朱滿德，李成秀，程國強(qiáng)

（1. 貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2. 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

糧食安全是“國之大者”，解決好14 億多中國人的吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。新中國成立70 多年來，始終把發(fā)展糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)，依靠世界9%的耕地，生產(chǎn)了近1/4的糧食，養(yǎng)活了近1/5 的人口，成功依靠自身力量實(shí)現(xiàn)了糧食基本自給，走出一條中國特色糧食安全之路[1]。進(jìn)入新發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，確保國家糧食安全是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的首要任務(wù)，是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)社會(huì)、穩(wěn)全局的根本保障。但不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，一方面受國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束趨緊、地方抓糧和生產(chǎn)者種糧積極性弱化等多重影響，糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]；另一方面糧食產(chǎn)后損失和食物浪費(fèi)十分普遍，且數(shù)量巨大，加劇了糧食生產(chǎn)供給和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的壓力[3]。因此，迫切需要從糧食生產(chǎn)、流通、加工到消費(fèi)全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)謀劃，在糧食增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力，全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢掌控糧食安全主動(dòng)權(quán)，這是當(dāng)前亟需研究的重大現(xiàn)實(shí)問題。

發(fā)展糧食生產(chǎn)是保障國家糧食安全的基礎(chǔ)，始終是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。1996 年《中國的糧食問題》明確提出，“立足國內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針。中國將努力促進(jìn)國內(nèi)糧食增產(chǎn)，在正常情況下，糧食自給率不低于95%”[4]。過去幾十年，我國從保護(hù)耕地資源、增加農(nóng)業(yè)投入、加強(qiáng)水利建設(shè)、提高物質(zhì)裝備水平等方面系統(tǒng)促進(jìn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)發(fā)展。學(xué)術(shù)界對我國糧食生產(chǎn)問題進(jìn)行廣泛而深入的研究探討，主要集中在耕地保護(hù)和非糧化配置[5-6]、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[7-8]、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)機(jī)械化[9-10]、新型經(jīng)營主體發(fā)展[11]、農(nóng)地流轉(zhuǎn)[12-13]與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)[14-15]、糧食最低收購價(jià)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其改革[16-17]等對糧食種植面積或產(chǎn)量的影響，進(jìn)而從促進(jìn)要素升級和配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改善糧食生產(chǎn)條件和夯實(shí)產(chǎn)能基礎(chǔ)、完善支持保護(hù)制度等維度提出有關(guān)政策建議。

節(jié)約糧食、減少損耗和浪費(fèi)，是兼顧減輕農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力和保障糧食供需基本平衡的有效途徑。節(jié)約糧食的思想由來已久，也是傳承千年的優(yōu)良傳統(tǒng)。20 世紀(jì)90 年代中國政府即指出，中國依靠自身力量實(shí)現(xiàn)糧食基本自給在節(jié)約糧食方面有潛力，“如果將各環(huán)節(jié)的損失降至合理范圍，每年至少可節(jié)約糧食2 000 萬t”[4]，并部署減少糧食損失的具體舉措。但在現(xiàn)實(shí)中，糧食產(chǎn)后損耗和食物浪費(fèi)形勢卻異常嚴(yán)峻，特別是收入大幅增長后食物浪費(fèi)問題尤為突出，過多的損耗浪費(fèi)對國內(nèi)糧食供需平衡和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等帶來巨大壓力。黨的十八大以來，把高度重視節(jié)約糧食，注重解決糧食生產(chǎn)、流通、加工和消費(fèi)過程中的大量浪費(fèi)問題擺到突出重要位置。2021 年《反食品浪費(fèi)法》和《反食品浪費(fèi)工作方案》出臺，為進(jìn)一步推進(jìn)糧食節(jié)約減損、遏制餐飲食品浪費(fèi)等提供了基本遵循；2021—2023年連續(xù)三年中央一號文件都明確提出要深入開展糧食節(jié)約行動(dòng)，系統(tǒng)推進(jìn)生產(chǎn)、流通、加工、存儲(chǔ)和消費(fèi)全鏈條節(jié)糧減損。學(xué)術(shù)界雖然長期關(guān)注，但直至最近5～10 年方才興起對糧食節(jié)約減損問題的系統(tǒng)研究，如估算糧食生產(chǎn)[18]、儲(chǔ)存[19]、流通[20]、消費(fèi)[21-22]等具體環(huán)節(jié)以及全產(chǎn)業(yè)鏈[23]的損耗或浪費(fèi)，并提出制度設(shè)計(jì)和治理策略。

2022 年中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出，“保障糧食安全，要在增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力”[24]。這是從糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈整體出發(fā)，把國內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、糧食節(jié)約減損置于保障國家糧食安全的同等重要位置，是新發(fā)展階段保障國家糧食安全的重大舉措和有效途徑。基于此，本文緊扣“保障糧食安全要在增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力”這一要求，對糧食生產(chǎn)端保障國內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、糧食消費(fèi)端推進(jìn)糧食節(jié)約減損的當(dāng)下現(xiàn)實(shí)情境和主要挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，如農(nóng)業(yè)資源環(huán)境、地方抓糧和生產(chǎn)者種糧積極性、糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈損耗、食物浪費(fèi)等問題，進(jìn)一步針對性提出協(xié)同推進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和節(jié)約減損的政策建議，以期為構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的國家糧食安全保障體系和完善糧食安全全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理等提供決策參考。

1 新發(fā)展階段我國糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情境與關(guān)鍵挑戰(zhàn)

綜合生產(chǎn)能力建設(shè)、科技進(jìn)步、制度變革等為中國糧食生產(chǎn)提供了不竭動(dòng)力，中國糧食產(chǎn)量由1949 年1.13 億t、1978 年3.05 億t，快速跨越到2022 年6.87 億t，已 連續(xù)8 年穩(wěn)定在6.5 億t 以上（圖1），為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，面對新發(fā)展階段和百年大變局復(fù)雜多變的國內(nèi)國際環(huán)境，保持國內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)是端牢中國飯碗、守牢糧食安全底線的根本。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)面對的困難越來越多，挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)有幾個(gè)方面。

圖1 中國糧食產(chǎn)量及單產(chǎn)增長Fig. 1 Increasing of grain production and yield in China

