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        “放管服”改革背景下不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用失信約束機(jī)制存在問題與應(yīng)對策略

        2023-06-30 02:48:00李守山
        陜西檔案 2023年3期
        關(guān)鍵詞:瀘州放管服嘉興

        文/李守山

        在當(dāng)前“放管服”改革不斷深化的背景下,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)采取了告知承諾、容缺受理等多項(xiàng)便民舉措,提升了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用效能,但也存在“假人”“假材料”等騙取檔案的不誠信行為,給利用工作帶來困擾,影響了正常交易登記秩序。本文以西安等七地不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用失信約束機(jī)制的規(guī)定為樣本,針對存在的缺乏界定標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)不明確、懲戒措施尺度不一、信用修復(fù)機(jī)制規(guī)定不詳、銜接不暢等問題,提出了厘清界定標(biāo)準(zhǔn)、完善法律法規(guī)、健全信用修復(fù)機(jī)制等應(yīng)對策略

        不動(dòng)產(chǎn)登記檔案關(guān)系企業(yè)和群眾切身利益,是不動(dòng)產(chǎn)登記事業(yè)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)根基,維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全的重要內(nèi)容。2015 年,國務(wù)院首次明確提出“協(xié)同推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”,即“放管服”改革。2019 年2 月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》提出推行告知承諾制,推廣申請人書面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關(guān)系證明等材料,不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域的“放管服”改革大幅推進(jìn),成果豐碩。以西安市為例,針對年均200 萬人次的查詢量,登記機(jī)構(gòu)優(yōu)化流程、精簡材料、拓寬途徑,施行告知承諾制、容缺受理等舉措,極大便利了檔案利用者。然而,以“假材料”“假人”等行為騙取檔案利用的不誠信現(xiàn)象屢禁不止,干擾了檔案利用和不動(dòng)產(chǎn)登記的正常秩序。筆者通過研究西安、上海、南京、昆明、青島、嘉興、瀘州等地不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用失信約束機(jī)制的現(xiàn)狀和問題,以期尋找應(yīng)對策略,進(jìn)一步發(fā)揮約束機(jī)制在提升檔案利用效能、降低不動(dòng)產(chǎn)登記違規(guī)違法行為方面的作用。

        一、約束機(jī)制的意義

        1.有利于從源頭杜絕不誠信行為發(fā)生,保護(hù)權(quán)利人利益

        我國不動(dòng)產(chǎn)登記檔案實(shí)行“依申請+書面審查”的利用模式,明確利用者對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。登記機(jī)構(gòu)僅需盡到合理審慎的書面審查義務(wù),而非“實(shí)質(zhì)審查”。由于書面審查不能完全避免“假人”“假材料”等行為,并且違規(guī)成本低廉,這就對利用者的誠信程度提出了較高的要求。約束機(jī)制將對別有用心的利用者形成威懾,從源頭杜絕違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

        2.有利于檔案工作提速增效,滿足公眾日益增長的利用需求

        約束機(jī)制是不動(dòng)產(chǎn)登記信用體系建設(shè)的重要支點(diǎn),可以減少、避免因失信行為帶來的檔案信息泄露、威脅交易登記秩序安全及行政賠償風(fēng)險(xiǎn),讓檔案工作者“放開手腳”,大膽創(chuàng)新改革,提升服務(wù)效能,使利用者享受改革紅利。

        3.有利于社會(huì)信用體系的完善,弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀

        誠信是建設(shè)社會(huì)信用體系的基石,與社會(huì)主義核心價(jià)值觀吻合。在全社會(huì)倡導(dǎo)構(gòu)建信用社會(huì)的背景下,跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域構(gòu)建“失信懲戒、守信激勵(lì)”的約束機(jī)制,可以起到保障正當(dāng)權(quán)益、警示社會(huì)公眾的作用,是維護(hù)和穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要舉措。

        二、現(xiàn)狀與問題

        1.缺乏科學(xué)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),有失公允

        1.1 各地未建立規(guī)范的分類管理。南京、青島、嘉興根據(jù)失信行為情節(jié)嚴(yán)重程度,分為“一般失信行為”和“嚴(yán)重失信行為”,但存在同一行為、不同分類的情形;上海、西安、昆明未做分類管理;瀘州則界定為“嚴(yán)重違法失信行為”。

