丁忠毅 李夢(mèng)婕

一、引言

古往今來，發(fā)展和安全始終是國家治理的兩大基本議題。①劉躍進(jìn)：《“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的歷史演進(jìn)及融發(fā)展和安全為一體的國家大戰(zhàn)略》，《學(xué)術(shù)論壇》2022 年第2 期。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件。②習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2020 年11 月4 日。但國家治理的歷史圖景反復(fù)殷鑒，“發(fā)展并不必然帶來安全，安全也并不必然增進(jìn)發(fā)展，二者之間往往存在顧此失彼的內(nèi)在張力”③丁忠毅：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：中國式現(xiàn)代新征程的戰(zhàn)略遵循》，《鄧小平研究》2023 年第2 期。。如何認(rèn)識(shí)發(fā)展和安全的互動(dòng)規(guī)律并在國家治理實(shí)踐中妥善處理二者之間的關(guān)系，事關(guān)國家興衰。改革開放以來，執(zhí)政黨高度重視處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，“始終把維護(hù)國家安全和社會(huì)安定作為黨和國家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作”④《習(xí)近平在中共中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 切實(shí)維護(hù)國家安全和社會(huì)安定為實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)營造良好社會(huì)環(huán)境》，《人民日?qǐng)?bào)》2014 年4 月27 日。，為中國式現(xiàn)代化的順利推進(jìn)提供了重要保障。現(xiàn)代化是一個(gè)充滿不確定性的進(jìn)程，英國等國家率先開啟的現(xiàn)代化在為發(fā)展和安全帶來新的思想觀念、制度規(guī)范、生產(chǎn)方式、物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)支撐的同時(shí)，也為發(fā)展和安全帶來前所未有的挑戰(zhàn)。①丁忠毅：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：中國式現(xiàn)代新征程的戰(zhàn)略遵循》。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)中國式現(xiàn)代化新征程中更加錯(cuò)綜復(fù)雜的安全形勢(shì)與發(fā)展環(huán)境，執(zhí)政黨逐漸提出和完善總體國家安全觀，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推動(dòng)發(fā)展和安全深度融合，②《加快推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化 以新安全格局保障新發(fā)展格局》，《人民日?qǐng)?bào)》2023 年5 月31 日。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)。

“中國自古以來就是邊疆大國?！雹壑芷剑骸哆吔l(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動(dòng)》，《中國邊疆史地研究》2019 年第2 期。邊疆雖是國家疆域的邊緣性部分，在國家發(fā)展全局中卻具有重要戰(zhàn)略功能。能否有效處理邊疆地區(qū)的重大發(fā)展和安全問題，事關(guān)國家長治久安。④徐亮：《帝國興衰與帝國邊疆的崩塌》，北京：法律出版社，2011 年，第1—6 頁。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，提升邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的統(tǒng)籌治理效能，既關(guān)乎國家領(lǐng)土主權(quán)完整，又關(guān)乎邊疆戰(zhàn)略功能的實(shí)現(xiàn)。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展和安全問題的研究主要從四個(gè)方面展開。一是從歷史維度梳理統(tǒng)籌發(fā)展和安全的概念演化和實(shí)踐歷程。⑤鐘開斌：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：概念演化與理論轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》2022 年第3 期。二是討論發(fā)展和安全的辯證關(guān)系⑥陳進(jìn)華：《發(fā)展與安全統(tǒng)籌治理的中國邏輯》，《學(xué)術(shù)界》2022 年第7 期。，指出發(fā)展和安全同時(shí)處于高水平是國家治理的理想圖景⑦馬亮：《后疫情時(shí)代的高效能治理是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)鍵》，《國家治理》2021 年第Z1 期。。三是對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的實(shí)踐動(dòng)因和重大意義的討論。相關(guān)研究指出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全在于治理國家發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)綜合體，既是主動(dòng)適應(yīng)國家綜合實(shí)力躍升的實(shí)踐自覺，也是對(duì)國內(nèi)外安全形勢(shì)深刻變化的戰(zhàn)略反應(yīng)。⑧鐘開斌：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：理論框架與核心思想》，《行政管理改革》2021 年第7 期。四是探尋統(tǒng)籌發(fā)展和安全的實(shí)踐路徑。已有研究重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了整體治理體制⑨何艷玲、汪廣龍：《統(tǒng)籌的邏輯：中國兼顧發(fā)展和安全的實(shí)踐分析》，《治理研究》2022 年第2 期。、系統(tǒng)韌性思維⑩詹承豫、高葉、徐明婧：《系統(tǒng)韌性：一個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的核心概念》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第4 期。和決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?童星：《統(tǒng)籌發(fā)展與安全的依據(jù)、意涵和關(guān)鍵抓手》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第4 期。等對(duì)促進(jìn)發(fā)展和安全統(tǒng)籌治理的重要作用。國外研究雖未直接采用統(tǒng)籌發(fā)展和安全的話語表達(dá)，但對(duì)“安全—發(fā)展聯(lián)結(jié)”（Security-Development Nexus）問題進(jìn)行了較深入的研究。?金新、李云娟：《國外學(xué)界安全—發(fā)展聯(lián)結(jié)研究初探》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2023 年第2 期。一些研究指出，安全為發(fā)展提供必要環(huán)境，發(fā)展則能緩和沖突。?Stern,M.&?jendal,J.(2010).Mapping the Security-Development Nexus: Conflict,Complexity,Cacophony,Convergence?Security Dialogue,41(1),5-29.但安全和發(fā)展并不總是相輔相成，如果未能妥善處理二者的關(guān)系，可能造成“不安全導(dǎo)致不發(fā)展，不發(fā)展引發(fā)不安全”的惡性循環(huán)。?Orjuela,C.(2010).The Bullet in the Living Room: Linking Security and Development in a Colombo Neighbourhood.Security Dialogue,41(1),99-120.

