種聰，郭雨溪，岳希明

（1. 農業(yè)農村部農村經濟研究中心，北京 100810；2. 中國人民大學財政金融學院，北京 100872）

種優(yōu)則糧豐，糧安則民安。種子是農業(yè)的“芯片”，是提高全要素生產率重要工具[1]，也是落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的關鍵體現。黨的十八大以來，我國種業(yè)快速發(fā)展，自主創(chuàng)新能力不斷提高，實現了“中國糧”主要用“中國種”，帶動了糧食的持續(xù)豐收。到2022 年，我國農作物自主選育品種面積占比超過95%，畜禽核心種源自給率超過75%。但是，由種業(yè)大國向種業(yè)強國轉變過程中，我國種業(yè)仍然還有一些關鍵問題沒有解決，主要表現在種質資源保護利用不足、育種創(chuàng)新水平不高、企業(yè)影響力和競爭力不強、市場環(huán)境有待優(yōu)化、外資外企滲透等問題，亟需破難題、補短板、強優(yōu)勢和控風險，深化體制機制改革，全面推進種業(yè)振興行動。黨和國家一直以來高度關注種業(yè)發(fā)展。2021年中央一號文件強調要打好種業(yè)翻身仗；2022 年中央一號文件、黨的二十大報告、2023 年中央一號文件均明確提出深入實施種業(yè)振興行動，其中，2023年中央一號文件對種質資源保護、生物育種等提出了明確要求和目標，至此，拉開了全面推進種業(yè)振興，實現種業(yè)高質量發(fā)展的序幕。深入實施種業(yè)振興，加快種業(yè)強國建設，對于保障國家糧食安全，加快實現農業(yè)現代化，以及全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

學界對種子問題的研究由來已久，對種業(yè)發(fā)展的探索也從未停止，為種業(yè)振興奠定了很好的基礎。在種業(yè)發(fā)展問題上，一方面，從我國種業(yè)自身發(fā)展來看，主要存在種質資源保護不足、優(yōu)質品種缺少自主知識產權、商業(yè)化育種體系不健全等問題[2-5]；另一方面，受外來品種、資本等滲透，種子貿易競爭能力弱等影響，我國種業(yè)發(fā)展仍然存在國際競爭力和影響力低等問題[6-8]，并且，與種業(yè)強國以寡頭企業(yè)為主體，以生物技術、人工智能和大數據為育種技術且種質資源全球布局的現代化發(fā)展格局相比，我國育種模式和種質資源還需要進一步完善[9]。已有研究認為種業(yè)發(fā)展的核心是體制機制創(chuàng)新，Pray[10]研究了我國與其他國家在育種模式上的區(qū)別與聯系。陳軍亞[11]認為應該通過適當的模式和機制實現與現代農業(yè)的有效銜接，如“企業(yè)+農戶的模式”，企業(yè)將現代生產要素帶入到生產領域，農戶負責提高生產經營活力，應構建兩者的“利益共享、風險共擔”機制。毛長青等[12]提出構建協(xié)同創(chuàng)新和商業(yè)化育種體系，形成“創(chuàng)新—轉化—產品—創(chuàng)新”的良性循環(huán)模式。李萬君等[13]利用湖北省8 家種企數據分析表明，統(tǒng)一供種體制對種子公司的銷售量有正向影響，但原市場占有率比較高的種企參與統(tǒng)一供種的意愿并不強烈。在種業(yè)發(fā)展具體舉措上，很多學者認為打好“種業(yè)翻身仗”，育種技術創(chuàng)新是核心，應該加強基礎性、前沿性和重大關鍵技術的自主創(chuàng)新能力[14-15]，并且將技術優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢[16]。還有學者提出要提高研發(fā)、開發(fā)、推廣等全鏈條現代化水平[17]；提高財政對企業(yè)技術創(chuàng)新的正向影響[18-20]，加大種業(yè)金融、人才等方面的扶持政策[21-23]。已有研究從種業(yè)發(fā)展存在的問題、改進措施等角度對種業(yè)高質量發(fā)展提供了思路和建議。但對種業(yè)發(fā)展歷程的劃分存在差異，從體制機制改革的角度，聚焦政府、企業(yè)、金融機構等多主體協(xié)同發(fā)展的研究相對較少。

