林浩 劉暢

[摘要]實(shí)施公共投資建設(shè)項(xiàng)目是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要方式，因其投資金額大、涉及權(quán)力集中、廉政風(fēng)險(xiǎn)高，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。結(jié)合工作實(shí)際，本文歸納概括了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的主要內(nèi)容和作用，并就當(dāng)前實(shí)操過程中存在的不足提出了幾點(diǎn)建議，以期為廣大同仁在實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)提供高效的審計(jì)思路。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)責(zé)任 ? 公共投資項(xiàng)目 ? 審計(jì) ? 建議

一、引言

黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為具有中國特色的社會主義審計(jì)監(jiān)督制度，是加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督與制約的重要制度安排，對促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為、清正廉潔發(fā)揮著重要作用。實(shí)施公共投資建設(shè)項(xiàng)目是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要載體和方式，其顯著特點(diǎn)是投資金額大、建設(shè)周期長、涉及權(quán)力集中、廉政風(fēng)險(xiǎn)高、社會關(guān)注度高。同時(shí)，根據(jù)黨中央、國務(wù)院對全球經(jīng)濟(jì)形勢和我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況的精準(zhǔn)研判和重大決策部署，擴(kuò)大有效投資將是一種新常態(tài)、新業(yè)態(tài)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段和實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六?！钡闹匾绞剑餐顿Y將長時(shí)期占據(jù)投資領(lǐng)域主導(dǎo)地位。因此，公共投資建設(shè)項(xiàng)目無疑是當(dāng)前和今后很長一個(gè)時(shí)期黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（以下簡稱“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”）中的重點(diǎn)內(nèi)容。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容

由于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行涉足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事項(xiàng)具有量大面廣、內(nèi)容復(fù)雜、綜合性和專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，這就決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)同樣具有上述特點(diǎn)，其審計(jì)內(nèi)容涵蓋貫徹執(zhí)行上級經(jīng)濟(jì)方針政策和決策部署情況、投資項(xiàng)目管理制度和政策的制定執(zhí)行和效果、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策執(zhí)行、財(cái)政財(cái)務(wù)管理、生態(tài)文明建設(shè)情況等方方面面。因此，為提高審計(jì)效率、快速鎖定審查要點(diǎn)、提升審計(jì)質(zhì)量、規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，有必要明確審計(jì)關(guān)注內(nèi)容，以進(jìn)一步明晰審計(jì)思路。

一是關(guān)注項(xiàng)目決策審批。是否存在決策程序不規(guī)范或先建后批，黨委政府或行業(yè)主管部門抓權(quán)干擾企業(yè)自主決策等；違反國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、戰(zhàn)略布局，或突破生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限；脫離地方實(shí)際，不顧財(cái)政承受能力強(qiáng)行上馬項(xiàng)目，盲目舉債大搞形象工程、面子工程、政績工程，搭便車違規(guī)新建樓堂館所等造成政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重；可研、環(huán)評、水保等報(bào)告論證評價(jià)不充分，相關(guān)原始計(jì)算數(shù)據(jù)失真，將“不可行”論證為“可行”，以及未按規(guī)定程序征求公眾意見等；行業(yè)主管部門越權(quán)審批或?qū)徟鷻?quán)限不清，對不符合審批條件的項(xiàng)目予以審批等問題。

二是審查上級重大決策部署和政策措施落實(shí)情況。是否存在未嚴(yán)格執(zhí)行投融資體制改革各項(xiàng)要求，未按照“放管服”改革要求將項(xiàng)目審批權(quán)限下放，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷行為以保證金、指定服務(wù)、培訓(xùn)等形式轉(zhuǎn)嫁應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)的費(fèi)用，或以備案、登記等方式變相增加審批環(huán)節(jié)和收費(fèi)環(huán)節(jié)，對滿足審批條件的項(xiàng)目長時(shí)間拖延不予審批；違規(guī)設(shè)立保證金名目，超標(biāo)準(zhǔn)、超期限收取、扣留各種保證金，限定投標(biāo)保證金繳納方式，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；以及超期或以不結(jié)算為由拖欠工程款，變相由項(xiàng)目承包單位墊資，強(qiáng)制以審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)；未執(zhí)行或未嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民工工資相關(guān)政策要求，行業(yè)監(jiān)管部門未嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)等問題。

