文/鄧勇

只有盡快建立起相應(yīng)機(jī)制，才能充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。

2016年，我國(guó)老齡人口突破2.3億大關(guān)，我國(guó)正式進(jìn)入老齡社會(huì)。2021年最新發(fā)布的七普數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)下我國(guó)65歲及以上年齡段的老年人口占比已經(jīng)超過(guò)13.5%，距離14%這一深度老齡化的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)僅有一步之遙。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局預(yù)計(jì)，2025年中國(guó)老年人口將達(dá)到3億，2035年將達(dá)到4億，2050年將達(dá)到4.87億，約占總?cè)丝诘?/3。龐大的老齡人口導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增大，給國(guó)家、政府以及社會(huì)都帶來(lái)了沉重的壓力。

近年來(lái)，政府頒布了諸多法律和政策來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與到居家養(yǎng)老健康服務(wù)之中。2015年2月，民政部、國(guó)家發(fā)改委等多部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕33號(hào)），提出應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦規(guī)?；?、連鎖化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在2020年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、齊魯制藥總裁李燕提出，應(yīng)加快我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老法律法規(guī)體系建設(shè)，形成多元化和多渠道投入的發(fā)展機(jī)制。在2023年全國(guó)兩會(huì)上，上海代表團(tuán)提交關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法》的議案，以代表團(tuán)的名義呼吁養(yǎng)老服務(wù)立法。

社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)指的是在政府的正當(dāng)引導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府與社會(huì)力量之間以及社會(huì)力量之間相互協(xié)調(diào)的作用，促進(jìn)社會(huì)力量積極參與到居家養(yǎng)老健康服務(wù)體系之中的一種養(yǎng)老服務(wù)方式。

發(fā)展優(yōu)勢(shì)

社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)具有內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。一是發(fā)展迅速、具有廣泛性。隨著國(guó)家與政府對(duì)社會(huì)力量的重視度越來(lái)越高，社會(huì)組織參與日益增多，加之社會(huì)力量主體具有多元性，能提供的服務(wù)不僅專業(yè)，而且范圍廣泛。在養(yǎng)老領(lǐng)域，社會(huì)力量能夠?yàn)槔夏耆颂峁┯嗅槍?duì)性的服務(wù)，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)今政府在養(yǎng)老服務(wù)工作中存在的不足。二是投入小、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益高。企業(yè)投資建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)公司等或非營(yíng)利性組織開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)通常已經(jīng)具有一定資金和資源，大量節(jié)省了基建和各種配套費(fèi)用，減少無(wú)用資源和資金的浪費(fèi)，具有較高的社會(huì)效益性。三是減輕政府負(fù)擔(dān)。社會(huì)力量不同于政府，它能以更為彈性的方式在更小的范圍內(nèi)開(kāi)展具有針對(duì)性的服務(wù)和活動(dòng)，因而構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作格局，能夠填補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的現(xiàn)有缺陷，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)具有外在優(yōu)勢(shì)。一是國(guó)家政策支持。從我國(guó)正式步入人口老齡化社會(huì)開(kāi)始，國(guó)家便開(kāi)始注重緩和社會(huì)養(yǎng)老壓力增大以及其引發(fā)的各種問(wèn)題，在國(guó)家層面的政策和傾向上，對(duì)社會(huì)力量的重視已愈發(fā)明顯。二是民族觀念。中國(guó)人的養(yǎng)老觀念更傾向于居家養(yǎng)老，因此鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)是順應(yīng)民族觀念的需要，能夠有效減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。三是技術(shù)支持?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)被各地有益探索，常見(jiàn)的如為老年人提供智能可穿戴設(shè)備、GPS智能定位實(shí)時(shí)了解老年人當(dāng)前位置等。在這樣的大環(huán)境下，龐大的社會(huì)力量更能夠借助先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。