針對(duì)邊疆地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全問題，已有研究要么側(cè)重發(fā)展問題研究，要么側(cè)重安全問題研究。在發(fā)展維度，相關(guān)研究指出，邊疆地區(qū)發(fā)展是國家發(fā)展的有機(jī)組成部分?馬大正：《中國古代的邊疆政策與邊疆治理》，《西域研究》2002 年第4 期。，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等諸多方面?方盛舉、呂朝輝：《中國陸地邊疆的軟治理與硬治理》，《晉陽學(xué)刊》2013 年第5 期。。當(dāng)前，邊疆地區(qū)的發(fā)展水平總體滯后于核心區(qū)域，且發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足?周平：《中國的邊疆及邊疆治理》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2021 年，第34 頁。，有必要引入國家政權(quán)力量?周平：《我國的邊疆治理研究》，《學(xué)術(shù)探索》2008 年第2 期。，從國家戰(zhàn)略高度推動(dòng)邊疆地區(qū)發(fā)展?周平：《邊疆發(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動(dòng)》，《中國邊疆史地研究》2019 年第2 期。。在安全維度，相關(guān)研究指出，邊疆與安全具有天然關(guān)聯(lián)性?徐黎麗：《中國邊疆安全研究》（一），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015 年，第2 頁。，受地緣政治格局、民族宗教問題等因素影響，邊疆安全面臨諸多威脅?青覺、岳清春：《總體國家安全觀視閾下的新時(shí)代邊疆治理研究》，《青海民族研究》2021 年第3 期。，尤其是非傳統(tǒng)安全問題日益增多，亟須通過系統(tǒng)性治理和多元協(xié)作予以解決?謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統(tǒng)安全：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《國際安全研究》2020 年第1 期。。雖然已有研究分別對(duì)邊疆的發(fā)展和安全問題進(jìn)行了較深入系統(tǒng)的探討，但以統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全為主題的研究成果尚顯闕如。張付新等人指出，安全政策與發(fā)展政策具有內(nèi)在一致性，并在安全—發(fā)展關(guān)聯(lián)視域下側(cè)重探討了邊疆地區(qū)安全治理的目標(biāo)和路徑。①張付新、張?jiān)疲骸栋踩l(fā)展關(guān)聯(lián)視域下的邊疆安全治理》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第5 期。關(guān)凱認(rèn)為“發(fā)展與穩(wěn)定，是邊疆繞不開的問題”，“邊疆的長治久安，關(guān)鍵在于社會(huì)制度的文化包容性”。②關(guān)凱：《發(fā)展與穩(wěn)定：邊疆中國的話語政治》，《學(xué)術(shù)月刊》2014 年第8 期。余志坤、普布次仁基于對(duì)山南市邊境區(qū)縣的實(shí)地調(diào)研，探討了生產(chǎn)戍邊、教育、改革開放、區(qū)域支撐政策、邊民意識(shí)培育等在邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全中的功能。③余志坤、普布次仁：《西藏邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的幾點(diǎn)思考——基于山南市乃東區(qū)、錯(cuò)那縣、隆子縣調(diào)研》，《西藏發(fā)展論壇》2023 年第1 期。

學(xué)術(shù)界對(duì)統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全這一重要理論和實(shí)踐課題的研究取得了一定成果，但總體而言尚處于初步探索階段，亟待持續(xù)深化。如何聚焦統(tǒng)籌發(fā)展和安全的時(shí)空?qǐng)鲇蛱匦裕鞔_統(tǒng)籌發(fā)展和安全的指涉對(duì)象，理清不同層級(jí)統(tǒng)籌主體及其權(quán)責(zé)，完善統(tǒng)籌治理的體制機(jī)制，可能是亟需理論研究回答的基本問題。本文試圖構(gòu)建“時(shí)空環(huán)境—指涉對(duì)象—統(tǒng)籌主體—體制機(jī)制”的分析框架，在宏觀和中觀層面思考統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的基本問題，以期為補(bǔ)齊中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中邊疆治理的短板提供有益理論參考。

二、把握統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的時(shí)空特性

“統(tǒng)籌是謀略過程中的一種思路和方法，是在社會(huì)實(shí)踐中著眼全局的總體籌劃和具體規(guī)劃?！雹苤靽郑骸督y(tǒng)籌學(xué)》，北京：時(shí)事出版社，2010 年，第58 頁。在國家治理中，“統(tǒng)籌”既是一種思維和方法論，又是一種治理實(shí)踐，其核心在于治理主體基于全局性、長遠(yuǎn)性目標(biāo)，根據(jù)時(shí)間空間差異性而對(duì)其關(guān)注重點(diǎn)和有限資源進(jìn)行系統(tǒng)籌劃與綜合協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)治理的合意性。統(tǒng)籌治理既要求治理主體對(duì)客觀環(huán)境和規(guī)律的系統(tǒng)性把握，又要求治理主體的自為自覺，深刻體現(xiàn)出治理主體與客體間動(dòng)態(tài)化、螺旋式的調(diào)適性互動(dòng)。受治理系統(tǒng)復(fù)雜性、治理價(jià)值取向、治理主體能力、統(tǒng)籌方式方法、統(tǒng)籌路徑選擇等因素的影響，作為治理實(shí)踐的統(tǒng)籌，并非總能達(dá)成治理主體的合意性治理效能和目標(biāo)。因而，統(tǒng)籌治理實(shí)踐必須高度關(guān)注統(tǒng)籌的科學(xué)化與有效性問題。

國家治理實(shí)踐中的統(tǒng)籌科學(xué)化具有多重面向，但其基本前提在于把握治理的時(shí)空特性?？臻g是人類實(shí)踐活動(dòng)的容器和載體，“是一切生產(chǎn)和一切人類活動(dòng)所需要的要素”⑤[德]馬克思：《資本論》（第3 卷），北京：人民出版社，2018 年，第875 頁。。“時(shí)間是人類發(fā)展的空間”⑥[德]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯文集》（第2 卷），北京：人民出版社，2009 年，第61 頁。。人類實(shí)踐活動(dòng)均在特定時(shí)空?qǐng)鲇蛘归_。⑦趙超：《“一帶一路”建設(shè)中邊疆治理的空間政治分析》，《探索》2017 年第6 期?！皣冶臼且粋€(gè)政治地理空間單位”⑧周平：《國家治理須有政治地理空間思維》，《探索與爭鳴》2013 年第8 期。，空間治理是國家治理的重要維度。國家的疆域是“一個(gè)被精細(xì)界分然后得以組織構(gòu)成的地理空間”⑨蘇力：《大國憲制：歷史中國的制度構(gòu)成》，北京：北京大學(xué)出版社，2018 年，第228 頁。。治理在特定空間維度展開，不同空間尺度和類型塑造不同治理形態(tài)，并為治理效能設(shè)定邊界。⑩楊雪冬、陳曉彤：《國家治理現(xiàn)代化的空間邏輯》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第5 期。對(duì)擁有超大國土空間的國家而言，根據(jù)矛盾的普遍性和特殊性原理，在不同發(fā)展時(shí)間軸上，治理主體對(duì)不同國土空間的治理問題進(jìn)行差異化治理，是破解超大國家治理負(fù)荷難題?周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：三聯(lián)書店，2017 年，第14—18 頁。、提升國家治理有效性的客觀要求。古今中外，發(fā)展和安全問題“變”中守“?！?、“常”中有“變”，既在空間范疇上具有普遍性、在時(shí)間范疇上具有恒久性，又會(huì)因時(shí)空變換而產(chǎn)生特殊性和流變性，因而只有因時(shí)因地把握促進(jìn)二者統(tǒng)籌治理的重點(diǎn)、策略、方式和方法，才能提升統(tǒng)籌的科學(xué)化水平和有效性。

在國家治理全局中，邊疆地區(qū)因其在國土空間結(jié)構(gòu)中的地位而具有多重空間特性。提升邊疆地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全質(zhì)效，內(nèi)在要求是在國家治理全局中系統(tǒng)把握邊疆地區(qū)的空間特性。領(lǐng)土邊疆是以國界為外延的國家疆域的邊緣性區(qū)域。雖然不同空間尺度下的空間范疇具有較大差異①丁忠毅：《邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興與整合的特殊使命與著力點(diǎn)選擇》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第3 期。，但總體呈現(xiàn)出以下空間特性。

