華樹春 趙閏 林德華 黃丹霞 沈孚

摘要：我國食品安全治理取得重大成就，但仍存在發(fā)展不平衡不充分的問題。引入多維二元結(jié)構(gòu)分析框架洞悉食品安全治理難題。研究發(fā)現(xiàn)，我國食品安全問題存在區(qū)域二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及體制二元結(jié)構(gòu)，不同二元結(jié)構(gòu)下的差異較為明顯。二元結(jié)構(gòu)已是制約我國食品安全高質(zhì)量發(fā)展的重要原因，多重維度的二元結(jié)構(gòu)交織形成了食品安全的治理難題。鑒于此，在重視政府工作效率的前提下引入社會共治理念是破解我國食品安全的治理之道。

關(guān)鍵詞：食品安全；高質(zhì)量發(fā)展；多維二元結(jié)構(gòu)；社會共治

中圖分類號：F326

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-5553 （2023） 04-0208-08

Abstract： China has made great achievements in food safety governance， but there is still a problem of unbalanced and insufficient development. In this paper， the multi-dimensional dual structure analysis framework is introduced to understand the food safety governance problems. The study found that there were regional dual structure， urban-rural dual structure and institutional dual structure in Chinese food safety problems， and there were obvious differences between different dual structures. The dual structure has been an important reason to restrict the high-quality development of food safety in China. The multi-dimensional dual structure interweaves to form a governance problem of food safety. In view of this， the introduction of the concept of social co-governance on the premise of attaching importance to the government efficiency is the way to break the governance of food safety in China.

Keywords： food safety; high quality development; multidimensional dual structure; social co-governance

0 引言

高質(zhì)量發(fā)展要求在“綠色”的背景下進行“提質(zhì)增效”?！熬G色”代表的是系統(tǒng)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧，解決發(fā)展不平衡的問題?！疤豳|(zhì)增效”是指提高質(zhì)量、增加效率。二者內(nèi)涵如出一轍，要求新時期我國在社會發(fā)展過程中注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。我國食品安全治理結(jié)構(gòu)目前正處于大發(fā)展、大變革的關(guān)鍵時期，洞悉食品安全的治理邏輯是破解食品安全治理困境的重要途徑。2019年5月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》指出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)食品安全治理水平和全面建成小康社會相對接。同時以“四個最嚴(yán)”要求為統(tǒng)領(lǐng)，保障人民“舌尖上的安全”。從政府的行為來看，我國食品安全監(jiān)管制度供給不斷增加，食品監(jiān)督抽檢批次大幅增加［1］；但從現(xiàn)實來看，消費者對食品安全的關(guān)注度不減，滿意度不高。《中國民生調(diào)查2019綜合研究報告》顯示，食品安全是受訪者在社會環(huán)境方面最擔(dān)憂的首要問題。關(guān)于社會環(huán)境方面最關(guān)心（操心、焦慮、擔(dān)心）的問題，首選項選擇食品安全的比例為26.41%，加權(quán)比例為36.85%，明顯高于其他各項［2］。

食品安全問題發(fā)生根本原因是由于信息的非對稱性［3-5］，又由于政府監(jiān)管不力和消費者對食品安全的信任危機等問題構(gòu)成了食品事件的發(fā)生機制［6-8］。食品的危害具有長期性、潛伏性等特征，消費者在購買食品的前后難以識別食品的質(zhì)量安全。目前食品安全“社會共治”體系尚未健全，而食品安全具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府監(jiān)管部門作為消費者的代理人，一直以來是食品安全的主要責(zé)任人。在短時間內(nèi)難以有效解決信息不對稱的難題下，食品安全治理在很大程度還依靠于政府的監(jiān)管，政府這只“看得見的手”仍需扮演主要角色?，F(xiàn)有研究將強化監(jiān)管作為食品安全治理的主要措施，包括監(jiān)管制度供給、信息披露、第三方參與等［4， 9-10］；部分學(xué)者聚焦于監(jiān)管機制的改革，認(rèn)為規(guī)制俘獲、監(jiān)管有界性等是食品安全水平未明顯改善的原因［5， 11］?，F(xiàn)有研究存在兩方面的問題：一是多數(shù)學(xué)者基于具體食品安全問題發(fā)生機制進行探討，缺乏從宏觀層面梳理食品安全問題產(chǎn)生深層動因；二是除少量學(xué)者基于消費者視角進行實證分析，多數(shù)學(xué)者僅從理論推斷和仿真模擬進行推理研究，缺乏官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，理論推斷與現(xiàn)實情況是否存在差異有待考究。

現(xiàn)階段我國的食品安全治理取得了突出成果，食品安全監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)居97%以上，但這難以掩飾我國食品安全狀況的結(jié)構(gòu)性差異。我國食品安全狀況的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分已是國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同的觀點［12-14］。區(qū)域發(fā)展不平衡的根源還在于經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的差異，食品安全狀況結(jié)構(gòu)性差異是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)問題展現(xiàn)出的一種突出表現(xiàn)。實現(xiàn)食品安全水平的高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)構(gòu)性問題展現(xiàn)出的不平衡差異是亟待破除的壁壘。二元分割的結(jié)構(gòu)性差異是我國長期以來存在的突出矛盾，而這種二元結(jié)構(gòu)并非單一維度的，而是多重維度交織的結(jié)果。解決我國食品安全狀況發(fā)展不平衡不充分的問題，需厘清食品安全狀況的二元結(jié)構(gòu)性差異。鑒于此，本文引入多維二元結(jié)構(gòu)分析框架洞悉我國食品安全治理難題的背后邏輯，分別從區(qū)域二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及體制二元結(jié)構(gòu)三個維度闡述我國食品安全的治理困境，以期對我國食品安全的治理選擇有所裨益。

