趙利民 劉青桂 趙雅男

摘 要：社會治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，推進(jìn)社會治理的重要抓手。由于部分基層檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的社會治理檢察建議質(zhì)量不高，相關(guān)法律法規(guī)未規(guī)定被建議單位不落實或落實不力的后果及責(zé)任，檢察建議落實效果往往不佳。實踐中，最高檢已通過優(yōu)化內(nèi)部管理和檢察建議內(nèi)容提高其質(zhì)量，各地亦積極探索與相關(guān)部門形成社會治理合力，成效顯著。在此基礎(chǔ)上，建議借鑒刑事再審抗訴啟動程序，根據(jù)社會治理檢察建議特點(diǎn)進(jìn)一步進(jìn)行路徑優(yōu)化，在流程方面，將下級檢察機(jī)關(guān)治理效果不佳的檢察建議提級到上一級檢察機(jī)關(guān)“類訴訟化”辦理；在內(nèi)容方面，與其他具有專業(yè)性的單位溝通函詢社會治理檢察建議書中的“問題”部分、與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)“建議”部分，有效提升社會治理檢察建議的質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 刑事再審抗訴 類訴訟化

一、問題的引出

［基本案情］某基層檢察機(jī)關(guān)在辦理以王某為首要分子的19人惡勢力犯罪集團(tuán)案件時，發(fā)現(xiàn)其平均年齡17歲，2017年9月至2019年5月期間，共實施了85起犯罪。王某等人在學(xué)校招納“小弟”等，對當(dāng)?shù)?所中學(xué)和1所職業(yè)高中的學(xué)生進(jìn)行控制，實施了強(qiáng)奸、尋釁滋事、聚眾斗毆、強(qiáng)制侮辱、非法拘禁等9種犯罪行為。最終，王某被依法判處死刑并已執(zhí)行，其他18名被告人被判處18年6個月至1年6個月不等的有期徒刑。因該案暴露出部分行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)、教育機(jī)構(gòu)管理缺位、家庭教育缺失等諸多社會治理問題，2019年5-6月，辦案檢察機(jī)關(guān)向市場監(jiān)督管理局、文化旅游綜合執(zhí)法局、人力資源和社會保障局、教育局等單位制發(fā)社會治理檢察建議，建議依法查處娛樂場所無證經(jīng)營、經(jīng)營場所違規(guī)向未成年人售賣煙酒、經(jīng)營主體非法雇傭童工及督察校園中存在的安全管理隱患等。

因釋法說理不充分，建議內(nèi)容未能引起被建議單位的高度重視。收到檢察建議后，有的單位以整頓擺攤設(shè)點(diǎn)、占道經(jīng)營、高音叫賣等日常執(zhí)法行為代替整頓娛樂場所無證經(jīng)營、未成年人隨意出入及有償陪侍等問題；有的單位回復(fù)稱未發(fā)現(xiàn)有雇傭童工現(xiàn)象，但已有證據(jù)證實該問題仍然存在等等。辦案檢察機(jī)關(guān)組成督導(dǎo)組對上述檢察建議落實情況進(jìn)行檢查，亦未能推動深層次問題的解決。

