業(yè)對政府。企業(yè)試圖通過討價還價的方式影響政府行為，給自己帶來更多的經(jīng)濟(jì)收益。在經(jīng)濟(jì)激勵視域下，這一內(nèi)容實質(zhì)上仍然歸屬于政府對企業(yè)的激勵內(nèi)容。

“半包干制”中發(fā)包方對承包方的約束本質(zhì)上是目標(biāo)激勵的一種策略，是為更好地保障治理目標(biāo)實現(xiàn)，而市場的自我配置無法避免異化或失靈情境。因此，不難理解為何H鎮(zhèn)政府對包干企業(yè)會采取偏向于約束、懲罰等特征的考核、監(jiān)督機(jī)制。如果說政府對企業(yè)約束發(fā)揮的效用是提供行動規(guī)范和邊界準(zhǔn)則，那么經(jīng)濟(jì)激勵則是企業(yè)主動、規(guī)范實現(xiàn)治理目標(biāo)的內(nèi)在動源。具體有：一是合同分簽制。H鎮(zhèn)政府和環(huán)境企業(yè)之間的合同是按“1+1+1”的模式簽訂。如企業(yè)違反合同約定，未能達(dá)到約定的治理目標(biāo)，政府有權(quán)要求企業(yè)限期整改，逾期未整改或整改效果不佳的，政府可予以合同終止。這種方式避免了企業(yè)競標(biāo)前后表現(xiàn)不一致問題，要想連續(xù)獲得與政府該項目的合作，就必須嚴(yán)格按照合同要求做好本職工作。二是減分制約束。考核總分是100 分，通過常態(tài)化的月度評分、季度考核，在每個季度的最后一個月20日前，對本季度三個月的月評分進(jìn)行綜合，對季度平均考核得分在90 分（含）以上的，全額支付本季度服務(wù)費；得分在80分（含）以上，90 分以下的，按中標(biāo)價該季度的95%支付服務(wù)費；得分在70 分（含）以上，80 分以下的，按中標(biāo)價該季度的90%支付服務(wù)費。此種考核約束的方式，與包干企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益直接掛鉤，體現(xiàn)了績效管理約束的價值。三是負(fù)向懲罰制。一方面，在定期考核中，對連續(xù)三個月考核得分達(dá)不到70 分的，或一年內(nèi)有四次低于80 分的，或游客針對景區(qū)衛(wèi)生服務(wù)有效投訴單月超過3次的、或年投訴超過10次的，政府將單方面終止合同，取消企業(yè)的管理資格，并全額扣減其所有履約保證金，將重新組織招標(biāo)；另一方面，在隨機(jī)抽查中，根據(jù)該景區(qū)在各層級政府或職能部門的抽檢結(jié)果排名，一年內(nèi)排名未進(jìn)入排名前三的，第一次扣除3000元，第二次扣除5000元，若還有則取消今年的績效費用（約占每年政府支付費用20%）1資料來源于H鎮(zhèn)政府與環(huán)境企業(yè)所簽訂的《H鎮(zhèn)景區(qū)垃圾清潔市場化管理采購項目》合約。。因此，基于激勵理論分析，“約束”性激勵歸為負(fù)向激勵維度，否定包干企業(yè)的偏差行為和動機(jī)，敦促其遵守合約，實質(zhì)承載治理任務(wù)。

四、“半包干制”的限度分析

鄉(xiāng)村環(huán)境治理主要由政府主導(dǎo)和帶頭開展，在環(huán)境治理中提供政策支持或氛圍引導(dǎo)，但缺乏環(huán)境治理的專業(yè)性能力。專業(yè)的環(huán)境治理企業(yè)能有效解決環(huán)境治理中的難題，但不具備政府權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌控制能力。鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的“半包干制”結(jié)合政企雙方優(yōu)點，彌補(bǔ)各自缺陷，塑造了新型政企合作關(guān)系，極大地釋放了環(huán)境治理的效能。但政府和市場分屬于兩個不同體系，如何處理好“有形之手”與“無形之手”的關(guān)系問題，也是所需回答的問題。在“半包干制”的運作機(jī)制中，由于政府發(fā)包且控制意圖明顯，一定程度上削弱了承包方的自主決定權(quán)，可能導(dǎo)致企業(yè)自主性治理不足，即權(quán)力配置的失衡性問題；并且，隨著政府權(quán)威的入場，正式與非正式機(jī)制之間的結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)張力緊張局面，非正式機(jī)制功效逐漸被削弱而漸趨式微。