三是關(guān)注招標(biāo)投標(biāo)。招投標(biāo)是廉政風(fēng)險(xiǎn)最高的環(huán)節(jié)，暗箱操作時(shí)有發(fā)生。主要檢查是否存在違反招標(biāo)投標(biāo)法及實(shí)施條例或違反市場公平競爭規(guī)則的行為，如未滿足招標(biāo)前置條件即開展招標(biāo)，尤其是近年來大力推廣的EPC（Engineering Procurement Construction，設(shè)計(jì)采購施工總承包）項(xiàng)目招標(biāo)前未取得初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)的問題尤為突出，最終導(dǎo)致投資失控，應(yīng)公開未公開招標(biāo)甚至直接發(fā)包，化整為零規(guī)避招標(biāo)，圍標(biāo)串標(biāo)，重復(fù)發(fā)包，設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人、指定供應(yīng)商，以及明招暗定、未招先定，評標(biāo)辦法采用綜合評估法未經(jīng)審批論證，未按招標(biāo)文件規(guī)定簽訂合同甚至簽訂陰陽合同，招投標(biāo)投訴處理顯失公平公正，未對招標(biāo)投標(biāo)違法行為予以處理（如投標(biāo)人提供虛假資料騙取中標(biāo)，經(jīng)查實(shí)后僅僅取消其中標(biāo)資格，行業(yè)監(jiān)管部門未對其進(jìn)行行政處罰，導(dǎo)致以虛假資料投標(biāo)的現(xiàn)象屢見不鮮）等。

四是關(guān)注建設(shè)管理。主要審查項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施及驗(yàn)收全過程的建設(shè)程序和管理的合法合規(guī)性。如建設(shè)手續(xù)未按規(guī)定審批完備，搞“三邊”工程，建設(shè)單位為維護(hù)己方利益，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增減工程規(guī)模、改變建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等；質(zhì)量安全監(jiān)督流于形式，未經(jīng)竣工驗(yàn)收投入使用，未依法執(zhí)法處罰；設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢測、造價(jià)咨詢等參建單位未各司其職、履職盡責(zé)，相互串通損害國家利益或第三方利益；地方政府或本部門單位項(xiàng)目建設(shè)管理體制機(jī)制制度不健全不完善、執(zhí)行不到位，以及違背上位法律法規(guī)等。

五是檢查資金管理。以資金籌集、分配、撥付、使用為主線，檢查違規(guī)舉債、增加隱性債務(wù)等黨中央三令五申、明令禁止的行為以及侵占挪用、騙取套取上級專項(xiàng)補(bǔ)助資金，超額、提前撥付工程進(jìn)度款導(dǎo)致項(xiàng)目融資占用費(fèi)增加，以及違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神等問題，揭示建設(shè)資金管理中存在的違紀(jì)違規(guī)行為，確保資金籌集和使用規(guī)范得當(dāng)、?？顚Ｓ谩踩咝А?/p>

六是關(guān)注投資控制。宏觀層面，主要檢查項(xiàng)目是否未按照概算作為投資限額的原則控制投資，無概算批復(fù)文件或招標(biāo)控制價(jià)即進(jìn)行招標(biāo)導(dǎo)致投資無上限；重復(fù)實(shí)施項(xiàng)目造成公共資金損失。微觀層面，主要檢查項(xiàng)目是否存在概預(yù)算、招標(biāo)控制價(jià)等文件編制巧立名目、高估冒算；合同約定的違約責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不對等，以及補(bǔ)充協(xié)議違反原合同實(shí)質(zhì)性條款等損害政府方利益；因組織管理不當(dāng)，機(jī)械、材料、設(shè)備以及土石方工程等舍近求遠(yuǎn)增加運(yùn)距而增大投資；工程變更程序不合規(guī)，通過不合理變更增大投資，結(jié)算中將本應(yīng)由項(xiàng)目承包單位承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給政府方，或虛增虛列項(xiàng)目、量價(jià)失真甚至違反合同結(jié)算原則等問題。