省級檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣茨軐崿F(xiàn)系統(tǒng)性綜合治理，在機(jī)制建設(shè)方面未能真正消除安全隱患后，指令市級檢察機(jī)關(guān)向市政府制發(fā)社會治理檢察建議，市級檢察機(jī)關(guān)于同年12月依指令制發(fā)并抄送市委及市委政法委，終獲重視。市政府組織召開專門會議，對檢察建議逐項研究落實措施，從嚴(yán)開展綜合治理。在此基礎(chǔ)上，市級檢察機(jī)關(guān)又推動市委辦公廳、市委政研室開展專題調(diào)研；向市人大常委會作了專題報告，工作舉措得到支持；推動市政協(xié)將涉案社會治理問題列入政協(xié)常委會議題。由此，從基層檢察機(jī)關(guān)自行向主管部門制發(fā)社會治理檢察建議，到省級檢察機(jī)關(guān)指令市級檢察機(jī)關(guān)向市政府制發(fā)檢察建議；從檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，到“市委+市政府+市人大常委會+市政協(xié)+市人民檢察院”多方共同參與，形成“組合拳”，問題最終得以解決。經(jīng)查詢檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，與2021年同期相比，該市2022年前11個月侵犯未成年人權(quán)益犯罪下降46.8%，起訴未成年人犯罪下降65.1%，真正實現(xiàn)了社會治理檢察建議的效果。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在辦理案件中易于發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)中存在的風(fēng)險與隱患，在充分調(diào)查核實的基礎(chǔ)上追溯成因、提出完善建議并協(xié)助落實，有助于提升相關(guān)部門管理水平，助力提升社會治理質(zhì)效。但是在實踐中，社會治理檢察建議落實效果往往不佳，如上述案例，辦案檢察機(jī)關(guān)所發(fā)現(xiàn)的雇傭童工問題未獲重視、提出的查處無證經(jīng)營等建議亦未能有效落實。本文擬分析社會治理檢察建議效果發(fā)揮不足的原因，并在此基礎(chǔ)上，探析提升其質(zhì)效的舉措，助力提高社會治理能力與水平。

二、社會治理檢察建議落實效果不佳的原因分析

（一）所制發(fā)社會治理檢察建議質(zhì)量不高

一方面，制發(fā)社會治理檢察建議時，部分基層檢察機(jī)關(guān)不注重與被建議單位的溝通協(xié)調(diào)，檢察建議書中缺少釋法說理相關(guān)內(nèi)容，所提出的建議較難得到被建議單位的認(rèn)同。如本文案例中，辦案檢察機(jī)關(guān)向市場監(jiān)督管理局制發(fā)的檢察建議書中，即未充分說明對向未成年人銷售煙酒行為進(jìn)行查處的必要性，以及加大查處力度對于引導(dǎo)未成年人養(yǎng)成健康生活習(xí)慣的重要性，市場監(jiān)督管理局在不了解該建議目的的基礎(chǔ)上，未對建議內(nèi)容予以重視。另一方面，根據(jù) 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《檢察建議工作規(guī)定》），社會治理檢察建議應(yīng)由負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進(jìn)行審核。這一規(guī)定對于確保所提出的社會治理檢察建議符合法律政策、論證嚴(yán)謹(jǐn)、說理充分、切實可行具有非常重要的作用。但實踐中，基層檢察機(jī)關(guān)沒有專門的法律政策研究部門，一般只在綜合業(yè)務(wù)部門設(shè)一人專職負(fù)責(zé)對接上級檢察機(jī)關(guān)法律政策研究部門，也即，此人不僅承擔(dān)審核社會治理檢察建議的職責(zé)，同時還要負(fù)責(zé)理論研究、檢察委員會辦公室、綜合治理等多項任務(wù)，精力有限，難以對所有社會治理檢察建議認(rèn)真審核。且其主要為聘用制書記員或檢察官助理，流動性較大，缺乏業(yè)務(wù)素質(zhì)和經(jīng)驗的長期積累，審核能力亦有待提高。

（二）相關(guān)法律法規(guī)未規(guī)定被建議單位不落實或落實不力的后果及責(zé)任

根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院；《檢察建議工作規(guī)定》第19條，人民檢察院提出檢察建議，除另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內(nèi)作出相應(yīng)處理，并書面回復(fù)人民檢察院。上述法律、司法解釋僅要求被建議單位“配合、處理、回復(fù)”，但未規(guī)定其不“配合”、不“處理”、不“回復(fù)”的責(zé)任，致使社會治理檢察建議在落實中缺乏剛性和強(qiáng)制力，落實效果主要依托被建議單位的重視程度。如本文案例中，被建議單位用日常工作替代整改、對檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題“否定性”回復(fù)（即回復(fù)沒有發(fā)現(xiàn)）等情況出現(xiàn)后，缺少相關(guān)剛性措施，最終通過上級檢察機(jī)關(guān)再次向政府部門制發(fā)社會治理檢察建議，才得以實現(xiàn)預(yù)期效果。