1 多維二元結(jié)構(gòu)的理論機制和分析框架

經(jīng)濟學(xué)家劉易斯基于“兩部門經(jīng)濟”建立了二元經(jīng)濟模型，其他學(xué)者據(jù)此展開對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)框架下的具體研究［15-17］。劉易斯的二元經(jīng)濟模型最早是基于自然地理條件提出的，本質(zhì)上是一種“自然二元結(jié)構(gòu)”，本文著重關(guān)注于經(jīng)濟社會變化而形成的“社會二元結(jié)構(gòu)”。多維二元結(jié)構(gòu)形成的根本原因在于制度的二元分割，但制度的二元性又起源于依靠資源稟賦的“自然二元結(jié)構(gòu)”，兩者相輔相成，不能以割裂的視角看待。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)相輔相成，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化需要往往在前，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變動需要社會結(jié)構(gòu)變動予以適應(yīng)，這其中存在一定的滯后性，若滯后時間過長將帶來社會的一系列不安定因素。建國以來至改革開放前，工業(yè)化的發(fā)展加劇了城鄉(xiāng)之間的分野，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已凸顯端倪；改革開放以來，沿海地區(qū)依靠天然港口稟賦獲得了制度重心的傾斜，區(qū)域間的差異就此形成；隨著改革開放的深入推進，城鎮(zhèn)化趨勢不斷加深，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日漸明顯且呈逐步擴大趨勢；體制的二元結(jié)構(gòu)差異貫穿于區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異形成過程中。以實行“先富起來一部分人帶動另一部分富起來”的制度決策為例，這種決策帶來的首要問題是區(qū)域的不平衡狀態(tài)；經(jīng)濟增長帶來城鎮(zhèn)化的加深，城鎮(zhèn)化又導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴大。無論城鄉(xiāng)差異還是區(qū)域差異，都是一種典型的二元結(jié)構(gòu)，二元結(jié)構(gòu)形成的原因在于體制的二元性。這種體制的二元分割在當(dāng)時的制度決策時可能是一種最優(yōu)決策，但這種最優(yōu)決策不能完全預(yù)測未來的經(jīng)濟社會影響，因此要建立制度補丁以解決這種二元結(jié)構(gòu)差異。而現(xiàn)實情況是，這種制度補丁的滯后性過長，二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)固化，多重性二元結(jié)構(gòu)復(fù)雜交織，改變結(jié)構(gòu)性差異已并非一朝一夕。

多維二元結(jié)構(gòu)是不同二元結(jié)構(gòu)交織而形成的一種結(jié)構(gòu)性特征，揭示了我國在社會主義初級發(fā)展階段所面臨的一種結(jié)構(gòu)性難題，它是許多復(fù)雜問題的邏輯起點，更是制度生成、發(fā)展和產(chǎn)生困境的深層動因。區(qū)域二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制二元結(jié)構(gòu)是多維二元結(jié)構(gòu)的三大基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，不同維度的二元結(jié)構(gòu)并非享有單獨的運行邏輯，而是相互交織形成的［18-19］。多維二元結(jié)構(gòu)的形成既包含受歷史、文化等因素潛移默化而緩慢演變的“流體”，同時又會存在由制度決策激起的“浪花”。以城鄉(xiāng)差異為例，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直以來是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題［20］，但在市場化的不斷發(fā)展中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題愈加復(fù)雜，體制二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相互交織，這種多維二元結(jié)構(gòu)的交織下又形成一系列的次二元結(jié)構(gòu)。如農(nóng)民工市民化問題長期得不到有效解決，城市中又形成了市民和農(nóng)民工這種畸形的二元結(jié)構(gòu)，這既有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的因素又有體制二元結(jié)構(gòu)的影響。

我國食品安全狀況在近年來不斷好轉(zhuǎn)，食品監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)居97%以上。從食品抽檢批次來看，僅在2017—2018年間就增加了近百萬批次，增長率高達42%，制度供給的增加卻未帶來食品抽檢合格率的提高，其中緣由令人深思。食品安全問題是社會經(jīng)濟問題的反映，多重性的二元結(jié)構(gòu)差異是我國經(jīng)濟社會的真實寫照，將多維二元結(jié)構(gòu)分析框架引入食品安全治理具有適用性。厘清我國食品安全三大維度的基礎(chǔ)性二元結(jié)構(gòu)是破解當(dāng)前食品安全治理困境的邏輯基礎(chǔ)。

