張宇星，李 培，李貴才

（北京大學(xué) 城市規(guī)劃與設(shè)計學(xué)院，廣東 深圳 518055）

作為東亞的兩個世界級灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)和東京灣區(qū)①當(dāng)前，在日語語境中沒有灣區(qū)及城市群的概念，本文使用“東京灣區(qū)”一詞是從中國已開啟“粵港澳大灣區(qū)”時代，并與之進行名稱上的統(tǒng)一這一目的出發(fā)的。第二章及第三章的開頭部分中會對兩大城市集群的具體稱謂進行歸納介紹。不僅在土地面積和人口上超過美國的兩大灣區(qū)，在空港旅客吞吐量和空港、港口貨郵吞吐量上也領(lǐng)先于美國兩大灣區(qū)②香港貿(mào)發(fā)局.粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)計數(shù)字.https://research.hktdc.com/sc/article/MzYzMDE5NzQ5.訪問日期：2022-02-16。，且粵港澳大灣區(qū)和東京灣區(qū)的GDP總量與紐約灣區(qū)相比毫不遜色。這些經(jīng)濟地理數(shù)據(jù)凸顯了兩大灣區(qū)在引領(lǐng)本國經(jīng)濟發(fā)展和城市群建設(shè)上的重要地位。

日本與中國同屬東亞文化圈，其經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃經(jīng)驗對中國具有一定程度的借鑒意義。日本早在1958 年便出臺了《首都圏基本計畫》③本文在涉及日本的規(guī)劃名稱時，統(tǒng)一使用原有日語漢字“計劃”并加書名號《》表記，在一般討論分析時，則使用“規(guī)劃”一詞。，比中國第1部城市群規(guī)劃《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1991—2010）》早30年。時至今日，中日兩大灣區(qū)的規(guī)劃實踐積累皆較為深厚，兩國的城市群規(guī)劃建設(shè)以國家級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，在時間維度上縱向改進和優(yōu)化，在空間維度上橫向擴展和鋪開，形成各自的規(guī)劃體系。

針對日本首都圈，中國學(xué)術(shù)界從2個方向進行研究：評介類研究涉及規(guī)劃解讀、發(fā)展經(jīng)驗總結(jié)及歷程演進等視角，研究對象包括《首都圏基本計畫》《首都圏整備計畫》《首都圏広域地方計畫》（以下分別稱《基本計畫》《整備計畫》《広域計畫》）等（杜德斌 等，2004；馮建超，2009；張良 等，2009；游寧龍 等，2017；平力群，2019）；比較類研究則在區(qū)域規(guī)劃、城市體系空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面將中國三大城市群對標東京都市圈進行比較分析（許浩，2004；舒倩 等，2005；常艷，2014；李國慶，2017），粵港澳大灣區(qū)概念興起后，針對區(qū)域協(xié)調(diào)治理、區(qū)域及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征、科創(chuàng)能力等重點問題也出現(xiàn)了一批代表性的粵港澳—東京灣區(qū)比較研究（符天藍，2018；沈子奕 等，2019；周淦瀾，2019；劉毅 等，2020）。

上述研究中，評介類研究多針對東京都市圈規(guī)劃本身，鮮少聚焦于都市圈下屬各都道府縣規(guī)劃，缺乏基于地方視角對都市圈規(guī)劃與下位規(guī)劃關(guān)系的分析。比較類研究多跨越經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和環(huán)保等各個學(xué)科領(lǐng)域，其出發(fā)點一般立足于學(xué)習(xí)日本模式，旨在為中國提供經(jīng)驗，論述范式一般以“現(xiàn)狀介紹→借鑒啟示”為主，未在合理的基準和適當(dāng)?shù)目蚣芟逻M行客觀比較；同時，針對都市圈及城市群規(guī)劃的比較研究較為少見。

現(xiàn)代意義上的規(guī)劃學(xué)是為滿足人類需求和推動社會發(fā)展服務(wù)的。在資源分配及利用方式方面，體現(xiàn)出經(jīng)濟學(xué)中“發(fā)展”“增長”的思維方式；而在國土資源分配過程中，又會涉及資源的空間移動以及有效開發(fā)和管治，體現(xiàn)地理學(xué)的“空間”思維。董祚繼（2019）在討論新時代中國國土空間規(guī)劃的關(guān)系時，提出規(guī)劃與市場、空間與發(fā)展的關(guān)系是國土空間規(guī)劃的基本關(guān)系，處理好這兩對關(guān)系才能保證“多規(guī)合一”改革的正確走向（表1）。發(fā)展主要解決“干什么”“怎么干”的問題，空間則側(cè)重于“在哪干”（黃征學(xué)，2020）。城市與城市群，既是“干什么”“怎么干”的物質(zhì)成果，又是“在哪干”的空間表象，因此，城市與城市群規(guī)劃在編制時既要注重物質(zhì)要素的經(jīng)濟主體分配及有效利用，也要兼顧空間配置的合理性。

表1 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的關(guān)系Table 1 The Relationship Between Development Planning and Spatial Planning

作為現(xiàn)代規(guī)劃的兩大思想淵源，起源于19世紀末西方市場經(jīng)濟下的土地利用國家干預(yù)思想，以及產(chǎn)生于前蘇聯(lián)時期計劃經(jīng)濟下的生產(chǎn)資料集中統(tǒng)一分配思想，對各國規(guī)劃體系的演進產(chǎn)生不同程度的影響（北原鉄也，1998；董祚繼，2019）。20 世紀30年代后，凱恩斯主義開始盛行，規(guī)劃理念亦開始向城市、區(qū)域乃至國家治理延伸，其結(jié)果是，奉行自由市場經(jīng)濟的歐美國家開始制定涵蓋經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的空間規(guī)劃，但很少對經(jīng)濟和社會發(fā)展進行專項規(guī)劃（黃征學(xué)，2020），而同時受歐美及蘇聯(lián)規(guī)劃思想影響的日本及后起的東亞國家則經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃并行的過程。由此可見，國家對“發(fā)展”與“空間”的認知狀態(tài)，很大程度決定該國城市（群）規(guī)劃的框架和內(nèi)容。

作為中日兩國經(jīng)濟發(fā)展成果的重要空間表象，東京灣區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是基于哪些重要規(guī)劃發(fā)展至今的？這些規(guī)劃的相互關(guān)系如何？有何特點和異同？這些異同最終導(dǎo)致哪些結(jié)果？回答上述問題不僅事關(guān)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)成效，對中國其他城市群規(guī)劃的編制也具有一定意義。鑒于規(guī)劃理論與實踐中存在“發(fā)展”與“空間”這一重要的辯證統(tǒng)一關(guān)系，本研究將針對上述問題，以“發(fā)展”與“空間”作為觀察城市集群規(guī)劃的兩大視角，對東京灣區(qū)及粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃體系④目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界并無“灣區(qū)規(guī)劃體系”這一明確、固定表述，“城市群規(guī)劃體系”也極為少見。但鑒于中日“兩大灣區(qū)”目前已存在多個、且時間上跨越幾十年的規(guī)劃系列，為方便表述姑且使用“灣區(qū)規(guī)劃體系”這一表述。，從規(guī)劃性質(zhì)、背景、對象區(qū)域、目標、區(qū)域定位及主要措施等方面進行梳理，總結(jié)二者在歷史制度背景、主管部門設(shè)置、各規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)機制及橫向協(xié)同機制、規(guī)劃體系特征、公眾參與度等6方面的異同，以期為中國建設(shè)粵港澳大灣區(qū)以及豐富健全城市群規(guī)劃體系提供參考。

1 中日兩國的規(guī)劃體制變遷

1.1 由“雙軌”到“并軌”的日本

近代日本一直有國家干預(yù)經(jīng)濟的傳統(tǒng)。戰(zhàn)后，日本成為西方世界一員，但其經(jīng)濟制度仍具有明顯的計劃性。內(nèi)閣府統(tǒng)計的國家經(jīng)濟計劃共有14次⑤日本內(nèi)閣府.《日本の経済計畫一覧》.https://www5.cao.go.jp/98/e/keikaku/keizaikeikaku.html.訪問日期：2021-11-01。，比較重要的有20 世紀50 年代后期鳩山政府的《経済自立五ヵ年計畫》和1960—1970 年池田政府的《國民所得倍増計畫》等。受日本政治體制影響，內(nèi)閣每更換一次，“經(jīng)濟企劃廳”就要重新制定中長期經(jīng)濟計劃，每次計劃的命名雖無固定規(guī)則，但卻可以反映各時期經(jīng)濟層面存在的主要問題。2000年，隨著“經(jīng)濟企劃廳”的撤銷，日本再無國家層面上的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。

