蔣巖波，戴 瑞

（江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330000）

一、問題的提出

近年來，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中現(xiàn)象頻繁發(fā)生，給反壟斷監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)，成為國內(nèi)外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)實施反壟斷規(guī)制的重點。在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)營者通過平臺開展活動，所處的市場一般是雙邊市場，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)使得相關(guān)的平臺市場容易形成贏者通吃、一家獨(dú)大的市場格局，平臺經(jīng)營者實施的“零價格”的經(jīng)營模式也讓相關(guān)市場界定和經(jīng)營者控制權(quán)的認(rèn)定存在障礙。平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面給消費(fèi)者帶來福利，另一方面則因市場壟斷和資本無序擴(kuò)張帶來包括數(shù)據(jù)安全、個人信息保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等各種問題。在2020 年國家市場監(jiān)督管理總局公布的“反壟斷執(zhí)法十大典型案例”中，其中一起為阿里巴巴投資有限公司收購銀泰商業(yè)（集團(tuán)）有限公司股權(quán)未依法申報經(jīng)營者集中案。2021 年12 月初國家市場監(jiān)督管理總局對13 起未經(jīng)申報違法實施經(jīng)營者集中案均開出50 萬元罰單，其中涉及騰訊9 起、阿里2 起。從執(zhí)法機(jī)關(guān)頻頻開出的罰單可以看出，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中問題已經(jīng)引起社會各界廣泛關(guān)注，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也在進(jìn)一步加強(qiáng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查工作。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展歷程從注重提高企業(yè)創(chuàng)新能力、降低產(chǎn)品服務(wù)價格到強(qiáng)化經(jīng)營者集中[1]，2020 年12 月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”列為國家2021 年經(jīng)濟(jì)工作中的八項重點任務(wù)之一，是對平臺經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展態(tài)勢的積極回應(yīng)。

目前我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中沿用的是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中申報及審查制度，依靠營業(yè)額、市場份額等指標(biāo)進(jìn)行的傳統(tǒng)競爭分析已經(jīng)難以適應(yīng)新興的平臺經(jīng)濟(jì)。反壟斷法在面對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、非價格競爭模式、用戶鎖定效應(yīng)等特征時往往捉襟見肘，在平臺經(jīng)營者因創(chuàng)新能力、規(guī)模效應(yīng)帶來的經(jīng)濟(jì)效率以及憑借集中擴(kuò)大勢力、擴(kuò)張資本造成的競爭損害這一雙重行為中，難以找到執(zhí)法平衡點。因此有必要針對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場競爭的特點，對現(xiàn)有的經(jīng)營者集中申報機(jī)制進(jìn)行完善，以更好地適應(yīng)瞬息萬變的互聯(lián)網(wǎng)市場。

二、我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中申報機(jī)制現(xiàn)狀

（一）經(jīng)營者集中申報的立法現(xiàn)狀

我國2007 年頒布的《反壟斷法》第二十條規(guī)定了經(jīng)營者集中的三種情形以及經(jīng)營者集中申報的要求，2008 年國務(wù)院公布的《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》進(jìn)一步明確經(jīng)營者集中的具體申報標(biāo)準(zhǔn)，上述規(guī)定為我國反壟斷法中的經(jīng)營者集中申報設(shè)置了定量申報和自由裁量相結(jié)合的申報機(jī)制。此后，商務(wù)部、國家市場監(jiān)督管理總局先后頒布了《經(jīng)營者集中申報辦法》《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》等細(xì)化規(guī)定[2]，初步構(gòu)建了我國經(jīng)營者集中申報基本制度體系。2021 年國務(wù)院反壟斷委員會發(fā)布的《平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，對平臺監(jiān)管原則、相關(guān)市場界定、企業(yè)申報標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法機(jī)關(guān)審查考慮因素、救濟(jì)措施等方面進(jìn)行完善，填補(bǔ)了對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法行為規(guī)制的漏洞和不足，亮點是將VIE 協(xié)議控制架構(gòu)納入經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍，高度關(guān)注參與集中的一方經(jīng)營者為初創(chuàng)企業(yè)或者新興平臺的經(jīng)營者集中[3]，對未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法進(jìn)行調(diào)查處理。2022 年新修訂的《反壟斷法》中將執(zhí)法機(jī)構(gòu)依職權(quán)主動審查模式變更為依職權(quán)要求經(jīng)營者依法申報模式，規(guī)則設(shè)計秉持了“規(guī)范與發(fā)展并重”的理念原則，也較好地詮釋了在反壟斷法的語境下“有為政府”與“有效市場”應(yīng)當(dāng)如何良性互動，為我國平臺經(jīng)濟(jì)的反壟斷強(qiáng)勢監(jiān)管，添上了奠定基調(diào)的一筆；通過設(shè)置“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報”的程序，給予經(jīng)營者一次守法合規(guī)的機(jī)會，避免對經(jīng)營者的集中行為過度干預(yù)，減少誤判風(fēng)險。[4]同時，新修訂的《反壟斷法》健全了“經(jīng)營者集中分類分級審查制度”，加強(qiáng)了對涉及國計民生等重要領(lǐng)域的集中審查并加大對違法集中行為的處罰力度。為推動新修訂的《反壟斷法》的實施，2022 年6 月22 日《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》一方面反映我國經(jīng)濟(jì)總量、市場主體的數(shù)量和規(guī)模均發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)有的申報制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要并且和新修訂的反壟斷法不匹配；另一方面體現(xiàn)國務(wù)院及反壟斷執(zhí)法部門對經(jīng)營者集中行為的高度關(guān)注，力求進(jìn)一步提高經(jīng)營者集中審查精準(zhǔn)識別、防范風(fēng)險的能力。征求意見稿對營業(yè)額申報門檻的調(diào)整和針對大型企業(yè)集中的特殊規(guī)定符合我國國情，緊跟國際趨勢，可以增強(qiáng)申報制度的事前規(guī)制效果，盡量減少集中對競爭產(chǎn)生的不利影響，增強(qiáng)反壟斷治理的準(zhǔn)確性和有效性，保護(hù)市場主體創(chuàng)新活力。同時公布的《經(jīng)營者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》在新《反壟斷法》基礎(chǔ)上再次強(qiáng)調(diào)健全經(jīng)營者集中分級分類審查制度，這一制度的完善有助于合理配置執(zhí)法資源，提高執(zhí)法辦案效率和質(zhì)量；有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)回應(yīng)社會關(guān)切，預(yù)防重點行業(yè)、重點領(lǐng)域的潛在壟斷行為；有助于提高國計民生等重要領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查的可預(yù)測性，保持市場創(chuàng)新競爭和開放活力。