已有研究普遍認同我國已經成為一個種業(yè)大國，但并不是種業(yè)強國，主要原因在于仍然存在一些“卡脖子”問題阻礙了種業(yè)的高質量發(fā)展。亟需找到這些阻礙種業(yè)高質量發(fā)展存在的短板弱項，提出解決這些問題思路和舉措。本文在系統(tǒng)梳理我國種業(yè)發(fā)展歷程基礎上，從內生動力和外在壓力兩個層面，分析了種業(yè)發(fā)展面臨的關鍵問題，鑒于體制機制在種業(yè)振興中的重要作用，提出未來改革創(chuàng)新思路，為深入推進種業(yè)振興行動，實現種業(yè)強國提供政策建議。

1 種業(yè)發(fā)展歷程

新中國成立以來，種業(yè)快速發(fā)展，并取得了巨大的成就。本部分根據我國種業(yè)發(fā)展的內容和特點，梳理出種業(yè)發(fā)展經歷了種子農戶繁育、專業(yè)化、產業(yè)化和現代化發(fā)展的四個階段，并據此刻畫了發(fā)展歷程（圖1）。2021 年以來，我國更是進入到全面推進種業(yè)現代化發(fā)展階段，種企的主體作用越來越突出，育種技術創(chuàng)新越來越重要，產業(yè)全鏈條現代化發(fā)展趨勢越來越明顯。

圖1 我國種業(yè)的發(fā)展歷程Fig. 1 Development history of China’s seed industry

1.1 種子農戶繁育階段（1949—1977 年）

新中國成立后到改革開放之前，種子發(fā)展主要是通過“戶戶留種”“四自一輔”模式，特點是良種選育主要由農戶來完成，農業(yè)部門負責收集良種后的培育和推廣。1950 年農業(yè)部的良種普及方案提出發(fā)動農民群眾普及良種，最后形成“家家種田、戶戶留種”的群眾化繁育良種。一是農業(yè)部門建立了種子專職管理機構，負責糧、棉、油料等種子管理工作。各省、市、縣成立種子局、種子站，逐步形成種子管理和良種推廣體系。二是制定良種繁育推廣制度，如下發(fā)《關于農作物種子調劑必須建立責任制度的通知》。三是加強良種繁育和引進。積極支持科學家自主開展良種培育，并通過建立示范農場進行種子繁育推廣，1956 年已建立2 000 多全國性的示范農場。“戶戶留種”是在我國農業(yè)生產力水平較低、農業(yè)技術落后情況下的選擇，雖然有利于降低良種選育成本，擴大良種規(guī)模，但也存在推廣時間慢、單產低等問題，又因為社會主義改造基本完成，這種方式已經不適應良種繁育和推廣。

1958 年全國種子會議提出了“四自一輔”方針，優(yōu)點是提高了農民繁育種子的積極性，種子可以集中管理、統(tǒng)一調種。1962 年為進一步加強種子工作，中央下發(fā)文件明確良種在農業(yè)生產中的重要地位；生產隊用自己的“種子田”繁育良種；規(guī)范原有的示范農場、種子站；建立科研機構培育優(yōu)良品種，示范農場繁殖良種，種子站推廣良種機制。1972 年國務院在批轉農林部《關于當前種子工作的報告》肯定了“四自一輔”的重要性。提出建立完善良種體系，一方面，鼓勵開展群眾選育良種工作，不斷提高種子質量；另一方面，建立縣、公社、生產隊三級繁育推廣體系。

整體來講，新中國成立以來實行的“戶戶留種”“四自一輔”，提高了當時的糧食生產力，并在一定程度上促進了良種的繁育和推廣。但是受農業(yè)生產條件的影響，育種方式主要是生產隊或農戶自己選種，基本上種糧不分，種子單產較低，亟需提升種子專業(yè)化繁育水平。

1.2 種子專業(yè)化發(fā)展階段（1978—1994 年）

為解決農戶留種存在的質量低、專業(yè)化不足的問題，1978 年農林部在《關于加強種子工作的報告》中提出“四化一供”方案，即種子生產專業(yè)化、加工機械化、質量標準化和品種布局區(qū)域化，縣級統(tǒng)一供種，實現育種從農戶繁育向專業(yè)化方向轉變。這一時期的主要舉措有：一是加強種子經營管理。1978 年農林部在種子局的基礎上成立了中國種子公司，這是全國第一家種子企業(yè)，負責種子的生產經營。到1993 年，全國各級國有種子公司約2 700 家。又先后在浙江、湖南等省市建立種子生產基地，以及國家種子資源庫，良種的生產、管理和經營等環(huán)節(jié)進入到專業(yè)化發(fā)展階段。二是開展種業(yè)國際交流合作。中國種子公司于1988 年正式加入國際種子貿易協(xié)會，積極開展種子進出口工作，從加拿大、比利時等國家引進大麥品種，同時推動國內農作物種子出口。三是初步建立種子管理法規(guī)體系。1989年印發(fā)了《中華人民共和國種子管理條例》，對種質資源管理、選育與審定、生產經營、檢驗與檢疫、貯存等做了具體規(guī)定。此后，國家、地方法律法規(guī)與制度相繼出臺，為種子發(fā)展提供了法制保障。