日本的國土空間規(guī)劃由“國土形成計劃”和“國土利用計劃”2 部分構(gòu)成?！皣列纬捎媱潯弊?008 年起更名并頒布，其前身是自1962 年起共頒布5次的《全國総合開発計畫》（即5個“全綜”）。前5 次強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與國土開發(fā)，后2 次強調(diào)人與資源環(huán)境的和諧共生。其中，20世紀80年代前的3個“全綜”還兼顧了日本當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，但隨著新自由主義思潮的興起，后2個“全綜”開始與經(jīng)濟規(guī)劃相脫節(jié)（田村亨，2016）。2008 年，由“全國計劃”及“廣域地方計劃”組成的《國土形成計畫》出臺，囊括環(huán)保、資源、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)和基建等方面的綜合開發(fā)規(guī)劃體系最終形成。雖然不同時期國土開發(fā)規(guī)劃的具體目標與方式不同，但均以大規(guī)模投資促進國土資源開發(fā)及區(qū)域發(fā)展平衡為己任，屬于以開發(fā)為導(dǎo)向的國土規(guī)劃?！皣晾糜媱潯背霈F(xiàn)于20 世紀70 年代，其是為解決城市用地?zé)o序擴張和用途混亂等問題而設(shè)立的，在全國、都道府縣及市町村3個層面對城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園和自然保護區(qū)等5 類用地進行劃定和協(xié)調(diào)（譚縱波 等，2018），根本目的是對之前的2個“全綜”引發(fā)的過度開發(fā)問題進行糾偏。

在1995 年地方分權(quán)改革大規(guī)模展開后的20 多年中（小川剛志，2020），一些地方政府依然保留編制發(fā)展規(guī)劃的慣例，如《埼玉県 5 fk年計畫（2017－2021）》《橫 浜 市 中 期 計 畫（2018－2021）》等。在國家層面上，日本已實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的“并軌”，但也造成了地方政府在編制專門的發(fā)展規(guī)劃或空間規(guī)劃時，由于上位規(guī)劃的“并軌”而導(dǎo)致無從參照或約束性不強的問題。

1.2 由“分軌”到“協(xié)調(diào)”的中國

“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”是中國的國家級發(fā)展規(guī)劃，居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總指引，目前已頒布14次。建國后的前30年，為快速建立起全面完備的工業(yè)體系，中國基本沿襲了蘇聯(lián)的治理體系（董祚繼，2019），各類規(guī)劃強調(diào)資源對經(jīng)濟主體配置的合理性，相對輕視資源的空間配置。2006年以后，發(fā)展規(guī)劃中的“計劃”變更為“規(guī)劃”，意味著政府職能從“指導(dǎo)”向“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。

改革開放后，城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃先后從經(jīng)濟社會發(fā)展計劃中恢復(fù)和獨立出來。90 年代后，《城市規(guī)劃法》《全國土地利用總體規(guī)劃（1997－2010）》等相繼出臺（羅米 等，2019），進一步豐富了空間規(guī)劃體系的內(nèi)容。為化解經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境承載能力的矛盾，2010年編制的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在依循經(jīng)濟地理學(xué)中要素稟賦理論思想，尊重現(xiàn)有行政邊界的基礎(chǔ)上，試圖對“發(fā)展”和“空間”兩根軸進行統(tǒng)合，通過確定空間的“主體功能”，規(guī)范各個區(qū)域的開發(fā)強度和類型。然而，結(jié)果證明，主管部門職權(quán)重疊以及“多規(guī)打架”問題依舊存在。為此，2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會議首次明確提出“建立空間規(guī)劃體系”的構(gòu)想。2014年，發(fā)改委聯(lián)合其他部委開始組織市縣級“多規(guī)合一”試點，具體探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖（羅米 等，2019）。但在試點過程中規(guī)劃設(shè)計師發(fā)現(xiàn)，把經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的重大工程項目、政策及改革等內(nèi)容整合到國土空間規(guī)劃中有難度。2018年，自然資源部建立，并被賦予建立空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實施的職責(zé)，空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃并存的格局正式形成（黃征學(xué)，2020）。2019 年5 月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱為《若干意見》）印發(fā)，明確要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，標志著國土空間上的“多規(guī)合一”改革進入全面施行階段。

雖未像日本完全將發(fā)展與空間規(guī)劃“并軌”，但中國的規(guī)劃經(jīng)歷了空間規(guī)劃從發(fā)展規(guī)劃剝離、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃二者獨自發(fā)展、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)整合3個階段。

2 東京灣區(qū)規(guī)劃體系

全球四大灣區(qū)是中國提出的概念，日本各界近年也出現(xiàn)關(guān)于四大灣區(qū)的若干介紹，但并未形成主流共識，且“東京灣區(qū)”的定義也尚不明確。目前，以東京為核心的城市集群存在幾種稱呼，分別對應(yīng)不同的空間范圍（圖1），影響較大的有宏觀政策導(dǎo)向明顯的“首都圈”，以及更關(guān)注生活、通勤問題的“東京（都市）圈”等。這些概念廣泛被官產(chǎn)學(xué)界使用，是橫向的并列關(guān)系，但單獨出臺規(guī)劃的只有“首都圈”和“廣域首都圈”2 個。限于篇幅與研究重點，本文不糾結(jié)于“東京灣區(qū)”的具體概念，而著重梳理以東京為核心的城市群的重點規(guī)劃。

圖1 以東京為中心的城市群若干稱謂Fig.1 The name of the city cluster centered on Tokyo

2.1 21世紀前的規(guī)劃沿革

1888年，為將封建的“江戶”改造為資本主義的“東京”，日本制定了最早的城市規(guī)劃法——《東京市區(qū)改正條例》，該法案以市內(nèi)道路為主，進行了簡單的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。30年后，該條例被推廣到京阪神以及橫濱、名古屋5市⑥日本都市計畫學(xué)會.《都市計畫とtt·都市計畫の制度體系》.https://www.cpij.or.jp/com/gp/other/master.html.訪問日期：2021-11-01。。隨著城市規(guī)劃實踐的積累，1919年，日本又編制了《都市計畫法》和《市街地建築物法》，最初只適用于上述6 市。1923 年，關(guān)東大地震發(fā)生后，日本開展“帝都復(fù)興計劃”。同年，兩大法律被推廣至札幌等25城，1933年，進一步向所有城市以及規(guī)模較大的鎮(zhèn)、村普及⑦北海道庁.《土地利用の手引ffi》第一章.https://www.pref.hokkaido.lg.jp/kn/tki/111251.html.訪問日期：2021-11-01。，中央集權(quán)式的城市規(guī)劃制度初步確立。

戰(zhàn)后，日本國會于1950年通過了《首都圏建設(shè)法》，并成立了首都建設(shè)委員會，同時制訂了《首都建設(shè)計畫》和《首都圏構(gòu)想草案》。城市群規(guī)劃首次出現(xiàn)在國家規(guī)劃體系中，使得東京再一次成為日本城市規(guī)劃的引領(lǐng)者。隨著經(jīng)濟的快速恢復(fù)，日本城鎮(zhèn)化率由1945 年的27.8%增長到1975 年的75.9%（アジア人口開発協(xié)會，1986），住房緊張及城市無序擴張等問題開始出現(xiàn)。1956 年，《首都圏整備法》出臺，首都建設(shè)委員會升級為首都圈整備委員會（馮文猛 等，2017）。從1958—1999年，日本共頒布5次《首都圏基本計畫》。1958年的第1次規(guī)劃旨在通過建立城市綠帶和“建成區(qū)（都心10～15 km）—近郊（建成區(qū)周邊8～10 km）—城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)”的圈層結(jié)構(gòu)，解決東京的“攤大餅式”擴張問題。但由于城市人口增加過快，規(guī)劃預(yù)判不足，城市功能格局未能按照規(guī)劃中的圈層劃定得以實現(xiàn)。1968 年的第2 次規(guī)劃默認了第1 次規(guī)劃的成果和不足，對都心建成區(qū)的空間結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，旨在通過建設(shè)鐵路和公路等城市交通體系來培育衛(wèi)星城市，以分擔(dān)東京的交通壓力。1976年的第3次規(guī)劃首次提出“多核、多圈域”概念，在東京大都市圈內(nèi)建立區(qū)域多中心“分散型網(wǎng)絡(luò)”空間結(jié)構(gòu)，打造廣域都市復(fù)合體。伴隨日本經(jīng)濟在國際上的躍升以及東京都市圈的日益成熟，1986年的第4次規(guī)劃基本沿襲了第3次的空間規(guī)劃理念，并將東京的一部分業(yè)務(wù)管理和國際交流職能引導(dǎo)和轉(zhuǎn)移到近郊的11個業(yè)務(wù)核心城市。90 年代，首都圈的空間結(jié)構(gòu)基本定型，但城市功能角度上的“一極集中”問題猶存，第5次規(guī)劃在延續(xù)“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”空間思維的同時，重點提出在首都東、北、西3個方向形成獨立互補的據(jù)點城市群，從而一改之前的以都心為中心的放射狀空間格局（常艷，2014）。該階段東京灣區(qū)整體處于空間擴張狀態(tài)，因而其規(guī)劃的“增量”特征較為明顯。