2 多維二元分割視角下的食品安全治理困境

2.1 區(qū)域二元結(jié)構(gòu)：經(jīng)濟增長與食品安全

改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展，但經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的結(jié)構(gòu)性失衡對我國社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。地區(qū)間的經(jīng)濟差異擴大化帶來的一系列社會經(jīng)濟問題成為學(xué)界的重大議題。經(jīng)濟增長帶來區(qū)域差異是經(jīng)濟學(xué)家們普遍認(rèn)同的觀點?？姞栠_爾的循環(huán)累積因果論提出了“地理上的二元經(jīng)濟”理論，指出具有初始優(yōu)勢地區(qū)區(qū)別于其他地區(qū)獲得經(jīng)濟的快速發(fā)展，這種發(fā)展優(yōu)勢將長期保持下去。經(jīng)濟增長帶來的區(qū)域差異不可避免，發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將長期并存。循環(huán)累積因果論也指出了區(qū)域二元結(jié)構(gòu)差異下“回流效應(yīng)”明顯，欠發(fā)達地區(qū)的資本、勞動、技術(shù)向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，但這種差異并不是無限擴大的。發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟達到一定程度后，環(huán)境污染、勞動力成本上升等一系列因素將導(dǎo)致“擴散效應(yīng)”。事實上，“先富帶動后富”的制度理念不可否認(rèn)，但如果僅靠市場在資源配置中的作用，在短期內(nèi)很可能造成市場失靈。食品安全問題是經(jīng)濟發(fā)展問題的表象，但滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。

食品安全問題作為“民生之本”受到廣泛關(guān)注，區(qū)域間的食品安全水平差異顯著已經(jīng)成為了不爭的事實［21］。經(jīng)濟增長導(dǎo)致食品安全問題的機理在于：經(jīng)濟增長帶來人均收入的增加，人均收入增加使居民食品支出增加，由此帶來的食品需求缺口需要技術(shù)進步來填補。當(dāng)經(jīng)濟增長過快時，食品需求必將大量增加，供給與需求不匹配，將犧牲食品質(zhì)量滿足需求［22］。縱觀國內(nèi)外食品安全演進歷程可以發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟水平與食品安全存在密切聯(lián)系［23-24］，且這種關(guān)系并非簡單的線性關(guān)系。對比中美食品安全的發(fā)展歷程來看，當(dāng)人均收入在1 000～4 000美元時，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，食品產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和管理水平不高，制假摻假是食品安全存在的主要問題；當(dāng)人均收入在4 000～10 000美元時，食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，技術(shù)水平提高，農(nóng)獸藥殘留是食品安全存在的主要問題［25］。經(jīng)濟發(fā)展水平的“二元結(jié)構(gòu)”與食品安全狀況的“二元結(jié)構(gòu)”密切相關(guān)。張紅鳳等［26］基于庫茲涅茲曲線驗證了東中部經(jīng)濟發(fā)展與食品安全水平存在倒U型關(guān)系，而西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平尚未突破食品安全的庫茲涅茲曲線拐點。東中部地區(qū)的食品安全狀況好于西部地區(qū)的觀點也被大多數(shù)學(xué)者佐證［27-28］。區(qū)域二元結(jié)構(gòu)抑制了我國食品安全水平的提高，這種結(jié)構(gòu)性扭曲是由于長期以來的經(jīng)濟發(fā)展水平差異。區(qū)域二元結(jié)構(gòu)的困境在我國食品安全水平還未得到全面改善，食品區(qū)域二元結(jié)構(gòu)仍是制約我國食品安全水平高質(zhì)量發(fā)展的阻礙。食品安全狀況在一定程度上滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，因此需要增加制度供給干預(yù)食品安全狀況，這符合我國現(xiàn)階段“強化監(jiān)管”的食品安全工作重點。

2.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的食品安全狀況差異

社會分工不同顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)差異又衍生了一系列的社會問題。建國后，早期工業(yè)化的推進加劇了城鄉(xiāng)分野；改革開放后，經(jīng)濟快速增長導(dǎo)致城鎮(zhèn)化程度加深，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日漸明顯。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國食品監(jiān)管存在明顯的二元特征［12］。農(nóng)村地區(qū)一直以來是我國食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，農(nóng)村地區(qū)食品安全基礎(chǔ)設(shè)施較差、檢測能力不強，監(jiān)管人員配比失調(diào)；另一方面，缺乏科學(xué)的監(jiān)管體系、監(jiān)管效率不佳、監(jiān)管腐敗現(xiàn)象頻出是農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管的劣勢所在［13， 29］。長期以來，我國食品安全監(jiān)管的重心都向城市傾斜，忽視了對農(nóng)村地區(qū)食品安全問題的研究。從整體上看，農(nóng)村地區(qū)普遍存在消費水平較低、食品安全意識差以及消費環(huán)境不規(guī)范等問題，又由于我國長期以來農(nóng)村發(fā)展復(fù)雜的因素，農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管與城市地區(qū)相比顯得更為復(fù)雜［30］。從消費者角度來看，無論是食品安全意識還是食品安全評價，城市地區(qū)都高于農(nóng)村地區(qū)［13］。由于維權(quán)意識和政府信任度不同，又極易造成農(nóng)村地區(qū)食品安全基礎(chǔ)治理的“塔西佗陷阱”，進而造成食品安全的監(jiān)管困境［29］。

