郝 煜 薛邦爍

一、引言

在傳統(tǒng)帝制向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的過程中，財政集權是建立強大國防、統(tǒng)一法治和市場、提供基礎設施和公共服務的先決條件(Basely 和Persson，2011；Dincecco 和Katz，2016)。而成功的財政集權改革，有賴于中央地方之間穩(wěn)定的財政分權，只有地方政府(或封建領主) 擁有穩(wěn)定和獨立的財源以應對其行政開支和本地公共品支出，他們才愿意出讓自己擁有的本地信息和財稅資源，使中央獲得更高的財政收入(Dincecco，2009；Esptein，2000)。然而，如果財政分權缺乏對中央的制度約束，可能更加便于中央侵蝕地方收入(Ma 和Rubin，2019)，或者引起地方叛亂，或者導致地方向民眾轉(zhuǎn)嫁稅負，引發(fā)抗稅活動(Hao 和Liu，2021)。晚清財政分權從建立到崩潰的歷史過程為此提供了一個絕佳的案例。

清代前期的大部分時期，中央政府和地方政府并沒有建立穩(wěn)定的財政分權，而是采用“雙軌財政”制度(Brandt 等，2014)。一方面，中央政府上收了大部分定額征收的“正項錢糧”，包括地丁銀正額、漕糧正額、鹽稅和常關稅(Wang，1973)；另一方面，缺乏穩(wěn)定和獨立財源的州縣政府，不得不在正項錢糧之上征收數(shù)額不定的附加稅費，并向省政府提交“陋規(guī)”，為這兩級政府的行政開支和公共品支出融資，其規(guī)模甚至倍于正項錢糧(Zelin，1984)。缺乏制度化的財政分權，使得清政府不得不擴大中央財政收入以應對19 世紀中期的社會危機。

隨著太平天國運動的爆發(fā)，舊的財政體系無以為繼，各級政府間逐漸形成了新的財政分權格局(倪玉平，2017)。通商口岸征收的海關稅為中央政府提供了“正項錢糧”之外最大的財政收入(戴一峰，2000)。在戰(zhàn)爭中臨時征收的間接稅(厘金) 成為固定稅種，并在中央政府和省政府之間建立了比較穩(wěn)定的分成，為后者編練新式軍隊、重建海防和建立現(xiàn)代洋務企業(yè)提供了大量資金(羅玉東，1936)。更為重要的是，各省在督撫的主持下，相繼推行了州縣的財政合理化改革: 州縣政府在農(nóng)業(yè)正稅之上，征收一個隨銀錢比價和糧價浮動的附加稅，稱為“錢漕盈余”，從而獲得了合法化的財政收入，以支付其辦公經(jīng)費和公共事業(yè)(周健，2019)。有了穩(wěn)定的經(jīng)費來源之后，地方政府征收附加稅費的激勵減弱，民眾稅負大大減輕。

然而，甲午戰(zhàn)爭和庚子事變之后，清政府為了支付巨額的戰(zhàn)爭賠款和外債利息并建立現(xiàn)代軍隊，既沒有建立以稅收為基礎的長期公債，也沒有發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣，而是把財政負擔層層攤派給地方，不但上收大部分厘金，還以州縣的“錢漕盈余”之金額為依據(jù)攤派、提解了大部分州縣資金，幾乎斷絕了州縣行政開支的來源(周健，2020，第九章)。另外，清政府自上而下推行新政和地方自治、建立現(xiàn)代警察和現(xiàn)代學校，但無力為這些開支提供資金，只能把這些支出責任全部放在地方，使得州縣不得不征收新的捐稅以應對各種開支，從而引發(fā)了基層風起云涌的抗稅斗爭，大大削弱了清政府的統(tǒng)治基礎(梁若冰，2015)。

本文利用1860—1911 年的府級面板數(shù)據(jù)，檢驗了庚子事變之后的財政攤派對實際稅負和社會穩(wěn)定的影響。本文從《清實錄》①《清實錄》，中華書局，2008 年。搜集了抗稅頻數(shù)來度量實際稅負，以府級田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩個部分) 代理不同地區(qū)在清末財政攤派中受到的自上而下的財政壓力，以此作為實驗變量(treatment variable)。采取這種做法的原因是，在同治年間的財政分權改革中，州縣獲得的錢漕盈余是在農(nóng)業(yè)正稅之上征收一個隨銀錢比價和糧價浮動的附加稅，如果不考慮價格變動，則錢漕盈余和地丁銀正額以及漕糧正額成比例。而在清末的財政攤派中，攤派額基本根據(jù)錢漕盈余的多寡來確定。

本文采用雙重差分設定，發(fā)現(xiàn)1900 年之后地丁銀正額增加1 倍則抗稅增加0.07 次，相當于因變量均值的110%，標準差的20%。在控制了地理變量、水旱災害、糧價波動等擾動因素后，結論依然穩(wěn)健。對于有漕地區(qū)的樣本，本文利用漕糧正額作為實驗變量得到類似的結果。為了解決潛在的內(nèi)生性問題，本文首先檢驗了平行趨勢假設，發(fā)現(xiàn)1900年前地丁銀額的大小和抗稅的時間趨勢無關，也就是說在大規(guī)模財政攤派之前農(nóng)業(yè)正稅的大小不能預測抗稅的頻率和趨勢；其次，采用小河流數(shù)量/河流長度作為工具變量，發(fā)現(xiàn)1900 年之后地丁銀正額增加一倍則抗稅增加0.16 次。

