繆淑妮　萬潤發(fā)　趙輝

摘 要：對于鄉(xiāng)村建設(shè)過程中發(fā)生的村委會主任在本村基本農(nóng)田實施非法采礦案件，檢察機關(guān)會面臨侵權(quán)主體難認(rèn)定、生態(tài)修復(fù)方式難確定等問題。在辦理此類民事公益訴訟案件時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)貫徹一體化辦案機制凝聚檢察合力，結(jié)合刑事部分梳理固定的扎實證據(jù)和民事公益訴訟部分挖掘補充的關(guān)鍵證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈條；積極推動檢行協(xié)作，通過特邀檢察官助理加強與行政主管部門溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動各方公益保護積極性，合力破解辦案難題；主動踐行檢察能動履職理念，充分發(fā)揮檢察公益訴訟監(jiān)督職能，推動以“我管”促“都管”督促行政主管部門依法履職。

關(guān)鍵詞：非法采礦 基本農(nóng)田保護 一體化辦案機制 特邀檢察官助理

一、基本案情與辦案過程

［基本案情］自2015年4月份起，山東省龍口市某村時任村委會主任馬某甲在未取得采砂許可證的情況下，伙同村民馬某乙在該村村北馬某丙的承包地內(nèi)非法挖砂。同年7月15日，在該村村委辦公室，該村“兩委”成員、黨員、村民代表研究決定在該村的北河大院（即該村北部的揚水站）和小楊樹林挖一眼大口井，并用挖出的砂頂替打井費用。此后，馬某甲又以村里打井的名義，在未取得采砂許可證的情況下，伙同馬某乙在該村北部的揚水站附近的農(nóng)用地非法挖砂。2015年9月17日，馬某甲代表村委與馬某乙簽訂合同，約定將該村鄉(xiāng)村建設(shè)工程以包工包料的形式承包給馬某乙，馬某甲在合同上簽字，但未加蓋村委會公章。馬某乙將非法采挖的部分原砂用于該村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)路面硬化工程，部分原砂與馬某甲共同出售給他人，獲取違法所得10余萬元，剩余部分堆放于該村西部的空地。案涉兩處非法挖砂區(qū)域黃砂資源被采挖后，二人分別用建筑垃圾和生活垃圾進行了不同程度的覆蓋，致案涉土地被拋荒。

2015年8月10日，當(dāng)?shù)貒临Y源主管部門向該村村委下發(fā)了《責(zé)令停止違法行為通知書》，但該村村委并未糾正違法行為，國土資源主管部門也未及時將本案線索移送公安機關(guān)。2019年6月5日，公安機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)馬某甲等人涉嫌尋釁滋事，遂決定立案偵查，后馬某甲等人被定性為惡勢力團伙。同年7月2日，龍口市自然資源和規(guī)劃局經(jīng)現(xiàn)場勘察和調(diào)查，確定了在該村非法挖砂的人員為馬某甲、馬某乙以及案涉非法挖砂區(qū)域的范圍和現(xiàn)狀，7月3日，經(jīng)龍口市某測繪公司現(xiàn)場測量，確定了案涉兩處非法挖砂區(qū)域面積共計3044.64m2，非法挖砂共計24036.9m3，該局遂于7月4日將馬某甲、馬某乙涉嫌非法采礦案移送公安機關(guān)，公安機關(guān)立案偵查后將兩案合并移送龍口市人民檢察院（以下簡稱“龍口市院”）審查起訴。龍口市院刑事檢察部門在履行審查起訴職責(zé)過程中，認(rèn)為本案可能符合公益訴訟案件立案線索要求，遂將案件線索移交本院公益訴訟檢察部門。公益訴訟檢察部門經(jīng)審查認(rèn)為，馬某甲、馬某乙在基本農(nóng)田非法采礦，嚴(yán)重改變了原基本農(nóng)田土地用途，造成基本農(nóng)田大量毀壞，自然景觀、地表形態(tài)、植被等發(fā)生直接或間接的破壞，嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事侵權(quán)責(zé)任，遂于2021年9月2日將本案作為民事公益訴訟案件立案，并在正義網(wǎng)發(fā)布公告，告知法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起民事公益訴訟。

2021年9月7日，龍口市院根據(jù)法律、司法解釋和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中關(guān)于民事公益訴訟案件級別管轄的相關(guān)規(guī)定，依法將本案移送煙臺市人民檢察院（以下簡稱“煙臺市院”）。公告期滿，沒有符合條件的社會組織提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