“四化一供”階段，我國種子生產建立了一套較為完善的引進、繁育和推廣體系?！八幕币卜犀F代種子產業(yè)的要求，說明當時已經具備了產業(yè)化發(fā)展的基礎。但種子行業(yè)整體框架仍未打破計劃經濟體制的限制，普遍存在政事企不分、地方保護、種子雜亂等問題。此外，統(tǒng)一供種的低效率限制了產業(yè)發(fā)展，不符合社會主義市場經濟的發(fā)展要求。

1.3 種業(yè)產業(yè)化發(fā)展階段（1995—2010 年）

1995 年全國種子工作會議明確提出創(chuàng)建種子工程，種子發(fā)展進入到產業(yè)化和市場化階段。十四屆五中全會提出從國家戰(zhàn)略層面實施種子工程，加快良種引繁推工作。1996 年為貫徹落實十四屆五中全會精神，國家明確“九五”時期要加強科研體制機制改革，推進農業(yè)產業(yè)化。把實施種子工程作為依靠科技進步發(fā)展農業(yè)的一件大事，簡稱“九五”種子工程。即以強化種子加工包裝設施建設為突破口，實現種子加工包裝標牌商品化，通過提高種子商品化率帶動良種選育、種子引繁、生產經營管理體系建設，建立適應市場的種子產業(yè)化新體系。這一時期主要工作有：一是建立健全種業(yè)管理機構。1995年農業(yè)部成立了種子工作領導小組和種子產業(yè)化實施小組，落實職能職責。二是開展種子管理法制化、種子經營市場化。2000 年頒布《中華人民共和國種子法》，我國種業(yè)全面開啟了種子市場化進程，并以市場化推動種子產業(yè)化。三是推動種子引繁推一體化體系建設。促進種業(yè)科研體制的創(chuàng)新和生產經營體系的完善。四是完善種子繁育基礎設施。農作物種質資源庫、國家級原種場、四級種子檢測中心等相繼投入使用，提高了良種生產保供和貯存能力。

種子工程的實施，實現了由種子發(fā)展向種業(yè)發(fā)展的轉變，種子生產經營由單一主體向多元主體轉變，推動了育種體系優(yōu)化提升，提高了種子企業(yè)的市場競爭力。但是我國種業(yè)發(fā)展仍處于初級階段，種子市場化時間短，國內種企數量多、規(guī)模小、產業(yè)化水平低、育種創(chuàng)新能力弱，育種政策和設施不健全，以及國外種業(yè)巨頭的嚴重威脅，亟需建立現代育種體系，提高種業(yè)創(chuàng)新能力。

1.4 種業(yè)現代化發(fā)展階段（2011 年至今）

2011 年國家提出要構建以產業(yè)為主導、企業(yè)為主體、基地為依托、產學研相結合、育繁推一體化的現代農作物種業(yè)體系，突出強調了企業(yè)的主體作用。至此，我國進入種業(yè)現代化發(fā)展階段。黨的十八大以來，黨和國家高度重視種子工作，2020 年中央農村工作會議提出種子是農業(yè)的“芯片”，總書記多次強調要下決心把民族種業(yè)搞上去。主要工作有：一是完善法律法規(guī)，如2013 年修訂了《中華人民共和國種子法》，頒布了《全國現代農作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020 年）》。二是深入推進體制改革，《關于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》中明確提出，要注重提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，構建商業(yè)化的育種體系，推動科研體制、審定制度等改革。三是扶優(yōu)扶強企業(yè)競爭力。與上一階段明顯不同的是，強調通過深化體制改革，提高了種企的創(chuàng)新能力。雖然我國種業(yè)現代化成效顯著，但中央多次提出打好種業(yè)翻身仗，說明當前我國種業(yè)還不夠強大，還有很多“卡脖子”問題尚未解決，嚴重影響了種業(yè)現代化進程。