根據(jù)歷年我國《食品安全工作重點安排》來看，農(nóng)村食品安全問題并非焦點，僅有2019年《重點安排》第五條標(biāo)明“實施農(nóng)村假冒偽劣食品治理行動”，且以打擊“三無”產(chǎn)品，取締“黑作坊、黑工廠”為主要目標(biāo)。這一行動邏輯著重強調(diào)“黑色”食品產(chǎn)業(yè)的治理，而忽視了合法食品企業(yè)中生產(chǎn)部分劣質(zhì)產(chǎn)品的社會危害性。鑒于目前文獻少有規(guī)模數(shù)據(jù)探討食品安全城鄉(xiāng)差異問題，本文采用2018年度各省級市場監(jiān)督管理局發(fā)布的食品抽檢數(shù)據(jù)進行研究。根據(jù)國家統(tǒng)計局關(guān)于中東西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)，選取江蘇、廣東、湖北、江西、廣西和甘肅作為代表測算食品監(jiān)督抽檢合格率，并基于黃金分割法則、木桶原理和五級標(biāo)度法的食品安全指數(shù)法進行城鄉(xiāng)食品安全指數(shù)測度。

測度方法如下。

測度邏輯強調(diào)“木桶效應(yīng)”，即將食品安全水平“最差”的一類食品作為衡量地區(qū)食品安全風(fēng)險狀況。測度結(jié)果顯示（表2、表3），我國城市地區(qū)食品安全狀況普遍處于良好狀態(tài)；農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患較大，問題食品種類集中于方便食品，主要危害物集中于食品添加劑亂用。測度結(jié)果表明我國食品安全水平存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。

2.3 體制二元結(jié)構(gòu)下的食品安全監(jiān)管邏輯

體制二元結(jié)構(gòu)的形成是由于制度的二元分割，制度的二元性根源于“自然二元結(jié)構(gòu)”，如沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)、平原地區(qū)和山地丘陵地區(qū)等，這其中并非沿海地區(qū)一定好于內(nèi)陸地區(qū)，而是由于國家當(dāng)前國情所決定，如建國初期為防止他國的軍事威脅，早期汽車產(chǎn)業(yè)建于湖北十堰的大山之中。由于“地理的二元結(jié)構(gòu)”形成了制度上的二元性，一國在短期內(nèi)著重發(fā)展某個地區(qū)的制度決策會逐步演化為體制上的二元結(jié)構(gòu)。體制二元結(jié)構(gòu)的最初釋義為由于制度造成的體制內(nèi)外差異，如國有企業(yè)和民營企業(yè)的二元結(jié)構(gòu)。體制二元結(jié)構(gòu)形成的原因是由于制度的二元分割，基于制度二元分割可以演化為多種體制二元結(jié)構(gòu)（或稱體制的次二元結(jié)構(gòu)）。食品安全治理的主要責(zé)任人是政府，而我國的政府的層級結(jié)構(gòu)明顯，中央與地方之間，地方與地方之間，不同部門之間的相互橫縱交錯顯現(xiàn)出的體制二元結(jié)構(gòu)較為明顯。2018年我國重組了市場監(jiān)督管理主要負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管工作，結(jié)束了自2005年以來分段監(jiān)管的體制結(jié)構(gòu)，因此關(guān)于監(jiān)管部門之間的二元結(jié)構(gòu)不再贅述。本文主要從中央與地方、地方政府與地方政府兩個視角分析我國食品監(jiān)管體制二元結(jié)構(gòu)形成的監(jiān)管困境。

2.3.1 縱向視角下中央與地方的突出矛盾

中央政府與地方政府是一種典型的委托代理關(guān)系。中央政府負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的食品安全工作，監(jiān)管部門制定年度食品安全的工作安排，指導(dǎo)地方政府依法進行食品安全的監(jiān)督管理工作，保障地區(qū)內(nèi)食品安全。我國在2018年重新整合食品安全監(jiān)管部門，組建新的市場監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)食品安全工作，但“黨政同責(zé)”的思路沒有改變，地區(qū)內(nèi)的食品安全水平仍是地方政府官員晉升的重要指標(biāo)。2019年中央下發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》明確指出將食品安全工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部征集考核內(nèi)容。中央政府往往無法全面觀測地方政府的努力程度，因此只有將地區(qū)食品安全水平作為政績考核的主要依據(jù)，督促地方實行嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度。

地方政府作為中央政府的代理人，處于食品安全監(jiān)管體制中最底端的“食物鏈”，在“史上最嚴(yán)”食品安全監(jiān)管工作的壓力下極易產(chǎn)生激勵扭曲，進而造成政企合謀、規(guī)制俘獲。政績最大化和不利最小化是地方政府食品安全治理追求的首要目標(biāo)［31-32］。地方政府為實現(xiàn)自身利益最大化，只要控制地區(qū)內(nèi)不出現(xiàn)重大食品安全事件，就能完成政績考核。以食品安全監(jiān)督抽檢為例，假設(shè)食品安全監(jiān)督抽檢工作以政績考核為導(dǎo)向，那么政府為了保證較高的食品抽檢合格率，就極有可能會根據(jù)上一期的食品監(jiān)督抽檢情況制定下一期監(jiān)督抽檢計劃，將較多的監(jiān)督抽檢批次分配給合格率較高的食品種類［1］。此行動邏輯下即便中央政府要求地方政府加大抽檢力度，也不能反映地區(qū)內(nèi)的真實食品安全狀況，導(dǎo)致食品安全陷入監(jiān)管困境。