本文進一步檢驗了財政攤派自上而下的傳導機制。由于缺乏全國層面的數(shù)據(jù)來刻畫財政攤派數(shù)額和基層政府征收的附加稅，本文聚焦于一個典型省份，從1909 年的《河南財政說明書》②《河南財政說明書》(10 卷)，北京經(jīng)濟學會，1954 年。搜集了該省向各州縣攤派的金額和州縣征收的各種雜捐和規(guī)費，得到如下幾個主要發(fā)現(xiàn)。首先，1900—1911 年后河南省向各州縣攤派的年均金額和縣級地丁銀正額以及漕糧正額都呈現(xiàn)正相關關系，因此本文采用府級田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩部分) 作為實驗變量的實證策略是合理的。其次，地丁銀正額以及漕糧正額更高的州縣，在1909 年征收了更高的“規(guī)費”(用于行政開支的附加稅)，前者提高1 倍后者提高了52%，意味著財政攤派使得地方政府不得不提解用于行政開支的錢漕盈余，并征收新的附加稅來彌補缺口。最后，在控制了地方政府的教育支出后，州縣的地丁銀正額及漕糧正額和1909 年征收的各種雜捐(用于地方公共品的附加稅) 無關，表明這一時期基層公共品開支的激增并不是財政攤派的結果。

本文的貢獻主要有以下三個方面: 首先，對清末的政治經(jīng)濟學文獻提供了有益補充。關于清末的政治不穩(wěn)定，最近的研究大多強調(diào)1905 年廢除科舉制度帶來的社會流動危機①廢除科舉制度一方面會導致平民流動前景的惡化，帶來革命參與的增加(Bai 和Jia，2016；Esherick，1998)，另一方面會導致基層精英激勵和選拔惡化，引發(fā)紳民沖突(Hao 等，2021)。和地方自治進程中的官紳(民) 沖突②新政過程中成立的省咨議局、縣議會、商會、鐵路股份公司等地方自治團體降低了精英和平民的集體行動成本，引發(fā)了抗稅、罷市、反洋教、請愿乃至反政府暴動等活動(Kaske，2019；張朋園，2005)。，而本文聚焦于財政集權導致的央地矛盾(周育民，2000；梁若冰，2015)。其中，梁若冰(2015) 和本文類似，從實證上探討了清末財政攤派對民變的影響。不同的是，該文以1902—1911 年為樣本區(qū)間，以1907 年(大規(guī)模編練新軍和廢除地方鴉片稅) 為財政攤派激增的分水嶺；而本文以1900 年庚子事變?yōu)樨斦偱杉ぴ龅姆纸缇€，不但檢驗了州縣層面的攤派額的確定，還分析了這種攤派如何增加了地方政府的何種附加稅費。

其次，本文聚焦于同治年間的“財政分權”對于清末政府行為的中長期影響，深化了晚清財政分權及其影響的相關研究。③一個普遍被認同的觀點是，財政分權導致了督撫財政和人事權力的擴張，這雖然有利于現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)軔，但不利于跨地區(qū)公共品的提供和統(tǒng)一法治的建設(Koyama 等，2018)。本文認為，晚清的財政分權雖然在短期內(nèi)改善了地方政府行為、提高了社會穩(wěn)定，但是在長期改變了中央政府面對的不同制度和政策選擇的相對成本和收益，阻滯了晚清財政制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。這是因為當中央政府面對緊急財政缺口時，采用公債融資和發(fā)行紙幣會面臨較大的制度和技術約束，其結果也有較大的不確定性(He，2013)。相比而言，財政攤派對于中央政府是一個更有吸引力的選擇。一方面，在這次財政分權改革中，并沒有建立任何制度約束以防止中央單方面破壞財政分權侵蝕地方收入。既然州縣政府可以合法地征收“錢漕盈余”，中央政府在攤派賠款等開支時就可以指定這些收入作為攤派來源，換言之，地方政府向中央政府的議價能力下降了(郝煜，2021)；另一方面，伴隨著督撫省內(nèi)人事權力的擴張，中央政府對督撫的人事控制加強了(Wei 和Xi，2020)。因此，自上而下的財政攤派不但是可以執(zhí)行的，而且可能是層層加碼的。

最后，本文總結了晚清財政分權的經(jīng)驗和教訓，有助于理解中華人民共和國成立以來歷次財政改革的成敗得失，為推進國家治理體系現(xiàn)代化提供支持。1994 年分稅制改革提高了中央政府的財政收入，有利于跨地區(qū)公共品的支出和國內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)育，有利于做大國民收入(張晏和龔六堂，2005)。但是由于地方政府財政收入下降，省以下各級政府層層上收財權下放事權，使得基層罰款、集資、收費等預算外收入膨脹(陳抗和顧清揚，2002；周飛舟，2006b)。1999—2004 年的農(nóng)村稅費改革提高了農(nóng)業(yè)稅率并征收農(nóng)業(yè)附加稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出經(jīng)費，在短期內(nèi)降低了農(nóng)民負擔(周黎安和陳燁，2005)，但是由于縣政府一般會優(yōu)先考慮其行政支出，使得縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能懸浮化(周飛舟，2006a)，在長期降低了其公共品的提供(周黎安和陳祎，2015)。對比晚清和當代的財政分權改革，一個重要的教訓是，要使改革效果長治久安，需要在頂層制度設計上加強對各級政府行為的法治約束，賦予基層政府更強的議價能力，規(guī)避上級政府隨意上收財權下移事權的機會主義行為。