規(guī)劃理念方面，自1968年起，日本新《都市計畫法》從根本上改變了市民“不懂專業(yè)”的認知，公共設(shè)施的立項、設(shè)計、建設(shè)和運營由政府主導(dǎo)向市民主導(dǎo)過渡，城市規(guī)劃進入了“當(dāng)?shù)匾?guī)劃由當(dāng)?shù)厝藚⑴c決定”的階段（趙城琦 等，2019）。2000年后，隨著空間規(guī)劃特征由“開發(fā)”向“更新”轉(zhuǎn)變以及地方分權(quán)運動逐步展開（Watanabe et al.,2010），城市規(guī)劃進入新的發(fā)展階段，主要特征為：地方自治體規(guī)劃的認定由原來的上級政府“單純認可”變?yōu)椤皡f(xié)商認可”⑥，城市規(guī)劃的決定權(quán)經(jīng)歷了由國家讓渡到都道府縣，又進一步讓渡到市町村的過程⑧各務(wù)原市.《都市計畫マス（IX）ープfflas2010》.https://www.city.kakamigahara.lg.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/008/350/1.pdf.訪問日期：2021-11-01。，同時城市規(guī)劃既要服從《都市計畫法》，也要服從上位法律的《國土利用計畫法》⑨國土交通省.《國土の利用に関XIIItf諸計畫の體系》.https://www.mlit.go.jp/common/001120149.pdf.訪問日期：2021-11-01。。2014年，國土交通省發(fā)布《健康－醫(yī)療－福祉的城市建設(shè)推進指南》進一步將城市規(guī)劃工作的重點細化到普通民眾生活的方方面面（藤田晃大 等，2016）。

2.2 當(dāng)代規(guī)劃體系

目前與東京灣區(qū)相關(guān)的國家級規(guī)劃，包含與經(jīng)濟社會發(fā)展及城鄉(xiāng)建設(shè)有關(guān)的《國土形成計畫》和與國土空間利用有關(guān)的《國土利用計畫》（圖2），前者側(cè)重發(fā)展目標與戰(zhàn)略，確定國家空間結(jié)構(gòu)、資源利用、環(huán)境保護和防災(zāi)減災(zāi)等基本原則和發(fā)展方向，起指導(dǎo)性作用；后者則確定土地利用類型的規(guī)模和目標，同時框限其他各類規(guī)劃的效力范圍，突出底線功能。專門的城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃因地方分權(quán)開展、城鎮(zhèn)化率提高以及城鄉(xiāng)主要矛盾轉(zhuǎn)化為次要矛盾等原因，將編制權(quán)限下放至地方政府，各自治體是否編制城市、城鄉(xiāng)規(guī)劃不再受嚴格約束⑩日本實行“都道府縣—市町村”二級行政區(qū)劃體制。表面上日本的都道府縣與中國省級行政單位相對應(yīng)，但各級行政單位規(guī)模較小，并未像我國實行市管縣、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管村的界限分明的區(qū)劃體制，而是一級行政單位下直接將市、町（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村并列，例如從人口上說，市的人口下限一般為5 萬，町的人口規(guī)模下限各個縣標準不同，一般為3 000～15 000 人，其他未滿足以上條件的單位自動成為村。這種劃分方法一方面是針對下轄各區(qū)域的面積和人口作出的權(quán)衡，以減少行政層級、方便管理，另一方面也反映在日本城鎮(zhèn)化率達到70%以上后，城鄉(xiāng)問題并不突出的現(xiàn)狀。。

圖2 東京都市圈規(guī)劃體系Fig.2 Tokyo metropolitan planning system

區(qū)域級下，有《広域計畫》和《整備計畫》，前者是《國土形成計畫》的重要組成部分，后者則根據(jù)《首都圏整備法》單獨編制，兩者互為補充、并行實施。

都道府縣一級既有上下位關(guān)系明晰的國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃區(qū)域總體計劃[11]土地利用基本規(guī)劃又包含城市、農(nóng)業(yè)振興地區(qū)、森林、公園、自然環(huán)境保護區(qū)等5個類別的規(guī)劃，進行針對性管控。（右側(cè)粗體），也有根據(jù)各上位規(guī)劃及本縣目標制定、包含發(fā)展和空間兩個側(cè)面的綜合規(guī)劃（左側(cè)細體）。市町村級則包含長期性的總體（基本）規(guī)劃、短期性的市町村總體規(guī)劃及個別城市規(guī)劃。

鑒于東京都市圈的組成部分相當(dāng)于中國省一級的行政單位，下文在介紹中央一級規(guī)劃的同時，也對每個都縣的發(fā)展和空間規(guī)劃予以關(guān)注。

2.2.1 中央政府規(guī)劃 2005年國土規(guī)劃法體系修訂之前，日本共制定過5次《整備計畫》。舊規(guī)劃由基本規(guī)劃、整備規(guī)劃及事業(yè)（工程、項目）規(guī)劃組成：每次規(guī)劃中，基本規(guī)劃的期間為10～15 a，為中長期規(guī)劃；整備規(guī)劃依據(jù)基本規(guī)劃，每5 a編制1次；事業(yè)規(guī)劃則根據(jù)前2個規(guī)劃每年進行編制。進入21世紀，隨著新版《國土形成計畫法》的設(shè)立，作為下位法律的《首都圏整備法》也被修訂。受此影響，《整備計畫》維持原有名稱不變，但基本規(guī)劃和整備規(guī)劃合二為一，事業(yè)規(guī)劃被廢止。同時，每年度都有《首都圈白書》配套出版，并向國會匯報。

2005年頒布的《國土形成計畫法》創(chuàng)設(shè)了廣域地方規(guī)劃制度，2008年的《國土形成計畫》則將全國劃分為包含首都圈在內(nèi)的8大圈域，《首都圏広域地方計畫》隨之進行編制并于2009 年公布。2016年第2 版在規(guī)劃框架和思路上與第1 版相比變動不大，只是將角色定位及發(fā)展方向進行拆分，并添加?xùn)|京奧運會相關(guān)內(nèi)容。

比較來看（表2），《首都圏整備計畫》和《首都圏広域地方計畫》既有框架及內(nèi)容上的重合部分，如未來愿景及存在的主要問題等；也有明顯不同的地方：①上位法律不同，廣域規(guī)劃的參與機構(gòu)不僅包含國土交通省，還包含了由其他相關(guān)省廳、各都縣、政令指定市及重要組織代表組成的“首都圈廣域地方規(guī)劃協(xié)議會”（Saito et al., 2003），體現(xiàn)地方分權(quán)精神；②對象區(qū)域及主要目標不同，整備規(guī)劃聚焦于生產(chǎn)生活等具體問題，廣域規(guī)劃則更關(guān)注發(fā)展定位、方向和戰(zhàn)略等宏觀問題；③主要政策方面，整備規(guī)劃提出的發(fā)展政策及空間政策更加細致具體，同時對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出要求，而廣域規(guī)劃的政策涵蓋一系列回應(yīng)當(dāng)下社會主要訴求的議題，包括規(guī)劃對信息通信技術(shù)的利用、防災(zāi)減災(zāi)和都市圈的競爭力強化等經(jīng)濟社會議題，以及首都圈對流型空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和城鄉(xiāng)平衡與共生等空間議題。兩大規(guī)劃的最大共性實為：作為中央級規(guī)劃，二者在一定程度上都包含了經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃，可以說這是“多規(guī)合一”在日本城市群的體現(xiàn)。

表2 日本首都圈兩大國家級規(guī)劃框架及內(nèi)容Table 2 Frameworks and contents of the two national plannings on Tokyo Metropolitan Area

2.2.2 一都三縣的特色規(guī)劃 受地方分權(quán)影響，日本都道府縣一級規(guī)劃有以下特點：編制上，框架及格式更為自由活潑，命名無固定規(guī)則，內(nèi)容也各有側(cè)重；規(guī)劃公示上，政府通過發(fā)行電子版和紙質(zhì)版（部分可免費在市政廳領(lǐng)?。┮?guī)劃來保證民眾的知情權(quán)及參與度；執(zhí)行、監(jiān)督和評估上，一部分規(guī)劃明確了操作細則，且每年度會有執(zhí)行報告書，另一部分則沒有硬性要求，更多側(cè)重于政府執(zhí)政理念的宣傳。此處選擇東京圈“一都三縣”的規(guī)劃做重點評介（表3）。

表3 東京都市圈都縣級規(guī)劃框架及內(nèi)容Table 3 Prefectural planning framework and content of Tokyo Metropolitan Area

1）東京 近年來，東京都編制的規(guī)劃主要有4個，其中發(fā)展規(guī)劃類有《東京都長期愿景》和《東京都綜合戰(zhàn)略》，發(fā)展和空間兼顧的有《城市建設(shè)的國土設(shè)計》和《“未來東京”戰(zhàn)略藍圖》（以下分別稱《愿景》《戰(zhàn)略》《設(shè)計》《藍圖》），分別由東京都政策企劃局和都市整備局編制。4 類規(guī)劃的整體特征是內(nèi)容充實豐富，涉及分野較廣，且都認為人口問題是目前亟需解決的。目標設(shè)定上，除《愿景》提出明確且可量化的全球城市排名目標外，其他3類的目標相對抽象，但整體上四者都致力于安全、經(jīng)濟、科技、多樣性及吸引力等方面的改善與提升。

