李振志

鄉(xiāng)村振興重在治理有效。健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理效能，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重大時代命題?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》明確提出“健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系”，特別強調(diào)要“強化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能”“提升鄉(xiāng)村治理效能”“加強農(nóng)村精神文明建設”。健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，如何破題，至關重要，在新發(fā)展階段需要重點把握好3個主要問題。

一、正確理解黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系

治理體系一般由治理的基本機制和組織的治理兩個主要組成部分構成。治理體系基本具備3個核心功能：治理體系在維護其成員的安全方面發(fā)揮著至關重要的功能；治理體系發(fā)揮著重要的經(jīng)濟功能；治理體系發(fā)揮著一種至關重要的公民—政治功能。準確理解黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，要把握好3個主要方面。

（一）鄉(xiāng)村治理體系的構成和核心功能

黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，其治理的基本機制是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理中各行為體的主要“運行規(guī)則”，即鄉(xiāng)村各行為體之間的經(jīng)濟、政治和社會活動框架的規(guī)則、規(guī)范和原則。其組織的治理，即管理鄉(xiāng)村治理體系而創(chuàng)建的物質(zhì)單位，包括農(nóng)村基層黨組織、村民委員會、村民監(jiān)督委員會等。黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，在農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明“五位一體”建設中發(fā)揮著治理體系的核心功能。健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，就是要在新時代新征程中繼續(xù)“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。

（二）鄉(xiāng)村治理的雙元格局和黨組織定位

我國農(nóng)村的社會治理是靠政權建制（正式的制度）和民風民俗（非正式的約束）進行管理。正式的制度和非正式的約束之間的張力，構成了鄉(xiāng)村治理實踐中的“雙元格局”。從我國的政治運行系統(tǒng)和國家權力組織機構上分析，政府治理機構最基層的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級。村民委員會屬于自治組織，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和上級的權責互動，從數(shù)量和質(zhì)量上都明顯弱于農(nóng)村黨支部。新時代的鄉(xiāng)村治理，當國家權力與鄉(xiāng)村秩序難以在現(xiàn)有機制內(nèi)有序互動時，黨組織的非正式溝通就能起到超越制度的重要作用。黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，要順應鄉(xiāng)村治理的“雙元格局”，強化黨組織的領導核心地位。

（三）黨組織領導的制度優(yōu)勢和治理效能

辦好農(nóng)村的事情，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關鍵在黨。習近平總書記在2022年12月中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，要健全村黨組織領導的村級組織體系，把農(nóng)村基層黨組織建設成為有效實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘。健全村黨組織領導的村級組織體系，要把夯實農(nóng)村基層基礎工作作為固本之策，確保黨的基層組織是黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。農(nóng)村基層黨的建設，著力點就是要使自身成為堅強戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮自身的政治功能和制度優(yōu)勢。黨的建設歷來是為黨的中心工作服務的。新時代黨在農(nóng)村的中心工作就是全面推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)村基層黨組織建設也要納入黨在農(nóng)村的中心工作，充分發(fā)揮黨組織領導的制度優(yōu)勢，在全面推進鄉(xiāng)村振興的進程中，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。

二、健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的必要性

黨的十八大以來，伴隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，農(nóng)村改革不斷向縱深推進。隨著城鄉(xiāng)利益格局的深刻調(diào)整，農(nóng)村社會結構的深刻變動，農(nóng)民思想觀念的深刻變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進程開始加速推進。這些前所未有的機遇和變化，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來巨大活力，同時也出現(xiàn)了一些突出矛盾和嚴重問題，對農(nóng)村黨建和鄉(xiāng)村自治、法治、德治都提出一些亟須解決的難題。