從國家間的空間關(guān)系來看，邊疆地區(qū)在地理空間上與周邊鄰國的鄰近性將其發(fā)展和安全問題置于廣闊的國際空間場域，導(dǎo)致邊疆地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全面臨更為復(fù)雜的國際因素。一是周邊鄰國和中國在邊界問題上懸而未決的主權(quán)爭議空間。與印度、不丹尚未解決的邊界爭端問題直接影響國家領(lǐng)土主權(quán)完整和發(fā)展利益。近年來爆發(fā)的中印“洞朗對(duì)峙”事件、加勒萬河谷沖突便是集中體現(xiàn)。二是域外國家在中國周邊的地緣博弈風(fēng)險(xiǎn)的直接承受空間。無論是麥金德的心臟地帶學(xué)說、斯皮克曼的邊緣地帶學(xué)說，還是馬漢的海權(quán)論，中國周邊國家（地區(qū)）都被納入世界地緣博弈的焦點(diǎn)區(qū)域。域外國家在中國周邊的地緣博弈有的雖然不直接針對(duì)中國，但也深刻影響中國與周邊國家（地區(qū)）的關(guān)系；有的更是劍指中國，力圖圍堵和遏制中國的發(fā)展。邊疆地區(qū)因其位于國土空間的邊緣而首當(dāng)其沖，深受域外國家在中國周邊的地緣博弈風(fēng)險(xiǎn)影響。特別是隨著中國國力的躍升和世界權(quán)勢(shì)重心向亞太地區(qū)的轉(zhuǎn)移，邊疆地區(qū)面臨的國家間地緣博弈風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯。三是周邊國家發(fā)展和安全風(fēng)險(xiǎn)向中國境內(nèi)蔓延的中介和屏蔽空間。在主權(quán)機(jī)制下，邊界既是界分、區(qū)隔一國與他國的物理空間界限，也是建構(gòu)國民和外國人的社會(huì)性空間，還是一國與周邊國家人員與物質(zhì)流動(dòng)交匯的中介性空間。②丁忠毅：《中國陸地邊境公共衛(wèi)生安全治理研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020 年第12 期。在擴(kuò)大對(duì)外開放的背景下，邊境地區(qū)高速率、高頻率、大規(guī)模的跨境人流、物流、信息流，使邊境地區(qū)的“中介效應(yīng)”更加凸顯，雖然邊界的“屏蔽效應(yīng)”可將周邊鄰國外溢的部分發(fā)展和安全風(fēng)險(xiǎn)阻隔在國境之外，但仍有部分發(fā)展和安全風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至國內(nèi)，邊疆特別是邊境地區(qū)是首先受到這些風(fēng)險(xiǎn)沖擊的國土空間。

從國土空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，邊疆作為國家疆域的邊緣性區(qū)域的空間特性形塑其在國家發(fā)展和安全中的基本功能和實(shí)踐樣態(tài)。在對(duì)超大規(guī)模國家疆域治理過程中，受疆域觀念、治理思維和國家能力等方面因素的交互影響，王朝國家型構(gòu)了影響深遠(yuǎn)并具有強(qiáng)大歷史慣性的“核心—邊緣”二元治理和發(fā)展結(jié)構(gòu)。③周平：《邊疆發(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動(dòng)》，《中國邊疆史地研究》2019 年第2 期。受此影響，邊疆地區(qū)是軍事設(shè)防的前沿和重地，是國家核心區(qū)發(fā)展和安全的拱衛(wèi)空間，但其發(fā)展往往未能受到應(yīng)有重視，加之地理位置、自然環(huán)境、要素稟賦等方面的制約，邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期滯后，總體呈現(xiàn)出“發(fā)展邊緣區(qū)、安全核心區(qū)”的空間特點(diǎn)，發(fā)展和安全長期未能協(xié)同推進(jìn)，導(dǎo)致邊疆危機(jī)不時(shí)出現(xiàn)，并制約國家核心區(qū)域的穩(wěn)定與發(fā)展。自中華人民共和國成立特別是改革開放以來，中央政府在對(duì)邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的政治整合基礎(chǔ)上，在國家治理全局中謀劃和實(shí)施西部大開發(fā)、興邊富民、對(duì)口支援和東西部協(xié)作等全局性戰(zhàn)略舉措，有力推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代，中央政府從國家發(fā)展全局對(duì)邊疆地區(qū)作出新的空間戰(zhàn)略謀劃，如新疆被定位為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”、云南被定位為“面向南亞東南亞輻射中心”，邊疆地區(qū)成為國家開發(fā)和對(duì)外開放的雙重“中心區(qū)”④郝時(shí)遠(yuǎn)：《文化多樣性與“一帶一路”》，《中國民族》2017 年第5 期。，成為國家發(fā)展新的空間增長極。但相較于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中國大部分邊疆地區(qū)總體發(fā)展水平仍然滯后，一些地區(qū)成為中國發(fā)展不充分不均衡的典型空間。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速全面轉(zhuǎn)型的深刻影響，邊疆地區(qū)一些社會(huì)矛盾和非傳統(tǒng)安全因素也逐漸顯現(xiàn)，區(qū)域總體安全的脆弱性問題凸顯。因而，統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全，是持續(xù)推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升邊疆治理質(zhì)效的重要時(shí)代課題。

“空間的真理性是時(shí)間。”⑤[德]黑格爾：《自然哲學(xué)》，梁志學(xué)譯，北京：商務(wù)印書館，1980 年，第47 頁。無論是自然空間，還是社會(huì)空間，都在時(shí)間流逝中被雕琢和形塑，實(shí)現(xiàn)空間的“生產(chǎn)”和“再生產(chǎn)”。⑥Lefebvre,H.(1991).The Production of Space.Translated by Nicholson-Smith,D.Oxford UK &Cambridge USA: Blackwell.不同時(shí)間范疇下的空間治理有其不同主題，只有因時(shí)而治，才能治有所成。邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的統(tǒng)籌治理，也必須根據(jù)時(shí)間的流變而與時(shí)俱進(jìn)。在時(shí)序維度，當(dāng)前邊疆治理的最大時(shí)代背景和時(shí)間節(jié)點(diǎn)即為中國式現(xiàn)代化新征程。中國式現(xiàn)代化“既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”①習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2022 年，第22 頁。。在中國式現(xiàn)代化新征程中，高質(zhì)量發(fā)展是“首要任務(wù)”，但“發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期”②習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，第26 頁。。因此，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)的重要性、緊迫性前所未有地凸顯出來。只有把握中國式現(xiàn)代化新征程中邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的新要求、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)和新戰(zhàn)略，才能促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的科學(xué)化，不斷提升邊疆治理效能，更好發(fā)揮邊疆在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略性作用。