1.1 農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束趨緊

耕地資源的稀缺性與日俱增，面臨數(shù)量減少、質(zhì)量下降的雙重風(fēng)險(xiǎn)。就耕地?cái)?shù)量而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對耕地的占用，國土綠化和生態(tài)文明建設(shè)、退耕還林還草還濕，以及各類違法違規(guī)占用等，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少。第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積已經(jīng)由2009 年的1.35 億hm2（20.31 億畝）下降到2019 年的1.28 億hm2（19.18 億畝），10 年間減少了752 萬hm2（1.13 億畝）；人均耕地由0.101 hm2（1.52 畝）減少至0.091 hm2（1.36 畝），且這種趨勢在相當(dāng)長時(shí)期仍難以扭轉(zhuǎn)。當(dāng)前各地以宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)治理與人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等名義違規(guī)占用耕地的現(xiàn)象仍屢禁不止，部分地區(qū)在執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策有偏差，一定程度上存在占多補(bǔ)少、補(bǔ)充數(shù)量不到位問題。

1）全國耕地整體質(zhì)量不高，以中低產(chǎn)田為主。根據(jù)《2019 年全國耕地質(zhì)量等級情況公報(bào)》，全國耕地平均等級為4.76 等（相當(dāng)于中等地），中低產(chǎn)田占到耕地面積的2/3 以上，其中基礎(chǔ)地力相對較差、生產(chǎn)障礙因素突出的7 至10 等的耕地占比為22%。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，旱地占到耕地面積的50.3%，水田只占24.6%；位于6 度以上的坡耕地占到22.8%，其中15 度以上的坡耕地占9.4%；位于一年一熟制地區(qū)的耕地占到47.9%，即意味著耕地質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局并不利于保障國內(nèi)糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

2）耕地沙化荒漠化、酸化鹽堿化加劇，耕地退化愈發(fā)嚴(yán)重。南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化、東北黑土地退化問題日益突出，涉及面積0.44 億hm2（約6.6 億畝），超過全國耕地面積的1/3[2]。作為東北黑土核心區(qū)，盡管一年一熟制，2021 年黑龍江、吉林仍以全國12.4%和4.9%的糧食播種面積，貢獻(xiàn)了全國11.5%和5.9%的糧食產(chǎn)量，為確保國家糧食安全做出巨大貢獻(xiàn)，但同時(shí)也帶來黑土地退化嚴(yán)重等問題?！稏|北黑土地保護(hù)白皮書（2020）》指出，目前東北黑土地土壤的黑土層厚度已經(jīng)減少了30%～50%，一些地區(qū)土壤黑土層不足20 cm，且因不合理開墾利用和水土流失等仍以每年1～2 mm的速度減少。

3）水土流失、化學(xué)投入品過量施用、耕地連續(xù)高強(qiáng)度利用等導(dǎo)致耕地質(zhì)量持續(xù)下降。黃土高原、西南石漠化區(qū)、東北黑土區(qū)是水土流失的重點(diǎn)區(qū)域，這些區(qū)域6 度以上的坡耕地水土流失尤為突出。2020 年全國三種主要糧食作物（稻谷、小麥和玉米）的平均化肥施用強(qiáng)度為382 kg/hm2，高于國際安全施用標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測算，2020 年我國化肥和農(nóng)藥的利用率分別提高到40.2%和40.6%，但殘留率依舊較高；農(nóng)膜使用量持續(xù)增加，回收率偏低、土壤殘留量不斷增加；面源污染造成土壤板結(jié)、有機(jī)質(zhì)下降、理化性狀變差、水環(huán)境被污染。此外，長期高強(qiáng)度、超負(fù)荷利用耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)或糧食生產(chǎn)，對耕地地力保護(hù)和永續(xù)利用、糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)等造成負(fù)面影響。

4）耕地占補(bǔ)平衡時(shí)，占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、以次充好現(xiàn)象依舊存在，且監(jiān)管難度加大。2019 年我國建設(shè)用地較2009 年增加約850 萬hm2（1.28 億畝），其中對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，需要落實(shí)占補(bǔ)平衡政策，但自然資源部2018 年在全國隨機(jī)抽取6 203 個(gè)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)不真實(shí)、數(shù)量不足、質(zhì)量不夠的項(xiàng)目占到抽查項(xiàng)目的10%，部分地區(qū)補(bǔ)充耕地存在位置偏遠(yuǎn)、生產(chǎn)條件差、耕種難度大，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、地力培肥不到位、缺乏后期管護(hù)等問題。

與此同時(shí)，為更好滿足美好生活需要和促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，各地推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地非糧化非農(nóng)化傾向在局部地區(qū)加劇。在東部地區(qū)，大量工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，通過流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營、建立生產(chǎn)基地、與合作社或家庭農(nóng)場產(chǎn)銷合作等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，滿足了人民美好生活需要，但在一定程度上出現(xiàn)非糧化傾向。如浙江糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比重由2015 年55.8%降至50.0%，廣東由52.4%降至49.2%。在西南地區(qū)，近年圍繞農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)和鞏固脫貧成果，大力發(fā)展茶葉、中藥、水果、花卉等特色高效農(nóng)業(yè)，非糧化傾向也較為明顯。貴州糧食種植比重由2010年62.2%持續(xù)降至2021 年51.4%，減少10.8 個(gè)百分點(diǎn)，云南由66.4%降至59.4%，廣西和重慶分別由51.9%和66.8%降至45.7%和59.1%（表1）。

表1 全國糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比重（%）Table 1 Proportion of grain area of the total crop area (%)

水資源短缺，水土資源不匹配、農(nóng)田水利配套不完備等使糧食生產(chǎn)抗災(zāi)減災(zāi)能力面臨巨大挑戰(zhàn)。我國水資源嚴(yán)重短缺，且時(shí)空分布極不均衡，總體呈現(xiàn)南方水多地少、北方地多水少的水土資源匹配特征，對水地“雙高”要求的糧食作物生產(chǎn)是剛性約束。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國65.0%的耕地位于年降水量800 mm 以下的地區(qū)，其中15.8%的耕地位于降水量400 mm 以下的地區(qū)；北方分布了全國60%的耕地，卻僅有19%的水資源，華北平原、東北平原是糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢區(qū)，都面臨水資源短缺的嚴(yán)重束縛。內(nèi)蒙古耕地面積占到全國的9%，2021 年糧食播種面積和產(chǎn)量分別占全國的5.3%和5.6%，當(dāng)年平均降水量僅有378 mm，水資源短缺和環(huán)境生態(tài)約束是其實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的最大障礙。河南、河北是重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，因水資源不足而大量開采地下水發(fā)展糧食生產(chǎn)，由此形成巨大的地下水超采漏斗區(qū)，對這一區(qū)域糧食可持續(xù)的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)形成新挑戰(zhàn)。