煙臺市院對本案進行審查，經(jīng)查，龍口市自然資源和規(guī)劃局于2020年3月27日出具材料，證實本案所涉礦產(chǎn)資源為“建筑用砂”；經(jīng)該局委托，山東省核工業(yè)二七三地質(zhì)大隊于2020年9月作出《龍口市某鎮(zhèn)某村馬某甲、馬某乙破壞土地生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計》（以下簡稱《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計》），該報告明確了對案涉非法挖砂區(qū)域開展生態(tài)恢復(fù)治理工程的具體措施以及生態(tài)修復(fù)費用；該局于2021年10月27日出具材料，證實案涉無證挖砂區(qū)域所占土地為永久基本農(nóng)田。2021年12月30日，煙臺市院以馬某甲、馬某乙為被告向人民法院提起民事公益訴訟，請求依法判令其二人按照《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計》將其破壞的農(nóng)用地進行修復(fù)；如不能修復(fù)，則其二人連帶承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)費用86059.31元。2022年8月30日，人民法院支持了檢察機關(guān)的全部訴訟請求。

二、本案爭議難點及論證分析

（一）侵權(quán)主體認(rèn)定難

訴訟過程中，馬某甲、馬某乙推翻其在刑事訴訟過程中明確認(rèn)可內(nèi)容，主張挖砂是經(jīng)過了村集體研究、受益主體為村委會的集體行為，其不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)查，馬某甲自2014年11月至2017年12月?lián)卧摯妩h支部書記、村委會主任職務(wù)。本案系村委會主任在本村基本農(nóng)田實施非法采礦案件，如何確定侵權(quán)主體，是檢察機關(guān)面臨的首要難題。筆者認(rèn)為，需要明確以下三點：

1.馬某甲的挖砂行為是否系執(zhí)行村委會決議的職務(wù)行為。首先，本案非法挖砂區(qū)域有兩處，分別為馬某丙的承包地和村北揚水站附近的農(nóng)用地，但村委會決議的挖井范圍并不包含前者，且根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，村委會亦無權(quán)決定在前者范圍內(nèi)挖砂。另，馬某甲、馬某乙在前者范圍內(nèi)挖砂的時間早于會議時間。因此，在前者范圍內(nèi)挖砂不是職務(wù)行為。其次，決議的目的在于挖井取水，挖砂只是挖井過程中產(chǎn)出的副產(chǎn)物，而馬某甲、馬某乙以挖井的名義在基本農(nóng)田挖砂賣砂，其實際挖砂區(qū)域遠遠超出會議記錄載明范圍，且截至案發(fā)，案涉區(qū)域內(nèi)并無建成投入使用的水井，這與決議目的嚴(yán)重不符。最后，我國對水資源實行取水許可制度和有償使用制度。根據(jù)《中華人民共和國水法》第48條第1款、第65條第2款及《取水許可和水資源費征收管理條例》第10條第1款、第49條規(guī)定，挖井應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門申請取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。馬某甲作為時任村委會主任，應(yīng)當(dāng)依照村委會決議內(nèi)容依法申請取得取水許可證，但截至案發(fā)，其并未依照法定程序上報審批，因此可以認(rèn)定馬某甲并無執(zhí)行村委會決議為村集體挖井的主觀目的。綜上，馬某甲在未取得采礦許可手續(xù)的情況下，伙同馬某乙在案涉區(qū)域內(nèi)擅自挖砂賣砂，不是執(zhí)行村委會決議的職務(wù)行為。

2.合同是否對村委會發(fā)生效力。合同是否對村委會發(fā)生效力，取決于馬某甲的簽字對村委會是否構(gòu)成有權(quán)代理或有權(quán)代表。經(jīng)查，該村村委會公章由鎮(zhèn)政府保管，依照當(dāng)?shù)匾?guī)定，村委會所簽訂的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)合同應(yīng)當(dāng)向鎮(zhèn)政府報備，由片長簽字后加蓋鎮(zhèn)政府保管的村委會公章。因此，問題在于，未加蓋公章但有村委會主任簽字的合同是否對村委會發(fā)生效力。雖然我國法律規(guī)定了蓋章與簽字具有同等效力，但對于組織體而言，需要通過特定自然人的簽字或者蓋章才能實現(xiàn)其意志，而該自然人本身也是獨立的法律主體，加蓋公章因此成為區(qū)別其簽字是個人行為還是職務(wù)行為的重要依據(jù)。［1］同時考慮到合同簽訂時村委會尚不具有法人資格，我國法律亦未規(guī)定職務(wù)代理權(quán)，馬某甲作為村委會主任，其對村委會具有的是代理權(quán)，并不當(dāng)然具有以村委會的名義與他人簽訂合同的權(quán)限，上述合同蓋章流程本身亦構(gòu)成了對其有無代理權(quán)限的審查。另一方面，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，本村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定。本案中，雖然合同書中載明合同內(nèi)容系經(jīng)該村兩委、全體黨員、村民代表同意，但實際上該村并無載明上述內(nèi)容的相關(guān)會議記錄。因此，可以認(rèn)定案涉合同系馬某甲的無權(quán)代理合同。而考慮到馬某乙的該村村民身份，其對村集體是否召開了村民代表會議以及馬某甲是否取得了代理權(quán)限是知道或者應(yīng)當(dāng)知道的，因此其不符合表見代理規(guī)則中的善意相對人。綜上，合同對村委會不發(fā)生效力。