面臨的困境

相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。一是已有立法規(guī)定不明確。目前我國(guó)已出臺(tái)的法律大多限于基本理論指導(dǎo)，如《老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定一共僅有85條，表述過(guò)于原則化，具體內(nèi)容模糊不清，導(dǎo)致執(zhí)行主體在開(kāi)展具體服務(wù)的過(guò)程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律依據(jù)。盡管各省區(qū)市頒布了相關(guān)法律政策，但它們往往效力過(guò)低，容易出現(xiàn)國(guó)家層面缺乏相關(guān)法律規(guī)范，地方層面各自為政的局面。二是部分領(lǐng)域缺乏立法規(guī)定。如目前體系中缺失監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)結(jié)束后，真正的服務(wù)效果不能鑒定，優(yōu)秀的服務(wù)不能得到獎(jiǎng)勵(lì)和發(fā)揚(yáng)，不好的服務(wù)也不會(huì)受到懲罰，這一制度就難以有再自我完善和改進(jìn)的動(dòng)力。

養(yǎng)老服務(wù)目前面臨的主要問(wèn)題，一是政府對(duì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度不夠。目前我國(guó)出臺(tái)的大多數(shù)優(yōu)惠政策可執(zhí)行性不強(qiáng)，落實(shí)效果也不夠明顯。在財(cái)政政策扶持方面，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼項(xiàng)較少于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老資金管理渠道不暢；在精神政策支持方面，基本不會(huì)對(duì)積極參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量進(jìn)行宣揚(yáng)和表彰活動(dòng)。這樣一來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)對(duì)政府仍然存在著依賴性，難以撬動(dòng)社會(huì)力量成為自我造血能力強(qiáng)大的居家養(yǎng)老服務(wù)主體。二是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保障。首先，服務(wù)內(nèi)容認(rèn)識(shí)不徹底，在我國(guó)精神慰藉服務(wù)尚未引起足夠的重視。其次，養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。最后，養(yǎng)老服務(wù)人員流失率高。

社會(huì)力量存在自身不足。一是社會(huì)力量自我管理落后。社會(huì)力量的內(nèi)部往往缺乏能夠自我約束的規(guī)章制度、自我管理體制不夠健全、組織結(jié)構(gòu)松散、信息披露不夠透明、行為幾乎不受監(jiān)督，有些社會(huì)力量還會(huì)優(yōu)先考慮自身利益，因此社會(huì)力量缺乏統(tǒng)一的引導(dǎo)，如果方向不對(duì)，反而可能產(chǎn)生負(fù)面消極作用，阻礙了其他服務(wù)主體的正常運(yùn)行。二是社會(huì)力量之間關(guān)系難以自主順利調(diào)整。社會(huì)力量基于不同的自身特性，在同時(shí)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中難免出現(xiàn)摩擦。對(duì)于多個(gè)社會(huì)力量之間的關(guān)系，在缺乏有力的聯(lián)合協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的制度規(guī)范下，更是難有精力妥善處理。

O2O 模式

在搭建O2O 模式的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮該平臺(tái)中參與主體的多元性、服務(wù)對(duì)象以及內(nèi)容的特殊性。

激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建

逐步完善法律和政策支持體系。在法律支持方面，在《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上，一方面應(yīng)依據(jù)法律精神，制定更細(xì)致具體的下位規(guī)定，如建立并完善有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套法規(guī)、建立服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等；同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量完善立法空白的領(lǐng)域，例如設(shè)計(jì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)參與其中的社會(huì)力量，應(yīng)在適當(dāng)范圍內(nèi)采取鼓勵(lì)性措施，提高其參與的積極性。在優(yōu)惠政策支持方面，必須確立政府在居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的主導(dǎo)地位，從宏觀角度制定各項(xiàng)政策，如提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和資金、增加基本補(bǔ)助內(nèi)容、加大投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、建立用房?jī)?yōu)惠政策、減征或免征相關(guān)稅費(fèi)等。

搭建O2O模式的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，讓互聯(lián)網(wǎng)成為養(yǎng)老健康服務(wù)的前臺(tái)。第一，建立并完善以大數(shù)據(jù)為核心的老年人數(shù)據(jù)信息庫(kù)。在搭建O2O模式的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮該平臺(tái)中參與主體的多元性、服務(wù)對(duì)象以及內(nèi)容的特殊性。因此，在此之前收集足夠的服務(wù)需求數(shù)據(jù)，基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能平臺(tái)，建立以大數(shù)據(jù)為核心的老年人數(shù)據(jù)信息庫(kù)。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析逐步明確服務(wù)對(duì)象以及其他參與主體的特殊性的需求。