三、明確統(tǒng)籌發(fā)展和安全的指涉對(duì)象

現(xiàn)代化進(jìn)程中，“生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”③[德]烏爾里希?貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004 年，第15 頁。，增添了很多“先前年代所知甚少或者全然無知的新的風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)”④[英]安東尼?吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認(rèn)同》，夏璐譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016 年，第4 頁。，人類社會(huì)逐漸步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。隨著全球化、信息化、市場化和數(shù)智化的加速發(fā)展，世界正在從以易變性（volatility）、不確定性（uncertainty）、復(fù)雜性（complexity）和模糊性（ambiguity）為主要特征的“烏卡（VUCA）社會(huì)”向脆弱的（brittle）、焦慮的（anxious）、非線性的（nonlinear）、不可知的（incomprehensible）“巴尼（BANI）社會(huì)”轉(zhuǎn)型，人類社會(huì)面臨的脆弱性、不確定性風(fēng)險(xiǎn)日益增加，且風(fēng)險(xiǎn)的多源性、互衍性、擴(kuò)散性、系統(tǒng)性和不可預(yù)知性特征更加凸顯。特別是2019 年底暴發(fā)的新冠病毒，不僅直接沖擊全球民眾的生命身體健康，而且誘發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等諸多領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)⑤丁忠毅：《中國陸地邊境公共衛(wèi)生安全治理研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020 年第12 期。，既前所未有地暴露出人類社會(huì)面臨的脆弱性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也深刻反映出既有國家治理和發(fā)展理念、體制機(jī)制和運(yùn)行方式在應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中的弊端與不足。有效防范和應(yīng)對(duì)國家發(fā)展中日益多源、高發(fā)、不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)綜合體，成為國家治理和發(fā)展理念創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新的時(shí)代課題。

在中國式現(xiàn)代化新征程中，國家治理和發(fā)展面臨的國際國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)同樣日益增多。執(zhí)政黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國家治理和發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)及其影響多次作出清醒而富有前瞻性的研判：“各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多”⑥習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》。，“并形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)綜合體”，如果“防范不及、應(yīng)對(duì)不力，就會(huì)傳導(dǎo)、疊加、演變、升級(jí)，使小的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成大的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，局部的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成系統(tǒng)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”⑦習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年，第82 頁。。針對(duì)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，黨和國家在承繼改革開放以來正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全這一黨治國理政的重大原則。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，其重要目標(biāo)即為增強(qiáng)發(fā)展的安全性和韌性，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)，必然要求治理主體以統(tǒng)籌為方法和路徑，更好識(shí)別和防治發(fā)展進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)綜合體，將風(fēng)險(xiǎn)綜合體作為統(tǒng)籌發(fā)展和安全的指涉對(duì)象。⑧鐘開斌：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：理論框架與核心思想》，《行政管理改革》2021 年第7 期。

發(fā)展和安全一體兩翼，風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇相伴共生。發(fā)展不可避免地面臨風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)可能危及發(fā)展的安全，但風(fēng)險(xiǎn)也隱喻著新的發(fā)展機(jī)遇，識(shí)別和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過程便是提升國家治理能力的重要切入點(diǎn)⑨張成福：《公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》2003 年第7 期。，排斥風(fēng)險(xiǎn)不但不切實(shí)際，而且可能“錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇和壓制發(fā)展活力”⑩文軍、劉雨航：《不確定性背景下中國式現(xiàn)代化的理論變革與實(shí)踐轉(zhuǎn)向》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第1 期。。風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)圜的可能性，彌合了安全與發(fā)展的內(nèi)在張力。作為既有風(fēng)險(xiǎn)和新興風(fēng)險(xiǎn)、原生風(fēng)險(xiǎn)與次生風(fēng)險(xiǎn)、局部風(fēng)險(xiǎn)與整體風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)綜合體是確定性危機(jī)與不確定性危機(jī)的雜糅，也是已知性機(jī)遇與未知性機(jī)遇的交融。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，需要?jiǎng)討B(tài)把握風(fēng)險(xiǎn)綜合體，做到正視風(fēng)險(xiǎn)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)和利用風(fēng)險(xiǎn)，將安全融入發(fā)展，將發(fā)展導(dǎo)入安全，從而紓解安全的脆弱性，尋求發(fā)展的確定性和韌性。

根據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，特定時(shí)間維度上的空間場域的風(fēng)險(xiǎn)更容易誘發(fā)安全事件，并通過特定風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散路徑和級(jí)聯(lián)效應(yīng)，誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)促使事件擴(kuò)大升級(jí)。①魏玖長：《風(fēng)險(xiǎn)耦合與級(jí)聯(lián)：社會(huì)新興風(fēng)險(xiǎn)演化態(tài)勢(shì)的復(fù)雜性成因》，《學(xué)?！?019 年第4 期。中國邊疆地區(qū)歷來是國家治理全局中的短板和發(fā)展安全風(fēng)險(xiǎn)的集中承壓空間。受其場域特性影響，特定時(shí)間維度下邊疆地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)綜合體的構(gòu)成要素更加復(fù)雜多元，其應(yīng)對(duì)也更具挑戰(zhàn)。統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全，達(dá)成新時(shí)代“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”②習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第26 頁。，以及“興邊富民、穩(wěn)邊固邊”③習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，第33 頁。的治理目標(biāo)，必然要求更好地識(shí)別和防治邊疆地區(qū)這一具有顯著異質(zhì)性的國土空間風(fēng)險(xiǎn)綜合體。