3.村集體是否受益。根據(jù)合同約定，馬某乙以包工包料的形式承包工程，砂款包含在工程款內(nèi)進行結(jié)算。但實際上，用于該村修路的原砂是村委會向馬某乙出資購買的，所支付的砂款最終成為馬某甲、馬某乙的個人違法所得。未用于修路的原砂，一部分被二人變賣，但村委會并未收到賣砂款項；剩余部分堆放于村西空地，在本案刑事裁判生效后，依法由扣押機關(guān)予以沒收。綜上，村集體并未從中受益，馬某甲、馬某乙系以為村集體修路打井為名，謀取個人非法利益為實。

綜上所述，本案的侵權(quán)主體為馬某甲、馬某乙。

（二）生態(tài)修復(fù)方式確定難

我國實行基本農(nóng)田保護制度，《基本農(nóng)田保護條例》第17條第1款明確規(guī)定，禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)挖砂或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。辦理破壞基本農(nóng)田民事公益訴訟案件時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持貫徹系統(tǒng)保護思維和恢復(fù)性司法理念，在訴訟請求中提出生態(tài)修復(fù)相關(guān)內(nèi)容，明確生態(tài)修復(fù)方式及具體實施方案。但是基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)性治理是一項復(fù)雜的綜合工程，具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，而檢察人員普遍并不具有相關(guān)學(xué)科知識背景和專業(yè)技能。因此，如何確定基本農(nóng)田生態(tài)修復(fù)方案，以及確定侵權(quán)主體采取何種承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、恢復(fù)基本農(nóng)田耕種條件的生態(tài)修復(fù)方式是辦理本案的又一難點所在。

1.關(guān)于本案基本農(nóng)田生態(tài)修復(fù)方案的確定。本案中，檢察機關(guān)充分利用“外腦”智慧，注重加強檢行協(xié)作，充分發(fā)揮特邀檢察官助理和行政主管部門的專業(yè)優(yōu)勢，通過特邀檢察官助理積極與國土資源主管部門溝通協(xié)商生態(tài)修復(fù)設(shè)計方案，并由后者委托專業(yè)機構(gòu)作出《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計》，明確了案涉非法挖砂區(qū)域基本農(nóng)田的生態(tài)修復(fù)具體方案和所需費用，從而有效破解了生態(tài)修復(fù)方案確定難的辦案難點，為本案民事公益訴訟案件的成功辦理奠定了基礎(chǔ)。

2.關(guān)于馬某甲、馬某乙承擔(dān)的具體生態(tài)修復(fù)方式。截至本案民事公益訴訟部分審理階段，案涉兩處非法挖砂區(qū)域均未得到治理，根據(jù)民法典第1234條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)由馬某甲、馬某乙承擔(dān)自行修復(fù)責(zé)任，由其二人在合理期限內(nèi)按照《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計》將案涉非法挖砂區(qū)域基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。但考慮到此時本案刑事裁判已經(jīng)生效，馬某甲正在監(jiān)獄服刑，且在訴訟過程中二人均明確表示拒絕承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，由其二人自行修復(fù)已不具有現(xiàn)實可行性。為防止生態(tài)環(huán)境損害的進一步擴大，及時對被破壞的基本農(nóng)田進行生態(tài)恢復(fù)治理，本案由二人連帶承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用為宜。

（三）其他問題

1.關(guān)于本案的法律適用。本案中非法挖砂行為發(fā)生于2015年，但本案系因破壞生態(tài)造成公共利益受損的侵權(quán)糾紛，所造成的基本農(nóng)田受損一直持續(xù)至民事公益訴訟審判階段。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民法典>時間效力的若干規(guī)定》第1條第3款及第3條，本案應(yīng)當(dāng)適用民法典之規(guī)定，且該適法選擇亦不會減損當(dāng)事人合法權(quán)益。