七是關(guān)注投資績效。投資績效主要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益。具體來講，對照可行性研究、環(huán)境影響評價(jià)、水土保持評價(jià)等論證結(jié)論，核實(shí)是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，如是否存在久建不完、建而不驗(yàn)、驗(yàn)而不用等問題影響經(jīng)濟(jì)和社會效益發(fā)揮，造成國有資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)，以及環(huán)境污染治理和生態(tài)修復(fù)措施不到位，先建設(shè)后治理導(dǎo)致不可逆、永久性的生態(tài)破壞等問題（如大中型水利、公路工程完工后臨時(shí)用地未按要求進(jìn)行復(fù)墾）。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資項(xiàng)目審計(jì)的重要作用

資金資源密集領(lǐng)域往往腐敗問題易發(fā)，因此要聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，堅(jiān)決查處基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源交易、國有資產(chǎn)和國有資源管理和使用等方面違紀(jì)違法問題。從近年來各級各地查處的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件通報(bào)情況看，公共投資建設(shè)領(lǐng)域一直是腐敗高發(fā)區(qū)，被調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)人員多有涉足其中。其往往利用職務(wù)之便和影響力為他人在工程承攬、項(xiàng)目實(shí)施、進(jìn)度款撥付、工程結(jié)算等方面提供幫助并收受賄賂，既不利于項(xiàng)目投資控制和工程質(zhì)量安全，影響績效發(fā)揮，又?jǐn)_亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序，不利于社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，還損害了黨和政府公信力，滋生腐敗，其危害性不可謂不大。做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，是聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部主責(zé)主業(yè)的具體體現(xiàn)，是貫徹落實(shí)“種好責(zé)任田、干好分內(nèi)事”“應(yīng)審盡審”的重要實(shí)踐，能夠有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，推進(jìn)揭示問題、規(guī)范管理、推動改革，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉。

一是規(guī)范性作用。結(jié)合近年來投融資體制改革、優(yōu)化營商環(huán)境、“放管服”改革及助企紓困等各項(xiàng)政策舉措，通過關(guān)注立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、結(jié)算等項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)，揭示被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部或項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目決策審批、招標(biāo)投標(biāo)采購、項(xiàng)目建設(shè)管理、進(jìn)度款支付、工程結(jié)算、環(huán)境保護(hù)以及與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的政策落實(shí)等方面存在有令不行、有禁不止的程序性和管理性問題，提出相應(yīng)的整改意見，督促被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)規(guī)范決策，嚴(yán)格執(zhí)行工程項(xiàng)目管理相關(guān)制度，并建立完善相關(guān)制度體系，促進(jìn)提高管理水平和投資效益。

二是威懾性作用。對于因個(gè)人主觀故意或過失造成損害國家和社會公共利益的問題，通過深挖問題根源，進(jìn)一步查找出其背后隱藏的領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員的失職瀆職、權(quán)錢交易、暗箱操作、利益輸送等涉嫌違紀(jì)違法的問題線索，并及時(shí)移交給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)調(diào)查處理，形成持續(xù)不斷的反腐高壓態(tài)勢，助力黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔用權(quán)、敬畏公權(quán)、嚴(yán)禁私權(quán)，強(qiáng)化“不敢腐、不想腐、不能腐”的政治意識，營造風(fēng)清氣正的公共建設(shè)投資環(huán)境，充分彰顯審計(jì)監(jiān)督的警示威懾作用。

三是建設(shè)性作用。通過對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多個(gè)項(xiàng)目建設(shè)管理問題由點(diǎn)到面進(jìn)行整合提煉和歸納總結(jié)，揭示本地區(qū)、本單位在項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域存在的典型性、普遍性、苗頭性問題及風(fēng)險(xiǎn)隱患，并從體制機(jī)制制度層面分析原因，促進(jìn)及時(shí)解決體制性障礙、機(jī)制性缺陷、制度性漏洞，預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。并且從更寬領(lǐng)域、更高層次提出切實(shí)可行的建議和意見，為黨委政府宏觀決策提供參考依據(jù)，及時(shí)修訂、調(diào)整、完善、廢止工程相關(guān)制度和政策，發(fā)揮審計(jì)“治已病，防未病”職能作用，促進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域更高質(zhì)量發(fā)展。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與政府投資審計(jì)的關(guān)聯(lián)性