邊疆地區(qū)的發(fā)展和安全狀態(tài)是國家治理效能和發(fā)展質(zhì)量的區(qū)域性映射。邊疆地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)綜合體既包括國家發(fā)展和安全的一般性風(fēng)險(xiǎn)，也包括具有邊疆場域特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。基于在國土空間中的結(jié)構(gòu)性特征，邊疆地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)綜合體既包括邊疆地區(qū)的原生性風(fēng)險(xiǎn)，又深刻受到境外各類風(fēng)險(xiǎn)向境內(nèi)蔓延擴(kuò)散的影響。在高政治領(lǐng)域，受域外大國博弈和國內(nèi)外分裂勢(shì)力的影響，部分邊疆地區(qū)可能面臨著相較于核心區(qū)域更為凸顯的領(lǐng)土主權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)與政治整合危機(jī)。在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，毒品走私、人口販賣、外來生物入侵、烈性傳染病跨境傳播、糧食安全等老問題和新風(fēng)險(xiǎn)交織互衍。④謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統(tǒng)安全：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《國際安全研究》2020 年第1 期。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，邊疆地區(qū)與東中部地區(qū)的發(fā)展差距仍然較大，邊疆地區(qū)生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的張力長期存在，“雙碳”約束下的能源安全以及能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視⑤丁忠毅、江蓉：《碳達(dá)峰碳中和進(jìn)程中邊疆地區(qū)的空間優(yōu)勢(shì)與戰(zhàn)略匹配》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第3 期。，邊境地區(qū)人口流失導(dǎo)致的“虛空”問題較為突出⑥白利友、譚立力：《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第4 期。，非沖突型的民族宗教矛盾還在一定程度上存在⑦方盛舉、王志輝：《我國邊疆治理的一般客體與特殊客體》，《思想戰(zhàn)線》2015 年第5 期。。這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，往往并非孤立存在，而是具有連鎖聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，不同領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化互衍，而且可能與其他國土空間的風(fēng)險(xiǎn)交叉感染，從而誘發(fā)更大范圍更大影響的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全，內(nèi)在要求強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)綜合體的識(shí)別和治理。風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件（災(zāi)害）、危機(jī)之間存在因果關(guān)系，“造成危機(jī)后果的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)”⑧童星、張海波：《基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2010 年第1 期。。相較于危機(jī)管理和應(yīng)急治理，風(fēng)險(xiǎn)治理更具前端性和源頭性，因而風(fēng)險(xiǎn)治理是切斷風(fēng)險(xiǎn)—突發(fā)事件（災(zāi)害）—危機(jī)轉(zhuǎn)化鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是降低公共安全治理成本、提升治理效果的重要途徑。⑨童星：《統(tǒng)籌發(fā)展與安全的依據(jù)、意涵和關(guān)鍵抓手》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第4 期。強(qiáng)化邊疆地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理，首先需要以“治未病”理念和系統(tǒng)思維，更好把握風(fēng)險(xiǎn)衍生和擴(kuò)散規(guī)律，在公共政策設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中更加注重防范和減少風(fēng)險(xiǎn)；其次需要進(jìn)一步完善邊疆地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)測體系，既充分利用專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士的技能和經(jīng)驗(yàn)，又充分發(fā)揮信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)資源在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)測中的積極作用，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)信息的共享，為及時(shí)科學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供智力支持和信息支撐，對(duì)已經(jīng)識(shí)別和監(jiān)測到的風(fēng)險(xiǎn)，則需要以更加積極的作為予以系統(tǒng)施治，特別需要通過各級(jí)政府、各級(jí)政府部門安全責(zé)任的落實(shí)來提升風(fēng)險(xiǎn)治理成效。

四、明晰邊疆地區(qū)發(fā)展和安全統(tǒng)籌治理的主體及其權(quán)責(zé)

“人時(shí)空的統(tǒng)一，是整個(gè)統(tǒng)籌活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的核心?！雹鈩⑻斓摚骸督y(tǒng)籌學(xué)概論》，北京：中國商業(yè)出版社，2004 年，第71 頁。統(tǒng)籌實(shí)踐中的主體問題，亦即誰來統(tǒng)籌的問題，是最為關(guān)鍵和能動(dòng)的問題。統(tǒng)籌主體的不同往往意味著不同的統(tǒng)籌權(quán)威、權(quán)限、責(zé)任和力度，由此決定對(duì)特定問題的注意力和資源配置情況，從而影響統(tǒng)籌效能。國家治理雖然倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同治理，但居于統(tǒng)籌地位的主體往往必須具有公共權(quán)威性。根據(jù)相關(guān)政策和法律文本，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是一種由權(quán)威主體開展的、具有一定強(qiáng)制力的行動(dòng)”，其法律主體有“黨內(nèi)機(jī)構(gòu)”和“國家權(quán)力主體”，前者體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，后者體現(xiàn)的是“行政權(quán)”。①賀彤：《“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的法律解釋》，《西部法學(xué)評(píng)論》2022 年第6 期。而在中國政治實(shí)踐中，無論是黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，還是國家權(quán)力主體，都被視為“廣義政府”②陳國權(quán)、盧志朋：《廣義政府：當(dāng)代中國公共管理主體及其雙重性》，《公共管理學(xué)報(bào)》2023 年第1 期。，因而統(tǒng)籌治理的主體一般為廣義上的政府。但作為組織的“廣義政府”及其組成機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行又由具體的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部來負(fù)責(zé)。統(tǒng)籌治理的主體總體而言是以中國共產(chǎn)黨為權(quán)力核心的廣義上的各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部。③后文所提及的政府皆指代“廣義政府”。統(tǒng)籌發(fā)展和安全作為國家治理的重要維度，其統(tǒng)籌主體同樣是各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部，轉(zhuǎn)化為政策話語即各級(jí)政府及其工作人員肩負(fù)著“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治職責(zé)。

“幾乎沒有一個(gè)規(guī)律或范疇在解釋具體事務(wù)的時(shí)候，不需要和層次觀念結(jié)合?！雹芡踔究担骸秾哟握撆c辯證法的充實(shí)和發(fā)展》，《學(xué)術(shù)界》2000 年第6 期。分層級(jí)、分區(qū)域、分領(lǐng)域治理是國家治理中公共權(quán)力運(yùn)行的重要特征，不同層級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部在統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全過程中履行不同統(tǒng)籌職責(zé)，發(fā)揮不同統(tǒng)籌功能。

在中央層面，中央政府是從國家全局角度統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的領(lǐng)導(dǎo)主體。治國必治邊。邊疆是國家的邊疆，是國家疆域的重要組成部分。在中國式現(xiàn)代化新征程中，邊疆地區(qū)現(xiàn)代化水平關(guān)乎國家的整體現(xiàn)代化程度。邊疆地區(qū)的治理問題雖大多生成且直接作用于當(dāng)?shù)?，但“城門失火，殃及池魚”，邊疆問題并非地方性問題，而是國家的全局性和長遠(yuǎn)性問題。尤其是邊疆治理事務(wù)具有的涉外性、民族性等特點(diǎn)，以及邊疆地區(qū)發(fā)展的整體滯后性，彰顯了從國家發(fā)展全局角度強(qiáng)化邊疆治理、統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的必要性和現(xiàn)實(shí)性。因而，邊疆地區(qū)的發(fā)展和安全事務(wù)需要在國家治理和發(fā)展全局中予以統(tǒng)籌謀劃。站在國家層面審視，“統(tǒng)籌是一種總體性的頂層設(shè)計(jì)”⑤李德順：《學(xué)會(huì)十個(gè)指頭彈鋼琴——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于統(tǒng)籌的戰(zhàn)略思想》，《人民日?qǐng)?bào)》2016 年7 月29 日。。長期以來，黨中央和中央政府從國家治理和發(fā)展全局角度謀劃邊疆治理，通過設(shè)置重要組織機(jī)構(gòu)、召開重要會(huì)議、實(shí)施重大戰(zhàn)略舉措等方式強(qiáng)化對(duì)邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的統(tǒng)籌治理，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的長治久安和跨越式發(fā)展。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，既在常設(shè)性黨和國家機(jī)構(gòu)中設(shè)置專司邊疆治理重要事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也通過“小組制”⑥周望：《大國治理的領(lǐng)導(dǎo)小組：一項(xiàng)治理機(jī)制的演化與精化》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2019 年第5 期。等跨部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化對(duì)邊疆治理事務(wù)的統(tǒng)籌。典型機(jī)構(gòu)如全國邊海防委員會(huì)、中央新疆工作協(xié)調(diào)小組、中央西藏工作協(xié)調(diào)小組等。在召開重要會(huì)議方面，黨中央、國務(wù)院及其相關(guān)部門定期或不定期召開涉邊疆重點(diǎn)區(qū)域、重要治理事務(wù)的專題會(huì)或部際聯(lián)席會(huì)。典型會(huì)議如中央西藏工作會(huì)、中央新疆工作會(huì)、對(duì)口支援西藏工作會(huì)、對(duì)口支援新疆工作會(huì)、國務(wù)院口岸工作部際聯(lián)席會(huì)議等。在重要戰(zhàn)略舉措方面，針對(duì)邊疆地區(qū)發(fā)展整體相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)，黨中央和中央政府實(shí)施了沿邊開發(fā)開放、西部大開發(fā)、對(duì)口支援和東西部協(xié)作、興邊富民等一系列戰(zhàn)略舉措，在推動(dòng)邊疆地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，為邊疆地區(qū)的高水平安全奠定了重要基礎(chǔ)。面對(duì)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中邊疆地區(qū)發(fā)展和安全深度融合的實(shí)踐要求和重大挑戰(zhàn)，中央政府需立足國家一體化發(fā)展全局，深刻把握邊疆、次邊疆和核心區(qū)域的互動(dòng)關(guān)系⑦丁忠毅、黃一鑫：《次邊疆治理：歷史鏡鑒與實(shí)踐意蘊(yùn)——以西部邊疆地區(qū)為中心的考察》，《云南社會(huì)科學(xué)》2020年第3 期。，更好發(fā)揮其在統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全中的頂層設(shè)計(jì)和政策供給職責(zé)，高位推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)邊疆地區(qū)安全體系和能力現(xiàn)代化。