中央與地方二元結(jié)構(gòu)下的食品安全問題是一個亟待解決的難題。為了進一步說明，本文以一個簡單的統(tǒng)計分析進行說明。本文選取2018年江蘇省食品抽檢數(shù)據(jù)進行整理，研究發(fā)現(xiàn)，在我國34類食品種類的監(jiān)督抽檢中，中央層面抽檢的食品合格率顯著低于（p<0.10）地方食品抽檢合格率（圖1）。地方政府在食品監(jiān)管中，為了自身利益最大化極有可能存在不同程度的“地方保護主義”及“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象。

2.3.2 橫向視角下地方政府之間的治理選擇

地方政府之間存在競爭與合作兩種機制選擇。地方政府作為理性人，以實現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)。地方政府以“屬地”為基礎(chǔ)劃定公共利益范圍［33］，將不可避免的產(chǎn)生地方保護主義的弊病。在地方政府的食品安全監(jiān)管行動策略上，通常會以“屬地”為基礎(chǔ)進行“策略主義”，此弊病帶來的執(zhí)法地方化造成食品安全的弱協(xié)同性，導(dǎo)致食品安全的跨區(qū)域監(jiān)管成為難題。而食品本身具有很大的流通性，具有買全球與賣全球的基本特征，本地食品流通市場上流通的食品既有本地生產(chǎn)食品也有外地生產(chǎn)食品。根據(jù)2016—2019年《國家食品安全抽檢計劃》的內(nèi)容來看，第一條中抽檢對象為“總局專項轉(zhuǎn)移支付部分原則上抽取本省（區(qū)、市）生產(chǎn)的食品，?。▍^(qū)、市）局匹配部分可在本地流通環(huán)節(jié)抽檢一定比例的外省產(chǎn)品”。這種“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的監(jiān)管模式是否有效？

地方政府作為地方食品市場監(jiān)管者，對本地食品企業(yè)的監(jiān)管負(fù)有主要責(zé)任，這點無可厚非。但隨著市場化程度的不斷加深，食品的全球化特征明顯，加之近年來的物流成本不斷下降，食品買賣的區(qū)域性流動頻繁，本地市場上外地食品數(shù)量明顯增多。根據(jù)課題組的市場調(diào)查，目前大型超市的多數(shù)加工類食品約有五分之四來自外地，而根據(jù)對上海、江蘇、甘肅和湖北四省（市）食品監(jiān)督抽檢的數(shù)據(jù)來看，本地食品與外地食品數(shù)量的抽檢比約為5∶1，地方政府對本地食品的監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外地，這表明現(xiàn)行的抽檢制度與食品市場情況存在較大差異。此制度邏輯下，假設(shè)存在A地和B地兩個政府，A地政府和B地政府均有嚴(yán)格監(jiān)管和寬松監(jiān)管兩種策略。A地和B地的食品生產(chǎn)企業(yè)有生產(chǎn)合格產(chǎn)品和生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品兩種策略。若現(xiàn)行食品抽檢政策下，地方政府均以本地食品企業(yè)生產(chǎn)的食品為主要監(jiān)管對象。受利益驅(qū)動，AB兩地食品企業(yè)作為理性人會將自己生產(chǎn)的低質(zhì)量產(chǎn)品銷往監(jiān)管薄弱的地區(qū)來實現(xiàn)風(fēng)險最小化，這便造成了食品安全的監(jiān)管漏洞。

3 多維二元結(jié)構(gòu)下我國食品安全治理的路徑選擇

3.1 政府監(jiān)管走向社會共治

食品安全問題的形成是多方參與的結(jié)果，僅由政府進行食品安全監(jiān)管難以達到良好的效果，且易產(chǎn)生權(quán)力壟斷，進而引發(fā)規(guī)制性俘獲，造成社會資源配置效率低下。食品安全問題日益復(fù)雜，政府在食品安全治理中擔(dān)負(fù)了巨額成本，但效果仍不理想。引入社會共治理念破解食品安全治理困境具有科學(xué)性：第一，各方具有共同的利益基礎(chǔ)。近年來，“地溝油”“三聚氰胺”等食品安全重大事件影響深遠(yuǎn)，民眾至今“談油色變”。食品安全問題導(dǎo)致政府公信力下降、企業(yè)將面臨巨額處罰和倒閉的風(fēng)險、行業(yè)受到?jīng)_擊導(dǎo)致萎靡、消費者受到身體與精神上巨大傷害。政府、企業(yè)和民眾都是食品安全的利益相關(guān)者，治理食品安全問題是一個系統(tǒng)問題，需要各方參與共同維護。第二，食品安全參與方都處于一個社會網(wǎng)絡(luò)中，各方的行動邏輯相互關(guān)聯(lián)，不同主體的資源優(yōu)勢可以實現(xiàn)互補［34］。

社會共治理念已被寫入《食品安全法》（2015）之中?，F(xiàn)階段，食品安全引入多元治理的政策導(dǎo)向逐漸明晰，根據(jù)2003—2017的55份食品安全政策文本分析來看，政府與非政府食品安全監(jiān)管合作的占比由0增至6.49%，非政府間的食品監(jiān)管合作的占比由0增至2.04%［34］。食品安全治理逐漸由政府、企業(yè)、消費者的三方參與演變?yōu)槎嘀黧w參與的食品安全治理系統(tǒng)。引入媒體、社會組織、廣大民眾參與食品安全治理工作是建立食品安全“社會共治”的重要途徑。優(yōu)化政府部門與第三方的協(xié)作機制不僅能使政府監(jiān)管“松綁”，而且可以通過降低雙方成本實現(xiàn)多元監(jiān)管，保障食品安全水平［35］。例如，在深圳市食品監(jiān)管部門的支持下，超市行業(yè)協(xié)會與會員建立起了食品安全社會共治的自組織模式。這既實現(xiàn)了政府食品安全監(jiān)管壓力的“松綁”，也提升了行業(yè)和企業(yè)的食品安全管理水平。