二、歷史背景

(一) 清代前期的雙軌財政

清代前期的大部分時期，中央政府和地方政府并沒有建立穩(wěn)定的財政分權，而是采用“雙軌財政”制度(Wang，1973；Brandt 等，2014)。中央政府上收了大部分定額征收的“正項錢糧”，包括地丁銀正額、漕糧正額、鹽稅和常關稅。其中，地丁銀和漕糧占70%以上，是國家財政的基本盤，也被稱為“維正之供”(周健，2020)。該收入的一部分在省和州縣政府之間分配，但數(shù)額遠遠不能滿足地方政府的行政開支和公共品支出。更重要的是，中央政府明確地規(guī)定了支出項目和支出定額，并通過奏銷制度來確保其執(zhí)行，地方政府對這部分資金的使用缺乏靈活性，不得不轉(zhuǎn)向附加稅費(Zelin，1984)。因此，州縣政府在正項錢糧之上征收數(shù)額不定的附加稅費，并向省政府提交“陋規(guī)”，為這兩級政府的行政開支和公共品支出融資。由于收支數(shù)額不固定、手續(xù)不透明，這些非正式收入大部分進入各級政府官員和基層代理人的私人腰包，其規(guī)模甚至倍于正項錢糧(Ch'u，1962)。

中央政府對非正式財政的收支采取鴕鳥政策，既不對濫收附加稅費的行為嚴加懲處，也不愿意將非正式收入合法化和透明化。這一方面是由于疆域廣大，中央政府無法有效監(jiān)督地方政府的行為(Sng，2014)，另一方面是由于中央政府不能綁住其攫取之手，無法向地方政府可信地承諾一個穩(wěn)定的財政分權(Ma 和Rubin，2019)。一個典型的案例是雍正時期的耗羨歸公改革。改革把附加稅費收入合法化和定額化，并劃分為兩個項目:養(yǎng)廉銀作為省和州縣政府行政開支的來源，通省公費作為省內(nèi)公共品經(jīng)費，以提高賑災等跨地區(qū)公共品的提供(Hao 和Liu，2020)。但從乾隆后期到嘉道之際，耗羨不斷被上級提解和攤派，加上人口增長，地方政府經(jīng)費缺口嚴重(周健，2012)。因此，地方政府一方面挪用正項錢糧的存留并虛報災荒來獲取蠲免，另一方面普遍按照當?shù)貞T例私行加征，比如在正項基礎上加征，或按高于銀、米市價的折價征收(Hao 和Liu，2022)。①由于附加稅費在地方各級經(jīng)費中的重要性，這些不合法卻合乎地方慣例的附加稅通常被官民所默許，它們并不被簡單地視作“浮收”；而超過慣例的附加稅費則被視為“浮收勒折”，輕則引發(fā)地方紳民的控告，重則激起有組織的抗議甚至民變(周健，2020，第一章)。這使得清政府無法提高中央政府的財政收入，來應對19 世紀中期的社會危機。

(二) 太平天國后的財政分權

隨著太平天國運動的爆發(fā)，舊的財政體系無以為繼，各級政府間逐漸形成新的財政分權格局(倪玉平，2017)。首先，中央政府在“正項錢糧”之外，從通商口岸設立的新式海關獲得了大筆收入(戴一峰，2000)。其次，各地在戰(zhàn)爭中臨時征收的商業(yè)稅(厘金) 作為固定稅種，成為省級政府的主要資金來源。在督撫和中央政府的博弈中，中央政府和省政府之間形成了比較穩(wěn)定的分成，省政府掌握了70%的厘金收入，為其編練新式軍隊、重建海防和建立現(xiàn)代洋務企業(yè)提供了大量資金(羅玉東，1936)。此外，中央政府和省政府以稅收為抵押舉借外債，取代日漸式微的捐納和報效，成為臨時財政支出的重要來源(He，2013)。

財政分權改革的最后一環(huán)，是保證地方政府擁有穩(wěn)定和獨立的財源應對其行政開支和本地公共品支出。同治到光緒年間，各省在督撫的主持下，相繼推行了州縣的財政合理化改革。州縣政府在農(nóng)業(yè)正稅之上，征收一個隨銀錢比價和糧價浮動的附加稅，稱為“錢漕盈余”，作為合法化的財政收入用于支付其辦公經(jīng)費和公共事業(yè)。以江蘇省的錢漕改革為例: 同治四年，該省地丁銀依據(jù)1 400 文/兩之銀價，另加公費600 文，每兩折收2 000 文；同治七年，依據(jù)1 700 文/兩之銀價，另加公費500 文，每兩折收2 200 文；其后數(shù)年如遇銀價翔貴，則加價征收，銀價下跌，則減價征收，公費在400—700 文浮動。類似地，漕糧折錢征收，征價每年隨市場米價浮動，由官方進行市場調(diào)查后確定，每石漕糧另外加收公費1 000 文，并嚴禁章程之外的額外加征(周健，2019)。該改革既保證了給中央政府提解的地丁銀和漕糧正項，也保證了地方政府開支的穩(wěn)定的經(jīng)費來源，從而地方政府征收附加稅費的激勵減弱，民眾稅負大大減輕。