在地方層面，地方政府是統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)發(fā)展和安全的責(zé)任主體。在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，層級(jí)控制是國家權(quán)力縱向運(yùn)行的重要特征，中央的治理意志和治理目標(biāo)通過公共政策的縱向落實(shí)予以實(shí)現(xiàn)。①樓蘇萍、白雪婷：《社會(huì)政策層級(jí)實(shí)施中的省級(jí)政府：一個(gè)類型學(xué)分析》，《公共管理評(píng)論》2022 年第1 期。中央政策的執(zhí)行和落實(shí)的層級(jí)距離，使得公共政策容易在逐級(jí)執(zhí)行過程中出現(xiàn)認(rèn)知偏差和執(zhí)行走樣，從而影響政策目標(biāo)的達(dá)成。根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)和屬地管理原則②尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011 年第4 期。，黨的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)委員會(huì)和省級(jí)政府作為當(dāng)代中國最高一級(jí)地方黨政機(jī)關(guān)，是公共政策縱向執(zhí)行過程的首個(gè)節(jié)點(diǎn)，是“中央集中宏觀調(diào)控和地方分散管理相結(jié)合的中介”③賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011 年第5 期。，負(fù)責(zé)將中央統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為與省域?qū)嶋H相適應(yīng)的政策舉措，其相關(guān)職責(zé)仍較宏觀。市縣兩級(jí)政府主要職責(zé)在于執(zhí)行上級(jí)政府的決定，領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)發(fā)展和安全工作，是轄區(qū)安全和發(fā)展事務(wù)的主要責(zé)任主體。④宋才發(fā)：《陸地邊疆安全治理的目標(biāo)取向與路徑抉擇》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第2 期。其中，縣級(jí)政府是“承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”和“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)”⑤習(xí)近平：《在會(huì)見全國優(yōu)秀縣委書記時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015 年9 月1 日。，既具有完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置，又具有面向基層的層級(jí)優(yōu)勢(shì)，在夯實(shí)發(fā)展的基層基礎(chǔ)和化解基層社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)方面具有重要意義。

除各級(jí)政府作為一級(jí)政府組織為整體的統(tǒng)籌主體外，不同層級(jí)政府的組成部門也是其具體領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展和安全事務(wù)的統(tǒng)籌主體⑥李俊清、李澤鋒：《邊疆治理：民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷的政治過程——一個(gè)間斷均衡理論的分析框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第2 期。，肩負(fù)著“管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的職責(zé)。此外，政府組織的統(tǒng)籌職責(zé)的履行無不落實(shí)到具體的政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部群體身上，因而統(tǒng)籌發(fā)展和安全工作的有序推進(jìn)，關(guān)鍵在于依靠具備“統(tǒng)率”和“運(yùn)籌”能力的干部隊(duì)伍。⑦李德順：《學(xué)會(huì)十個(gè)指頭彈鋼琴——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于統(tǒng)籌的戰(zhàn)略思想》，《人民日?qǐng)?bào)》2016 年7 月29 日。面對(duì)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中邊疆地區(qū)復(fù)雜聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)綜合體，推動(dòng)邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)，尤其需要進(jìn)一步涵育邊疆地區(qū)干部隊(duì)伍統(tǒng)籌發(fā)展和安全的理念和能力，切實(shí)將統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略要求落實(shí)到干部隊(duì)伍履職盡責(zé)的實(shí)踐之中。

五、健全統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的體制機(jī)制

發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件，⑧習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》。二者存在“相互依賴關(guān)系和非線性反應(yīng)”⑨[美]納西姆?尼古拉斯?塔勒布：《反脆弱：從不確定性中獲益》，雨珂譯，北京：中信出版社，“前言”，第15 頁。，往往難以“自動(dòng)進(jìn)入互相促進(jìn)的自我強(qiáng)化螺旋”⑩何艷玲、汪廣龍：《統(tǒng)籌的邏輯：中國兼顧發(fā)展和安全的實(shí)踐分析》，《治理研究》2022 年第2 期。。加之條塊分割、分層負(fù)責(zé)權(quán)力運(yùn)行格局、部門與屬地利益訴求等因素帶來的“碎片化”治理困境，?Rosenbaum,D.B.(2020).Towards Mission Creep: Fragmented Local Governance in the Face of Crisis,Journal of Affordable Housing &Community Development Law,29(2),229-243.增加了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的難度。因而，發(fā)展和安全的統(tǒng)籌治理，不僅涉及發(fā)展和治理理念創(chuàng)新，還要求革新政策工具，更重要的在于完善統(tǒng)籌發(fā)展和安全的體制機(jī)制，從而以制度化統(tǒng)籌不斷提升統(tǒng)籌水平和效能。針對(duì)中國式現(xiàn)代化新征程中邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)綜合體，推動(dòng)完善統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的體制機(jī)制，需重點(diǎn)關(guān)注以下問題。