干旱、洪澇是造成我國糧食作物及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減產(chǎn)的最主要因素，全球氣候變化將進(jìn)一步加劇干旱、暴雨、洪澇、臺風(fēng)、高溫、寒潮等極端天氣事件發(fā)生，而我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件依然薄弱，農(nóng)田水利設(shè)施重建設(shè)、輕管理，重樞紐工程、輕田間配套，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、最后一公里“埂塞”現(xiàn)象突出，頻發(fā)重發(fā)的自然災(zāi)害已成為糧食生產(chǎn)必須面對的重大風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

1.2 農(nóng)業(yè)科技取得新突破難度增大

我國糧食連續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)離不開農(nóng)業(yè)科技的貢獻(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率已由2010 年52%持續(xù)提高到2021 年61%，其中良種普及率保持95%以上，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)72%。但進(jìn)一步提升良種單產(chǎn)和品質(zhì)、耕種收綜合機(jī)械化率等難度越來越大。

糧食育種技術(shù)創(chuàng)新突破、優(yōu)質(zhì)良種普及推動(dòng)了我國糧食單產(chǎn)大幅提升，其中稻谷平均單產(chǎn)由1978年3.98 t/hm2、2000 年6.27 t/hm2提升到2022 年7.08 t/hm2，小麥和玉米分別由1978 年1.85 和2.80 t/hm2，2000 年3.74 和4.60 t/hm2提升到2022 年5.86 和6.44 t/hm2。但2010 年以來三種主糧單產(chǎn)的提升速度明顯放緩（圖1）。我國小麥和水稻的育種技術(shù)研究總體上已經(jīng)處于國際領(lǐng)先水平[25]，二者平均單產(chǎn)已位居全球前列，分別高出2020 年世界平均單產(chǎn)的65%和54%，對標(biāo)全球最高單產(chǎn)約10 t/hm2雖有差距，但國內(nèi)雜交水稻高產(chǎn)攻關(guān)試驗(yàn)雙季產(chǎn)量（即早稻和晚稻產(chǎn)量之和）達(dá)24 t/hm2，若再要進(jìn)一步提升可能需要重大技術(shù)攻關(guān)和技術(shù)突破。我國玉米平均單產(chǎn)僅高出全球平均水平的12%，離美國、加拿大仍有較大差距，如2019 年和2020 年美國平均單產(chǎn)都超過10 t/hm2，加拿大、阿根廷分別在9.2 t/hm2和7.5 t/hm2以上，表明玉米單產(chǎn)仍有較大提升潛力。但國內(nèi)育種技術(shù)創(chuàng)新主要由國家投入、高校和科研機(jī)構(gòu)主導(dǎo)研發(fā)，企業(yè)投入和參與嚴(yán)重不足，高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、多抗廣適、專用特用等難以有效兼顧，重大突破的創(chuàng)新產(chǎn)品難出現(xiàn)，種業(yè)創(chuàng)新與生產(chǎn)多元需求、與管理技術(shù)配套等還有鴻溝，所育種子商品化和商業(yè)化育種亟待提升。公共研發(fā)機(jī)構(gòu)與育種企業(yè)不公平競爭，種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不完善，種業(yè)市場魚龍混雜，以次充好、套牌種子頻繁出現(xiàn)[25]，一定程度上挫傷育種企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)者使用的積極性。

農(nóng)業(yè)機(jī)械化在糧食節(jié)本增效、推動(dòng)規(guī)?；?jīng)營等方面發(fā)揮重要作用，2021 年全國農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力達(dá)10.8 億kW，拖拉機(jī)及配套農(nóng)具數(shù)量持續(xù)增長，加載5G、3S 等技術(shù)的智能農(nóng)機(jī)裝備廣泛應(yīng)用。但總體仍存在農(nóng)機(jī)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、研發(fā)轉(zhuǎn)化率不高，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、產(chǎn)能過剩和斷檔缺門并存，農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合不夠緊密、農(nóng)機(jī)作業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題，如適用丘陵山區(qū)的農(nóng)機(jī)裝備不足、下地難和作業(yè)難。2021 年我國小麥、玉米和稻谷的耕種收綜合機(jī)械化分別達(dá)到97%、90%和86%，但區(qū)域不平衡、各環(huán)節(jié)差異大，廣大丘陵山區(qū)糧食生產(chǎn)短板依舊突出，進(jìn)一步提升面臨適用性農(nóng)機(jī)研發(fā)轉(zhuǎn)化、農(nóng)田宜機(jī)化改造與投資等難題。

1.3 地方抓糧積極性和生產(chǎn)者種糧積極性持續(xù)弱化

農(nóng)業(yè)大省、糧食大省往往也是經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省。如產(chǎn)糧第一大省黑龍江，2021 年生產(chǎn)全國11.5%的糧食，但地區(qū)生產(chǎn)總值只占全國的1.3%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值47 266 元，僅相當(dāng)于全國平均水平的58.4%，地方一般公共預(yù)算收入1 300 億元，僅占地方合計(jì)的1.2%，居民可支配收入27 159 元，相當(dāng)于全國平均水平的77.3%。河南產(chǎn)出全國9.6%的糧食，人均地區(qū)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全國平均的73.4%，地方一般公共預(yù)算收入占地方合計(jì)的3.9%，居民可支配收入相當(dāng)于全國平均的76.3%。