未來愿景主要描繪規(guī)劃到期時的城市理想狀態(tài)，反映政府及公眾對城市發(fā)展的美好愿望，也呼應(yīng)了規(guī)劃的編制目標。《設(shè)計》對愿景的描繪最為生動翔實，包含了眾多前沿理念：科技類愿景中提到“官民共享的公開化大數(shù)據(jù)、多種少量生產(chǎn)的都市農(nóng)業(yè)、生活機器人的使用、共享式的輕資產(chǎn)生活方式、市內(nèi)四季自由體驗、電桿·電線消滅計劃”等，個別理念已經(jīng)出現(xiàn)于當(dāng)今生活中；社會類愿景中，“價值觀多樣化、生活工作雙平衡、按需勞動、無人居所再利用、衛(wèi)星辦公室與職住平衡”等理念也在《設(shè)計》中有所凸顯，突出了以人為本的核心思想。《愿景》從人和城市空間兩方面做出預(yù)測，認為無論男女老少都應(yīng)實現(xiàn)自我價值，并在此基礎(chǔ)上享受高品質(zhì)生活，同時城市應(yīng)發(fā)揮單中心的整體優(yōu)勢和次中心的個性優(yōu)勢?！稇?zhàn)略》提出的“地方創(chuàng)生”理念認為，東京的發(fā)展與地方的繁榮并非“零和博弈”的關(guān)系，沒有必要通過行政力量規(guī)避“東京一極集中”問題，而應(yīng)發(fā)揮東京和地方各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)“社區(qū)響應(yīng)地方、地方支撐東京、東京反哺地方”的合作格局，進而促進日本整體發(fā)展。

主要措施方面，4 類規(guī)劃圍繞奧運、基建、安全、防災(zāi)、生活福祉及環(huán)保等發(fā)展問題，以及城市功能布局及結(jié)構(gòu)等空間問題，搭建了內(nèi)容豐富的政策及戰(zhàn)略框架。主要亮點有《愿景》中的全球城市外交、都營住宅建設(shè)及集約緊密型社區(qū)的構(gòu)建；《戰(zhàn)略》中的老人·婦女·殘障人士就業(yè)幫扶、生活與工作間平衡的推進以及自助·互助防災(zāi)能力建設(shè)；《設(shè)計》中的市內(nèi)四季可見計劃、基于區(qū)域個性的集約型空間結(jié)構(gòu)與彈性制土地利用體系；《藍圖》中的兒童笑臉戰(zhàn)略、光輝職場戰(zhàn)略、東京數(shù)據(jù)高速公路戰(zhàn)略、污染零排放戰(zhàn)略和新市政改革戰(zhàn)略等。這些戰(zhàn)略措施上及宏大的全球抱負，下接普通市民的個人價值，既展現(xiàn)了東京未來要實施的巨大工程，也指明了個人實現(xiàn)美好生活的努力方向，可以說不僅是城市的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，也是每一個普通市民的生活規(guī)劃。

2）神奈川·埼玉·千葉

東京周邊三縣針對規(guī)劃背景的認識比較類似，都把人口問題、自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)溢出及環(huán)境問題當(dāng)作主要課題，同時也認為全球化、民眾生活觀念的轉(zhuǎn)變、信息通信技術(shù)的快速發(fā)展、成熟的交通網(wǎng)絡(luò)以及東京奧運會是重要機遇。東京周邊三縣雖沒有明確指出“東京一極集中”帶來的負外部性，但都不同程度地表達了通過提升地區(qū)吸引力、生活舒適度、環(huán)境水平及產(chǎn)業(yè)活力來“留住本地人才、引進外部人才”的理念。

措施方面，神奈川及埼玉的空間規(guī)劃框架與中國城市的空間規(guī)劃比較類似，包含了編制的具體方案措施及規(guī)劃執(zhí)行的保障措施等。三縣的發(fā)展規(guī)劃雖不如東京的細致入微，但整體上都根據(jù)自身特點制定了長遠戰(zhàn)略，與東京進行了合理分工。

3 粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃體系

伴隨區(qū)域經(jīng)濟的融合發(fā)展，珠三角/粵港澳規(guī)劃的空間范圍大體經(jīng)歷了2次擴容（圖3）。當(dāng)前的粵港澳大灣區(qū)實際上是珠三角城市群的升級版，各類稱呼間是縱向的繼承關(guān)系。因而，其規(guī)劃體系的形成過程不僅包含規(guī)劃理念和內(nèi)容的完善，也伴隨規(guī)劃對象的擴大。

圖3 以穗深港澳為中心的城市群若干稱謂Fig.3 The name of the city cluster centered on Guangzhou,Shenzhen, Hong Kong and Macao

3.1 改革開放前的規(guī)劃沿革

19世紀中后期，香港、澳門吸收歐洲早期的規(guī)劃經(jīng)驗，經(jīng)歷了多次城市規(guī)劃與建設(shè)。1842年英國人璞鼎查（Pottinger）的“維多利亞城”規(guī)劃圖和1843年哥頓（Gordon）的城市發(fā)展藍圖，指導(dǎo)了香港的城市建設(shè)以及最早的填海造陸工程（石崧，2012；鄒涵 等，2015），這也是大灣區(qū)最早的近代城市規(guī)劃。1883年，澳葡當(dāng)局制定并實施《城市改善計劃》，正式開啟了澳門的城市規(guī)劃和市政管理的普及（楊雁，2009；趙崧杰，2019）。1922 和1939年，香港先后頒布《城市規(guī)劃提案》和《城市規(guī)劃條例》（鄒涵，2009），首次建立了城市規(guī)劃相關(guān)法案。

1920年，廣州成立市政廳，成為內(nèi)地第1個現(xiàn)代意義上的城市，標志中國開始從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”。之后，市工程設(shè)計委員會、建筑審美委員會和城市設(shè)計委員會等組織機構(gòu)紛紛成立，《廣州工務(wù)之實施計劃》《廣州城市設(shè)計計劃草案》等一批規(guī)劃也相繼出臺。1925年，佛山和江門等地亦成立市政廳。之后的“北伐”將廣東省的“市制”經(jīng)驗逐步向全國推廣。1928 年，國民政府頒布實施《特別市組織法》《市組織法》，1939年又頒發(fā)《都市計劃法》，中國城市規(guī)劃開始走向制度化發(fā)展（吳東，2018）。該時期在規(guī)劃編制和立法上，內(nèi)地與香港都顯示出較高的同步性。

1954年召開的全國第1次城市建設(shè)會議頒布了《城市規(guī)劃編制程序試行辦法（草案）》和《城市規(guī)劃批準程序試行辦法（草案）》，使中國城市規(guī)劃工作有了可遵循的基本準則。1958 年后的20 年間，國內(nèi)外形勢的急劇惡化導(dǎo)致城市規(guī)劃幾近停滯。廣州、佛山和江門雖有所發(fā)展，但鑒于國家對廣東“國防前線”的定調(diào)以及經(jīng)濟上的閉關(guān)，珠三角的城鎮(zhèn)化建設(shè)在該時期十分緩慢（洪曉霓，2017）。計劃經(jīng)濟時代下，地方政府間的橫向聯(lián)系很弱，而以上下級政府間的縱向聯(lián)系為主（徐江等，2009），區(qū)域間缺乏合作土壤。這一時期，香港和澳門則經(jīng)歷了經(jīng)濟的飛速發(fā)展及城市的快速擴張，城市規(guī)劃在其中起到重要作用。整體上，二戰(zhàn)開始后的40年間，內(nèi)地與港澳的城市規(guī)劃互動和交集甚少。

3.2 當(dāng)代規(guī)劃體系

改革開放后，城市規(guī)劃工作率先圍繞5個經(jīng)濟特區(qū)、14 個沿海開放城市和3 個經(jīng)濟開放區(qū)展開；立法部分則是出臺了一系列相關(guān)法律、條例，如1984 年的《城市規(guī)劃條例》和1989 年的《城市規(guī)劃法》等（楊保軍 等，2019；2020）。