(三) 清末財政困局、攤派支出和地方政府附加稅

光緒二十一年，甲午中日戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗的清政府被迫與日本明治政府簽訂了《馬關條約》，約定賠償日本軍費二億兩白銀。光緒二十七年，清政府被迫簽訂《辛丑條約》，約定賠償軍費4.5 億兩白銀，即庚子賠款。為籌措賠款，清政府不得不向列強借款，背負上了沉重的外債，再加上軍費、新政等事項的大量支出，中央政府的財政收支平衡遭到破壞。在這一背景下，向地方政府攤派支出成為清政府重要的籌資手段之一。比如，江蘇省厘金的提解比例從庚子事變前的30%提高到70%。但是厘金的提解不能完全填補收支缺口，何況厘金的提解也使得省級政府開支無著。因此，州縣政府的“錢漕盈余”也成為攤派的主要目標。比如，根據(jù)1909 年的《河南財政說明書》，1900—1909 年后河南省先后四次向各州縣攤派，分別用于償還庚子賠款、支付借款利息、支付編練新軍費用和支付省新政費用。攤派金額共300 萬兩白銀，相當于這十年地丁銀正額的8%，或者錢漕盈余的60%。由于地丁銀和漕糧正項大部分提解中央政府，地方政府不得不把用于行政開支的錢漕盈余提解，以致湖北省巡撫在宣統(tǒng)元年奏稱: “州縣疲于因應，在任者動求交卸，新委者視為畏途，岌岌情形，通省一致?！?周健，2020，第九章)①由于錢漕盈余是地丁銀漕糧正額之上的附加稅，因此在確定攤派額的時候，往往以正額為基準，所謂“糧額愈多，賠累愈甚”(周健，2020，第九章)，本文的實證部分利用河南省的數(shù)據(jù)對此進行了檢驗。

為了應對這種困境，地方政府勢必會額外加征賦稅。根據(jù)《河南財政說明書》，1909年該省當年共征收4 萬兩“規(guī)費”用于行政開支，相當于每年錢漕盈余的8%。當然這只是所有附加稅費的一小部分，由于“規(guī)費”處于非正式財政領域，不屬于奏銷范圍，因此規(guī)費金額在大部分時間和地區(qū)沒有系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(河南省是唯一上報該數(shù)據(jù)的省份)。

無論如何，這些新的負擔會轉(zhuǎn)嫁到民眾身上。地方大員對于攤派和民眾負擔的關系有著清醒認識。比如，光緒二十七年(1901 年) 河南巡撫錫良給戶部奏稱: “按糧捐輸一節(jié)，熟思審處，深恐籌慮稍有未周，辦理必難允當，致激事變?！币虼耍嗾垖⑵浜幽鲜∝摀母淤r款中攤派州縣錢漕盈余的部分減免，“以紓民力”(周健，2020，第九章)。然而，在自上而下的行政壓力下，地方錢漕盈余被攤派支付賠款和新政開支，激起基層的抗捐稅斗爭。根據(jù)《清末民變年表》的記載，光緒二十八年六月，福建省仙游縣攤派賠款，知縣勒令按十分之三抽收糧捐，引發(fā)農(nóng)民二三千人進城示威，燒毀捐局，又焚燒紳士、胥吏二十余家；光緒三十二年三月，直隸靜?？h為籌陸軍軍餉及警察等經(jīng)費，攤派牛馬捐，引發(fā)農(nóng)民數(shù)萬人進城抗議。根據(jù)《清實錄》中對抗稅事件的記載，庚子之前十年抗稅頻率為每年每府0.02 次，庚子之后為每年每府0.15 次，這大大動搖了清政府的統(tǒng)治基礎。①梁若冰(2015) 發(fā)現(xiàn)，1902—1911 年民變越多的地區(qū)，在武昌起義爆發(fā)后，越有可能響應和“光復”。

三、數(shù)據(jù)來源

本文使用了兩組數(shù)據(jù)，第一組為清代1860—1911 年的府級面板數(shù)據(jù)，涵蓋18 個省份②18 個省份包括云南、四川、安徽、山東、山西、廣東、廣西、江蘇、江西、河南、浙江、湖北、湖南、甘肅、直隸、福建、貴州、陜西。的269 個府(州)，第二組為河南省的府級截面數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計見表1。