糧食是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是國家安全的基礎(chǔ)，但也是弱勢產(chǎn)業(yè)，比較效益偏低，對經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)貢獻(xiàn)相對有限，且面臨自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，因此需要各級政府持續(xù)加大財(cái)政投入、加大對糧食生產(chǎn)的支持，這對經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省的財(cái)力是一項(xiàng)巨大考驗(yàn)[2]。部分糧食政策設(shè)計(jì)考慮欠佳，如部分項(xiàng)目建設(shè)投資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼需地方政府予以資金配套，加強(qiáng)專項(xiàng)審計(jì)和績效考核，使地方政府越重視糧食、越加強(qiáng)糧食產(chǎn)能建設(shè)，各種負(fù)擔(dān)越重，極大影響地方政府抓糧積極性，這成為糧食主產(chǎn)區(qū)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

在國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本攀升、銷售價(jià)格未有明顯提高等情境下，糧食生產(chǎn)效益不斷下滑，甚至已經(jīng)不具備比較優(yōu)勢，生產(chǎn)者種糧積極性持續(xù)下降?！度珖r(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)顯示，2016—2019年三種糧食平均生產(chǎn)凈利潤已連續(xù)4年為負(fù)值，2020 年轉(zhuǎn)為正值也僅707 元/hm2，現(xiàn)金收益約在7 200～9 300 元/hm2（表2）。而同期兩種油料（花生和油菜）現(xiàn)金收益約在10 000～14 000 元/hm2，甜菜現(xiàn)金收益在15 000 元/hm2左右，蔬菜、蘋果等比較效益更高，一定程度推動(dòng)生產(chǎn)者改種經(jīng)濟(jì)作物。特別是大量新型經(jīng)營主體進(jìn)入、規(guī)?；?jīng)營推進(jìn)、特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，種植結(jié)構(gòu)非糧化在局部地區(qū)日益凸顯。

表2 主要農(nóng)作物生產(chǎn)效益比較 （元/hm2）Table 2 Economic return comparison among major crops（yuan/hm2）

今后的挑戰(zhàn)將在于，第一，土地成本顯現(xiàn)化和流轉(zhuǎn)價(jià)格提高、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成本和物化資料成本等上漲的趨勢難以扭轉(zhuǎn)，將推動(dòng)糧食生產(chǎn)總成本的持續(xù)攀升。第二，通過持續(xù)提升或大幅提升糧食價(jià)格保障種糧收益難度較大。2012—2016 年的實(shí)踐表明，開放條件下國際國內(nèi)糧價(jià)聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)，若國內(nèi)糧食最低收購價(jià)過高，將陷入國內(nèi)增產(chǎn)—收儲(chǔ)增加—庫存增加—進(jìn)口增加的循環(huán)，使糧食加工、食品制造等產(chǎn)業(yè)陷入困境，可能引發(fā)負(fù)外部性和不確定性。第三，支持糧食生產(chǎn)的政策措施面臨針對性和有效性不足、世貿(mào)組織規(guī)則約束等挑戰(zhàn)。我國農(nóng)業(yè)黃箱支持空間有限，上限為微量允許水平（即特定產(chǎn)品黃箱支持不超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，非特定產(chǎn)品黃箱支持不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%），2019 年世貿(mào)組織裁決我國對大米和小麥的黃箱補(bǔ)貼違反了加入世貿(mào)組織時(shí)所作承諾，這推動(dòng)了糧食最低收購價(jià)政策的改革完善，但總體上該政策仍存在面臨違反規(guī)則的重大風(fēng)險(xiǎn)，可能引起世貿(mào)組織成員的挑戰(zhàn)；不可免除的黃箱補(bǔ)貼力度偏低，對糧食生產(chǎn)激勵(lì)效果依舊有限；綠箱補(bǔ)貼則面臨財(cái)力相對有限的約束，難以大范圍進(jìn)行補(bǔ)貼支持；由黃箱補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向綠箱補(bǔ)貼，存在政策針對性有效性下降等問題。

2 新發(fā)展階段我國糧食節(jié)約減損的現(xiàn)實(shí)情境與突出挑戰(zhàn)

我國糧食產(chǎn)后損失和食物浪費(fèi)十分普遍，且數(shù)量巨大，不但增加了糧食保面積保供給的壓力，而且浪費(fèi)國內(nèi)有限的農(nóng)業(yè)資源，形成了無效的碳排放和生態(tài)環(huán)境消耗，這已成為迫切需要解決的重大戰(zhàn)略問題。相關(guān)研究顯示，就廣義食物而言，我國整個(gè)食物供應(yīng)鏈的損失浪費(fèi)約4.6 億t，占到總生產(chǎn)量的22.7%[24]，凸顯節(jié)約減損的必要性、重要性和緊迫性。

2.1 餐前環(huán)節(jié)損耗

餐前環(huán)節(jié)損耗包括糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)存、加工等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的損耗。雖然關(guān)于不同環(huán)節(jié)糧食損耗的估算差距較大，但都清晰地表明糧食生產(chǎn)鏈供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)損耗多，節(jié)糧減損空間大。國家糧食與物資儲(chǔ)備局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國每年儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工環(huán)節(jié)的糧食損失量在3 500 萬t 以上，糧食全產(chǎn)業(yè)鏈總損耗率約為12%。

其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)有農(nóng)作物種籽用途損耗、自然災(zāi)害損耗和收獲損耗。從國家糧油信息中心谷物供需平衡表看，三種糧食種用量占比低且穩(wěn)定，種用浪費(fèi)雖然存在但總體有限。受日益頻發(fā)重發(fā)的旱澇等自然災(zāi)害影響，我國農(nóng)作物受災(zāi)嚴(yán)重，造成的產(chǎn)量損失較大。以2020 年和2021 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，農(nóng)作物受災(zāi)面積分別達(dá)到1 996 萬hm2和1 174 萬hm2，其中絕收面積271 萬hm2和163 萬hm2，占受災(zāi)面積的13.6%和13.9%。其中2020 年災(zāi)情較為嚴(yán)重，黑龍江、內(nèi)蒙古、湖北、遼寧、安徽、云南、吉林農(nóng)作物受災(zāi)面積都超過120 萬hm2，且大部分為糧食主產(chǎn)區(qū)，2021 年產(chǎn)糧大省河南農(nóng)作物受災(zāi)159 萬hm2、內(nèi)蒙古受災(zāi)126 萬hm2。按糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的70%、糧食平均單產(chǎn)5.8 t/hm2估算，2020 年和2021 年僅絕收面積即造成1 100 萬t 和662 萬t 的糧食產(chǎn)量損失。如果考慮對整個(gè)受災(zāi)面積的影響，產(chǎn)量損失將會(huì)大幅度提升。收獲環(huán)節(jié)也會(huì)因?yàn)榧Z食品種、地塊情況、受災(zāi)情況、收獲時(shí)機(jī)、機(jī)械設(shè)備、機(jī)手熟練程度等因素影響收獲損失率，如因糧食受災(zāi)倒伏、精細(xì)化脫粒差、田間運(yùn)輸和清糧等造成的現(xiàn)實(shí)損耗，近年的研究表明我國糧食收獲損失率約在3%左右[18]。