1989—2019年，珠三角及粵港澳大灣區(qū)在政府層面共編制了6 版正式規(guī)劃（圖4、表4）[12]2009年的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》及2010年的《環(huán)珠江口灣區(qū)宜居區(qū)域建設(shè)重點行動計劃》雖然是粵港澳三地政府牽頭制定的，并不具有強制力，但仍然是中國首次嘗試跨越不同制度邊界的空間協(xié)調(diào)研究，是由市場主導(dǎo)的“非制度性”合作向政府和市場雙輪推動的“制度性”合作轉(zhuǎn)變的開創(chuàng)性舉措。。根據(jù)各版規(guī)劃對空間范圍的界定及稱呼，可將規(guī)劃體系的構(gòu)建分為3個階段，即珠三角經(jīng)濟區(qū)階段、珠三角地區(qū)階段及粵港澳大灣區(qū)階段。目前，《若干意見》明確規(guī)定城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃，但鑒于中國城鄉(xiāng)矛盾依然是空間治理中的主要問題[13]中國的城鎮(zhèn)化率于2011年突破50%，2019 年進一步超過60%，但由于觀念意識和理念的慣性，整個規(guī)劃體系中將城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)關(guān)系看得比較重，因而規(guī)劃除解決發(fā)展問題與國土空間問題外，也著重對城市問題予以了關(guān)注。這一傾向也可從2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對《城市規(guī)劃法》的取代中看出?？梢哉f，“城市、城鄉(xiāng)”一軸的屬性是“發(fā)展—空間”辯證關(guān)系的作用對象和載體，中國規(guī)劃中“城市、城鄉(xiāng)”一軸的存在，也是城鄉(xiāng)對立關(guān)系尚不可完全統(tǒng)一的折中產(chǎn)物。，且目前大部分行政區(qū)仍單獨編制城市/城鄉(xiāng)規(guī)劃，因而城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃本質(zhì)上仍是獨立于發(fā)展和空間之外的另一主軸。三大軸線的劃分主要依據(jù)規(guī)劃本身的性質(zhì)、各級政府規(guī)劃主管部門以及上位規(guī)劃和相關(guān)法律來確定（見圖4）。

圖4 粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃體系Fig.4 Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area planning system

表4 珠三角及粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃框架Table 4 Prefectural planning framework and content of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area

3.2.1 珠三角經(jīng)濟區(qū)階段 1986年，國家在設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)后，進一步設(shè)立“珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)”（許學(xué)強 等，2009），之后20余年編制的3個規(guī)劃皆以該稱呼作為規(guī)劃對象。該階段的大背景是：改革開放初見成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，廣深等核心城市不斷壯大；空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃開始從發(fā)展規(guī)劃中獨立出來；空間上，“村鎮(zhèn)工業(yè)化”“產(chǎn)業(yè)園區(qū)化”“城市區(qū)域化”先后出現(xiàn)，城市發(fā)展由點向線（軸）擴展；市場力量帶來的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致空間上的重復(fù)建設(shè)和無序發(fā)展。

在此背景下，發(fā)展中的負外部性客觀上要求從空間上協(xié)調(diào)域內(nèi)各城市的總體規(guī)劃。在無法可依的情況下，1989年中國第1部城市群規(guī)劃——《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》誕生，該規(guī)劃依照傳統(tǒng)城市體系的理論觀點詳細布局了珠三角的城市空間規(guī)模、職能和等級3大體系。同時，規(guī)劃提出以經(jīng)濟特區(qū)為增長極，培養(yǎng)廣佛、深圳和珠海等10個城鎮(zhèn)群。作為改革開放后第1部城市群規(guī)劃，89版規(guī)劃聚焦于10 個城鎮(zhèn)群增長極，空間上聚焦于“點”，還未體現(xiàn)出明顯的“軸”“線”思想。

1992年“南巡講話”后，中國開啟社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，珠三角迎來經(jīng)濟發(fā)展新紀元。1994年，廣東省編制了第1個真正意義上的城鎮(zhèn)群規(guī)劃——《珠三角經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃》。該版規(guī)劃提出了“一核心（廣州）”“兩主軸（廣深港、廣珠澳）”“三大都市群（中部廣佛、東部深莞、西部珠中江）”和“七拓展軸”的空間發(fā)展布局，同時提出要關(guān)注生態(tài)敏感區(qū)，主張將規(guī)劃重點從建設(shè)用地拓展至非建設(shè)用地，是典型的“增量規(guī)劃”。94版規(guī)劃首次引入的“點—軸”思維范式，對該區(qū)域之后20多年的空間規(guī)劃產(chǎn)生深遠的影響。

進入21世紀，珠三角出現(xiàn)了經(jīng)濟增長但資源短缺、城鎮(zhèn)快速擴張但環(huán)境壓力加大、區(qū)域內(nèi)同構(gòu)競爭以及重復(fù)建設(shè)等結(jié)構(gòu)性問題。同時，世貿(mào)組織的加入以及CEPA 的簽訂，客觀上要求珠三角及港澳提升區(qū)域協(xié)調(diào)水平。2004 年，廣東省組織編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》，不僅明確了珠三角“世界級制造業(yè)基地”的區(qū)域定位，還首次提出要“發(fā)展灣區(qū)”。該規(guī)劃在“點—軸”聯(lián)動模式的基礎(chǔ)上，提出“一脊三帶五軸”的發(fā)展軸帶體系，同時強化廣深2 個中心，還提出“提升西岸，優(yōu)化東岸”“扶持外圈，整合內(nèi)圈”兩大戰(zhàn)略規(guī)劃，并對人居環(huán)境的提升做出了詳細安排。該規(guī)劃的重要性在于，依據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚度將“線”細分為“脊”和“軸”兩類，同時引入“圈”“帶”等概念，“點—線—面”的空間思維范式最終形成。此外，04版規(guī)劃還推動了中國首部規(guī)范區(qū)域空間開發(fā)的地方性法規(guī)——《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》的制定，彌補了中國區(qū)域規(guī)劃立法的空白（鄭澤爽，2019）。

整體上，該階段的3個規(guī)劃都是空間規(guī)劃，涵蓋城鎮(zhèn)體系、區(qū)域協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容。規(guī)劃雖為空間性的，但對象卻以“經(jīng)濟區(qū)”命名，說明該階段規(guī)劃的實質(zhì)是通過空間規(guī)劃解決發(fā)展問題，即“發(fā)展”是目的，“空間”是手段，增量規(guī)劃特征明顯。

3.2.2 珠三角地區(qū)階段 該階段，中國人均GDP由3 000 多美元增長至接近10 000 美元，是跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時期。在探索發(fā)展問題的過程中，誕生了“科學(xué)發(fā)展觀”“新常態(tài)”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等發(fā)展理念。同時，珠三角面臨自我重新定位、變革發(fā)展方式、協(xié)調(diào)與港澳及世界間關(guān)系等重要挑戰(zhàn)。

2008年，伴隨國際金融危機的影響與珠三角地區(qū)結(jié)構(gòu)性矛盾的凸顯，首個由中央各部委共同編制的規(guī)劃——《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺。該規(guī)劃明確了珠三角地區(qū)的國內(nèi)外定位，即探索科學(xué)發(fā)展模式試驗區(qū)、深化改革先行區(qū)、擴大開放的重要國際門戶、世界先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地以及全國重要的經(jīng)濟中心。同時，將粵港澳合作的相關(guān)內(nèi)容納入其中，提出構(gòu)建開放合作新格局，將珠三角、香港和澳門打造為中國對外開放最重要的門戶及分工合作、優(yōu)勢互補且全球最具核心競爭力的大都市圈之一。同時，配套編制《珠三角五個一體化規(guī)劃（2010）》，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護等5個方面為08版規(guī)劃的落實提供指引。

2014年編制的《珠江三角洲全域規(guī)劃》正值中國嘗試推動“多規(guī)合一”改革的關(guān)鍵期，雖因機構(gòu)改革影響最終未能出臺，但卻緊扣珠三角存在的問題，相對全面地給出了解決方案：理念上，該規(guī)劃要求貫徹落實中央城市工作會議關(guān)于統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)的三大精神，提出建設(shè)世界級城市群的目標，強調(diào)在“一帶一路”倡議下建立全球競爭新優(yōu)勢；視角和尺度上，該規(guī)劃建立了“歷史—自然—人”三大視角與“全球/國家—區(qū)域—城市—微觀”四大尺度相互交織的矩陣分析框架；方法上，該規(guī)劃運用大數(shù)據(jù)、GIS 和智能模擬等新技術(shù)，針對城市群空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系及空間布局、交通體系、環(huán)境保護以及能源與水安全等進行了全方位規(guī)劃，實現(xiàn)了全空間、全地域、全領(lǐng)域和全要素等四方面的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。與之前各版空間規(guī)劃相比，14版在延續(xù)“點—線—面”思維范式的基礎(chǔ)上，更強調(diào)了城市間“網(wǎng)絡(luò)”的作用。

該階段珠三角的后綴由明確具體的“經(jīng)濟區(qū)”變?yōu)橄鄬挿?、綜合的“地區(qū)”，空間范圍涵蓋珠三角9 個城市全域，說明規(guī)劃的目標發(fā)生了變化，即由“單純追求經(jīng)濟增長”變?yōu)椤白非髤^(qū)域內(nèi)人、社會及自然的和諧發(fā)展與共生”。同時，“發(fā)展”與“空間”已互為目的和手段，空間規(guī)劃不僅要解決發(fā)展問題，發(fā)展的成果還需反補空間中存在的問題，增量規(guī)劃屬性減弱，存量規(guī)劃屬性增強。