為便于準(zhǔn)確理解和把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的核心要義，正確區(qū)分經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)和政府投資審計(jì)，本文在此簡要闡述兩者的內(nèi)涵、關(guān)系及區(qū)別。

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與政府投資審計(jì)的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)是以公共投資建設(shè)項(xiàng)目為依托，緊扣被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職行權(quán)和責(zé)任落實(shí)，通過揭示項(xiàng)目建設(shè)中存在的與領(lǐng)導(dǎo)干部決策審批等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)問題，反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，其審計(jì)成果是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的重要組成部分，它是檢查領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的重要方法路徑。政府投資審計(jì)是指從維護(hù)政府投資利益出發(fā)，以提高公共資金投資效益為目標(biāo)，對政府投資或以政府投資為主的工程項(xiàng)目建設(shè)、使用等各環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，推動提高政府投資績效。目前我國政府投資審計(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，審計(jì)類型雖以項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和結(jié)（決）算審計(jì)為主，但審計(jì)內(nèi)容不再以以往的量價(jià)審計(jì)為主，而是側(cè)重于全過程績效審計(jì)。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與政府投資審計(jì)的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)以政府投資審計(jì)為基礎(chǔ)，而又不局限于政府投資審計(jì)，它的核心是要聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況開展審計(jì)。其對審計(jì)人員要求既需具備政府投資審計(jì)工作能力，又需要在其基礎(chǔ)上不斷提升，轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念。兩者在審計(jì)內(nèi)容上大致相同，都是圍繞工程項(xiàng)目查找相關(guān)問題。但需要注意的是，由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重查找與被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的問題，為確保審計(jì)質(zhì)量和成效，在具體審計(jì)實(shí)施中要把握好問題取舍，抓大放小。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與政府投資審計(jì)的區(qū)別

一是審計(jì)目標(biāo)不同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果將作為評價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的重要參考依據(jù)，是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的重要方式，旨在敦促領(lǐng)導(dǎo)干部始終立足黨和國家事業(yè)大局科學(xué)決策、履職盡責(zé)、廉潔用權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，促進(jìn)建立完善本地方、本單位的項(xiàng)目建設(shè)管理制度，推動實(shí)現(xiàn)投融資體制改革目標(biāo)，有效增強(qiáng)公共投資板塊對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動力和貢獻(xiàn)。其審計(jì)目標(biāo)更宏觀，站位和層次更高，作用范圍更廣。政府投資審計(jì)的目標(biāo)主要是督促建設(shè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范管理和投資控制，提高管理水平，提升建設(shè)項(xiàng)目投資績效，目標(biāo)層次及作用范圍都不及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。

二是審計(jì)對象不同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的審計(jì)對象是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，具有自然人的本質(zhì)屬性。而且由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特殊性，按照“黨政同責(zé)，同責(zé)同審”的原則，審計(jì)對象往往同時(shí)包括兩位領(lǐng)導(dǎo)干部（黨委和行政主要負(fù)責(zé)人為同一人除外），但審計(jì)報(bào)告需要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部職能職責(zé)、所起作用、扮演角色的不同分別定責(zé)。政府投資審計(jì)對象是特定項(xiàng)目的建設(shè)單位，具有法人資格而不是自然人的特征，審計(jì)對象具有唯一性和明確性。

三是審計(jì)范圍不同。審計(jì)范圍包括內(nèi)容范圍和時(shí)間范圍兩個(gè)維度。內(nèi)容范圍上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行，涵蓋被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)本級及所屬單位組織實(shí)施的所有公共投資建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)人員可根據(jù)需要選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行審查剖析，審計(jì)內(nèi)容不必面面俱到，重點(diǎn)揭示建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中與領(lǐng)導(dǎo)干部履職行權(quán)相關(guān)聯(lián)的問題。時(shí)間范圍上，前述內(nèi)容已經(jīng)提到，應(yīng)限定在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，對于任期外出現(xiàn)的問題不應(yīng)納入審計(jì)范圍。政府投資審計(jì)通常是根據(jù)審計(jì)監(jiān)督介入時(shí)間和目的的不同，對單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行部分或全面審查，時(shí)間上跨越項(xiàng)目從籌建到投入使用整個(gè)建設(shè)周期。