三、提升社會治理檢察建議質(zhì)效的實踐探索

（一）完善制發(fā)流程，提升社會治理檢察建議的質(zhì)量

自2018年以來，最高檢在優(yōu)化內(nèi)部管理和檢察建議內(nèi)容方面進(jìn)行了積極探索，在內(nèi)部管理流程上，通過辦理部門集中化、辦理過程案件化、文書格式規(guī)范化、審核制度常規(guī)化、宣告送達(dá)公開化、分析研判定期化等措施，著力提升社會治理檢察建議的質(zhì)效。在內(nèi)容方面，最高檢通過制發(fā)高質(zhì)量的第一至八號檢察建議，在全國評選說理水平較高的優(yōu)秀社會治理檢察建議，為廣大基層檢察機(jī)關(guān)樹立了高質(zhì)量社會治理檢察建議的典范，形成了較好的示范引領(lǐng)效果，并提高了社會治理檢察建議的知名度和認(rèn)可度。

（二）加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)作，形成社會治理合力

為提高被建議單位的重視，各地檢察機(jī)關(guān)也在探索借助人大備案、抄送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、報請上級檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)上級部門或者黨委政府解決等方式，提高社會治理檢察建議的回復(fù)率及采納率，助力檢察建議的剛性落地，提升社會治理效果。部分事例見下表。

（三）實踐探索中的難題

無論是最高檢，還是地方檢察機(jī)關(guān)，均對社會治理檢察建議質(zhì)效提升進(jìn)行了有益的探索，著力以高質(zhì)效檢察履職助推經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。但實踐中還存在如下難題：一是雖然最高檢及省級檢察機(jī)關(guān)的高質(zhì)量檢察建議起到了示范引領(lǐng)作用，但由于社會治理涉及較多行業(yè)，要求基層檢察機(jī)關(guān)的辦案人員全面、深入掌握社會治理各行各業(yè)存在的問題并提出專業(yè)性、針對性較強(qiáng)的建議，是對辦案人員能力的極大挑戰(zhàn)。［2］同時，最高檢抽調(diào)了原未檢辦、研究室等部門的業(yè)務(wù)骨干，前后歷經(jīng)三月，期間數(shù)易其稿，最終形成“一號檢察建議”。［3］而市縣兩級檢察機(jī)關(guān)缺乏整合上述專業(yè)人員及集中資源制發(fā)檢察建議的能力。二是目前在地方實踐中，借助人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等監(jiān)督力量的探索事例較多，而借助行政管理機(jī)關(guān)專業(yè)性力量的探索較少。由于人大等部門亦非專業(yè)部門，而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)則主要是“對人”監(jiān)督，對各行業(yè)、各部門的防范措施、行政管理等“對事”監(jiān)督的作用發(fā)揮有限。由于社會治理檢察建議的主要制發(fā)主體在基層，因此，還需在上述實踐探索的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善提升基層檢察機(jī)關(guān)社會治理檢察建議質(zhì)效的路徑。

四、提升社會治理檢察建議質(zhì)效的路徑與方式

筆者認(rèn)為，對于未能充分發(fā)揮效果的社會治理檢察建議，尤其是因基層檢察機(jī)關(guān)檢察建議質(zhì)量不高而限制效果發(fā)揮的檢察建議，可探索借鑒抗訴程序，將社會治理檢察建議按照“類訴訟化”流程提級到上一級檢察機(jī)關(guān)，并通過與其他具有專業(yè)性的機(jī)關(guān)溝通函詢檢察建議書中的“問題”部分、與被建議單位溝通協(xié)調(diào)“建議”部分，從而有效提升社會治理檢察建議的質(zhì)效。