當前，我國種業(yè)現代化發(fā)展進入到全面推進階段。2021 年中央全面深化改革委員會審議通過《種業(yè)振興行動方案》，把種源安全提升到國家安全的高度，集中力量破難題、補短板、強優(yōu)勢、控風險，實現種業(yè)科技自立自強、種源自主可控。2021年中央經濟工作會議和中央農村工作會議均提出了要“深入實施種業(yè)振興行動”。為深入貫徹落實種業(yè)振興行動，2021 年我國新修訂的《中華人民共和國種子法》正式落地，進一步提高種業(yè)知識產權保護力度，嚴厲打擊侵權行為，法律的出臺提高了市場競爭的公平性。2022 年中央一號文件提出全面實施種業(yè)振興行動方案。目前主要規(guī)劃是：編制印發(fā)《“十四五”全國現代種業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”現代種業(yè)提升工程建設規(guī)劃》；加快推進農業(yè)種質資源普查收集，強化精準鑒定評價；加快實施良種核心技術攻關，推進種業(yè)領域創(chuàng)新平臺和育種重大項目建設；開展種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)行動，強化陣型企業(yè)的主體和引領作用。實現種質資源保護、育種創(chuàng)新、良種繁育、推廣服務等全產業(yè)鏈條優(yōu)化提升。

2 種業(yè)振興面臨的關鍵問題

與種業(yè)強國相比，我國種業(yè)在很多方面均相對落后于世界先進水平。種業(yè)發(fā)展主要存在有種業(yè)全要素生產率低、育種創(chuàng)新能力低、基礎設施落后等內在壓力，以及商業(yè)化育種體系尚未建立、扶持政策不健全、國際種企競爭和資本滲透等外在壓力。在全面推進種業(yè)振興新時期，應該直面這些關鍵問題，找到戰(zhàn)勝它們的具體方法和舉措，保障國家糧食安全[24]。

2.1 種業(yè)發(fā)展內生發(fā)展動力不足

1）種質資源保護利用不足。主要表現在：第一，種業(yè)結構問題突出，農作物尤其是糧食作物育種技術領先，畜牧業(yè)育種落后于世界先進水平，呈現出明顯的“橄欖型”結構。位于頂部的是口糧種子，如水稻、小麥兩大口糧作物品種自給率達到100%。位于腰部的是玉米、大豆、生豬、肉牛和大部分蔬菜種子，有很多品種需要進口。位于底部的是幾乎全部需要依賴進口的種子，如高端蔬菜種子嚴重依賴進口，80%以上的甜菜種子、向日葵高端種子來自國外市場。此外，白羽肉雞的國產化仍然處于起步階段，有數據顯示，目前種雞主要被國際家禽業(yè)巨頭德國的安偉捷公司和美國全球最大肉品加工企業(yè)旗下的科寶公司壟斷。其中，安偉捷公司占全球70%的市場，科寶公司占20%。從國內市場來看，雖然我國自主培育的三個品種打破了種源完全依賴進口的局面，但市場占有率僅為15%左右。第二，國內外種質優(yōu)質資源挖掘不夠。影響糧食產量最核心的兩大因素就是種子和耕地，在耕地面積和質量一定的情況下，種子品質直接影響糧食產量。近年來，我國糧食單產穩(wěn)步提升，但是增速有所放緩（圖2）。雖然小麥、水稻等主要糧食作物的種源可控，單產在世界上也處于領先水平，但仍有許多重要種源與世界先進水平存在差距。一方面，對于國內品種，優(yōu)質種源因缺乏保護利用導致品種數目減少，品種質量下降。我國是大豆的原產國，野生大豆資源豐富，但由于對其保護和研究不足，并未開發(fā)出優(yōu)良的大豆品種，而來自美國、巴西的大豆種子占據國內較多市場份額。有數據顯示，美國大豆單產為3.45 t/hm2，而我國大豆單產僅有1.95 t/hm2左右，顯然國外的大豆品種會更受歡迎。另一方面，對于外來品種，存在良種引進和挖掘力度不夠問題。我國玉米品種多、突破性品種少，玉米單產不到世界先進水平的60%。雖然引進了國外優(yōu)質玉米種子，但2019 年美國玉米良種貢獻率為65%，而我國的良種貢獻率僅為45%。與種業(yè)強國相比，我國對外來優(yōu)質資源的轉化利用和深度挖掘還遠遠不夠。