糧食儲(chǔ)存環(huán)節(jié)因儲(chǔ)存主體、儲(chǔ)存設(shè)施、儲(chǔ)存方式等差異而損失率有所不同，如水分蒸發(fā)、蟲鼠害、霉變腐爛等。已有數(shù)據(jù)顯示，國有糧食企業(yè)儲(chǔ)存損耗在1%左右，其中中國儲(chǔ)備糧管理總公司及其直屬庫儲(chǔ)存損耗只有0.1%～0.5%，私營企業(yè)倉儲(chǔ)條件較差，儲(chǔ)存損耗在5%以上，農(nóng)戶儲(chǔ)糧損耗在8%～10%[26]。據(jù)國家糧食物資與儲(chǔ)備局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年全國糧食產(chǎn)量6.83 億t，入統(tǒng)企業(yè)糧食收購量約4 億t，即意味著約2.83 億t 由中小企業(yè)或農(nóng)戶儲(chǔ)存，若中小企業(yè)或農(nóng)戶儲(chǔ)存按5%損耗率估計(jì)損耗約1 415 萬t，按8%損耗率估計(jì)達(dá)2 264 萬t；入統(tǒng)企業(yè)收購量4 億t，按0.5%平均損耗率估計(jì)有200萬t 損耗。不應(yīng)忽視的是，因庫存量增加、儲(chǔ)糧陳化，仍有相當(dāng)比例的糧食因儲(chǔ)存時(shí)間較長、質(zhì)量下降等進(jìn)入飼用或脫離食物鏈，如為了玉米“去庫存”，用玉米發(fā)展燃料乙醇，這也是一種變相的浪費(fèi)和資源損耗。

糧食流通環(huán)節(jié)的損耗包括因過篩、遺漏、拋撒、過駁、機(jī)械碾壓、扦樣消耗等造成損耗，以及高水分糧食長時(shí)間封閉運(yùn)輸可能引起變質(zhì)乃至霉變的損耗。據(jù)估計(jì)，我國每年進(jìn)入運(yùn)輸環(huán)節(jié)的商品糧約4.8億t，其中貿(mào)易商和加工商的糧食碎粒損耗53 萬t，公路、鐵路和水路運(yùn)輸損耗約55 萬t，即流通環(huán)節(jié)損耗（不包含運(yùn)輸起始時(shí)雜質(zhì)變化）合計(jì)108 萬t[20]，比未作運(yùn)輸損耗界定的粗略估計(jì)大幅降低。

糧食過度加工也是造成糧食損耗浪費(fèi)的重要原因。伴隨生活水平提升，消費(fèi)者更加偏好精米白面、主食精細(xì)化，為了迎合市場需求，糧食過度加工愈加突顯。我國市場供應(yīng)的精米占比90%以上，細(xì)面超過70%，加工進(jìn)度更好的麥芯粉、雪花粉等市場份額持續(xù)擴(kuò)大。有數(shù)據(jù)顯示，我國粳稻、秈稻適度加工出米率約70%和68%，在經(jīng)過拋光、打磨等環(huán)節(jié)，出米率降至65%和63%左右，小麥適度加工出粉率約75%，精加工出粉率僅70%左右，由適度加工到精細(xì)加工的損耗約5%。其中僅加工環(huán)節(jié)造成的口糧損失每年在650 萬t 以上[27]。

2.2 餐飲浪費(fèi)

餐桌上的浪費(fèi)尤為驚人。餐桌上的浪費(fèi)廣泛存在于商業(yè)餐飲、公共食堂、家庭飲食等領(lǐng)域，根據(jù)2018 年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》，我國城市餐飲食物浪費(fèi)量（不含家庭飲食浪費(fèi)）一年在1 700 萬～1 800 萬t，相當(dāng)于全國3%的糧食產(chǎn)量。

1）商業(yè)餐飲。伴隨收入增長和居民生活水平提高，消費(fèi)者在外就餐比例不斷上升，在外就餐食物浪費(fèi)愈發(fā)嚴(yán)重，商務(wù)宴請、事件性酒席、公務(wù)消費(fèi)和親朋聚餐是餐飲浪費(fèi)的主要場景。特別是在大型中高檔餐廳各類宴請聚會(huì)，用餐點(diǎn)餐習(xí)慣于講面子、講排場，寧多勿少，且用餐過程伴隨大量飲用酒水，減少對其他食物攝入，使浪費(fèi)程度更加嚴(yán)重。已有調(diào)查顯示，我國城市餐飲浪費(fèi)率約為11.7%；主食人均浪費(fèi)量約每餐每人23 g，其中米飯和面食浪費(fèi)量較高，分別占總浪費(fèi)量的14%和10%[28]。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的專題調(diào)研報(bào)告指出，城鄉(xiāng)婚宴酒席浪費(fèi)40%以上，出生宴等“事件性宴聚”浪費(fèi)30%左右，商務(wù)宴請浪費(fèi)30%～40%，朋友聚餐浪費(fèi)40%左右[29]。

2）公共食堂。大學(xué)食堂的食物浪費(fèi)問題尤為突出，這與當(dāng)代大學(xué)生的行為習(xí)慣、態(tài)度、認(rèn)知等因素有關(guān)[30]。據(jù)海南省統(tǒng)計(jì)，高校食堂平均每人每餐食物浪費(fèi)約67 g，食物浪費(fèi)率12.86%，其中面制品、米制品浪費(fèi)量位于前兩位[29]。一項(xiàng)對29 個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）29 所高校調(diào)研顯示，人均就餐食物剩余61 g，每人每餐平均食物浪費(fèi)率為12.13%[31]。