3.2 完善食品安全監(jiān)管體系

完善食品安全監(jiān)管體系是食品安全治理的基礎(chǔ)性工作。相較于異質(zhì)性合作主體而言，同質(zhì)性合作的協(xié)調(diào)成本小，難度低。同一制度邏輯下的食品監(jiān)管合作能夠?qū)崿F(xiàn)政府成本收益的最大化。因此，健全的食品安全監(jiān)管體系是保證食品安全常規(guī)化治理的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，也是構(gòu)建食品安全社會共治格局的根本所在。

基于二元體制下的食品安全治理困境而言，政府需要在兩個方面進一步完善食品安全監(jiān)管體系：其一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體系刻不容緩。本研究指出了農(nóng)村地區(qū)的食品安全狀況風(fēng)險程度較高，農(nóng)村地區(qū)的食品安全狀況亟待改善。我國農(nóng)村地區(qū)是典型的“鄉(xiāng)土社會”，農(nóng)村地區(qū)一旦發(fā)生食品安全事件，其“傳染效應(yīng)”更甚，極易形成較大規(guī)模的食品安全危機。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是多年以來各方交錯形成的分割狀態(tài)，短期內(nèi)不易改變。因此，政府需要利用行政與法律手段進行介入，加強農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)督抽檢工作，預(yù)防食品安全風(fēng)險，防止出現(xiàn)地區(qū)性的大規(guī)模食品安全事件；其二，地區(qū)間的政府合作已成為食品安全監(jiān)管的重要制度基礎(chǔ)。食品具有很強的流通性，食品安全的治理不能過度“地方化”，跨區(qū)域的食品安全監(jiān)管機制尚需完善。根據(jù)各地的《食品安全風(fēng)險核查報告》來看，若是涉及異地的食品安全事件則移交其生產(chǎn)所在地的食品安全監(jiān)管部門，而后續(xù)調(diào)查及處罰等工作多數(shù)則是不了了之?？绲貐^(qū)食品安全合作機制的建設(shè)是完善我國食品監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是治理破解食品安全治理困境的重要制度選擇。

3.3 建立以消費者需求為導(dǎo)向的食品安全信息披露長效機制

食品質(zhì)量信息的非對稱性引發(fā)食品安全事件的發(fā)生。消費者處于食品安全供應(yīng)鏈的末端，在信息資源的獲取上具有劣勢。但消費者又處于食品供應(yīng)鏈的終端，也是食品安全治理的“諾亞方舟”。完善食品安全信息的披露機制，使消費者能夠有效獲取食品質(zhì)量信息，能夠倒逼企業(yè)改善食品質(zhì)量，促進食品安全治理的良性循環(huán)。

雖然我國目前建立了食品安全信息披露機制，但收效甚微。我國自2014年開始向社會公布食品安全監(jiān)督抽檢批次，最初信息披露于原國家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站。隨著食品安全信息披露機制的不斷調(diào)整，目前市場監(jiān)督管理局和各省市局網(wǎng)站進行定期公布食品安全監(jiān)督抽檢信息。此外，食品伙伴網(wǎng)和食安查APP等也可對食品安全監(jiān)督抽檢信息進行查詢。但根據(jù)課題組調(diào)查，各省食品安全網(wǎng)站公布信息的網(wǎng)頁瀏覽次數(shù)微乎其微。由此可見，雖然我國建立了食品安全信息披露制度，但效果差強人意。其原因在于：一是信息搜尋成本較高。僅由政府進行信息披露消費者難以搜尋到自身需要的食品抽檢信息。以江蘇省食品抽檢信息為例，消費者要想獲取食品抽檢信息需要找到省監(jiān)督管理局網(wǎng)站，在通知公告中找到各期食品監(jiān)督抽檢信息網(wǎng)頁后下載信息，再次需要找到自己需要的食品類別進行瀏覽。繁雜的過程對于民眾來說搜尋成本過高，導(dǎo)致消費者參考程度較低；二是信息結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從政府公布的抽檢信息來看，合格與不合格食品條目分開進行，信息條目晦澀難懂，普通消費者難以直觀進行參考。為此，建議從兩個方面著手：其一，拓寬信息發(fā)布渠道。信息發(fā)布除政府官方網(wǎng)站外，可利用外包方式由第三方媒體進行發(fā)布，如各地報紙、手機新聞APP、論壇及抖音等熱門平臺；其二，改變食品信息結(jié)構(gòu)，進行社會調(diào)查，公布消費者想要的信息結(jié)構(gòu)，使消費者能夠直觀參考信息。

參 考 文 獻

［1］ 李太平. 基于分類抽樣原理的我國食品安全狀況定量評價研究［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題， 2020（9）： 132-142.

Li Taiping. Study on Chinas food safety situation evaluation with classification random sampling theory ［J］. Issues in Agricultural Economy， 2020（9）： 132-142.