第二，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接的實(shí)時(shí)互動(dòng)。在收集和分析完數(shù)據(jù)后，進(jìn)行平臺(tái)的搭建，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接的實(shí)時(shí)互動(dòng)。

平臺(tái)搭建需要多個(gè)主體協(xié)作。第三方應(yīng)用運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，收集和掌握服務(wù)對(duì)象需求并傳遞給政府。政府負(fù)責(zé)向服務(wù)提供者傳達(dá)需求信息、充足的資金支持以及完成質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)估工作。社會(huì)力量主要分為三股（個(gè)人、企業(yè)與非營(yíng)利組織），可以自主提供一部分資源用于物資或資金，除此之外主要承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展的個(gè)體作為具體服務(wù)的提供者。老年人作為服務(wù)對(duì)象，能夠在平臺(tái)中表達(dá)出自己的需求，接受服務(wù)提供者的針對(duì)性服務(wù)，在結(jié)束后也能夠?qū)Ψ?wù)工作進(jìn)行評(píng)分和提出意見(jiàn)。居家養(yǎng)老服務(wù)通過(guò)該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各主體供需對(duì)接的實(shí)時(shí)互動(dòng)，詳見(jiàn)圖1。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接實(shí)時(shí)互動(dòng)

第三，建立養(yǎng)老服務(wù)反饋系統(tǒng)。服務(wù)對(duì)象在接受完服務(wù)后，有權(quán)利在平臺(tái)上針對(duì)自己所享受的服務(wù)進(jìn)行評(píng)分和提出建議。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布調(diào)查問(wèn)卷，主動(dòng)獲取服務(wù)對(duì)象的需求信息。面對(duì)部分老年人不識(shí)字等特殊情況，服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)給予幫助。

第四，建立平臺(tái)安全保障體系。基于規(guī)范性和安全性考慮，必須建立起穩(wěn)固的信息安全保障體系。

建立多元的資金籌集機(jī)制。政府應(yīng)推出優(yōu)惠政策、加強(qiáng)資金支持，引導(dǎo)社會(huì)力量拓寬養(yǎng)老基金籌措渠道，加強(qiáng)其自我造血能力。如在政府的協(xié)助下，一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)老年人自身意愿和實(shí)際承受能力分成不同的服務(wù)檔次，開(kāi)展部分有償或低償服務(wù)，從而達(dá)到吸引私人投資、拓寬資金來(lái)源的目的。再者，政府可以召開(kāi)展資金籌集活動(dòng)，緩解居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展資金臨時(shí)匱乏的問(wèn)題。

政府加大引導(dǎo)、協(xié)助力度。第一，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助社會(huì)組織加強(qiáng)自我管理。政府應(yīng)尊重社會(huì)組織獨(dú)立自主的法人地位，引導(dǎo)其充分利用形式靈活和專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，促使其加強(qiáng)自我管理能力，不斷提高其社會(huì)地位。政府還可以定期開(kāi)展一些具有針對(duì)性的培訓(xùn)和講座，教授基本的運(yùn)營(yíng)規(guī)則和注意事項(xiàng)。

第二，完善服務(wù)銜接機(jī)制。政府應(yīng)妥當(dāng)調(diào)整多元主體之間的關(guān)系，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的分類和不同養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容之間的銜接，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的層次感，從而確保每一個(gè)主體向著同一方向協(xié)同發(fā)揮出最大的作用，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)呈閉環(huán)式穩(wěn)定發(fā)展。

第三，重視社會(huì)反饋。加大宣傳力度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。政府可以加強(qiáng)宣傳社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)后取得的成效，對(duì)于老年人及社會(huì)整體滿意度都很高的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行積極宣傳和公開(kāi)表彰，充分發(fā)揮其先鋒模范作用，并使會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)盡可能得到社會(huì)的普遍認(rèn)可。這樣不僅可以為社會(huì)力量開(kāi)辟一定的資金渠道，而且能夠使社會(huì)力量作為居家養(yǎng)老服務(wù)的重要主力進(jìn)入人們的視野中，同時(shí)應(yīng)暢通反饋渠道，使其受到群眾的普遍監(jiān)督，進(jìn)一步提升其公信力。

對(duì)于專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員，應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格的職業(yè)門檻，只有通過(guò)一定的職業(yè)資格考核和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證方可開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。