3）家庭餐飲。食物消費(fèi)支出占比下降或規(guī)劃不當(dāng)導(dǎo)致超量采購、不當(dāng)儲(chǔ)存或超期未食用導(dǎo)致丟棄、過量烹煮導(dǎo)致剩余、烹煮方法不當(dāng)導(dǎo)致剩余浪費(fèi)，這些與家庭規(guī)模、人員構(gòu)成、家庭經(jīng)濟(jì)、人口特征等相關(guān)[32]。據(jù)估計(jì)，中國每年家庭人均食物浪費(fèi)7.63～10.86 kg，全年家庭食物浪費(fèi)總量1 056 萬～1 502 萬t[21]。如果將商業(yè)餐飲與家庭餐飲累加，每年食物浪費(fèi)總量將在2 700～3 300 萬t。此外，不合理地過量飲食，本質(zhì)上也是一種“隱形”浪費(fèi)，同時(shí)帶來超重、肥胖、疾病等身心健康問題。

3 推進(jìn)糧食增產(chǎn)與減損兩端同時(shí)發(fā)力的政策建議

糧食事關(guān)國運(yùn)民生，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)?；诋?dāng)前世情國情、農(nóng)情糧情，立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，必須筑牢國家糧食安全底線，牢牢掌控糧食安全主動(dòng)權(quán)。為此必須堅(jiān)持開源和節(jié)流并重，切實(shí)做到在糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和節(jié)糧減損兩端同時(shí)發(fā)力。

3.1 深入實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，全方位夯實(shí)糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)

糧食生產(chǎn)根本在耕地，命脈在水利，出路在科技，動(dòng)力在政策，這些關(guān)鍵點(diǎn)要一個(gè)一個(gè)抓落實(shí)、抓到位。確保國內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，關(guān)鍵在于落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，首要任務(wù)是持續(xù)夯實(shí)糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)，筑牢國內(nèi)糧食供給保障能力，確保需要時(shí)能產(chǎn)得出、供得上。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，根本在于將“藏糧于地”戰(zhàn)略落地落實(shí)。

一是要采取長牙齒的硬措施，全面壓實(shí)地方黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格考核、終生追責(zé)，堅(jiān)決守住18 億畝耕地紅線。我國已經(jīng)制定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，關(guān)鍵是要不打折扣執(zhí)行好，要標(biāo)本兼治，增強(qiáng)體制機(jī)制和嚴(yán)格執(zhí)法的剛性約束?，F(xiàn)階段尤其要嚴(yán)防借鄉(xiāng)村振興、國土綠化等名義違法違規(guī)占用耕地，加強(qiáng)對耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地等現(xiàn)象，真正做到耕地?cái)?shù)量不減少和少減少、質(zhì)量不下降有提升[2]。

二是要保護(hù)和提升耕地地力，把高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的保障基礎(chǔ)。為此要持續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)投入力度，實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)，全面強(qiáng)化糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)。加快改造中低產(chǎn)田，大力實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和改造提升工程，一體化推進(jìn)高效節(jié)水灌溉、耕地質(zhì)量保護(hù)提升和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提檔升級，積極推進(jìn)對糧食生產(chǎn)功能區(qū)和國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的改造提升，補(bǔ)上土壤改良、農(nóng)田灌排等短板，增強(qiáng)抗災(zāi)保收和穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)能力。堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合，加強(qiáng)東北黑土地保護(hù)修復(fù)和丘陵山區(qū)坡耕地治理，實(shí)施酸化鹽堿化耕地綜合治理、重點(diǎn)區(qū)域水土流失治理。系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境友好型糧食生產(chǎn)，減少化學(xué)投入品使用，堅(jiān)持科學(xué)施肥、精準(zhǔn)施肥和綠色施肥，加大土壤環(huán)境治理。對長期超負(fù)荷利用的耕地要實(shí)施輪作休耕以便更好實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用。

三是要強(qiáng)化耕地用途管制，明確耕地用途和利用優(yōu)先序。要嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地再占用等行為。嚴(yán)格貫徹和落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上要全部用于糧食生產(chǎn)、永久基本農(nóng)田要重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)耕地非糧化非農(nóng)化的監(jiān)測和管理，要堅(jiān)決遏制“非農(nóng)化”、有效防止“非糧化”。在產(chǎn)業(yè)布局上有序引導(dǎo)和妥善處理特色高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)“爭地”問題。

四是加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施及配套建設(shè)，提升水資源與耕地的匹配度。因地制宜高質(zhì)量推進(jìn)重大水利工程、大中型灌區(qū)、引水調(diào)水和集水蓄水工程、田間工程等建設(shè)和現(xiàn)代化改造，逐步形成大中小微并舉、建管用協(xié)同的農(nóng)田排灌體系，打通最后“一公里”埂塞，實(shí)現(xiàn)旱能灌、澇可排。在水資源短缺地區(qū)，要積極發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)，提高水資源利用效率。

3.2 深入實(shí)施藏糧于技戰(zhàn)略，全面提升糧食技術(shù)支撐

農(nóng)業(yè)科技是糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的根本出路，要深入實(shí)施“藏糧于技”戰(zhàn)略。種子是糧食的“芯片”，要打贏種源安全戰(zhàn)、打好種業(yè)翻身仗，用自己的手攥緊中國種子，才能端穩(wěn)中國飯碗，才能從源頭上保障糧食安全。為此，一是加強(qiáng)國家種質(zhì)資源庫建設(shè)，強(qiáng)化糧食作物種質(zhì)資源收集、保護(hù)和開發(fā)利用，深入發(fā)掘優(yōu)異種質(zhì)和優(yōu)質(zhì)基因。二是推進(jìn)主糧作物的種業(yè)重大創(chuàng)新平臺建設(shè)，組織種源核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，破除瓶頸卡點(diǎn)，提升自主原始創(chuàng)新能力，加快培育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、節(jié)水抗旱、多抗廣適、宜機(jī)宜飼、專用特用等突破性優(yōu)良品種，實(shí)現(xiàn)主糧種源自主可控。三是積極開展育種遺傳基礎(chǔ)、分子育種技術(shù)等前沿性公益性研究，有序推進(jìn)生物育種的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。四是健全商業(yè)化育種體系，完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。壯大育種市場主體，規(guī)范種業(yè)市場管理。