一是發(fā)揮中國特色的黨政體制在統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全中的整體性治理優(yōu)勢(shì)。?丁忠毅：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：中國式現(xiàn)代化新征程的戰(zhàn)略遵循》。發(fā)展和安全問題的廣泛性、系統(tǒng)性和長期性特征，決定其絕非某一層級(jí)的政府、某一單個(gè)政府機(jī)構(gòu)能夠完全肩負(fù)的治理責(zé)任，因而，統(tǒng)籌發(fā)展和安全內(nèi)在地具有整體性治理訴求。只有以整體性治理理念，構(gòu)建一套具有權(quán)威性而不失多元包容性的整體性治理框架，才能使發(fā)展和安全這對(duì)充滿悖論的任務(wù)同時(shí)被同一套治理體系容納和實(shí)現(xiàn)。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨“全面進(jìn)入國家系統(tǒng)，占據(jù)了核心位置，履行著重要的政治和行政功能”，“建構(gòu)了一個(gè)以自身為核心和中軸的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)”①景躍進(jìn)、陳明明、肖濱：《當(dāng)代中國政府與政治》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016 年，第4—8 頁。。這一以執(zhí)政黨為核心的國家權(quán)力運(yùn)行體制，被稱為“黨政體制”。黨政體制為執(zhí)政黨在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國防等國家治理的全部事業(yè)中始終居于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位提供了基礎(chǔ)性制度保障，并為克服國家分層分區(qū)域治理帶來的“碎片化”困境提供了整體性治理框架和優(yōu)勢(shì)。在長期的國家治理實(shí)踐中，具有整體性治理優(yōu)勢(shì)的黨政體制為克服發(fā)展和安全之間的張力，推動(dòng)發(fā)展和安全的動(dòng)態(tài)平衡，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡提供了體制性保障。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)，內(nèi)在要求更好發(fā)揮黨政體制的整體性治理優(yōu)勢(shì)。對(duì)邊疆地區(qū)而言，其核心要求是強(qiáng)化邊疆黨建，更好將“黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到邊疆治理的各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)”②方盛舉、李驕：《邊疆黨建與邊疆治理現(xiàn)代化》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期。。一方面，通過立體完備的黨組織體系推動(dòng)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略部署和宏觀政策轉(zhuǎn)化為契合區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)實(shí)際的政策實(shí)踐，強(qiáng)化不同統(tǒng)籌主體職能職責(zé)的落實(shí)；另一方面，進(jìn)一步發(fā)揮黨政體制的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，通過常設(shè)機(jī)構(gòu)改革、組建“領(lǐng)導(dǎo)小組”“工作專班”等方式推動(dòng)解決邊疆發(fā)展和安全工作中“部門職責(zé)分散交叉”“工作缺位”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”不足等問題，從而形成防治風(fēng)險(xiǎn)綜合體的合力。③鐘開斌：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本價(jià)值取向》，《學(xué)?！?023 年第3 期。

二是優(yōu)化縱向分層的差異化統(tǒng)籌機(jī)制。分層次管理理論指出，通過識(shí)別管理對(duì)象的層次和目標(biāo)，對(duì)管理系統(tǒng)進(jìn)行分層精準(zhǔn)施策，能夠促進(jìn)資源合理配置、提升管理過程的有效性并獲取最大化的管理績效。④唐建榮、傅國華：《層次哲學(xué)與分層次管理研究》，《管理學(xué)報(bào)》2017 年第3 期。大國治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌邊疆地區(qū)的發(fā)展和安全亦然。面對(duì)超大規(guī)模國家不同國土空間的差異性治理需求，有效解決方式是構(gòu)建“一竿插到底”但非“上下一般粗”的縱向分層式統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)。圍繞邊疆發(fā)展和安全的統(tǒng)籌議題，在權(quán)力運(yùn)行的縱向維度，需繼續(xù)以層次適配的措施進(jìn)行分層施策，優(yōu)化中央、地方和基層的聯(lián)動(dòng)合力。在中央政府層面，需從國家全局角度加強(qiáng)對(duì)中國式現(xiàn)代化新征程中邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的總體態(tài)勢(shì)的研判，完善邊疆風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系，通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)能配置，協(xié)調(diào)條塊矛盾和多元主體利益沖突，進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略供給，更好調(diào)動(dòng)全國力量和資源協(xié)同解決邊疆地區(qū)發(fā)展和安全統(tǒng)籌治理的資源短缺和能力不足問題⑤周平：《陸地邊疆治理面臨資源困境》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第4 期。，助力邊疆地區(qū)安全體系和能力現(xiàn)代化。在地方層面，邊疆地區(qū)各級(jí)政府的工作重點(diǎn)在于對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)的屬地化落實(shí)，因而需要結(jié)合轄區(qū)內(nèi)發(fā)展和安全的具體態(tài)勢(shì)，對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的總體性部署和要求進(jìn)行分解和細(xì)化，創(chuàng)新發(fā)展和安全的區(qū)域性政策工具?；鶎由鐣?huì)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展滯后的直接感知者⑥丁羽、周圓：《邊鎮(zhèn)治邊：中國式現(xiàn)代化視域下邊疆治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑》，《社會(huì)科學(xué)家》2022 年第10 期。，是貫徹統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略要求的“最后一公里”。對(duì)基層社會(huì)而言，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，一方面要求壓實(shí)“安全生產(chǎn)”責(zé)任，切實(shí)減少安全事故，另一方面要求將更多治理注意力和資源用于利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等方面的機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，不斷增強(qiáng)人民群眾的參與感、獲得感和安全感，激活維護(hù)和塑造安全的社會(huì)力量，有效避免統(tǒng)籌發(fā)展和安全宏觀要求在基層社會(huì)的口號(hào)化和懸浮化，⑦丁忠毅：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：中國式現(xiàn)代化新征程的戰(zhàn)略遵循》。進(jìn)一步夯實(shí)國家安全的底層基礎(chǔ)。

三是發(fā)揮基本公共服務(wù)均等化在實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全良性互促中的樞紐作用。統(tǒng)籌發(fā)展和安全涉及方方面面，若缺乏必要的實(shí)踐載體，難免陷入“老虎吃天，無從下口”的困境。促進(jìn)邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的深度融合，亟須找尋一系列制度化的政策舉措?；竟卜?wù)涵蓋公共醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等多方面內(nèi)容，旨在實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”⑧習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，第10 頁。。在現(xiàn)代國家治理中，基本公共服務(wù)供給在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)包容性發(fā)展、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、促進(jìn)共同富裕等方面具有多重價(jià)值①丁忠毅：《中國基本公共服務(wù)均等化與社會(huì)轉(zhuǎn)型》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2019 年，第226 頁。，同時(shí)又是踐行“以人民為中心”發(fā)展理念，保障人的基本生存和發(fā)展權(quán)利、維護(hù)公平正義、防控民生風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性制度，因而是破解發(fā)展和安全統(tǒng)籌治理悖論、實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全雙向增促的重要切口。進(jìn)入21 世紀(jì)，中國深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，基本公共服務(wù)均等化水平持續(xù)提高，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了重要支撐。但當(dāng)前中國基本公共服務(wù)區(qū)域間的非均等供給特征較為顯著。受邊疆地區(qū)地理區(qū)位特征、人口密度與居住格局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體滯后等因素影響，部分邊疆地區(qū)的基本公共服務(wù)供給均衡性、可及性水平總體較低。統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全，需要將基本公共服務(wù)供給作為樞紐性平臺(tái)，著力發(fā)揮基本公共服務(wù)對(duì)于優(yōu)化邊疆地區(qū)人力資本結(jié)構(gòu)、促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鑄牢邊民政治認(rèn)同等方面的正向功能，②王永明：《基本公共服務(wù)均等化：西部邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的路徑選擇》，《民族論壇》2021 年第2 期。在尊重多元族群對(duì)基本公共服務(wù)差異化需求的前提下，提高中央政府和省級(jí)政府對(duì)邊疆地區(qū)的財(cái)政統(tǒng)籌力度，不斷提升邊疆地區(qū)各級(jí)政府的基本公共服務(wù)供給能力，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式，進(jìn)一步“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性”③習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，第46 頁。。