約束機(jī)制構(gòu)建

組建專業(yè)性居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。應(yīng)依服務(wù)人員不同區(qū)別培訓(xùn)方式。對(duì)于專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員，應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格的職業(yè)門檻，只有通過(guò)一定的職業(yè)資格考核和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證方可開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。針對(duì)通過(guò)不同培訓(xùn)技能考核等級(jí)的養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行分類，使其主要從事自己相應(yīng)等級(jí)的具有針對(duì)性的具體服務(wù)。最后還需要開(kāi)展定期、常規(guī)、系統(tǒng)的培訓(xùn)和考核。對(duì)于志愿者服務(wù)隊(duì)伍，培訓(xùn)內(nèi)容較為基礎(chǔ)和重要，較為固定的志愿者們可以組成興趣學(xué)習(xí)小組，開(kāi)展學(xué)習(xí)交流活動(dòng)。且在服務(wù)過(guò)程中應(yīng)至少配一名專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員陪伴，以應(yīng)對(duì)志愿者無(wú)法及時(shí)處理的意外事件。

拓展養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。首先，可以在已有的物質(zhì)服務(wù)內(nèi)容中新增其他的服務(wù)，如將保健、護(hù)理、康復(fù)等相關(guān)服務(wù)列入服務(wù)內(nèi)容。組建專業(yè)型養(yǎng)老志愿資源，深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，可以對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行健康養(yǎng)生基本知識(shí)、涉及如心肺復(fù)蘇等急救知識(shí)的普及，同時(shí)提高服務(wù)場(chǎng)所內(nèi)專業(yè)急救設(shè)施配備密度，從而輔助服務(wù)質(zhì)量有效提高。其次，可以增加或強(qiáng)調(diào)重視精神慰藉服務(wù)。例如可以定期提供一些關(guān)愛(ài)項(xiàng)目、開(kāi)展一些適合老年人的課程和講座、開(kāi)放心理疏導(dǎo)服務(wù)等。此外，還可以借助如情感陪護(hù)智能服務(wù)機(jī)器人等先進(jìn)科技。

健全社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制。第一，明確規(guī)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和方式。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)在建立起全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，容許各地區(qū)基于當(dāng)?shù)亓?xí)慣適當(dāng)調(diào)整。在評(píng)估內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)合理分析來(lái)決定依據(jù)，例如可以將評(píng)估重點(diǎn)放在運(yùn)營(yíng)、管理和具體服務(wù)的能力和效果上，盡量避免出現(xiàn)將評(píng)估結(jié)果變成不良攀比的現(xiàn)象。在評(píng)估的方式上，除了政府評(píng)估和組織自評(píng)以外，還可以增加第三方評(píng)估，形成體系化評(píng)估機(jī)制。在第三方評(píng)估機(jī)制中，由毫無(wú)關(guān)系的第三方專業(yè)性機(jī)構(gòu)主要針對(duì)社會(huì)力量的服務(wù)情況、資金的管理、產(chǎn)出和效果指標(biāo)等實(shí)際情況，依據(jù)統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，作出真實(shí)有效的評(píng)估結(jié)果。此后，政府可以依據(jù)這些評(píng)估結(jié)果來(lái)動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)社會(huì)力量的資源供應(yīng)，減少資源的不必要浪費(fèi)。

第二，加大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。在監(jiān)督的過(guò)程中，既要注重參與主體剛加入時(shí)的基本情況是否符合，也要在后期形成常態(tài)化的日常監(jiān)督。依據(jù)注重實(shí)效、跟蹤評(píng)估原則，一旦發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、明顯浪費(fèi)社會(huì)資源或是其他與服務(wù)基本原則相違背的行為，經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)對(duì)其采取一定的懲治措施，如適度警告、取消或減少對(duì)其的補(bǔ)助資格等。

隨著各大社會(huì)組織和企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務(wù)日益積極，社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也正在悄然釋放其應(yīng)有的活力并已成為緩解我國(guó)老齡化的必然趨勢(shì)。然而，社會(huì)力量自身的限制以及外在環(huán)境的影響也在一定程度上抑制了它真正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，為此，只有盡快建立起相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，才能充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，為居家老人提供項(xiàng)目更多、標(biāo)準(zhǔn)更高、質(zhì)量更好、范圍更廣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。