圖2 中國糧食單產變動情況Fig. 2 Changes in grain yield per unit area in China

2）缺乏有影響力的龍頭企業(yè)。隨著我國種業(yè)產業(yè)的不斷發(fā)展，國內種子企業(yè)對外資企業(yè)的競爭力不斷增強，所占市場份額不斷增長。但與世界種業(yè)巨頭相比，我國的種企仍然存在集中度低、規(guī)模小等問題。通過對《中國種業(yè)發(fā)展趨勢分析與投資前景研究報告（2022—2029 年）》中的國內外種企數據研究發(fā)現：2021 年國內種企排名前五的分別為隆平高科、先正達中國、北大荒、墾豐種業(yè)和大華種業(yè)，市場份額分別為4%、3%、2%、2%和1%，排名前五名的企業(yè)僅占國內市場份額的12%，說明國內種企數量多、規(guī)模小、缺少龍頭企業(yè)的特點；2021 年排名前五的國際種企巨頭分別為拜耳、科迪華、先正達、巴斯夫和威馬，市場份額分別為20%、16%、7%、5%和3%，排名前五巨頭企業(yè)占全球份額的51%，且拜耳和科迪華具有壟斷優(yōu)勢。

3）育種自主創(chuàng)新能力不足。主要表現在：第一，育種技術落后于國際先進水平。目前很多種業(yè)強國已經開始進入4.0 智能育種階段，而我國種業(yè)整體還處于2.0 或3.0 時代，現代生物育種技術應用與發(fā)達國家還存在明顯差距，且競爭能力不強。如轉基因技術相對落后、生物技術滿足不了國家發(fā)展需求等。第二，國內種企研發(fā)投入普遍偏低。數據顯示，我國農作物種企年研發(fā)投入為40 億元，僅為德國拜耳的一半。國內大部分種子企業(yè)的研發(fā)投入占銷售收入的比例普遍低于3%，而國際公認標準為5%，美國的孟山都公司甚至高達15%。研發(fā)投入少，必然造成品種科技含量不足，不利于種業(yè)創(chuàng)新和提升競爭力。第三，現有科研體制阻礙了種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。當前企業(yè)的商業(yè)化育種體系與高校科研院所的公益性基礎研究體系沒有發(fā)揮“1+1”大于2的作用。如高校和科研院所進行育種，企業(yè)進行經營推廣的體制，往往存在種子市場需求與供給不符的現象，即種業(yè)產業(yè)某些環(huán)節(jié)出現銜接問題。

4）種子繁育基礎設施落后。我國農業(yè)類型多樣，有的地方種質資源多，有的地方科研能力強，有的是制種大省，有的是用種大省，不同的需求對種子繁育、貯存設施的要求不同，實際存在繁育基地資源不匹配、錯配，以及重復建設等問題。與發(fā)達國家相比，我國的繁育基地無論從數量還是質量都相對落后，企業(yè)參與繁育基地建設體制機制尚未建立，創(chuàng)新中心與繁育基地的協(xié)同效應尚未體現，亟需制定扶持政策，加強基礎設施建設，優(yōu)化相關配置。

2.2 種業(yè)發(fā)展外部壓力大且扶持作用有限

1）商業(yè)化育種體系尚未完全建立。一方面，我國種業(yè)研發(fā)、生產、推廣等鏈條割裂，品種和技術資源集中在高校和科研院所，繁育、生產和銷售集中在企業(yè)，品種研發(fā)與產品生產“兩張皮”現象非常普遍。這種割裂不利于企業(yè)與高校和科研院所聯合創(chuàng)新攻關。另一方面，尚未形成以市場為導向的、育繁推一體化的高效創(chuàng)新體系。主要是由于市場化競爭機制不健全，企業(yè)在全鏈條的主體作用難以發(fā)揮作用造成的。近年來，國家加強了對企業(yè)育種創(chuàng)新的支持，但針對企業(yè)推廣和服務環(huán)節(jié)的扶持還有待增加。

2）國家種業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的扶持政策有限。第一，知識產權保護政策不健全。近年來，套牌種子、假種子等情況層出不窮，品種侵權行為屢禁不止。雖然我國頒布了《中華人民共和國種子法》，但仍然存在處罰力度低、違法成本低、收益大等問題，對違法行為震懾不足，擾亂了市場經營秩序，也間接抑制了種子企業(yè)的創(chuàng)新投入。第二，資金支持體制機制不健全。種業(yè)是資本密集型產業(yè)，需要大量的資本投入，但又存在著投資風險高、周期長、收益不確定等特點，現有的融資擔保方式、金融保險產品等對種業(yè)發(fā)展并不友好，難以保證對種業(yè)長期穩(wěn)定的支持。第三，人才保障和激勵措施不足。我國育種專家人數世界第一，科研成果豐富。但育種專家普遍缺乏安全感，缺乏有效的成果分享機制，且在企業(yè)和科研機構的雙向流通存在體制障礙，嚴重影響了人才創(chuàng)新的積極性。