其一，權(quán)力配置失衡。權(quán)力配置失衡是指在“委托—代理”結(jié)構(gòu)下，委托方與代理方針對治理目標(biāo)的過程和結(jié)果在觀念、行為上的差異性，而形成不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置。從H鎮(zhèn)政府與包干企業(yè)之間的合作關(guān)系看，鎮(zhèn)政府的一系列考核、監(jiān)督、約束機(jī)制的嵌入，折射出政府權(quán)威與市場主體之間一種不平等的契約關(guān)系。這種不平等的契約關(guān)系在兩個層面上進(jìn)一步加劇了權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。一是在治理價值層面，代表公共權(quán)威的政府與私人企業(yè)團(tuán)體合作的關(guān)系通常是“管”與“被管”的關(guān)系，而非兩個不同主體之間平等地參與治理。在此種治理價值觀念主導(dǎo)下，政府“管”的能量具有強(qiáng)控制、強(qiáng)約束的特點，嚴(yán)重削弱了承包方本應(yīng)享有的自主決定權(quán)；對企業(yè)而言，如何與政府周旋商談獲得目標(biāo)利益，成為其工作的重心，如策略性地應(yīng)對政府檢查事項，而沒有將精力投入到如何科學(xué)高效做好環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)治理工作。二是在治理行為層面，受制于權(quán)力失衡結(jié)構(gòu)影響，在實踐中，包干企業(yè)更多將治理事務(wù)和責(zé)任“回踢”給政府，增加了政府治理的工作量。如在垃圾分類的治理工作中，包干企業(yè)本應(yīng)負(fù)責(zé)垃圾分類的部分宣傳教育工作，而現(xiàn)實中卻將所有的動員、教育和引導(dǎo)等工作轉(zhuǎn)嫁給政府，包干企業(yè)只是每天將分類垃圾桶中的垃圾回收、轉(zhuǎn)運和處理，從不過問村民是否正確按照垃圾類型分類投放，顯然對村民養(yǎng)成垃圾分類的環(huán)保理念無實質(zhì)性效用。這種轉(zhuǎn)移責(zé)任、事務(wù)的治理行為，弱化了包干企業(yè)的治理能力，降低了其在治理結(jié)構(gòu)中的話語權(quán)，同時增加了治理結(jié)構(gòu)中對政府權(quán)威的依賴。

其二，正式與非正式機(jī)制的張力。為保障環(huán)境治理任務(wù)的達(dá)成，“半包干制”中的政府借用督辦、考核、監(jiān)督和激勵，約束、控制包干企業(yè)的環(huán)境治理過程和結(jié)果。其中，政府在合約內(nèi)的一些行政控制屬于正式機(jī)制內(nèi)容，企業(yè)在合約外的自主性應(yīng)對，如目標(biāo)替代、策略執(zhí)行、差異回應(yīng)等行為機(jī)制則是非正式機(jī)制。正式機(jī)制具有強(qiáng)制性和硬性約束的特點，形成了“半包干制”中的剛性規(guī)范；非正式機(jī)制具有靈活性、適用性特點，形成了“半包干制”中的輔助性、效用性舉措。雖然政府嵌入的控制機(jī)制可以預(yù)防和應(yīng)對市場運作潛在的失靈，有力地推進(jìn)環(huán)境治理，但其剛性約束的行政邏輯卻抑制了非正式機(jī)制的靈活性和適用性，衍生出簡單問題復(fù)雜化、社會事務(wù)行政化以及秩序紊亂等治理亂象。其主要表現(xiàn)在：一是制度規(guī)范上，處于正式機(jī)制下的包干企業(yè)，或是由于治理能力不足，而需依靠政府；或是出于策略治理，轉(zhuǎn)移責(zé)任。例如，在垃圾分類治理事務(wù)中，按照合約規(guī)定和科層規(guī)范，包干企業(yè)關(guān)于垃圾分類宣傳的活動方式、活動場地、活動規(guī)模和相關(guān)政府公職人員的參與安排等等，需要經(jīng)過科層行政系統(tǒng)。這一過程，將包干企業(yè)的部分工作卷入行政程序中，繁雜的行政程序顯然是包干企業(yè)不愿面對的，進(jìn)而包干企業(yè)通過向政府“訴苦”的方式，將其業(yè)內(nèi)工作巧妙隱秘地轉(zhuǎn)移至政府，間接地加重了政府工作負(fù)擔(dān)。二是技術(shù)規(guī)范上，依托于科層治理技術(shù)的正式機(jī)制往往會遮蓋企業(yè)自主性治理技術(shù)的非正式機(jī)制效用，產(chǎn)生這種情況的本源在于技術(shù)內(nèi)蘊(yùn)價值屬性。在政府與企業(yè)的“半包干制”合作關(guān)系內(nèi)，正式機(jī)制的治理技術(shù)體現(xiàn)政府的治理意圖，而非正式的治理技術(shù)內(nèi)含企業(yè)的目標(biāo)追求，由于二者代表的價值與立場不同，在交織互動的特定情境中，會引發(fā)技術(shù)失范性問題，從而陷入形式技術(shù)窠臼之中。綜上所述，基于政府與企業(yè)的屬性差異和認(rèn)識偏差，“半包干制”運作機(jī)制中的正式機(jī)制與非正式機(jī)制仍然存在不容忽視的張力，若無有效應(yīng)對張力的方法，終將導(dǎo)致非正式機(jī)制的作用效力被逐漸削弱。