表1 描述性統(tǒng)計

(一) 抗稅活動

抗稅活動是基準回歸中的被解釋變量。我們將抗稅活動定義為明確針對地方政府稅務代理人的或由稅負過重引起的反抗與叛亂，用關鍵詞檢索了《清實錄》，整理了其中抗稅相關的內(nèi)容，構建了一個抗稅活動次數(shù)的府級年度面板數(shù)據(jù)集。在本文選取的樣本范圍內(nèi)，抗稅活動共發(fā)生了732 次。①我們獲取抗稅數(shù)據(jù)的流程如下: 第一，在《清實錄》全文搜索“稅”，把相關條目記錄下來。第二，仔細閱讀上述條目，如有民眾抗議的行動，則標記為一次抗稅。第三，將抗稅數(shù)據(jù)整合到府級，如果一次抗稅的記錄涉及多個府，則每個府記錄一次。如果一次抗稅涉及一個縣或多個縣，則這些縣所屬的每個府記錄一次。從圖1 可以看出，在1900 年之前每年的抗稅活動總數(shù)長期維持在20 次以下，1900 年之后迅速增加，最高在1910 年，超過了100 次。此外，在實證分析中我們還將被解釋變量替換為表示是否發(fā)生抗稅活動的虛擬變量，以考察財政攤派對抗稅活動發(fā)生可能性的影響。

圖1 1860—1911 年全國范圍內(nèi)抗稅活動次數(shù)

(二) 地丁銀與漕糧正額

清代的田賦正額由地丁銀和漕糧兩個部分構成。在我們選取的時間范圍內(nèi)，各地應該繳納的地丁銀和漕糧正額已經(jīng)穩(wěn)定，不隨時間改變。在不考慮價格變動的情況下，錢漕盈余與地丁銀正額和漕糧正額成比例，因此可以使用地丁銀和漕糧正額來代理財政攤派帶來的壓力。一個地區(qū)地丁銀和漕糧兩項正額越多，在財政攤派過程中承受的負擔越大，從而越有可能引發(fā)抗稅相關的反抗。我們從嘉慶年間的《大清一統(tǒng)志》搜集了府級地丁銀與漕糧正額的數(shù)據(jù)，平均而言每個府的地丁銀額為115 879 兩，漕糧額為23 485 石②按照清代中期的糧價(2.6 兩白銀一石)，這相當于61 000 兩白銀。。

(三) 其他變量

在基準回歸中，我們考慮了極端天氣的影響。一般來說，當出現(xiàn)極端天氣時，依賴于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的民眾繳納賦稅的壓力會變大，更有可能發(fā)生抗稅活動，因此有必要將當年的極端天氣狀況作為控制變量納入模型中。本文使用了表示極端旱災和極端洪災的虛擬變量，對應指標值為1 表示該府發(fā)生了極端旱災或洪災的標準，為0 則沒有。極端天氣數(shù)據(jù)來自中央氣象協(xié)會(1981)。

不同農(nóng)作物在不同地區(qū)的種植適宜程度不同，農(nóng)作物產(chǎn)量渠道可能會影響民眾的反抗行為，因此我們控制了粟、米、甘薯三種糧食作物的農(nóng)耕適宜度，相關數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)于2012 年發(fā)布的“Global Agro-Ecological Zone”(Version 3)。

為了控制地理位置及環(huán)境可能存在的影響，我們還引入了各州府的一些截面特征變量，包括是否沿海岸、是否為通商口岸、是否有主要河流經(jīng)過以及面積大小。在工具變量回歸中，我們使用小河流數(shù)量以及河流長度來構造工具變量。河流、面積、海岸數(shù)據(jù)來自4.0 版本的中國歷史地理信息系統(tǒng)項目(CHGIS)。

義和團運動活躍程度也可能對民眾反抗活動產(chǎn)生影響。如果財政攤派重的地區(qū)正好是義和團運動活躍低的地區(qū)，這些地區(qū)的民眾很有可能因為負擔賠款義務而抗議，因此我們在基準回歸控制了府級層面的義和團運動情況，相關數(shù)據(jù)來自《辛丑條約》。

在證偽檢驗中，我們將被解釋變量替換為會黨活動和反洋教活動，會黨活動數(shù)據(jù)來自劉錚云(2017)，反洋教活動數(shù)據(jù)來自《清末教案》(1—6 冊)①中國第一歷史檔案館、福建師范大學歷史系合編，《清末教案》(1—6 冊)，中華書局，1996—2006 年。。

(四) 河南省府級截面數(shù)據(jù)

由于缺乏全國范圍內(nèi)的府級攤派與附加稅數(shù)據(jù)，本文主要關注河南省一個省份。于1909 年編纂的《河南財政說明書》及其附編詳細記載了省內(nèi)各州府的財政數(shù)據(jù)，包括各地的地丁銀和漕糧正額、雜捐、規(guī)費以及攤派數(shù)額。我們對其進行了整理，并補充了來自清末三個年份的《教育統(tǒng)計圖表》②《光緒三十三年第一次教育統(tǒng)計圖表》，文海出版有限公司，1986 年；《光緒三十四年第二次教育統(tǒng)計圖表》，文海出版有限公司，1986 年；《宣統(tǒng)元年第三次教育統(tǒng)計圖表》，文海出版有限公司，1986 年。的教育支出數(shù)據(jù)，構建了一個截面數(shù)據(jù)集，為機制分析提供了基礎。③本文關注州縣政府辦公經(jīng)費的主要來源錢漕盈余被攤派所導致的后果。錢漕盈余是加于農(nóng)業(yè)正稅(地丁銀和漕糧) 上的附加稅，隨著錢漕盈余被攤派殆盡，地方政府勢必加征新的附加稅于農(nóng)業(yè)人口，導致農(nóng)業(yè)人口的抗稅。河南作為農(nóng)業(yè)大省，對于本文的故事而言更具有典型性和代表性，因此基于河南一省樣本的實證分析可以推廣到全國樣本。而在某些地區(qū)，州縣政府辦公經(jīng)費的來源來自非農(nóng)業(yè)稅(如鹽稅和契稅)，則本文的傳導機制可能并不適用。