現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)裝備是提升糧食生產(chǎn)效率、促進(jìn)糧食專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營的重要支撐。一是加強(qiáng)智能化農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)制造，推進(jìn)3S 技術(shù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等與農(nóng)機(jī)裝備融合，加大在節(jié)水灌溉、測土配方施肥、農(nóng)機(jī)定位耕種收、病蟲害診斷防控、氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警等方面集成應(yīng)用，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)全過程監(jiān)測預(yù)警、智慧管理和信息交流。二是因地制宜地推動(dòng)丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，研發(fā)推廣適用于丘陵山區(qū)糧食生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)裝備，補(bǔ)齊丘陵山區(qū)糧食生產(chǎn)的機(jī)械化短板。三是大力發(fā)展代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管、農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)等糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，通過社會(huì)化服務(wù)將大量先進(jìn)實(shí)用技術(shù)集成推向普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場。

3.3 千方百計(jì)調(diào)動(dòng)地方抓糧和生產(chǎn)者種糧積極性

實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，一定要讓生產(chǎn)者種糧有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧不吃虧。只有調(diào)動(dòng)和保護(hù)好地方黨委政府抓糧和生產(chǎn)者種糧兩個(gè)積極性，才能將糧食綜合生產(chǎn)能力有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，才能實(shí)現(xiàn)糧食以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的穩(wěn)定性應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。

對地方黨委政府抓糧而言，一是健全地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義機(jī)制。糧食安全責(zé)任和義務(wù)要共擔(dān)，中央及地方、主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)要一起擔(dān)責(zé)任盡義務(wù)，不能只壓主產(chǎn)區(qū)。壓實(shí)地方糧食安全和耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)格科學(xué)考核。各級黨委政府也要樹立大局意識，增加糧食生產(chǎn)投入，要穩(wěn)面積、保產(chǎn)量，自覺承擔(dān)維護(hù)國家糧食安全責(zé)任[33]。二是建立調(diào)動(dòng)地方抓糧積極性的保障機(jī)制。對糧食主產(chǎn)省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以適當(dāng)傾斜，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，增加產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)資金并給予資金使用范圍等權(quán)限，降低地方在保障糧食安全的部分項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)貼資金配套比例或取消配套要求，確保地方抓糧不吃虧、得實(shí)惠、有發(fā)展。三是支持地方政府發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，延長產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈和提升價(jià)值鏈，將糧食資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為糧食產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，激發(fā)地方抓糧的內(nèi)生動(dòng)力。

對生產(chǎn)者種糧而言，一是健全生產(chǎn)者種糧掙錢得利的政策保障。首要是穩(wěn)定和完善糧食最低收購價(jià)政策，這是穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)信心的基石，是確保糧食面積不大幅下降的關(guān)鍵保障?？梢园凑铡胺€(wěn)定框架、改革機(jī)制、增強(qiáng)彈性”思路審慎推進(jìn)最低收購價(jià)政策的合規(guī)性改革，同時(shí)要加強(qiáng)影響監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估，對改革引發(fā)的損失應(yīng)建立生產(chǎn)者補(bǔ)償機(jī)制。其次是穩(wěn)定存量補(bǔ)貼，優(yōu)化使用增量補(bǔ)貼，提高政策針對性與有效性，切實(shí)發(fā)揮對種糧者的保護(hù)和激勵(lì)作用。積極穩(wěn)步擴(kuò)大三大主糧完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍，在評估政策效果基礎(chǔ)上加快改進(jìn)完善。特別是對糧食規(guī)模種植者，應(yīng)加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)、貸款貼息、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置或更新補(bǔ)貼等支持，幫助防范種糧風(fēng)險(xiǎn)，保障不虧損、有合理收益。充分利用非特定黃箱支持、積極拓展藍(lán)箱補(bǔ)貼、持續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等綠箱投資，為生產(chǎn)者種糧“保駕護(hù)航”，逐步構(gòu)建價(jià)格、補(bǔ)貼和保險(xiǎn)“三位一體”的支持種糧政策體系。二是引導(dǎo)生產(chǎn)者利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)種糧掙錢得利。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)托管、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)節(jié)本增效；引導(dǎo)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)種養(yǎng)等實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)；發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、加工物流等，提升種糧綜合收益。

3.4 全面推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈節(jié)約減損

要高度重視節(jié)約糧食，樹立“節(jié)約減損就是增產(chǎn)”的理念，采取綜合措施降低糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)存、加工等過程中的損耗浪費(fèi)。特別是完善節(jié)糧減損的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌、全社會(huì)參與的常態(tài)化長效化治理機(jī)制。

糧食生產(chǎn)收獲環(huán)節(jié)，一是選育推廣節(jié)種宜機(jī)、高產(chǎn)高效、多抗廣適、低損收獲的糧食作物新品種，集成推廣水稻工廠化育秧、玉米小麥精細(xì)化播種等技術(shù)，節(jié)約種質(zhì)資源。二是全方位改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象、病蟲害等災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，提升糧食生產(chǎn)的抗災(zāi)減災(zāi)能力，減少災(zāi)害損失。三是研發(fā)推廣智能綠色精細(xì)收獲農(nóng)機(jī)裝備，促進(jìn)品種與農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝集成配套；優(yōu)化農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，提升應(yīng)急搶收裝備和應(yīng)急服務(wù)能力；加強(qiáng)農(nóng)機(jī)手技能培訓(xùn)，實(shí)施規(guī)范操作，引導(dǎo)生產(chǎn)者適時(shí)擇機(jī)收獲，降低田間地頭收獲損耗。

糧食倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)，一是加強(qiáng)對糧食烘干設(shè)施的投資或獎(jiǎng)補(bǔ)，鼓勵(lì)各類市場主體發(fā)展面向農(nóng)戶和家庭農(nóng)場的糧食烘干服務(wù)，減少因晾曬問題等可能引發(fā)的損失。二是支持國有企業(yè)、私營企業(yè)修繕升級老舊倉房，因地制宜引導(dǎo)建設(shè)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和智能化的現(xiàn)代糧食倉儲(chǔ)設(shè)施，將先進(jìn)實(shí)用的綠色儲(chǔ)糧技術(shù)面向其他儲(chǔ)糧主體推廣應(yīng)用，提升科學(xué)儲(chǔ)糧水平。三是規(guī)范發(fā)展專業(yè)化糧食代儲(chǔ)中心，推廣實(shí)用簡捷的農(nóng)戶儲(chǔ)糧設(shè)施裝備，加強(qiáng)儲(chǔ)糧技術(shù)培訓(xùn)和服務(wù)，降低倉儲(chǔ)損耗。四是注重糧食儲(chǔ)備輪換，實(shí)現(xiàn)常儲(chǔ)常新，減少糧食陳化風(fēng)險(xiǎn)。