3）來自國外種業(yè)市場的競爭壓力較大。近年來，由于我國種業(yè)市場大，吸引了大量外資進入國內市場，并在種子研發(fā)和生產等環(huán)節(jié)不斷滲透。這種壓力來自兩個方面：一是一些國外優(yōu)質種質資源進入國內市場，擠壓國內種企市場份額。2001 年以來，隨著國內市場放開，美國先鋒、孟山都、杜邦、德國拜耳等國際種業(yè)巨頭先后進入國內市場[25]。如美國先鋒的“先玉335”玉米種子按粒賣、按粒種，而我國的玉米種子是按袋賣，每個穴要種好幾粒種子，“先玉335”單位面積用種糧不到國內品種的一半，而且品質好、賣價高，容易得到農民的認可。到2012 年，以“先玉335”為代表的國外種子已經占領吉林玉米種子市場的70%，占領東北玉米種子市場的一半，使得國內種子企業(yè)受到嚴重沖擊。二是國外種業(yè)巨頭對優(yōu)質品種采取技術壟斷。到2021年底前，白羽肉雞的繁育仍然是國內畜禽種業(yè)的痛點和難點，只能引進不能留種擴繁的祖代雞，甚至在進口種雞的合同中仍有不能開展育種的限制性條款，導致白羽種雞育種的國產化進程緩慢。

3 種業(yè)振興體制機制改革創(chuàng)新思路

改革是農業(yè)強國建設的重要驅動力之一。體制機制改革創(chuàng)新是打好種業(yè)振興戰(zhàn)的關鍵，是提升科技創(chuàng)新水平、推動現代農業(yè)轉型升級、加快建設種業(yè)強國的有效手段。基于實施種業(yè)振興行動有關要求，根據我國種業(yè)發(fā)展的實際情況，從注重發(fā)揮制度優(yōu)勢、強化企業(yè)主體地位、提高品種創(chuàng)新能力等角度出發(fā)，提出了種業(yè)振興體制機制改革創(chuàng)新思路（圖3）。

圖3 種業(yè)振興體制機制改革創(chuàng)新思路Fig. 3 System and mechanism innovation of the seed industry revitalization

3.1 體制創(chuàng)新

深入開展體制改革，建立政府牽頭推動，強化企業(yè)為主體，高校與科研院所創(chuàng)新攻關，金融機構與社會資本積極參與的“政產學研用，育繁推服一體化”的體制。

1）政府牽頭推動種業(yè)振興。政府要發(fā)揮在法律法規(guī)與政策制定、制度保障、加強監(jiān)管三個層面的優(yōu)勢，建立種業(yè)管理體系。進一步加強機構建設，提高種業(yè)管理水平；修改完善相關法律法規(guī)，促進種業(yè)法制化；加強市場監(jiān)管，提高知識產權保護力度；加大財政補貼力度，制定人才、土地、金融、稅收優(yōu)惠等種業(yè)激勵措施，引導更多資源要素向種業(yè)創(chuàng)新領域聚集。

2）強化企業(yè)主體地位。充分發(fā)揮企業(yè)在品種研發(fā)、生產、推廣、銷售和服務各個環(huán)節(jié)的主體作用，構建商業(yè)化育種體系。從提升企業(yè)競爭力角度，集中力量構建“破難題、補短板、強優(yōu)勢、控風險”國家種企陣型，主要包括有龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢企業(yè)和專業(yè)化平臺企業(yè)。龍頭企業(yè)最具資本、技術和人才優(yōu)勢，引領種業(yè)發(fā)展；特色優(yōu)勢企業(yè)在經濟園藝作物、畜禽地方品種等領域發(fā)揮作用；專業(yè)化平臺企業(yè)在產業(yè)鏈重點環(huán)節(jié)提供專業(yè)化技術或服務。

3）高校與科研院所加強創(chuàng)新攻關。由于我國品種、技術、人才等資源高度集中在高校和科研院所，應該明確其在種業(yè)科技創(chuàng)新鏈條中的重要地位，以高校和科研院所為主體開展基礎性公益研究。同時，加強高校和科研院所與企業(yè)開展商業(yè)化育種創(chuàng)新體系建設，實現基礎性研究與商業(yè)化育種“雙輪驅動”。

4）金融機構、非農資本積極加入。種業(yè)是資本密集型產業(yè)，需要大量資金的長期投入，金融機構應該發(fā)揮金融資本的引導孵化作用，為種業(yè)發(fā)展提供資金支持。如創(chuàng)新融資擔保方式，加大企業(yè)融資扶持力度；制定相關保險政策，推出與種業(yè)相關的金融保險產品，提高種子企業(yè)抗風險能力；非農資本作為資本的重要組成部分，也應積極投入到育種技術創(chuàng)新、產業(yè)化發(fā)展中。