3.2.3 粵港澳大灣區(qū)階段 從歷年規(guī)劃戰(zhàn)略目標的演變看，珠三角一直主動謀求與港澳的協(xié)同發(fā)展。香港的歷次規(guī)劃亦體現(xiàn)出從單純關(guān)注自身發(fā)展，到跨越邊界、關(guān)注與珠三角實現(xiàn)互動與融合發(fā)展的變化趨勢（王景詩 等，2019）。隨著珠三角9 市與港澳的不斷融合，在香港與澳門的發(fā)展方向面臨重新定位、珠三角市場經(jīng)濟體制有待完善的雙重背景下，華南地區(qū)首個跨省域的城市群規(guī)劃——《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》于2019年2月出臺。該規(guī)劃提出要將粵港澳大灣區(qū)打造成為充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)及宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

作為規(guī)劃體系中的“破壞性制度創(chuàng)新”，19 版規(guī)劃雖屬于“綱要”性質(zhì)，并未針對規(guī)劃目標給出具體措施，但卻實現(xiàn)了空間范圍上質(zhì)的擴容。同時，將城市群建設(shè)提高到國家戰(zhàn)略高度，賦予該區(qū)域跨越不同政治制度、探索城市群建設(shè)的新使命。

4 當(dāng)代中日灣區(qū)規(guī)劃體系異同

中日兩大灣區(qū)不僅是兩國工業(yè)近代化的開端，也一直是兩國近代城市制度構(gòu)建的引領(lǐng)者和當(dāng)代城市群規(guī)劃體系形成的先行者，然而由于政治體制及發(fā)展路徑不同，兩國的城市群規(guī)劃體系也存在諸多相異點。

4.1 歷史背景與關(guān)聯(lián)制度

中國與日本在國家結(jié)構(gòu)形式和政治經(jīng)濟制度方面存在差異。日本是地方分權(quán)式的單一制國家，實行單一的資本主義制度。各地方政府既是地方自治機關(guān)，享有較大的行政權(quán)，又是受中央政府領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)機構(gòu)，行使中央政府委托的職能。2000年前后，地方分權(quán)制度下的城市規(guī)劃體制開始走上正軌。為適應(yīng)由“城市化時代”向“城市型時代”過渡的時代需求，除廣域性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃外，城市規(guī)劃被進一步下放至市町村，著重在建成區(qū)及建成區(qū)邊緣帶的土地利用管治以及城市規(guī)劃決策程序等方面進行制度優(yōu)化。東京灣區(qū)規(guī)劃雖然在變遷升級過程中有過發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的“并軌”，但這一進程整體上是伴隨城市經(jīng)濟發(fā)展在單一制度下實現(xiàn)的，且不存在由行政邊界造成的制度藩籬?？陀^上，東京灣區(qū)規(guī)劃體系的升級變遷是為應(yīng)對城市發(fā)展過程中各類問題的政策結(jié)果，既遵循了“發(fā)現(xiàn)問題→解決問題”這一人類認知和改造世界的規(guī)律，也體現(xiàn)了“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系”這一辯證規(guī)律；而規(guī)劃權(quán)限的下放，也是建立在城市發(fā)展水平高度成熟，規(guī)劃階段處于“存量規(guī)劃”這一客觀背景上的。

中國是中央集權(quán)式的單一制國家，港澳回歸后，國家內(nèi)部事實上存在2種不同的社會制度。具體到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，廣東省是中央集權(quán)的，但港澳是相對分權(quán)的。歷史上，珠三角9城和港澳地區(qū)本身就是基于“兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”的時代背景，以相互影響卻又相對獨立的關(guān)系協(xié)同發(fā)展而來的。改革開放后，港澳與內(nèi)地通過“三來一補”加深了經(jīng)濟上的合作。港澳回歸后，特別是在國家建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略實踐中，如何在“一國”原則下，對內(nèi)將“兩制”差異造成的制度運行成本降到最低，對外又利用這種差異提供多種制度接口成為最核心的問題。大灣區(qū)的規(guī)劃體系不僅涉及發(fā)展、空間及城鄉(xiāng)等維度，還需要在政策及法律層面上提供相應(yīng)的制度供給和保障。可以說，“一國兩制”既是粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃體系建設(shè)的最大挑戰(zhàn)，又使灣區(qū)建設(shè)的探索實踐具有特殊性和唯一性。

中國與日本在人口管理制度方面存在差異。人是城市發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，也是各類規(guī)劃的服務(wù)對象。日本雖然并行實施戶籍制度和居民基本臺賬制度（由舊的居民登記制度發(fā)展而來，也稱住民票制度），但個人享受所在都市公共服務(wù)等相關(guān)社會權(quán)益并不受戶籍影響（唐瓊 等，2021）。中國內(nèi)地實行相對嚴格的戶籍管理制度，雖然近年來關(guān)于該項制度改革的呼聲不斷高漲，但短期看其仍舊是最適應(yīng)中國國情的。因此，珠三角9市之間以及珠三角與港澳之間仍存在不同程度的人口流動限制。人口的流動成本成為兩大灣區(qū)城市發(fā)展的影響因素及規(guī)劃體系變遷的另一大背景。

4.2 部門機構(gòu)體系設(shè)置

目前，日本已無國家級發(fā)展規(guī)劃，因而由國土交通省牽頭負責(zé)的兩大國家級規(guī)劃具有相對明顯的空間規(guī)劃屬性。地方分權(quán)制度下，日本下級政府的部門機構(gòu)可依據(jù)自身情況靈活設(shè)置及命名，并賦予不同職能。如東京都共下轄30個局、本部、廳和委員會等機構(gòu)，神奈川縣則僅有16個局和委員會等。各類規(guī)劃在編制時也有專門的負責(zé)部局，一般側(cè)重于“發(fā)展”的由負責(zé)政策和企畫的部門負責(zé)，側(cè)重“空間”的則由城市和國土整備部門負責(zé)（見表3）。值得注意的是，東京灣區(qū)的各類規(guī)劃不僅包含城鎮(zhèn)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源環(huán)境、編制機制和實施保障等傳統(tǒng)項目，科技創(chuàng)新、育兒、養(yǎng)老、防災(zāi)、涉外宣傳、外國人服務(wù)、職住平衡、個人價值實現(xiàn)和文化多樣性等非傳統(tǒng)項目也受到重視，事實上已進化為涉及政府各部門的綜合性規(guī)劃；同時，各類規(guī)劃在制定與實施過程中需要各部門以“協(xié)議會”的形式進行協(xié)調(diào)與配合。這種看似靈活、寬松的各級政府及部門的職權(quán)劃分，一方面背后有相關(guān)規(guī)劃法律法規(guī)的明確界定，另一方面也形成了各部門相互監(jiān)督的機制，實現(xiàn)了類似于“道德”與“法律”對社會運行的“軟”“硬”規(guī)范功能。

當(dāng)前，中國的發(fā)展類規(guī)劃由各級發(fā)展和改革委員會負責(zé)，國土空間類規(guī)劃則由新成立的自然資源部門領(lǐng)導(dǎo)，城市、城鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)類規(guī)劃則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門統(tǒng)籌。雖然在實踐中，存在部門職權(quán)重疊、規(guī)劃間不兼容問題，但部門設(shè)置在形式上是整頓、明晰且上下一致的。作為中國的城市型一級行政單位，港澳的機構(gòu)與內(nèi)地類似，分別由各自的發(fā)展局和城市規(guī)劃委員會（規(guī)劃署）負責(zé)經(jīng)濟發(fā)展與城市空間規(guī)劃工作。香港尚無本地的5年經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，目前制定的《香港2030+：跨越2030年的規(guī)劃遠景與策略》綜合規(guī)劃由發(fā)展局和規(guī)劃署合同編制，這與日本類似；澳門從2016年起開始制定本地的5年規(guī)劃，同時現(xiàn)行的《澳門特別行政區(qū)城市總體規(guī)劃（2020－2040）》也在形式和內(nèi)容上逐步接軌內(nèi)地。

4.3 縱向傳導(dǎo)機制

日本的國土形成規(guī)劃及國土利用規(guī)劃由國土交通省牽頭制定，在編制時注重包含環(huán)境省在內(nèi)的各省廳的廣泛參與和充分協(xié)商。國土形成規(guī)劃側(cè)重指引，中央政府更多通過“愿景”來引導(dǎo)下級政府實現(xiàn)執(zhí)政目標，在執(zhí)行時不強調(diào)上對下的剛性管控與指標落實；國土利用規(guī)劃側(cè)重管控，雖然要求“下級規(guī)劃以上級規(guī)劃為基本原則”，但也僅強調(diào)基本原則一致（譚縱波 等，2018）。東京灣區(qū)規(guī)劃體系的縱向傳導(dǎo)只在國土利用規(guī)劃這一根軸上展開，且不具有絕對強制性[14]47 個都道府縣中，未編制國土利用規(guī)劃的就有4 個。國土交通省.都道府県國土利用計畫関連リasク集.https://www.mlit.go.jp/kokudo‐seisaku/kokudokeikaku_fr3_000005.html（2022-04-01）。作為國土形成規(guī)劃的區(qū)域性延伸，區(qū)域級的《首都圏基本計畫》及后繼的《首都圏整備計畫》由中央政府主導(dǎo)，命名及內(nèi)容自成體系，編制頻率也保持穩(wěn)定。涉及都道府縣發(fā)展的綜合規(guī)劃，其命名及內(nèi)容更具自由性，從性質(zhì)上看，有的側(cè)重“發(fā)展”，有的側(cè)重“空間”，維度把握不甚明晰，編制頻率也較無規(guī)律。如東京，2014—2019 年的6 年間共編制4 版規(guī)劃，規(guī)劃本身的計劃和管治功能相對弱化，宣傳及引導(dǎo)功能逐漸增強。從規(guī)劃命名、制定以及執(zhí)行的自由度看，東京灣區(qū)具有較明顯的“上緊下松”特點。