        1.2 針對相同的不當(dāng)行為,各地標(biāo)準(zhǔn)也不相同。上海、西安將“遺失”(查詢?nèi)诉z失、拆散、調(diào)換、抽取、污損登記資料)“帶離”(查詢?nèi)松米詫⒉粍?dòng)產(chǎn)登記資料帶離查詢場所、損壞查詢設(shè)備)納入失信行為,南京、青島、嘉興、昆明、瀘州未納入;上海、西安、昆明將“泄露”(查詢?nèi)诵孤恫粍?dòng)產(chǎn)登記資料、登記信息)納入失信行為,南京、嘉興、青島、瀘州未納入;上海、西安、南京、昆明、嘉興將“不正當(dāng)”(查詢?nèi)死貌粍?dòng)產(chǎn)登記資料、登記信息進(jìn)行不正當(dāng)活動(dòng))納入失信行為,青島、瀘州未納入(表一)。

        2.法律依據(jù)不夠明確,懲戒措施尺度不一

        2.1 我國沒有關(guān)于失信行為懲戒的明確法律規(guī)定,主要依據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法規(guī)規(guī)章、地方性行政法規(guī)及政策文件。上海、南京、西安、嘉興建立機(jī)制時(shí),已頒布省級信用條例;昆明、青島、瀘州出臺(tái)規(guī)定時(shí),尚未頒布相關(guān)條例,依據(jù)為政府文件、部門聯(lián)合發(fā)文(目前云南、山東已頒布社會(huì)信用條例,四川處于草案征求意見階段)。無論是官網(wǎng)曝光,還是行政許可審批、土地拍賣限制,招投標(biāo)、評先評優(yōu)資格的“隱性”排除等懲戒措施,均可能構(gòu)成具有行政處罰特性的懲罰,缺乏上位法依據(jù)。

        2.2 各地對失信行為的約束主要采取限制登記、官網(wǎng)公布、聯(lián)合懲戒等措施(表二)。七地之間存在不同失信行為給予相同懲罰、相同行為給予不同懲罰的過罰不一情形,給約束機(jī)制引來合法性危機(jī)和訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

        3.信用修復(fù)機(jī)制規(guī)定不詳,銜接不夠暢通

        3.1 啟動(dòng)程序不同,各地未達(dá)成共識(shí)。瀘州、南京、昆明的登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)信息存在錯(cuò)誤、遺漏后,既可主動(dòng)依職權(quán)更正,也可依信用主體申請經(jīng)審查后更正;其他城市僅能依申請更正。

        3.2 受理主體不同,信用主體無所適從。西安、昆明、嘉興、瀘州、青島的受理主體為登記機(jī)構(gòu),由其審核確認(rèn)后上報(bào)信用平臺(tái);南京、上海的受理主體為登記機(jī)構(gòu)和信用平臺(tái)。

        3.3 修復(fù)機(jī)制銜接不暢,操作性不強(qiáng)。上海、西安、瀘州、嘉興雖然都規(guī)定了修復(fù)方式、程序等內(nèi)容,但僅有瀘州提及申請書、承諾書等具體要件;其他城市則抽象地表述為“轉(zhuǎn)引”或“參照”其他規(guī)定執(zhí)行,缺少具體內(nèi)容。

        三、應(yīng)對策略

        1.厘清失信行為界定標(biāo)準(zhǔn),把好約束“準(zhǔn)入關(guān)”

        1.1 參照現(xiàn)有法律法規(guī),結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》,對照“嚴(yán)重失信行為”標(biāo)準(zhǔn),依照違規(guī)程度、社會(huì)影響和造成損失等進(jìn)行嚴(yán)格的分類管理,合理審慎區(qū)分,如采用“假人”“假材料”等欺騙手段并帶來損失的失信行為屬于典型的嚴(yán)重失信行為。