3.2 機制創(chuàng)新

種業(yè)振興機制創(chuàng)新應該從種質資源保護利用，重點優(yōu)勢企業(yè)做大做強，種業(yè)創(chuàng)新聯合攻關，育種基礎設施水平提升，商業(yè)化育種體系完善等方面進行設計，不斷提高種業(yè)的內生發(fā)展動力和抵御外來風險的能力。

1）種質資源確權與保護利用機制。從國家戰(zhàn)略高度，打造政府為主導，高校和科研院所、企業(yè)多主體參與的種質資源保護機制，主要目的是增強對優(yōu)質品種的保護和挖掘利用。保護機制包括：一是推進第三次全國農作物和畜禽種質資源普查、首次全國水產種質資源普查，盡快建立畜禽品種“分子身份證”。地方加快制定“一品一策”保種措施，保護瀕危品種。二是依托高校和科研院所，打造智能化資源鑒定評價與基因發(fā)掘平臺，建立全國統(tǒng)籌分工協(xié)作的種質資源鑒定評價體系。三是加強種質資源庫建設，推動農業(yè)生物種質資源庫項目建設，提高種質資源的保護力度。四是加強種質資源的國際交流，有序有效的引進國外優(yōu)質種質資源，并做好本土化改良工作。

2）種業(yè)企業(yè)扶強扶優(yōu)機制。主要目的是提高企業(yè)在育種研發(fā)、生產、推廣、銷售、服務等全產業(yè)鏈上的市場競爭力、品種創(chuàng)新能力、良種供給能力等。為此，扶優(yōu)機制建設需要明確幾點：一是要明確種企扶優(yōu)在種業(yè)振興中的重要地位；二是要明確企業(yè)扶優(yōu)的范圍和對象主要是龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢企業(yè)和專業(yè)化平臺企業(yè)等陣型企業(yè)（國家2022年遴選的276 家扶優(yōu)企業(yè)），促進優(yōu)勢企業(yè)做大做強；三是明確企業(yè)扶優(yōu)主要依靠“三對接”平臺，構建企業(yè)與高校和科研院所、金融機構連接體系；四是明確企業(yè)扶優(yōu)的重要手段是發(fā)揮制度優(yōu)勢，制定扶持政策；五是明確企業(yè)扶優(yōu)的要求是親清政商關系，凈化市場環(huán)境，促進公平競爭。

3）創(chuàng)新攻關資源共享，成果收益按比例分享機制。建立高校和科研院所、企業(yè)、金融機構三大主體聯合創(chuàng)新攻關、資源成果共享機制，主要目的是提高育種的科技創(chuàng)新水平，建立健全產學研創(chuàng)新聯合體。創(chuàng)新機制包括：一是支持高校和科研單位與企業(yè)開展資源、技術、人才長期戰(zhàn)略合作，共用國家級科技創(chuàng)新平臺，實現種業(yè)創(chuàng)新的“雙輪驅動”；二是支持金融機構為種企提供豐富的金融和保險產品，以及充足的資金支持；三是建立完善各類主體按要素和投入分配機制，創(chuàng)新科研成果共享機制。通過三大主體加強合作，不斷打通種業(yè)研發(fā)、生產、推廣等環(huán)節(jié)技術壁壘，推動種業(yè)向科技密集型和資本密集型轉變。

4）良種繁育貯存基地提升機制。主要目的是建立國家和地方種業(yè)基礎設施保障機制，創(chuàng)新企業(yè)參與基地建設模式，增強良種生產保供和貯存能力。一方面，應加強國家級種子基地建設，如國家級農作物種質資源庫、原種場、種子檢測中心、畜禽核心育種場、良種擴繁推廣基地等，不斷提升國家級制種基地保障水平，并積極推動地方根據自身種業(yè)發(fā)展需要，建立配套的基礎設施，國家對此給予適當補助。另一方面，建立龍頭企業(yè)、創(chuàng)新中心與優(yōu)勢基地結合共建共享機制，實現基地優(yōu)化和企業(yè)做大做強。