中國內(nèi)地的各類規(guī)劃整體上在國、省、市、縣和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）5 個層級間，圍繞各種約束性及預(yù)期性指標，在規(guī)劃的編制、標準和法規(guī)等方面，形成了“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”的縱向傳導(dǎo)機制，但這套機制并未完全應(yīng)用于港澳地區(qū)。目前，珠三角/粵港澳的中央級規(guī)劃至今僅出臺2版，時間上尚未形成體系。從1989—2019 年的6 版規(guī)劃看，形成了省一級政府每5 年進行1 次空間規(guī)劃、中央政府每10 年進行1 次發(fā)展規(guī)劃的默契。6 版規(guī)劃不僅在命名上契合區(qū)域與時代的發(fā)展特點和面臨問題，具備一定彈性，在執(zhí)行層面上也對省一級政府，特別是對港澳方面作出特別安排，要求“各地區(qū)各部門結(jié)合實際貫徹落實”。除港澳地區(qū)外，珠三角各級5年發(fā)展規(guī)劃以及城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃在架構(gòu)及命名上相對統(tǒng)一，體現(xiàn)粵港澳空間規(guī)劃探索過程中的一致性，有著“上松下緊”的特征。

4.4 橫向協(xié)同機制

經(jīng)過150多年的工業(yè)化，東京灣區(qū)形成了以東京都為核心的“一極集中”空間格局，東京不僅集中了全國的政治文化資源，在GDP、企業(yè)數(shù)、從業(yè)人員數(shù)和零售額等經(jīng)濟數(shù)據(jù)上也獨占鰲頭。在區(qū)域關(guān)系上，東京一方面起引領(lǐng)其他縣的作用，另一方面作為城市網(wǎng)絡(luò)的核心又具有匯聚和分散資源的功能；神奈川縣和埼玉縣作為橫濱新中心及埼玉新都心的所在地，承擔(dān)部分商業(yè)、教育、文化、居住、環(huán)保及防災(zāi)等綜合功能；千葉縣則依托成田機場及木更津港強化首都圈的國際交流及臨海型工業(yè)職能。這些區(qū)域分工特征的形成，一方面來自于市場經(jīng)濟下資源稟賦理論及傳統(tǒng)的路徑依賴效應(yīng)所發(fā)揮的效力，另一方面也受到早期首都圈規(guī)劃對各縣功能定位的影響。當(dāng)前，東京灣區(qū)的橫向協(xié)同機制有2 個特點：①聯(lián)席會議制度。以“九都縣市首腦會議（1 都3 縣+5 政令指定都市）”與“首都圈廣域地方計劃協(xié)議會”為平臺，構(gòu)建灣區(qū)多方合作治理機制。前者并非由東京灣區(qū)的某項規(guī)劃或法律設(shè)立，但會對各自治體的各項規(guī)劃的編制產(chǎn)生間接影響；后者則是專門為《広域計畫》的編制而成立的專門協(xié)會。②問題導(dǎo)向取代區(qū)域?qū)??！稁谟蛴嫯嫛泛汀墩麄溆嫯嫛分胁⑽疵鞔_各都縣或市町村的產(chǎn)業(yè)或城市職能，前者針對當(dāng)前東京灣區(qū)的問題，將38個重大工程（其中經(jīng)濟發(fā)展類16個，空間類22個）依據(jù)各自治體的特色和需求進行綜合分配和實施，后者則直接指定和羅列了分布于各自治體的基建工程，這種方式淡化了傳統(tǒng)的“貼標簽”式區(qū)域規(guī)劃思維，為各自治體進行后續(xù)規(guī)劃和治理提供了調(diào)整和騰挪的空間。

粵港澳大灣區(qū)在經(jīng)歷數(shù)次擴容后，一方面形成了廣州、深圳、香港和澳門4個各有特色的政治經(jīng)濟核心城市，另一方面又存在“一國兩制”下粵港澳3地間以及珠三角9市間的“磨合”問題，因此，粵港澳大灣區(qū)面臨遠比東京灣區(qū)更復(fù)雜的府際關(guān)系和區(qū)域空間格局。港澳回歸前，粵港澳合作是基于比較優(yōu)勢原理下“前店后廠”的非制度性合作?；貧w后，中央及粵港澳3地針對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、環(huán)境治理、資源配置及制度合作等領(lǐng)域，在各層級聯(lián)席會議制度（如廣佛肇、深莞惠和珠中江等3個次區(qū)域的行政合作框架，粵港及粵澳合作聯(lián)席會議）、跨境經(jīng)貿(mào)協(xié)定、區(qū)域共同規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進行了合作嘗試，合作形式從地方政府企業(yè)主義主導(dǎo)下的雙向合作轉(zhuǎn)向中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的多層級、多主體間的多元合作（葉玉瑤 等，2022）。目前，由粵港澳3地政府部門實際參與的空間規(guī)劃或研究主要有2006 年的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》、以及為《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》而開展的《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》《粵港澳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作專項計劃》《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點行動計劃》等專項規(guī)劃?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在對港澳及珠三角9市進行明確城市功能定位的基礎(chǔ)上，進一步鼓勵粵港澳3地共同編制科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域的專項規(guī)劃?？梢钥闯觯浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)域間合作的種類和形式更加豐富，但規(guī)劃方面的合作仍處于探索階段，合作的深度和廣度有待提高。目前，珠三角9市均在建設(shè)或已建成各自的“多規(guī)合一”信息平臺，為編制區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展及空間規(guī)劃提供了統(tǒng)一的技術(shù)指標口徑，今后如何將這一平臺延伸至港澳值得相關(guān)部門關(guān)注和探討。

4.5 多次元視角下的規(guī)劃體系特征

作為日本經(jīng)濟高度成熟及地方分權(quán)運動的產(chǎn)物，東京灣區(qū)規(guī)劃體系有2個顯著特征：①發(fā)展與空間規(guī)劃合并成為綜合規(guī)劃。這種形式上的“雙規(guī)合一”雖然減少了規(guī)劃的編制和執(zhí)行成本，但實際上是建立在各級政府各部門“自覺”“默契”履行自身職責(zé)這一“軟約束”下的，這直接導(dǎo)致各類規(guī)劃上下位關(guān)系的模糊，提高了規(guī)劃實施效果的評價難度。②空間規(guī)劃部分以存量規(guī)劃為主。都縣級規(guī)劃中空間規(guī)劃的大規(guī)模變動相對少見，更多的是建成區(qū)城市功能的再定位以及城市公共設(shè)施、交通通信網(wǎng)和室內(nèi)景觀等內(nèi)容的優(yōu)化。

粵港澳大灣區(qū)，特別是珠三角9市的規(guī)劃體系則具有：①“發(fā)展—空間—城鄉(xiāng)”的三元特征。雖然在編制和執(zhí)行過程中會出現(xiàn)不兼容問題，但這種劃分方式至少在形式上明確了各部門的職權(quán)及各類規(guī)劃的上下位關(guān)系，有利于規(guī)劃效果的綜合評價及其后續(xù)的及時糾偏和優(yōu)化，契合中國的中央集權(quán)式的政治制度及現(xiàn)階段的基本國情。②個別規(guī)劃中的存量規(guī)劃特征日益明顯。通過梳理發(fā)現(xiàn)，大灣區(qū)的空間規(guī)劃越來越少使用“打造”“拓展”“培育”等字眼，取而代之的是“優(yōu)化”“提升”等詞匯，伴隨深圳和香港等城市發(fā)展空間上的制約，個別規(guī)劃開始愈發(fā)重視資源節(jié)約、環(huán)境保護及城市的宜居性等，特別是14 版和19 版規(guī)劃還提出“因地制宜推進城市更新”等內(nèi)容。