四、基準回歸結果和工具變量回歸結果

(一) 雙重差分模型與結果

為了探究提解錢漕盈余對抗稅活動的影響，我們使用了雙重差分模型，比較清政府開始提解盈余后田賦正額不同所帶來的地區(qū)間抗稅活動的差異。具體而言，我們使用以下模型:

其中，yit為i府在t年發(fā)生的抗稅活動次數(shù)，或是否發(fā)生了抗稅活動，取值為1 表示發(fā)生了，為0 則沒有。post1990t為時間虛擬變量，當且僅當t大于等于1900 時值為1，否則為0。treatmenti為核心解釋變量，是i府的地丁銀或漕糧正額取自然對數(shù)，衡量了其受到的財政攤派壓力。Zi為一組府級截面控制變量，包括是否沿海岸、是否為通商口岸、是否有主要河流經(jīng)過、是否發(fā)生義和團運動、面積大小以及主要農(nóng)作物的農(nóng)耕適宜度。Xit是表示極端天氣的虛擬變量，當出現(xiàn)極端旱災或洪災時對應變量取值為1，否則為0。θi和μt分別表示府級個體固定效應和時間固定效應。δprov是表示所屬省份的虛擬變量，所屬省份相同的地區(qū)的行動很可能具有一致性，因此我們在模型中加入了省份虛擬變量與時間固定效應的交乘項。最后εit為誤差項。

太平天國運動后，國外內(nèi)政治形勢的緩和給建立財政分權帶來契機，西征、中法戰(zhàn)爭、甲午戰(zhàn)爭、庚子事變等事件帶來的巨額軍事開支則對財政分權的穩(wěn)定提出了挑戰(zhàn)。此外，銀銅價格和糧食價格的波動也大大影響了州縣的實際漕糧盈余(周健，2020，第九章)。為了刻畫這些宏觀沖擊，本文控制了一系列時間趨勢變量。其中，年固定效應刻畫了對于所有樣本府都相同的共同時間趨勢，省固定效應×年固定效應刻畫了因省而異、但對于省內(nèi)所有府都相同的共同時間趨勢。

基準回歸結果見表2。第(1)—(3) 列的被解釋變量為抗稅活動次數(shù)，第(4)—(6) 列的被解釋變量為表示是否發(fā)生抗稅活動的虛擬變量。面板A 中以地丁銀正額為實驗變量，面板B 中則是漕糧正額。所有回歸均控制了雙向固定效應和極端天氣，第(2)、(4) 列額外加入了省份虛擬變量與時間固定效應的交乘項，第(3)、(6) 列在此基礎上控制了地理特征、義和團運動和農(nóng)耕適宜度。回歸結果顯示，我們關注的田賦正額與post1990t交乘項的系數(shù)均顯著大于0，即田賦正額越多的地區(qū)，在清政府開始提取錢漕盈余后越容易發(fā)生抗稅活動。具體而言，地丁銀正額每增加1 倍，會使該地區(qū)的抗稅活動增加約0.07 次，相當于因變量均值的110%，標準差的20%；抗稅活動發(fā)生的概率增加約4%，相當于均值的25%，標準差的11%；漕糧正額每增加1 倍，會使抗稅活動增加約0.04 次，發(fā)生抗稅活動的概率增加約1.7%。

表2 基準回歸結果

(二) 動態(tài)效應檢驗

平行趨勢假設是使用雙重差分法的必要前提，即需要確保田賦正額不同的地區(qū)在提解錢漕盈余之前有相同的時間趨勢。我們期望觀察到在提解盈余之前地區(qū)有相似的時間趨勢，之后出現(xiàn)差異。為此，我們使用以下動態(tài)效應模型進行檢驗:

其中，yit為抗稅活動次數(shù)。treatmenti為地丁銀或漕糧正額。Year dummyρ＝t是表示年份的虛擬變量，當且僅當ρ＝t時，Year dummyρ＝t的值為1，否則為0。其余變量含義與基準回歸相同。

圖2 報告了系數(shù)βρ及其95%置信區(qū)間隨時間的變化趨勢。左圖以地丁銀正額為解釋變量，右圖以漕糧正額為解釋變量。結果顯示，1900 年之前的系數(shù)均不顯著異于0，說明田賦正額不同的地區(qū)不存在時間趨勢上的差異，滿足平行趨勢假設。同時也可以看到，在1900 年之后，系數(shù)逐漸變得顯著大于0，說明開始提解盈余后相比于田賦正額少的地區(qū)，田賦正額多的地區(qū)出現(xiàn)了更多的抗稅活動，這與我們基準回歸的結果保持一致。