5）種業(yè)發(fā)展市場化競爭機制。加快市場化改革進度，提高種企全產業(yè)鏈的市場競爭力和控制力。一是在品種研發(fā)環(huán)節(jié)，鼓勵完善種企與高校和科研院所聯合的商業(yè)化育種體系，實現“大規(guī)模、高通量、標準化”創(chuàng)新育種；二是在銷售環(huán)節(jié)，鼓勵種企不斷創(chuàng)新營銷模式，發(fā)揮互聯網、大數據等信息技術作用；三是在推廣環(huán)節(jié)，加強繁育基地設施建設，吸收非農資本加入；四是在服務環(huán)節(jié)，支持企業(yè)創(chuàng)新服務模式，不斷提高企業(yè)服務意識、加強售后服務。

4 全面推進種業(yè)振興的政策建議

新中國成立以來，我國種業(yè)發(fā)展成效顯著，但與種業(yè)強國相比，仍然存在一定差距。在全面推進種業(yè)振興的新時期，為實現種業(yè)高質量發(fā)展，本文提出要繼續(xù)深化體制機制改革，構建涉及政府、企業(yè)、科研單位、金融機構等多個主體協(xié)同推進的，育種研發(fā)、生產、推廣、銷售、服務等全產業(yè)鏈條的，政產學研用、育繁推服一體化體系；建立健全種質資源保護利用機制、創(chuàng)新攻關機制、基地優(yōu)化提升機制和企業(yè)扶優(yōu)機制。基于此，提出以下政策建議：

4.1 繼續(xù)加大種業(yè)振興扶持力度

加快推進體制機制改革，將種業(yè)振興納入糧食安全責任制考核；加強知識產權保護和市場秩序的監(jiān)管[26]，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境；推動國家級育種基地優(yōu)化，提高繁育推廣保障能力；研究制定種業(yè)企業(yè)在財政、金融、人才、稅收優(yōu)惠等方面的扶持和激勵措施。

4.2 實施種質資源保護利用行動

積極開展農業(yè)種質資源普查，重新發(fā)現并妥善保護瀕臨滅絕種質資源；啟動農作物、畜禽精準鑒定，挖掘和利用優(yōu)異基因；組織開展優(yōu)異種質資源展示推介與共享利用，提高國際影響力；加快推進種質資源庫建設，如福建、安徽、廣東等省種質資源庫項目建設，支持四川打造“天府糧倉”，構建種質資源“一庫多圃”保護體系。

4.3 提升育種創(chuàng)新能力

深入開展科研體制機制改革，打通企業(yè)與高校和科研單位在研發(fā)和生產等環(huán)節(jié)壁壘，實現兩個主體育種創(chuàng)新的“雙輪驅動”；建立現代生物育種創(chuàng)新體系，加快推進我國種業(yè)從2.0 時代、3.0 時代向4.0 時代轉變，重點攻關生物育種、基因編輯和新一代智能化育種技術[27-28]；加快培育具有自主知識產權的突破性品種，解決科技創(chuàng)新領域的“卡脖子”問題，如支持遼寧開展玉米、大豆等優(yōu)勢品種關鍵核心技術攻關和突破性新品種聯合選育；推進種業(yè)領域國家重大創(chuàng)新平臺建設，加強創(chuàng)新型人才培育，如支持云南的生物多樣性與生物種業(yè)國際級創(chuàng)新平臺建設，河南國家種業(yè)創(chuàng)新中心開展小麥集成技術攻關等。

4.4 加強繁育基地和實驗室建設

根據地方特色，建立育種基地，如福建“中國稻種基地”、黑龍江大豆種子基地、甘肅玉米制種基地、內蒙西門塔爾牛種源基地、新疆優(yōu)質飼草料基地等養(yǎng)殖和禽畜種業(yè)基地；加強繁育基地建設，支持上海建設高標準良種繁育基地、青海冷涼性農作物良種繁育基地等13 個良種繁育基地；支持建立國際級實驗中心，如崖州灣實驗室雜糧基地建設、吉林的優(yōu)質肉牛種業(yè)中心建設等。同時要將繁育基地與實驗室建立資源共享機制，提高協(xié)同效應。

4.5 加快種業(yè)企業(yè)陣型構建

深入實施種業(yè)企業(yè)扶優(yōu)行動，支持龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢企業(yè)和專業(yè)化平臺企業(yè)等陣型企業(yè)做大做強；提升品種研發(fā)、產品開發(fā)、技術推廣全鏈條現代化水平，提高企業(yè)競爭力；加強企業(yè)育種創(chuàng)新引導，發(fā)揮隆平高科等種企的領軍作用，加大良種聯合攻關。支持企業(yè)通過跨國合并重組等方式，提高企業(yè)國際影響力；鼓勵金融機構提供多種融資擔保產品為企業(yè)發(fā)展提供資金支持，制定適宜的保險政策為種業(yè)企業(yè)長期發(fā)展保駕護航。