五、開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)存在的不足

近年來，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)不斷采用新的審計(jì)方法和手段，審計(jì)思維也不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)了對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，推動了公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)了公共投資建設(shè)領(lǐng)域規(guī)范健康發(fā)展，有效發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督職能作用。但當(dāng)前實(shí)施公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)仍存在幾點(diǎn)不足。

（一）對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)認(rèn)識不到位

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)與審計(jì)機(jī)關(guān)要求及審計(jì)人員尤其是審計(jì)組組長的審計(jì)理念息息相關(guān)。當(dāng)前，有的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的作用和分量認(rèn)識不足，沒有意識到公共投資建設(shè)項(xiàng)目是領(lǐng)導(dǎo)干部履職行權(quán)的重要方式，且廉政風(fēng)險(xiǎn)非常高。再者，近年來政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型縱深推進(jìn)，部分審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型認(rèn)識和理解不充分不到位，片面認(rèn)為扭轉(zhuǎn)“凡投必審”“以審代結(jié)”的局面就是減少政府投資審計(jì)項(xiàng)目，甚至一刀切不再進(jìn)行政府投資審計(jì)，政府投資審計(jì)不斷被邊緣化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與政府投資審計(jì)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，在審查內(nèi)容和方式上基本相同，但仍然存在一定區(qū)別，有的審計(jì)人員卻認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等同于政府投資審計(jì)，因此在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中也相應(yīng)淡化對公共投資建設(shè)項(xiàng)目的審查。從審計(jì)結(jié)果看，以區(qū)（縣）級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，有的反映項(xiàng)目建設(shè)問題較少甚至空白，但實(shí)際上，近年來我國絕大多數(shù)區(qū)（縣）級地區(qū)均在大力實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

（二）擬審查的建設(shè)項(xiàng)目選取不當(dāng)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)組織實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目涉及行業(yè)門類廣、數(shù)量多，需要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)貫徹執(zhí)行上級經(jīng)濟(jì)方針政策、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，加之現(xiàn)場審計(jì)時(shí)間有限，客觀上要求審計(jì)人員只能從眾多項(xiàng)目中選取部分進(jìn)行剖析延伸，因此對項(xiàng)目選取的方式方法要求較高。現(xiàn)實(shí)情況卻是常有審計(jì)人員不分主次，沒有圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行和審計(jì)目標(biāo)要求，不經(jīng)分析對比，采取“全覆蓋”或“隨機(jī)抽樣”等方式選取項(xiàng)目，既抓不住問題實(shí)質(zhì)，又降低審計(jì)效率，最終影響審計(jì)質(zhì)量、增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)重點(diǎn)不突出

近年來，我國政府投融資項(xiàng)目建設(shè)模式不斷創(chuàng)新發(fā)展，以EPC、BT（Build-Transfer，政府利用非政府資金進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作）等模式實(shí)施的項(xiàng)目呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，現(xiàn)處于規(guī)范發(fā)展階段并日趨成熟，其實(shí)施方法與傳統(tǒng)項(xiàng)目各有不同。尤其是2016年以來國家大力推行的EPC和PPP項(xiàng)目，在具體實(shí)施方式和操作流程上與傳統(tǒng)施工類項(xiàng)目有本質(zhì)區(qū)別。但多數(shù)審計(jì)人員并未抓住此類項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)，將其與一般施工類項(xiàng)目同等看待，沒有合理區(qū)分，揭示的問題主要是較顯現(xiàn)的基本建設(shè)程序、招投標(biāo)、量價(jià)等一般性問題，放之四海而皆準(zhǔn)，沒有結(jié)合項(xiàng)目特征揭示其獨(dú)有的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而沒有實(shí)現(xiàn)公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的真正目標(biāo)和意義。如EPC項(xiàng)目沒有揭示無初步設(shè)計(jì)和概算招標(biāo)造成投資無上限，合同約定完工后據(jù)實(shí)結(jié)算增大投資風(fēng)險(xiǎn)等問題；PPP項(xiàng)目沒有揭示項(xiàng)目前期論證、采購及合同談判簽訂階段的違規(guī)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)隱患等問題。

六、做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）提高對項(xiàng)目審計(jì)的認(rèn)識