4.6 公共參與

東京灣區(qū)各類規(guī)劃中多樣性的項目和內(nèi)容客觀上要求公民權(quán)利在規(guī)劃的編制、修訂、公布及實施過程中得到相應(yīng)體現(xiàn)。依據(jù)Arnstein 的“公民參與階梯理論”（陳水生 等，2020），東京灣區(qū)的各級規(guī)劃已超越政府主導(dǎo)型參與（操縱與引導(dǎo)）階段以及象征型參與（發(fā)布通告、咨詢及勸解）階段，進入到涵蓋前兩者的完全參與（合作、授權(quán)與公眾控制）階段。

從近10年粵港澳大灣區(qū)各級規(guī)劃，特別是地級市層面的各類規(guī)劃看，伴隨2020年9月出臺的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，珠三角9市亦開始重視個人價值實現(xiàn)以及公眾的參與問題，各級政府規(guī)劃部門的政務(wù)公開及公眾參與機制的搭建也日臻成熟，但整體上對于公眾訴求體現(xiàn)的細致程度以及公眾針對規(guī)劃各階段的參與意識培養(yǎng)方面，大灣區(qū)，特別是珠三角仍有提升空間。

5 結(jié)論與政策建議

在總結(jié)中日兩國發(fā)展及空間規(guī)劃發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對兩大灣區(qū)的規(guī)劃體系進行梳理（表5），同時歸納總結(jié)出6 個方面異同。作為社會主義國家，中國的規(guī)劃有著明顯的剛性、經(jīng)濟、增量偏向特征，這與國家的政治制度和發(fā)展階段密切相關(guān)，但近年的規(guī)劃出現(xiàn)了清晰的彈性、社會、生態(tài)和存量轉(zhuǎn)向。中國城鎮(zhèn)化率剛突破60%，正處于推進“多規(guī)合一”改革、探索建立國土空間規(guī)劃體系“一張圖”的關(guān)鍵時期，如何處理地方與國家、個人與社會、市場與計劃以及現(xiàn)實與愿景等規(guī)劃要素的辯證關(guān)系，成為值得深入研究的重要課題。

表5 中日灣區(qū)規(guī)劃體系發(fā)展路徑比較Table 5 Comparison of development paths of planning system in China and Japan'sBay Area

目前，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，城市發(fā)展水平日趨成熟，很多指標已超越東京灣區(qū)，預(yù)計相關(guān)規(guī)劃的屬性轉(zhuǎn)變將進一步加快。鑒于兩大灣區(qū)的規(guī)劃體系存在諸多不同，在各自的規(guī)劃實踐探索中也面臨過不同的問題，因而東京灣區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)難以完整借鑒，但以下3點仍值得思考。

1）平衡規(guī)劃/計劃與市場、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。日本相較于歐美是強政府，國家各行政單位制定的規(guī)劃龐雜，但2000年后，規(guī)劃的編制開始朝著市場與分權(quán)的方向改革。目前，東京灣區(qū)各級規(guī)劃一方面圍繞市場失靈和缺位、生態(tài)環(huán)境惡化、空間發(fā)展失衡和人口老齡少子化等問題進行了重點考慮，另一方面并未進行過多的指標硬性管控?！吧霞壱?guī)劃搭框架、劃紅線，下級規(guī)劃做填充、發(fā)揮特色”的做法，充分發(fā)揮了市場配置資源的作用。規(guī)劃體系的“上緊下松”、規(guī)劃權(quán)限下放以及全民參與度的提高，正是這種改革的結(jié)果?；浉郯拇鬄硡^(qū)可充分利用國家提供的各類“先行先試”政策紅利，在規(guī)劃編制過程中根據(jù)需要，靈活地進行部門機構(gòu)設(shè)置，縱向上疏解傳導(dǎo)障礙，橫向上繼續(xù)豐富現(xiàn)有合作機制，在落實《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的過程中進一步整合珠三角9 市和港澳的規(guī)劃制度，針對各類問題做到松緊適度、游刃有余。

2）把握好“發(fā)展”與“空間”的辯證關(guān)系，持續(xù)推動珠三角內(nèi)的“多規(guī)合一”和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的“多規(guī)融合”改革?！岸嘁?guī)合一”探索的動因在于：在經(jīng)濟換擋的“新常態(tài)”背景下，經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)及生態(tài)環(huán)境保護等4類規(guī)劃分治背景下出現(xiàn)了銜接障礙，導(dǎo)致經(jīng)濟社會治理和空間治理效率相對低下。2014年，中國在各級政府層面正穩(wěn)步推進由發(fā)展和改革委員會、自然資源部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、生態(tài)環(huán)境部門組織的相關(guān)改革試點工作，其中縣市區(qū)層面涉及廣東省的有廣州增城區(qū)、佛山南海區(qū)和肇慶四會市3個，占總計28 個試點單位的近1/9，且皆位于大灣區(qū)內(nèi)，側(cè)面反映國家對大灣區(qū)在“多規(guī)合一”改革中扮演角色的態(tài)度。值得注意的是，大灣區(qū)的本質(zhì)是不同區(qū)域間以合約形式形成的空間共同體，各城市一方面存在較大的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距，發(fā)展規(guī)劃面臨的任務(wù)不同；另一方面，由于城市發(fā)展水平及自然地理條件各異，各城市在增量與存量維度上位于不同梯隊，因而空間規(guī)劃的側(cè)重點也不同；更重要的是，粵港澳間還因“一國兩制”存在制度差異上的紅利和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)僅出臺了綱要性

質(zhì)的發(fā)展規(guī)劃，與之配套的空間規(guī)劃尚未面世，一方面說明新制度在落地和實施中存在適應(yīng)和緩沖問題；另一方面也體現(xiàn)了各專項規(guī)劃與頂層制度對接過程中，各級政府的審慎態(tài)度以及任務(wù)本身的艱巨性。作為初始版規(guī)劃，19版《規(guī)劃綱要》提出要將粵港澳大灣區(qū)打造成為充滿活力的世界級城市群，這意味著大灣區(qū)本身具有制度的多樣性與包容性。在今后的規(guī)劃建設(shè)中，一是進一步利用港澳與發(fā)達國家在社會制度上的連通性，汲取包括東京灣區(qū)在內(nèi)的全球其他灣區(qū)的優(yōu)點與長處；二是厘清不同性質(zhì)規(guī)劃及發(fā)展階段中的法律需求，做好跨區(qū)域規(guī)劃的法律制度供給和行政合作框架建設(shè)；三是進一步規(guī)范和完善珠三角各市的“多規(guī)合一”信息平臺，同時推進該平臺與港澳的銜接，為今后粵港澳大灣區(qū)空間規(guī)劃的編制和出臺做好準備。

3）以人為本進行編制，既保持規(guī)劃方法的科學(xué)性，也注重愿景描述的前瞻性和預(yù)測性，同時提高規(guī)劃的全民科普度和參與度。城市規(guī)劃宏觀上是為資源的經(jīng)濟主體分配和空間分配服務(wù)的，微觀上是為提高市民的幸福感和滿足度服務(wù)的，這是其初始目的。中國規(guī)劃無論在目標設(shè)定的精準性、規(guī)劃方法的科學(xué)性還是規(guī)劃框架的合理性上都取得了巨大進步，積累了大量成果和經(jīng)驗，規(guī)劃目標中約束性的定量指標及預(yù)期性的定性指標，指引了中國城市近40年來的快速擴張。然而，中國規(guī)劃對于普通民眾來說仍是一個“制定過程中未有效參與，公布后又不方便隨時閱覽且遠離實際生活”的上層文案，如何將規(guī)劃目標中的具體數(shù)字變成可期待、可展望的圖景，并全面有效地反映市民的訴求值得深思。東京灣區(qū)各級規(guī)劃在制定過程中，積極推動產(chǎn)官學(xué)界、各類組織甚至兒童的參與，同時關(guān)注人的價值觀及生活方式的多樣性；規(guī)劃公布時，確保線上公開與線下發(fā)放，部分規(guī)劃以PPT形式展現(xiàn)，以方便全民的有效解讀，最大限度尊重了普通個人的參與權(quán)。對此，聯(lián)合國人居署出版的《Internation‐al Guidelines on Urban Territorial Planning》對市民參與規(guī)劃的權(quán)責(zé)也給予了特別重視（UN-Habitat，2015）。伴隨粵港澳大灣區(qū)的進一步成熟，如何通過搭建和完善相應(yīng)的制度平臺，多元地體現(xiàn)公眾訴求，引導(dǎo)公眾由“被動知情”向“主動參與”過渡，將是今后各類規(guī)劃工作的一大要務(wù)。

本研究在“發(fā)展”和“空間”兩大視角下對中日兩大灣區(qū)的規(guī)劃體系進行了梳理，在一定程度上豐富了粵港澳大灣區(qū)在規(guī)劃領(lǐng)域的比較研究，可為中國區(qū)域規(guī)劃體系建設(shè)提供一定借鑒。然而正如前文所述，兩大灣區(qū)在政治制度等方面存在諸多不同，同時受篇幅所限，導(dǎo)致規(guī)劃的比較研究很難做到盡善盡美，如何結(jié)合比較制度學(xué)及政治地理學(xué)等相關(guān)學(xué)科來完善這一框架將成為今后的研究重點。