［2］ 國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生調(diào)查”課題組， 張軍擴， 葉興慶， 等. 中國民生滿意度繼續(xù)保持在較高水平——中國民生調(diào)查2019綜合研究報告［J］. 管理世界， 2019， 35（10）： 1-10.

［3］ Ortega D L， Wang H H， Wu L， et al. Modeling heterogeneity in consumer preferences for select food safety attributes in China ［J］. Food Policy， 2011， 36（2）： 318-324.

［4］ 周開國， 楊海生， 伍穎華. 食品安全監(jiān)督機制研究——媒體、資本市場與政府協(xié)同治理［J］. 經(jīng)濟研究， 2016， 51（9）： 58-72.

Zhou Kaiguo， Yang Haisheng， Wu Yinghua. Research on collaborative food safety governance involving media， capital market and government ［J］. Economic Research Journal， 2016， 51（9）： 58-72.

［5］ 謝康， 賴金天， 肖靜華， 等. 食品安全、監(jiān)管有界性與制度安排［J］. 經(jīng)濟研究， 2016， 51（4）： 174-187.

Xie Kang， Lai Jintian， Xiao Jinghua， et al. Food safety， regulatory boundedness and institution arrangement ［J］. Economic Research Journal， 2016， 51（4）： 174-187.

［6］ 王永欽， 劉思遠(yuǎn)， 杜巨瀾. 信任品市場的競爭效應(yīng)與傳染效應(yīng)： 理論和基于中國食品行業(yè)的事件研究［J］. 經(jīng)濟研究， 2014， 49（2）： 141-154.

Wang Yongqin， Liu Siyuan， Du Julan. Contagion effects vs. competitive in credence goods markets： Theory and event study on Chinas food markets ［J］. Economic Research Journal， 2014， 49（2）： 141-154.

［7］ 李軍林， 姚東旻， 李三希， 等. 分頭監(jiān)管還是合并監(jiān)管： 食品安全中的組織經(jīng)濟學(xué)［J］. 世界經(jīng)濟， 2014， 37（10）： 165-192.

［8］ 李想， 石磊. 行業(yè)信任危機的一個經(jīng)濟學(xué)解釋： 以食品安全為例［J］. 經(jīng)濟研究， 2014， 49（1）： 169-181.

Li Xiang， Shi Lei. An economics explanation for the crisis of trust in food industry ［J］. Economic Research Journal， 2014， 49（1）： 169-181.

［9］ 邱瓊， 歐陽俊. 關(guān)于加強食品安全政府監(jiān)管的若干思考［J］. 人民論壇·學(xué)術(shù)前沿， 2016（20）： 68-74.

Qiu Qiong， Ouyang Jun. Some thoughts on strengthening the government supervision of food safety ［J］. Frontiers， 2016（20）： 68-74.

［10］ 古川， 易鈺杰. 獲取披露信息能提高食品信任水平嗎——基于湖南省長沙市生鮮品信息公示的調(diào)查數(shù)據(jù)［J］. 農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟， 2020（1）： 68-79.

Gu Chuan， Yi Yujie. Can disclosed information acquisition improve food trust？—Based on survey data of fresh food in Changsha City ［J］. Journal of Agrotechnical Economics， 2020（1）： 68-79.

［11］ 龔強， 雷麗衡， 袁燕. 政策性負(fù)擔(dān)、規(guī)制俘獲與食品安全［J］. 經(jīng)濟研究， 2015， 50（8）： 4-15.

Gong Qiang， Lei Liheng， Yuan Yan. Policy burden， regulation capture and food safety ［J］. Economic Research Journal， 2015， 50（8）： 4-15.

［12］ 張瑩， 張肇中. 省域居民食品安全滿意度及其監(jiān)管體系催生［J］. 改革， 2016（12）： 65-74.

Zhang Ying， Zhang Zhaozhong. Food safety satisfaction of provincial residents and its regulatory system ［J］. Reform， 2016（12）： 65-74.

［13］ 王志剛， 朱佳， 于濱銅. 城鄉(xiāng)差異、塔西佗陷阱與食品安全投訴行為——基于冀豫兩省532份消費者的問卷調(diào)查［J］. 中國軟科學(xué)， 2020（4）： 25-34.

Wang Zhigang， Zhu Jia， Yu Bintong. Urban-rural difference， Tacitus trap and food safety complaint—Based on the empirical analysis of 532 consumer questionnaires in Hebei and Henan Provinces ［J］. China Soft Science， 2020（4）： 25-34.

［14］ 張蓓， 馬如秋. 論農(nóng)村食品安全風(fēng)險社會共治［J］. 人文雜志， 2020（4）： 104-112.

［15］ Fei J， Ranis G. Development of the labor surplus economy： Theory and policy ［J］. The Economic Journal， 1967， 77（306）： 480-482.

［16］ 國家計委經(jīng)濟研究所課題組. 二元結(jié)構(gòu)矛盾與90年代的經(jīng)濟發(fā)展［J］. 經(jīng)濟研究， 1993（7）： 3-14.

［17］ 蔡昉. 中國勞動力市場發(fā)育與就業(yè)變化［J］. 經(jīng)濟研究， 2007（7）： 4-14， 22.

Cai Fang. Growth and structural changes in employment in transitional China ［J］. Economic Research Journal， 2007（7）： 4-14， 22.

［18］ 張海東. 多維二元結(jié)構(gòu)社會及其轉(zhuǎn)型［J］. 江海學(xué)刊， 2018（4）： 85-91， 238.