2.關(guān)于沒收礦產(chǎn)資源和違法所得應(yīng)否從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用中扣除。馬某甲、馬某乙在基本農(nóng)田非法挖砂同時造成建筑用砂這一礦產(chǎn)資源的損失和基本農(nóng)田土地用途、生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。沒收礦產(chǎn)資源和違法所得是人民法院依法對犯罪物品所作的處理，而支付生態(tài)修復(fù)費用是對非法采礦所造成生態(tài)環(huán)境的破壞承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的一種救濟方式。因此，兩者的價值取向并不一致，不能混同或者相互抵消。［2］ 此外，根據(jù)民事責(zé)任優(yōu)先原則，生態(tài)損害賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實現(xiàn)，而非反之。［3］綜上，沒收數(shù)額不應(yīng)從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用中加以扣除。

三、辦案方法和價值思考

（一）適用一體化辦案機制凝聚檢察合力

本案中，檢察機關(guān)充分貫徹上下聯(lián)動、橫向互通的一體化辦案機制優(yōu)勢，在積極與上級院溝通，尋求辦案支持的同時，加強內(nèi)部條線互通，刑民密切協(xié)作。在上級院的指導(dǎo)下，檢察機關(guān)將本案刑事訴訟部分和民事公益訴訟部分予以分別立案，后者公告后依法移送上級院。本案刑事部分以龍口市院為辦案主體，在辦案過程中，龍口市院及時將案件辦理情況、存在難點與上級院進行匯報溝通，獲得上級院的指導(dǎo)意見和工作支持，并且不斷強化內(nèi)部部門間條線互通協(xié)作，在引導(dǎo)公安機關(guān)、行政主管部門挖掘、固定刑事證據(jù)的同時，不斷挖掘民事公益訴訟證據(jù)，為本案民事公益訴訟案件的成功辦理奠定了基礎(chǔ)。本案民事公益訴訟部分以煙臺市院為辦案主體，龍口市院積極配合上級院辦案需求，一體化辦案優(yōu)勢充分發(fā)揮，凝聚形成維護公共利益的檢察合力，結(jié)合刑事部分梳理固定的扎實證據(jù)和民事公益訴訟部分挖掘補充的關(guān)鍵證據(jù)，形成了完整的證據(jù)鏈條，所有訴訟請求均獲人民法院支持，有效維護公共利益，較好地實現(xiàn)了“三個效果”有機統(tǒng)一。

（二）加強檢行協(xié)作凝聚公益保護合力

從整體性的法秩序的視角觀察，行政機關(guān)處于維護公共利益的公權(quán)力首端。［4］在本案辦理過程中，檢察機關(guān)注重加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動各方公益保護積極性，合力破解辦案難題。一是引導(dǎo)公安機關(guān)及時固定民事公益訴訟證據(jù)，并有效引導(dǎo)公安機關(guān)補充偵查，對馬某甲、馬某乙所獲違法所得以及所造成的生態(tài)環(huán)境資源損害及時作出評估和鑒定，筑牢證據(jù)體系，確保證據(jù)確實充分。二是通過特邀檢察官助理主動與國土資源主管部門溝通，全面掌握非法挖砂區(qū)域土地性質(zhì)為永久基本農(nóng)田、案涉原砂屬于建筑用砂等情況，同時，依托其主管優(yōu)勢，由其委托專業(yè)機構(gòu)出具生態(tài)恢復(fù)治理方案，從而確定本次治理工程對案涉區(qū)域采取場地平整、翻耕、覆土等具體治理工程措施，確定案涉基本農(nóng)田生態(tài)恢復(fù)治理總費用為86059.31元，以及預(yù)期通過本次治理工作的實施，將在一定程度上消除治理區(qū)內(nèi)因非法挖砂造成的視覺污染、占損土地資源、破壞地形地貌景觀等問題，有效改善治理區(qū)地質(zhì)環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境，可恢復(fù)旱地面積約3044.64m2的治理效果。

（三）以“我管”促“都管”凝聚治理合力

檢察機關(guān)既是國家利益和社會公共利益的代表者，也是維護法治的法律監(jiān)督者。［5］檢察機關(guān)通過能動履職加強行政執(zhí)法以實現(xiàn)規(guī)則之治，是環(huán)境法治的基本邏輯。［6］本案中，國土資源主管部門早在非法采礦行為發(fā)生之初就已發(fā)現(xiàn)，并于2015年8月10日向村委會下發(fā)了《責(zé)令停止違法行為通知書》，但直到2019年7月4日才將本案移送公安機關(guān)，這充分暴露出其在日常管理、監(jiān)督工作方面的漏洞。檢察機關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)行政主管部門這一履責(zé)缺位問題后，充分貫徹能動司法理念，以依法監(jiān)督的“我管”促進行政主管部門依法履職的“都管”，依法向國土資源主管部門發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，更好地預(yù)防和打擊在基本農(nóng)田非法采礦等違法犯罪行為，保護耕地資源。