（一）刑事再審抗訴啟動程序的梳理

根據(jù)刑事訴訟法第252條、第254條之規(guī)定，刑事案件審判監(jiān)督程序的啟動主體有三類：一是當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬；二是審判機(jī)關(guān)；三是檢察機(jī)關(guān)。其中，檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式啟動審判監(jiān)督程序分為自上而下提出抗訴和自下而上提請抗訴兩種。自上而下提出抗訴是指上級檢察機(jī)關(guān)直接發(fā)現(xiàn)下級審判機(jī)關(guān)生效裁判確有錯誤，進(jìn)而提出抗訴以啟動審判監(jiān)督程序。如根據(jù)刑事訴訟法第254條第3款及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《刑訴規(guī)則》）第597條，最高檢發(fā)現(xiàn)各級法院生效裁判確有錯誤，可向最高法提出抗訴；上級檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級法院生效裁判確有錯誤，可向同級法院提出抗訴；最高檢及上級檢察機(jī)關(guān)也可指令生效裁判作出的法院的上一級檢察機(jī)關(guān)向同級法院提出抗訴。自下而上提請抗訴是指下級檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)同級審判機(jī)關(guān)生效裁判確有錯誤，提請上一級檢察機(jī)關(guān)抗訴。即根據(jù)《刑訴規(guī)則》第595條第2款、第3款之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要對同級人民法院生效裁判提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)提請上一級人民檢察機(jī)關(guān)抗訴。

（二）社會治理檢察建議制發(fā)流程與內(nèi)容的優(yōu)化

提升社會治理檢察建議質(zhì)效，主要應(yīng)從兩個層面對其進(jìn)行優(yōu)化，即流程和內(nèi)容。流程與內(nèi)容的優(yōu)化不是單一的、靜態(tài)的，而是雙向的、互動的。

1.流程優(yōu)化：上下互動

最高檢第一至八號檢察建議采用自上而下的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，各地檢察機(jī)關(guān)也有意識地針對區(qū)域內(nèi)某些社會治理問題較多的領(lǐng)域制發(fā)優(yōu)質(zhì)、典型檢察建議。這種通過對區(qū)域內(nèi)某類案件進(jìn)行整體情況梳理、匯總，進(jìn)而提煉社會治理問題的方式，有助于系統(tǒng)、深度解決社會治理難題。但其弊端是有些問題在案件中體現(xiàn)不明顯，需要經(jīng)承辦人的親歷性體驗，以及與涉案人員、相關(guān)單位深入溝通才能逐步發(fā)現(xiàn)，由此，這些問題較難通過自上而下發(fā)現(xiàn)，而是需要自下而上收集。對此，筆者建議以“檢察機(jī)關(guān)自下而上提請啟動審判監(jiān)督程序”為借鑒，對檢察建議制發(fā)流程進(jìn)行優(yōu)化。

具體而言，基層檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)社會治理問題后，向相關(guān)部門制發(fā)檢察建議，對于被建議單位未采納、未有效整改、未回復(fù)或未及時回復(fù)的，可提請市一級檢察機(jī)關(guān)審查。對基層檢察機(jī)關(guān)的提請，市級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行實質(zhì)化審查和“類訴訟化”流程處理，審查內(nèi)容主要涉及基層檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題是否準(zhǔn)確；提出的建議是否合理、可操作；被建議單位未采納、未能有效整改的深層次原因等。經(jīng)審查，如果基層檢察機(jī)關(guān)的檢察建議在合法性、說理性、操作性等方面確有不當(dāng)，則應(yīng)根據(jù)《檢察建議工作規(guī)定》第22條第2款之規(guī)定，指令基層檢察機(jī)關(guān)變更或撤回，并及時通知有關(guān)單位，說明理由。經(jīng)審查，如果基層檢察機(jī)關(guān)的檢察建議所提問題準(zhǔn)確，建議合法、可操作，則可針對全市情況，向其他基層檢察機(jī)關(guān)收集、匯總相關(guān)案例及問題，研究確定是否為市域社會治理共性問題，如果全市存在此類問題，便可向原被建議單位的上一級機(jī)關(guān)（也即與市級檢察機(jī)關(guān)同級的行政機(jī)關(guān)）制發(fā)檢察建議，由上級行政機(jī)關(guān)督促下級行政機(jī)關(guān)整改。至此，市級檢察機(jī)關(guān)社會治理檢察建議的制發(fā)方式分為：自行發(fā)現(xiàn)后直接制發(fā)和提請審查后匯總制發(fā)。同理，市級檢察機(jī)關(guān)社會治理檢察建議制發(fā)后遇上述情況，提請省級檢察機(jī)關(guān)審查；省級檢察機(jī)關(guān)社會治理檢察建議制發(fā)后遇上述情況，提請最高檢審查。以本文案例為例，基層檢察機(jī)關(guān)向當(dāng)?shù)卣毮懿块T制發(fā)的檢察建議，存在說理不充分、被建議單位未能有效整改等問題，則申請市級檢察機(jī)關(guān)提級辦理，市級檢察機(jī)關(guān)以此前向基層政府職能部門制發(fā)的檢察建議為基礎(chǔ)，通過調(diào)研全市相關(guān)情況，直接向市政府制發(fā)社會治理檢察建議，將全市相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域存在的治理問題進(jìn)行充分說理，推進(jìn)全市未成年人犯罪及侵犯未成年人權(quán)益兩個問題的有效解決。