Zhang Haidong. Multi-dimensional dual-structure society and its transformation ［J］. Jianghai Academic Journal， 2018（4）： 85-91， 238.

［19］ 董才生， 常成. 多維二元結(jié)構(gòu)視角下養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實困境與路徑選擇［J］. 經(jīng)濟縱橫， 2020（3）： 50-56.

Dong Caisheng， Chang Cheng. The realistic dilemma and path choice of national pooling of endowment insurance from the perspective of multi-dimensional dual-structure ［J］. Economic Review Journal， 2020（3）： 50-56.

［20］ 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組， 葉興慶， 徐小青. 從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向［J］. 管理世界， 2014（9）： 1-12.

［21］ 李太平. 我國食品安全指數(shù)的編制理論與應(yīng)用研究——以國家食品抽檢數(shù)據(jù)為例［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題， 2017， 38（7）： 80-87， 111-112.

Li Taiping. On the theory and application of Chinese food safety index： A case of national food quality sampling and detecting data ［J］. Issues in Agricultural Economy， 2017， 38（7）： 80-87， 111-112.

［22］ 劉小峰， 陳國華， 盛昭瀚. 不同供需關(guān)系下的食品安全與政府監(jiān)管策略分析［J］. 中國管理科學(xué)， 2010， 18（2）： 143-150.

Liu Xiaofeng， Chen Guohua， Sheng Zhaohan. Analysis on food safety and government regulation under the different relationship between supply and demand ［J］. Chinese Journal of Management Science， 2010， 18（2）： 143-150.

［23］ 朱曉峰. 食物安全與經(jīng)濟發(fā)展［J］. 學(xué)術(shù)界， 2002（1）： 64-77.

［24］ 王守偉， 周清杰， 臧明伍. 食品安全與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系研究［M］. 北京： 中國標(biāo)準(zhǔn)出版社， 2016.

［25］ 旭日干， 龐國芳. 中國食品安全現(xiàn)狀、問題及對策戰(zhàn)略研究［M］. 北京： 科學(xué)出版社， 2015.

［26］ 張紅鳳， 姜琪， 呂杰. 經(jīng)濟增長與食品安全——食品安全庫茲涅茨曲線假說檢驗與政策啟示［J］. 經(jīng)濟研究， 2019， 54（11）： 180-194.

Zhang Hongfeng， Jiang Qi， Lü Jie. Economic growth and food safety： FKC hypothesis test and policy implications ［J］. Economic Research Journal， 2019， 54（11）： 180-194.

［27］ 李太平， 李佳睿. 中國東中西部六省市食品安全狀況比較［J］. 中國公共衛(wèi)生， 2019， 35（2）： 193-196.

Li Taiping， Li Jiarui. Food safety in six provinces and cities in eastern， central and western China： A comparison study ［J］. Chinese Journal of Public Health， 2019， 35（2）： 193-196.

［28］ 陶慶會， 楊雪， 宋玉潔， 等. 2017—2019年全國食品安全抽檢情況分析［J］. 食品工業(yè)科技， 2021， 42（7）： 231-239.

Tao Qinghui， Yang Xue， Song Yujie， et al. Analysis of food safety sampling data in China from 2017 to 2019 ［J］. Science and Technology of Food Industry， 2021， 42（7）： 231-239.

［29］ 張志勛. 論農(nóng)村食品安全多元治理模式之構(gòu)建［J］. 法學(xué)論壇， 2017， 32（4）： 119-124.

Zhang Zhixun. On construction of multiple governance model of rural food safety ［J］. Legal Forum， 2017， 32（4）： 119-124.

［30］ 倪楠. 農(nóng)村食品安全監(jiān)管主體研究［J］. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2013， 13（4）： 133-136， 159.

Ni Nan. Research on regulatory body of rural food safety ［J］. Journal of Northwest A & F University （Social Science Edition）， 2013， 13（4）： 133-136， 159.

［31］ 陶紅茹， 孫韶云. 地方政府與企業(yè)對食品安全問題的博弈模型［J］. 統(tǒng)計與決策， 2014（23）： 44-47.

［32］ 全世文， 曾寅初. 我國食品安全監(jiān)管者的信息瞞報與合謀現(xiàn)象分析——基于委托代理模型的解釋與實踐驗證［J］. 管理評論， 2016， 28（2）： 210-218.

Quan Shiwen， Zeng Yinchu. Information concealing and conspiring problems of food safety regulators in China： Interpretation based on principal-agent model and its practical verification ［J］. Management Review， 2016， 28（2）： 210-218.

［33］ 李夢俠. 多重邏輯視角下的公共利益實現(xiàn)機制——以基層食品安全執(zhí)法為例［J］. 求索， 2020（1）： 114-123.

［34］ 徐國沖. 從一元監(jiān)管到社會共治： 我國食品安全合作監(jiān)管的發(fā)展趨向［J］. 學(xué)術(shù)研究， 2021（1）： 50-56.

Xu Guochong. From unitary supervision to social co-governance： Development trend of food safety collaborative regulation in China ［J］. Academic Research， 2021（1）： 50-56.

［35］ 牛亮云， 吳林海. 食品安全監(jiān)管的公眾參與與社會共治［J］. 甘肅社會科學(xué)， 2017（6）： 232-237.