圖2 動態(tài)效應檢驗

(三) 工具變量回歸結果

基準回歸的結果說明了田賦正額越多的地區(qū)在提解錢漕盈余后會發(fā)生的抗稅活動越多，但我們?nèi)匀粨目赡艽嬖谕瑫r與田賦正額和抗稅活動相關的遺漏變量，使雙重差分估計存在偏誤，因此我們使用工具變量回歸來解決可能的內(nèi)生性問題。

盡管州府之間田賦正額差距巨大，但在更低一級的縣級政府，田賦正額的差距并不明顯，這意味著州府的田賦正額很大程度上由其管轄范圍內(nèi)的縣的數(shù)量所決定，管轄的縣越多，其田賦正額加總后就越多。因此我們需要找到一個與縣的數(shù)量相關，同時又不影響抗稅活動的工具變量。我們參考了Bai 和Jia (2016) 的做法，使用一府內(nèi)的河流數(shù)量構造工具變量。該思路基于以下兩個事實: 一是縣通常會選擇建立在河流附近；二是一個縣如果有過多河流，會面臨較高的行政管理成本，因此河流多的地區(qū)傾向于成立多個縣以降低行政管理成本。但河流數(shù)量也可能通過交通條件、經(jīng)濟狀況等渠道對抗稅活動產(chǎn)生影響，為了確保工具變量的外生性，我們排除了主要河流，并使用被河流長度標準化了的小河流數(shù)量作為工具變量。

表3 展示了工具變量回歸的結果。第(1) 列回歸以地丁銀正額為解釋變量，第(2) 列回歸以漕糧正額為解釋變量，除是否有主要河流經(jīng)過外，基準回歸中的控制變量以及河流總長度與時間虛擬變量的交乘項均得到控制。F統(tǒng)計量分別為212.925 和116.254，排除了弱工具變量的可能。工具變量回歸結果顯示，提解錢漕盈余后，地丁銀正額增加1 倍會使抗稅活動增加約0.16 次，漕糧正額增加1 倍會使抗稅活動增加約0.08次，大約是基準回歸結果的兩倍?？傊?，在使用工具變量回歸解決了潛在的內(nèi)生性問題后，我們的結論仍然穩(wěn)健。

表3 工具變量回歸結果

五、機制分析

我們發(fā)現(xiàn)提解錢漕盈余后，田賦正額越多的地區(qū)越有可能發(fā)生抗稅活動，但仍有必要就其中的傳導機制進行深入分析。我們的結論基于以下兩個假設: 一是田賦正額越多的地區(qū)，在提解錢漕盈余過程中承受的財政攤派壓力越大；二是這些承擔攤派壓力越大的地區(qū)會征收越多新的附加稅以補充收入、維持政府運轉(zhuǎn)，從而引起的抗稅活動越多。由于缺乏全國范圍內(nèi)的攤派與附加稅數(shù)據(jù)，我們主要關注河南省的情況，以1909 年編纂的《河南財政說明書》中的截面數(shù)據(jù)為基礎檢驗上述兩個假設。

(一) 州縣的攤派額

本文以府級田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩部分) 代理不同地區(qū)在清末財政攤派中受到的自上而下的財政壓力，這是基于一個有待檢驗的假設: 同治年間的財政分權使州縣獲得了與地丁銀正額和漕糧正額成比例的錢漕盈余，而清末的財政攤派中，攤派額基本上是根據(jù)錢漕盈余的多寡來確定攤派額。表4 利用河南省的截面數(shù)據(jù)檢驗了這一假設，被解釋變量是1900—1911 年的年均攤派額的對數(shù)值，第(1)—(2) 列以地丁銀正額的對數(shù)值為解釋變量，第(3)—(4) 列的樣本只包括漕州縣，以漕糧正額的對數(shù)值為解釋變量；第(2) 列和第(4) 列控制了府固定效應。

表4 截面回歸: 田賦正額與攤派額

結果顯示，1900—1911 年后河南省向各州縣攤派的金額和縣級地丁銀正額以及漕糧正額都呈現(xiàn)正相關關系。地丁銀正額提高1 倍，攤派額提高127%；漕糧正額提高1 倍，攤派額提高100%。因此，本文采用府級田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩部分) 作為實驗變量的實證策略是合理的。同治年間的財政分權沒有建立任何制度約束來防止中央政府單方面破壞財政分權、侵蝕錢漕盈余這一地方收入，這意味著中央政府可以機會主義地改變這一收入在中央和地方之間的分配。不出意外，隨著清末的軍事失敗，中央在攤派賠款等開支時指定這些收入作為攤派來源；那些在早先的分權中獲得了較高錢漕盈余的州縣，則不得不背上了更重的財政負擔。

(二) 地方政府的附加稅費

表4 顯示，那些在早先的分權中獲得了較高錢漕盈余的州縣，不得不背上更重的財政負擔。為了應對這種困境，地方政府勢必會額外加征賦稅。地方政府征收的附加稅有兩種，一種是用于維持政府運轉(zhuǎn)的“規(guī)費”，另一種是用于公共品的“雜捐”。為了驗證州縣在攤派中承受的財政壓力與附加稅征收之間的關系，我們用規(guī)費或雜捐對地丁銀或漕糧正額進行截面回歸，回歸結果見表5。