基于公共投資建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)及其與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的重要關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要不斷提升對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的認(rèn)識。正確區(qū)分其與政府投資審計(jì)的關(guān)系，同時(shí)精準(zhǔn)把握政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的各項(xiàng)要求，樹立全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理念，注重公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的重要作用，深刻把握其對強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和反腐倡廉建設(shè)的重要意義。落實(shí)到具體審計(jì)工作中，在制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作指引（南）及項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)要合理布局公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的內(nèi)容篇幅及結(jié)構(gòu)，并嚴(yán)格對標(biāo)對表實(shí)施審計(jì)，增加公共投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的權(quán)重和分量。

（二）精準(zhǔn)高效選取建設(shè)項(xiàng)目

建設(shè)項(xiàng)目的選擇是決定審計(jì)效率和質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，甚至關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的成效。對此，要緊扣領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)兩條主線，以領(lǐng)導(dǎo)干部決策事項(xiàng)為出發(fā)點(diǎn)，選取與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)相匹配的建設(shè)項(xiàng)目。一是選取被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任項(xiàng)目指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的項(xiàng)目。針對大型建設(shè)項(xiàng)目，有的地區(qū)會成立項(xiàng)目指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，并由被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人。此類項(xiàng)目投資較大、社會關(guān)注度較高，與被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職關(guān)聯(lián)性也較強(qiáng)。二是選取被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部主持召開相關(guān)會議研究決策或?qū)徍炁鞠嚓P(guān)事項(xiàng)的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目通常存在重大事項(xiàng)需要主要領(lǐng)導(dǎo)決策審批，如項(xiàng)目投融資模式、發(fā)包方式、工程重大變更增大投資、簽訂補(bǔ)充協(xié)議等。三是選擇以PPP、EOD（Eco-environment-oriented Development，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式）等新型投融資建設(shè)模式實(shí)施的項(xiàng)目，此類項(xiàng)目投資金額巨大，且項(xiàng)目數(shù)量少，通常是領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)重點(diǎn)推動的項(xiàng)目。

（三）突出審計(jì)重點(diǎn)

不同特點(diǎn)的項(xiàng)目易出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不同，因此要突出重點(diǎn)，抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于一般施工類項(xiàng)目，審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容是決策事項(xiàng)、招投標(biāo)、合同協(xié)議、結(jié)算等，尤其是決策環(huán)節(jié)要嚴(yán)格甄別項(xiàng)目是為長遠(yuǎn)發(fā)展打基礎(chǔ)還是飲鴆止渴搞政績。另外，應(yīng)急工程應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其認(rèn)定主體、程序及條件是否合規(guī)。針對近年來各地大力實(shí)施的EPC項(xiàng)目，除了關(guān)注以上事項(xiàng)外還要重點(diǎn)關(guān)注招標(biāo)前是否取得概算批復(fù)手續(xù)，以及概算總額明細(xì)是否高估冒算，合同協(xié)議約定的結(jié)算方式和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是否符合EPC項(xiàng)目的特點(diǎn)。對于采用PPP、EOD等模式實(shí)施的項(xiàng)目，此類項(xiàng)目是由于政府財(cái)力不足而引進(jìn)社會資本投資建設(shè)并運(yùn)營，審計(jì)重點(diǎn)主要包括項(xiàng)目論證、采購、股權(quán)投資等環(huán)節(jié)（由于項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營階段主要是由社會投資人或項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)，政府方一般不參與經(jīng)營管理，僅按合約付費(fèi)，所以不是重點(diǎn)關(guān)注環(huán)節(jié)，可適當(dāng)關(guān)注運(yùn)營期考核）。常見突出問題如：財(cái)政承受能力論證報(bào)告中測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致等，未來年度一般公共預(yù)算支出計(jì)算數(shù)據(jù)高于實(shí)際值，導(dǎo)致后期突破10%紅線；地方政府融資平臺公司或國有企業(yè)代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同；合同弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，向社會資本承諾最低投資回報(bào)率或提供收益差額補(bǔ)足；為社會資本或項(xiàng)目公司融資提供擔(dān)保等違規(guī)行為。

（作者單位：重慶市渝中區(qū)審計(jì)局 重慶市審計(jì)局，郵政編碼：400010，電子郵箱：1667670775@qq.com）

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