        1.2 明確失信行為的主體應(yīng)是利用者,而不是登記機(jī)構(gòu)或信息共享單位的工作人員。工作人員基于職權(quán)的違規(guī)操作行為應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)依管理制度處理,不應(yīng)與失信行為掛鉤,如表一中的“不正當(dāng)活動(dòng)”。當(dāng)然,如果內(nèi)部工作人員作為“利用者”進(jìn)行申請,則可依此管理。

        表一:七地關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記失信行為(檔案利用)的界定

        表二:七地關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記失信行為(檔案利用)的懲戒指施

        1.3 擾亂、破壞辦事大廳現(xiàn)場管理秩序的行為,與侵害交易、登記信用秩序的失信行為完全不同,不應(yīng)歸入失信行為范疇,如表一中的“遺失拆散”“損壞帶離”等行為。

        2.完善法律法規(guī),提高信用建設(shè)“法治化”

        2.1 加快立法工作推進(jìn)。如涉及信用信息歸集、共享及聯(lián)合懲戒等內(nèi)容的社會(huì)信用領(lǐng)域立法。如2022 年《不動(dòng)產(chǎn)登記法》面向公眾征求意見,組織專業(yè)人士參與調(diào)研,在意見稿第十一條的基礎(chǔ)上,提出科學(xué)合理、務(wù)實(shí)可行的建議。

        2.2 強(qiáng)化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求。各部門、各地區(qū)對現(xiàn)行規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件梳理修訂,配套細(xì)化措施,轉(zhuǎn)變部門、行業(yè)、地域“割裂式”管理的理念,實(shí)現(xiàn)約束機(jī)制平臺(tái)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、信息共享、聯(lián)合實(shí)施。

        2.3 建立健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定信用信息采集、公開、共享和信用評價(jià)、分類管理等標(biāo)準(zhǔn);明確各級、各地信用平臺(tái)的建設(shè)規(guī)范、數(shù)據(jù)格式等技術(shù)指標(biāo);制定聯(lián)合激勵(lì)與懲戒的工作流程和操作規(guī)范。

        3.健全信用修復(fù)機(jī)制,保障失信主體“救濟(jì)權(quán)”

        3.1 堅(jiān)持程序正當(dāng)原則。登記機(jī)構(gòu)在作出失信行為認(rèn)定前,充分告知失信主體各項(xiàng)權(quán)利,涉及行政處罰等堅(jiān)持“有法可依”;公布失信信息時(shí),妥善處理信息公開和商業(yè)秘密、個(gè)人隱私保護(hù)的平衡。

        3.2 細(xì)化信用修復(fù)制度。明確懲戒期限;細(xì)化信用修復(fù)的具體方式、程序和申請對象,減少“引用”“參照”等抽象性的規(guī)定;明晰登記機(jī)構(gòu)、信用平臺(tái)等部門的權(quán)責(zé)邊界,確保銜接有序,救濟(jì)及時(shí)。

        3.3 強(qiáng)化職能部門的“服務(wù)性”。登記機(jī)構(gòu)、信用平臺(tái)等職能部門建立信用信息定期審查制度,自查自糾,依職權(quán)及時(shí)將認(rèn)定錯(cuò)誤、證據(jù)不足等失信行為進(jìn)行更正。

        3.4 建立社會(huì)鼓勵(lì)和關(guān)愛機(jī)制。支持失信主體通過社會(huì)公益服務(wù)、履行相關(guān)承諾、參加信用修復(fù)培訓(xùn)等方式修復(fù)信用,實(shí)現(xiàn)主動(dòng)自新。

        在當(dāng)前服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型背景下,約束機(jī)制作為一種新型的規(guī)制手段,正以其成本低、干預(yù)少、效果明顯的優(yōu)勢逐漸成為登記機(jī)構(gòu)的發(fā)力點(diǎn)和改革方向。但在實(shí)踐發(fā)展過程中,存在各種 各樣的問題,登記機(jī)構(gòu)只有認(rèn)清其本質(zhì)要求,在法律法規(guī)的指引下不斷修復(fù)、完善,提高約束機(jī)制的法治化、系統(tǒng)化和信息化,發(fā)揮公共信用平臺(tái)的互通共享,實(shí)現(xiàn)“一處失信,處處受限”,營造“守信激勵(lì)、失信懲戒”的誠信社會(huì)氛圍。

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