表5 截面回歸: 田賦正額與附加稅

面板A 以地丁銀正額為解釋變量，面板B 以漕糧正額為解釋變量。第(1)—(3)列的被解釋變量為規(guī)費取自然對數(shù)，第(4)—(6) 列則是雜捐的自然對數(shù)。第(1)、(3) 列未做任何控制，第(2)、(4) 列控制了府級個體固定效應，第(3)、(6) 列又額外控制了1907—1909 年三年的教育支出總和。

結果顯示，在控制教育支出后，地丁銀正額增加1 倍，規(guī)費會增加約52%；漕糧正額增加1 倍，規(guī)費則會增加約32%。這表明，地丁銀和漕糧正額較多的地方政府在用于行政開支的經(jīng)費被作為錢漕盈余提解后，會征收更多的規(guī)費以維持自身的正常運轉(zhuǎn)；同時，以雜捐為被解釋變量時，控制了教育支出后，地丁銀正額的效應不顯著；漕糧正額增加1 倍，雜捐會增加約27%，但僅在10%的水平上顯著，說明這一時期基層的公共品開支的激增并不是財政攤派的結果。

六、結論

本文分析了太平天國后建立的財政分權格局是如何在長期內(nèi)走向崩潰的。同治年間的財政合理化改革使州縣獲得了和農(nóng)業(yè)稅正額成比例的附加稅(錢漕盈余)，用于州縣的行政開支。然而，庚子事變后，為了應對激增的賠款和新政開支，中央政府破壞了財政分權，根據(jù)錢漕盈余的多寡向州縣攤派其開支，迫使州縣征收新的附加稅費以應對其行政開支。利用全國1860—1911 年的府級面板數(shù)據(jù)和清末河南省的縣級截面數(shù)據(jù)，本文發(fā)現(xiàn)庚子事變之后田賦正額越多的地區(qū)，在提取錢漕盈余過程中承受的財政攤派壓力越大，為維持政府運轉(zhuǎn)征收的新附加稅越多，引起的抗稅活動越多。

那么，清政府為什么沒有訴諸包括發(fā)行紙幣和長期公共債務等的其他手段? 太平天國運動之后，由帶薪官僚管理的厘金和關稅等間接稅收入占財政收入的比重大大提高。17 世紀的英國和19 世紀晚期的日本也形成了類似的稅收結構，并面臨著類似的地緣政治壓力。這兩個國家都迅速采用以集中征收的間接稅收入為抵押來發(fā)行長期國債和不可兌現(xiàn)紙幣的手段(He，2013)。英國率先實現(xiàn)了間接稅的集中征收，隨后以此為抵押發(fā)行長期國債，通過議會實施對政府開支的監(jiān)管，確保國債的償還；并且，授權私人投資者建立英格蘭銀行承銷公債并發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣(North 和Weingast，1989)。日本則發(fā)行公債贖買武士特權，并以此為股本建立中央銀行和地區(qū)股份銀行，集中發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣(Basco 和Tang，2020)，隨后通過集中征收間接稅確保了紙幣的信用。雖然路徑不同，但兩國都是通過政治變革賦予債權人政治經(jīng)濟權利來提供國家信用。需要強調(diào)的是，兩國的地方政府(領主和貴族) 都掌握著以農(nóng)業(yè)稅為主的財政來源，并較少受到中央政府的控制，這可能會強化兩國的中央政府走上征收間接稅來發(fā)行長期公債和不可兌現(xiàn)紙幣這一路徑的動機(He，2013)。

而在晚清的中國，財政分權改革的成功使得地方政府的收入從灰色走向透明。在中央政府行為缺乏制度性約束的條件下，中央政府更加依賴于向地方政府攤派來融資(郝煜，2021)。換言之，財政分權改革提高了維系舊體制的相對收益，反而會延緩舊制度向新體制的轉(zhuǎn)型。縱觀晚清歷史，向票號和錢莊進行短期借貸只是權宜之計，長期公債和集中發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣從未提上議事日程(燕紅忠，2009)。①需要指出的是，He (2013) 對于財政轉(zhuǎn)型失敗的闡述強調(diào)了歷史偶然性，認為和英國日本相比，甲午戰(zhàn)爭之前清廷面對的財政壓力沒有達到必須轉(zhuǎn)型的地步，而甲午戰(zhàn)爭后又沒有足夠的試錯機會檢驗該路徑的成效。本文則強調(diào)結構性因素和歷史必然性，認為在專制皇權的官僚制度下，財政分權改革提高了維系舊體制的相對收益，反而會延緩舊制度向新體制的轉(zhuǎn)型。

財政轉(zhuǎn)型的遲緩，進一步限制了民國時期的國家能力構建，并阻礙了市場一體化和經(jīng)濟發(fā)展。一方面，鐵路、公路、電報、電話等基礎設施建設滯后；另一方面，金融機構的建立和金融市場的發(fā)展主要局限于通商口岸(Ma，2019)。因此，民國時期，不論是北洋政府時期的軍閥，還是國民政府時期的地方政府，都嚴重依賴對農(nóng)業(yè)稅的財政攤派為其開支融資。這帶來了農(nóng)村基層治理的持續(xù)惡化(Duara，1987)，而基層民眾沉重的稅負則為激進的革命提供了不竭的動力(Kuhn，2002)。