四是完善數(shù)智技術(shù)賦能邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的體制機(jī)制。隨著信息技術(shù)革命向人工智能革命的持續(xù)推進(jìn)，人類已進(jìn)入數(shù)智時(shí)代。大數(shù)據(jù)和人工智能不僅是新一輪科技革命的重要領(lǐng)域，也成為關(guān)系社會(huì)生產(chǎn)生活安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略資源。能否適應(yīng)并主動(dòng)運(yùn)用數(shù)智技術(shù)推動(dòng)政府理念、組織運(yùn)行方式和治理技術(shù)的變革，事關(guān)國家發(fā)展和安全大局。2020 年12 月，習(xí)近平總書記指出要提高運(yùn)用科學(xué)技術(shù)維護(hù)國家安全的能力，不斷增強(qiáng)塑造國家安全態(tài)勢(shì)的能力。④《堅(jiān)持系統(tǒng)思維構(gòu)建大安全格局 為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020 年12 月13 日。“十四五”規(guī)劃對(duì)數(shù)字化建設(shè)作出專篇部署，對(duì)發(fā)揮數(shù)智技術(shù)在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家安全方面的作用給予前所未有的重視，特別指出要“加快構(gòu)建數(shù)字技術(shù)輔助政府決策機(jī)制，提高基于高頻大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警水平。強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中的運(yùn)用，全面提升預(yù)警和應(yīng)急處置能力”⑤《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年3 月13 日。。統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全，也必須充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等數(shù)智技術(shù)，推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，賦能邊疆地區(qū)安全治理，促進(jìn)邊疆安全和發(fā)展的深度融合。具體來看，需加快“人機(jī)協(xié)同的數(shù)智化網(wǎng)絡(luò)集成應(yīng)用系統(tǒng)”⑥羅斌元、陳艷霞：《數(shù)智化如何賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——兼論營商環(huán)境的調(diào)節(jié)作用》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2022 年第5 期。，推動(dòng)數(shù)智技術(shù)在邊疆地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制中的應(yīng)用，對(duì)邊疆地區(qū)人口流動(dòng)、人口空間分布、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)滲外輸?shù)惹闆r進(jìn)行智能化研判和分析，增強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)綜合體的感知和預(yù)判能力，更好摸清邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展底數(shù)，既為前瞻性防范和化解邊疆地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)綜合體提供決策支撐，又幫助不同治理主體克服信息不對(duì)稱問題，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化發(fā)展和安全的戰(zhàn)略及具體政策，增強(qiáng)統(tǒng)籌工作的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。⑦王秉：《數(shù)智賦能推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化：一個(gè)研究框架》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2022 年第12 期。

五是完善邊疆地區(qū)與周邊國家（地區(qū)）在發(fā)展和安全領(lǐng)域的合作機(jī)制。全球時(shí)空壓縮條件下，風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性、擴(kuò)散性和共生性，使得沒有一個(gè)國家能夠獨(dú)善其身。風(fēng)險(xiǎn)治理也并非某個(gè)國家或特定地區(qū)的專屬責(zé)任，而是需要堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌“外部安全和內(nèi)部安全”“自身安全和共同安全”。單純依靠以區(qū)域、國家為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制已難以應(yīng)對(duì)全球化背景下的發(fā)展不確定性和脆弱性，迫切需要超越意識(shí)形態(tài)紛爭和突破國界限制，尋求多層次、多領(lǐng)域的國際合作。⑧張成福、謝一帆：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其有效治理的戰(zhàn)略》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009 年第5 期。邊疆地區(qū)的發(fā)展局勢(shì)和安全態(tài)勢(shì)與周邊國家和國際環(huán)境緊密相關(guān)，統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全，須著眼國家間的空間關(guān)系，完善跨國風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合作。一方面，利用同周邊國家的地緣優(yōu)勢(shì)，深入實(shí)施“一帶一路”倡議，借助亞太經(jīng)合組織、東盟十國等區(qū)域合作機(jī)制，深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的合作，持續(xù)將邊疆地區(qū)打造為經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的戰(zhàn)略支撐空間。另一方面，在深化沿邊省區(qū)同周邊國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合作的同時(shí)，更加重視建設(shè)在安全領(lǐng)域的多邊和雙邊合作治理機(jī)制，與周邊國家（地區(qū)）加強(qiáng)在自然災(zāi)害、跨國犯罪、恐怖主義、公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，推動(dòng)完善安全情報(bào)共享機(jī)制、應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)機(jī)制和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，加快構(gòu)建周邊國家命運(yùn)共同體。

綜上所述，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進(jìn)發(fā)展和安全深度融合，是中國共產(chǎn)黨有效處理改革發(fā)展穩(wěn)定的辯證關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和傳承創(chuàng)新，也是中國式現(xiàn)代化新征程中國家發(fā)展和治理的重要原則。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，并非簡單地關(guān)注發(fā)展問題或安全問題的某個(gè)側(cè)面，而是將重點(diǎn)聚焦“統(tǒng)籌”，強(qiáng)調(diào)二者的深入融合與互促共進(jìn)。邊疆地區(qū)的空間特性和中國式現(xiàn)代化新征程的時(shí)代背景與時(shí)間節(jié)點(diǎn)，形塑了邊疆地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)綜合體的主要特征和類型，決定了邊疆地區(qū)在統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略全局中的基礎(chǔ)性地位。本文基于“時(shí)空環(huán)境—指涉對(duì)象—統(tǒng)籌主體—體制機(jī)制”的分析框架，對(duì)中國式現(xiàn)代化新征程中邊疆地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)綜合體、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系、可能的統(tǒng)籌路徑等問題進(jìn)行了初步探討，但這些探討還總體限于宏觀和中觀分析層面，對(duì)推動(dòng)邊疆地區(qū)發(fā)展和安全統(tǒng)籌治理的實(shí)踐案例和微觀機(jī)制觀照不足。針對(duì)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中邊疆地區(qū)紛繁復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)綜合局勢(shì)，把握邊疆地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)生成、擴(kuò)散、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，挖掘差異化和針對(duì)性的區(qū)域統(tǒng)籌策略，是深化統(tǒng)籌邊疆地區(qū)發(fā)展和安全研究的努力方向。