糧食流通環(huán)節(jié)，一是強(qiáng)化國家“北糧南運(yùn)”主要通道、重點(diǎn)線路和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建設(shè)，構(gòu)建布局合理、調(diào)運(yùn)便捷和高效減損的現(xiàn)代糧食物流體系。完善糧食物流專用基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)，提高糧食流通的信息化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。二是提升糧食散裝、散運(yùn)、散儲(chǔ)、散卸“四散化”運(yùn)輸和多式聯(lián)運(yùn)能力與水平，降低糧食流通環(huán)節(jié)的損耗。

糧食加工環(huán)節(jié)，一是完善糧食適度加工標(biāo)準(zhǔn)，合理確定加工精度，引導(dǎo)糧食企業(yè)適度加工，采取加稅等方式對糧食過度加工的企業(yè)予以合理引導(dǎo)。二是改良糧食加工裝備、技術(shù)和工藝，提升加工技術(shù)水平。加快對米糠、麩皮、胚芽等糧食加工副產(chǎn)物的再開發(fā)和綜合利用，研發(fā)生產(chǎn)食用產(chǎn)品、功能物質(zhì)或工業(yè)制品，降低糧食加工副產(chǎn)物的損失。同時(shí)要嚴(yán)格控制以糧食為原料的生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是加強(qiáng)宣傳糧食適度加工產(chǎn)品的營養(yǎng)性和功能性，以及過度加工導(dǎo)致的營養(yǎng)流失、營養(yǎng)不達(dá)標(biāo)，引導(dǎo)消費(fèi)者走出“精米白面”的飲食誤區(qū)，塑造健康的糧食適度加工產(chǎn)品消費(fèi)觀念。

3.5 弘揚(yáng)勤儉節(jié)約風(fēng)尚，制止餐飲浪費(fèi)

加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，建立長效機(jī)制，持續(xù)深化食物節(jié)約各項(xiàng)行動(dòng)，堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為，是節(jié)約糧食的長久之計(jì)。尤其要加強(qiáng)宣傳教育，切實(shí)培養(yǎng)節(jié)約習(xí)慣，在全社會(huì)營造浪費(fèi)可恥、節(jié)約為榮的氛圍。注重抓好餐飲行業(yè)、學(xué)校和單位食堂、家庭個(gè)人等重點(diǎn)領(lǐng)域和公務(wù)活動(dòng)用餐、事件性宴請等重點(diǎn)場景，堅(jiān)持教育、引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督多措并舉，將《糧食節(jié)約行動(dòng)方案》落到實(shí)處，切實(shí)有效制止“餐桌上的浪費(fèi)”。

一是大力提倡“厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)”社會(huì)風(fēng)尚。要從社會(huì)引導(dǎo)、輿論宣傳、學(xué)校教育、法制建設(shè)等方面強(qiáng)化“節(jié)約糧食光榮、浪費(fèi)糧食可恥”的價(jià)值觀，積極宣傳《反食品浪費(fèi)法》等法規(guī)政策，倡導(dǎo)“光盤行動(dòng)”，加強(qiáng)對食物浪費(fèi)行為的全面監(jiān)督。特別針對幼兒、青少年和在校學(xué)生，要從小灌輸勤儉節(jié)約等中華傳統(tǒng)美德，持續(xù)深化公益宣傳和學(xué)校教育，讓反對食物浪費(fèi)“進(jìn)心入腦”，伴隨其成長而演變?yōu)閮?nèi)生行為準(zhǔn)則。同時(shí)應(yīng)全面普及居民膳食指南、平衡膳食餐盤等膳食營養(yǎng)知識，引導(dǎo)形成健康、營養(yǎng)、平衡膳食模式和飲食習(xí)慣，減少過量飲食、不合理飲食等造成的“吃進(jìn)去的浪費(fèi)”。

二是加強(qiáng)餐飲行業(yè)的食物浪費(fèi)治理。建立部門監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督等食物浪費(fèi)監(jiān)管體系，開展常態(tài)化食物浪費(fèi)監(jiān)測、抽查和核查，督促厲行節(jié)約；以稅收優(yōu)惠、餐余垃圾階梯收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)餐飲企業(yè)節(jié)約糧食和食物。引導(dǎo)餐飲行業(yè)加強(qiáng)對食物采購、儲(chǔ)運(yùn)、加工的科學(xué)管理；主動(dòng)對消費(fèi)者進(jìn)行防止食品浪費(fèi)提示提醒，引導(dǎo)按需適量點(diǎn)餐，提供小份餐、半份餐和剩余食物免費(fèi)打包服務(wù)等。

三是減少家庭和個(gè)人食物浪費(fèi)。積極引導(dǎo)家庭食物采購、儲(chǔ)存等習(xí)慣轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)按需、少量、多次采購食材，減少因超量采購、不當(dāng)儲(chǔ)存等引起的浪費(fèi)；倡導(dǎo)家庭制定營養(yǎng)平衡的科學(xué)膳食模式，引導(dǎo)小分量、多樣化、營養(yǎng)搭配的烹飪方式。

四是加強(qiáng)公務(wù)接待、會(huì)議、培訓(xùn)等公務(wù)用餐管理，本著健康、節(jié)約要求，科學(xué)合理安排用餐，杜絕浪費(fèi)。大力培養(yǎng)學(xué)生勤儉節(jié)約、杜絕浪費(fèi)的良好飲食習(xí)慣，加強(qiáng)學(xué)校食堂就餐現(xiàn)場管理，加大食物浪費(fèi)檢查力度。推進(jìn)移風(fēng)易俗、倡導(dǎo)文明風(fēng)尚，遏制大操大辦宴席、鋪張浪費(fèi)等行為。