（一）農(nóng)村黨組織的組織力方面

“農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設是關鍵?！敝挥屑訌娹r(nóng)村基層黨的建設，提升其組織力，強化其政治功能，黨在農(nóng)村的全部工作才會有堅實的基礎，鄉(xiāng)村治理才能見實效?，F(xiàn)階段，一些農(nóng)村基層黨組織也存在一些問題：個別基層黨組織軟弱渙散、邊緣化，難以發(fā)揮領導核心和政治核心作用；少數(shù)基層黨員干部自律意識不強，廉政風險防范意識淡薄，農(nóng)村基層“微腐敗”滋生蔓延的土壤沒有徹底鏟除；個別農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用弱化，少數(shù)基層黨員干部“假作為、不作為”；個別基層黨組織形式主義嚴重，習慣于“上傳下達”，滿足于“照抄照搬”，開展黨建工作方法單一，出工不出力，不能有效解決群眾實際困難。這些問題一定程度上制約著黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系建設。

（二）鄉(xiāng)村基層自治方面

經(jīng)過40多年的探索與實踐，鄉(xiāng)村自治取得了很大進步，但也存在一些需要解決的現(xiàn)實難題。一是鄉(xiāng)村利益格局的深刻變化與社會結構的局部失衡。二是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的相對滯后與限權問責的呼聲漸高。三是鄉(xiāng)村群體事件的增量頻發(fā)與基層治理的制度不足、制度錯位。村民自治是基于個人權利的自治，是群眾自治，不是個人自治，強調(diào)的是社會自治、集體行動。鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的阻力與障礙，主要集中在3個方面。一是歷史上缺乏民主自治的傳統(tǒng)，實現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村自治還有一定的期望落差。二是農(nóng)村既得利益者的利益障礙與鄉(xiāng)村自治組織指導方面還缺乏經(jīng)驗。三是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治在思想理論創(chuàng)新方面跟不上，實踐立法工作滯后。這些問題的存在，有其深層次的原因，在很大程度上制約著鄉(xiāng)村自治的發(fā)展。

（三）法治鄉(xiāng)村方面

在黨的領導下，經(jīng)過70多年的鄉(xiāng)村治理，自覺守法已逐漸成為新常態(tài)。但長期以來的城鄉(xiāng)二元結構，導致廣大村民法律意識淡薄，比較常見的表現(xiàn)：一是不知法，不懂得通過法律途徑維護自己的合法權益；二是不懂法，侵犯了他人權益，自己還不知道是違法行為；三是對法律一知半解，過度維權，擾亂公共秩序。城鄉(xiāng)二元結構引起的主體結構失衡，還進一步導致鄉(xiāng)村治理中農(nóng)村政治生態(tài)的失序，個別地區(qū)出現(xiàn)了“宗族勢力把持村務、村官變村霸的不良現(xiàn)象”。甚至在暴利的驅(qū)使下，一些地方出現(xiàn)了“整村參與實施詐騙、造假、涉毒等違法犯罪的病態(tài)現(xiàn)象”。這也反映出鄉(xiāng)村治理進程中的法治淡薄與法治缺失：一是法治權威的信仰缺失；二是現(xiàn)有法治規(guī)范在鄉(xiāng)村社會的不適應。

（四）鄉(xiāng)村道德規(guī)范方面

經(jīng)過45年的改革開放，廣大鄉(xiāng)村發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式日益變革、農(nóng)村社會結構日益分化、農(nóng)民思想觀念日益多元等特點。急劇的社會變遷也讓延續(xù)數(shù)千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明走向衰落。過度的物質(zhì)追求讓“傳統(tǒng)的社會價值體系受到嚴重沖擊，攀比、賭博、迷信以及低俗娛樂等不良風氣開始充斥于一些鄉(xiāng)村社會”。一些居民職業(yè)道德、家庭美德、社會公德、網(wǎng)絡道德、感恩意識淡化，甚至漠視他人利益、集體利益、國家利益，迫切需要加強鄉(xiāng)村德治建設，完善鄉(xiāng)村的道德規(guī)范約束機制。今年中央一號文件提出“加強農(nóng)村精神文明建設”，強調(diào)“注重家庭家教家風建設”，旨在提升廣大鄉(xiāng)村居民的科學文化素養(yǎng)、精神風貌，培育良好的鄉(xiāng)風、家風、民風，綜合提高鄉(xiāng)村治理的德治水平。