五、結(jié)論與討論

本文將環(huán)境治理任務(wù)壓力下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過與企業(yè)建立的一種特殊合作機(jī)制概括為“半包干制”，探究了其內(nèi)涵、邏輯、運作機(jī)制和限度分析。經(jīng)過與“行政包干制”的理論對話和經(jīng)驗案例思考，本文認(rèn)為提出的“半包干制”治理模式，不僅有助于理解處于科層制末端的基層政府是如何紓解自上而下傳導(dǎo)的任務(wù)壓力，發(fā)包出去后仍可有效掌控全局。更有價值的是，文章試圖闡釋“半包干制”這一治理模式的現(xiàn)實適應(yīng)性與效用性，揭示政企互動的內(nèi)在邏輯，豐富鄉(xiāng)村治理機(jī)制的研究。

“半包干制”作為一個新的分析認(rèn)知，需要深入其所在的治理情境進(jìn)行辨析。通過與“行政包干制”的對比分析，可將“半包干制”視為一種新的衍生性概念。雖然具有一定的相似性，但“半包干制”并不是簡單的概念繼承與套用，而是突出表現(xiàn)為發(fā)包方與承包方之間主體系統(tǒng)多樣、權(quán)力相對集中、包干專業(yè)性強(qiáng)、雙向影響激勵、全過程控制等特點，為包干制的理論研究拓寬視野。同時，也為理解鄉(xiāng)村治理中政社之間如何多樣化互動、依賴和影響等內(nèi)容提供切入點。簡言之，“半包干制”的制度規(guī)范設(shè)計揭示了環(huán)境治理中政府、企業(yè)的目標(biāo)邏輯和行為特點。不過“半包干制”機(jī)制無法趨避正式與非正式機(jī)制之間的張力和權(quán)力配置的平衡性問題。這就需要制度建構(gòu)者和執(zhí)行者在環(huán)境治理過程中，既要重視任務(wù)推進(jìn)的進(jìn)程和質(zhì)量，也要涵養(yǎng)一定的社會資本和基礎(chǔ)，聚合價值與行為，調(diào)整制度與技術(shù)，避免異化性問題。

雖然“半包干制”本質(zhì)上歸屬于運動式治理內(nèi)容，與治理現(xiàn)代化的制度旨?xì)w相背，但其蘊(yùn)含的積極治理效用表明其在當(dāng)前乃至未來很長一段時間內(nèi)，仍是治理機(jī)制的重要選擇。也就是說，如何進(jìn)一步深化探索“半包干制”，消弭其限度性內(nèi)容，發(fā)揮其治理效用，將成為今后研究該議題的重要思考方向。