此流程使社會治理檢察建議融合了自上而下提出和自下而上提請兩個程序，這樣的借鑒與優(yōu)化有以下兩個特點(diǎn)：第一，符合各級檢察機(jī)關(guān)工作重心與職能定位，即基層檢察機(jī)關(guān)需要辦理的具體案件較多，其實踐性更強(qiáng)；隨著層級越高，具體案件越少，需要處理的指導(dǎo)性、規(guī)律性、普遍性問題越多。第二，有助于借助上級行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制力，督促下級行政機(jī)關(guān)更好落實檢察建議。

2.內(nèi)容優(yōu)化：內(nèi)外互動

檢察建議的內(nèi)容主要分為兩部分，一是檢察履職中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題，二是對相關(guān)問題提出針對性建議。檢察機(jī)關(guān)在提出社會治理檢察建議時的專業(yè)優(yōu)勢并不明顯，對策建議的提出或因?qū)I(yè)壁壘、信息不對稱而缺乏針對性，或因?qū)栴}根源調(diào)查不深入而缺乏操作性，檢察機(jī)關(guān)可以借助相關(guān)部門的專業(yè)性、行政權(quán)力的高效性，提高被建議單位對于檢察建議中所提問題的重視度以及建議落實的力度和有效性。

基于上述分析，筆者建議檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)提出社會治理問題，被建議單位重點(diǎn)提出整改措施。一方面，對于社會治理檢察建議書中的“問題”部分，可以與其他具有專業(yè)性的機(jī)關(guān)溝通函詢，更好地補(bǔ)強(qiáng)檢察建議“問題發(fā)現(xiàn)者”的功能。如，司法部整合了原法制辦公室職責(zé)中的行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，在依法治國、依法行政方面具有專業(yè)性和全局性的優(yōu)勢，對行政執(zhí)法部門在執(zhí)法領(lǐng)域中的問題有著深入的了解和認(rèn)識，檢察機(jī)關(guān)在提出問題時可與類似機(jī)關(guān)互動，以深入調(diào)查問題產(chǎn)生的深層次原因。另一方面，對于社會治理檢察建議書中的“建議”部分，應(yīng)注重與同級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事前溝通協(xié)調(diào)，聽取同級行政機(jī)關(guān)的意見，以增強(qiáng)檢察建議“對策提出者”的專業(yè)性。這種事前溝通協(xié)調(diào)的互動方式不僅能夠提高對策的專業(yè)性、針對性和可操作性，避免“外行之問”，還有助于建立與被建議單位的良好關(guān)系，增進(jìn)社會治理共識，營造落實社會治理檢察建議的良好氛圍。以本文案例為例，在市級檢察機(jī)關(guān)向市政府制發(fā)檢察建議的過程中，多次與市政府溝通“建議”的具體內(nèi)容是否符合基層政府及其職能部門工作實際、是否符合行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)規(guī)律、是否具有科學(xué)性與可操作性等。經(jīng)過多次協(xié)商，最后提出的建議易于操作且有利于被建議單位接受，同時又符合社會治理實踐規(guī)律，充分發(fā)揮了檢察建議的社會治理實效。