三、全面加強黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系

習近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，“要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村既充滿活力又穩(wěn)定有序。要加強農(nóng)村精神文明建設，加強法治教育，推進移風易俗，引導農(nóng)民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，自覺遵守村規(guī)民約”，為新時代新征程健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系建設提供了根本遵循。健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，必須堅持黨建引領鄉(xiāng)村治理，以黨的領導統(tǒng)攬全局，以自治為基“消化矛盾”，以法治為本“定分止爭”，以德治為先“春風化雨”。

（一）加強新時代農(nóng)村基層黨組織建設

在全面推進鄉(xiāng)村振興的進程中，科學加強農(nóng)村基層黨組織建設，要重點把握3個方面。一是壯大農(nóng)村基層黨組織、優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織的服務功能。要強化農(nóng)村基層黨組織領導核心地位，創(chuàng)新組織設置和活動方式，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，選優(yōu)配強村黨組織書記。二是提升農(nóng)村基層黨組織的社會治理能力，鞏固農(nóng)村基層黨組織的合法性資源。要把今年中央一號文件提出的“開展鄉(xiāng)村振興領域腐敗和作風問題整治，持續(xù)開展市縣巡察，推動基層紀檢監(jiān)察組織和村務監(jiān)督委員會有效銜接”這一要求落實到位，強化對村干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督。三是強化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能。落實黨建責任制，強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責任，深入推進抓黨建促鄉(xiāng)村振興工作。穩(wěn)妥有序開展不合格黨員處置工作，著力引導農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

（二）依法深化新時代村民自治實踐

從“村民自治”到“五個民主”，再到黨的十九大提出“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，我國村民自治經(jīng)歷了40多年的實踐探索，在依法實現(xiàn)村民自治方面成績斐然。2018年2月頒布的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要依法深化新時代村民自治實踐的基本措施。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的實效。黨組織要通過加強宣傳和研究工作、建章立制工作、鄉(xiāng)村自治示范工作、農(nóng)村干部培訓工作，強化“民主協(xié)商”，夯實鄉(xiāng)村自治的社會基礎與工作基礎。

（三）全面推進法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設

《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對全面推進法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設作出以下部署：堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農(nóng)民權益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權威地位。要結合今年中央一號文件精神，深入開展“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建，深化黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系建設試點，推進全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強鄉(xiāng)村法治教育和法律服務。完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解機制。推進鄉(xiāng)村數(shù)字賦能，完善鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)平臺，探索以網(wǎng)格化管理為抓手、以現(xiàn)代信息技術為支撐的農(nóng)村“雪亮工程”建設。堅持農(nóng)村掃黑除惡常態(tài)化，依法嚴厲打擊各種違法犯罪行為。完善推廣“三清兩建”“接訴即辦”等務實管用的鄉(xiāng)村治理方式。

（四）綜合提升新時代鄉(xiāng)村德治水平

推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，要堅持德治為先，要以德治為引領，實現(xiàn)鄉(xiāng)村由表及里、形神兼?zhèn)涞娜嫣嵘５轮我詡惱淼赖乱?guī)范為準則，是社會輿論與自覺修養(yǎng)相結合的“軟治理”。無論是法治還是自治，通過德治來體現(xiàn)和引導，能有效破解鄉(xiāng)村治理中法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等長期存在的難題。在加強鄉(xiāng)村自治、法治的同時，要加強精神文明建設，實施鄉(xiāng)村德治工程，充分發(fā)揮道德引領、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，把以規(guī)立德作為凈化鄉(xiāng)村社會風氣的治本之策，突出村規(guī)民約的觀念引導和行為約束作用，發(fā)動群眾積極參與“文明村”“文明戶”的創(chuàng)建與評議活動，不斷豐富鄉(xiāng)村文化生活，使風清氣正、向善向上的輿論導向推動自我教化，推動各地因地制宜制定移風易俗規(guī)范，形成良好的村風民俗，使社會主義核心價值觀的大主題在鄉(xiāng)村文明創(chuàng)建與評議的小活動中落地生根。

[責任編輯：丁 浩]