（二）平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的執(zhí)法現(xiàn)狀

1.近三年來我國經(jīng)營者集中案件情況

國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的反壟斷執(zhí)法年度報告顯示，2021 年經(jīng)營者集中申報和審結(jié)案件較2020 年和2019 年激增，其中2020 年互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)審結(jié)6 件，查結(jié)未依法申報案件3 件，立案調(diào)查17 件；2021 年審結(jié)平臺經(jīng)營者集中案件28 件，對98 件未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案件作出行政處罰，禁止集中1 件，無條件批準(zhǔn)27 件，上述案件罰沒金額共計217.4 億元。2021 年7 月國家市場監(jiān)督管理總局依法作出禁止虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并的決定，理由是二者的合并將進(jìn)一步強(qiáng)化騰訊在游戲直播市場的支配地位，同時給相關(guān)市場競爭帶來不良影響[5]，可能損害消費(fèi)者福利，擾亂公平競爭市場秩序。據(jù)新京智庫梳理發(fā)現(xiàn)，2021 年1 月1 日至2021 年12 月14 日，國家市場監(jiān)管總局共發(fā)布反壟斷處罰案例高達(dá)118 起，其中89 起涉及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，占總數(shù)的75.42%。[6]

圖1 近三年來我國經(jīng)營者集另案件情況

2.“頭部平臺”未依法申報違法實施經(jīng)營者集中情況

2021 年11 月、12 月涉及阿里巴巴和騰訊兩個互聯(lián)網(wǎng)平臺公司因未依法申報實施經(jīng)營者集中而遭受反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰案件共計28 件。2022 年我國對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域監(jiān)管持續(xù)加強(qiáng)，7 月國家市場監(jiān)督管理總局公布28 起未依法申報處罰案件，其中騰訊、阿里占比近三分之二。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域頻頻開出罰單，一方面反映我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)加大了對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中行為的監(jiān)管力度，另一方面也說明平臺經(jīng)營者尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過頻繁實施集中行為來擴(kuò)大企業(yè)實力和市場競爭力，與中小企業(yè)相比，大企業(yè)在實施經(jīng)營者集中方面可能更具實力和動力。但針對上述違法行為執(zhí)法機(jī)關(guān)僅采取罰款單一處罰方式能否避免經(jīng)營者集中帶來的排除、限制競爭后果引人深思，讓人感覺反壟斷法剛性不足。截至目前，只有2021 年7 月14 日國家市場監(jiān)督管理總局在騰訊收購中國音樂集團(tuán)股權(quán)未依法申報實施經(jīng)營者集中案件中，采取行為救濟(jì)措施責(zé)令騰訊恢復(fù)相關(guān)市場競爭狀態(tài)，該案對依法維護(hù)市場競爭秩序和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有標(biāo)桿式的反壟斷價值導(dǎo)向意義。[7]就處罰對象而言，除參與集中設(shè)立合營企業(yè)雙方當(dāng)事人均受到處罰外，其他并購行為處罰對象僅限于并購方，對被并購方?jīng)]有任何處罰措施，反壟斷法的威懾力受到挑戰(zhàn)。導(dǎo)致上述平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域集中普遍違法現(xiàn)象的原因除了企業(yè)故意規(guī)避法律、逃避責(zé)任外，反壟斷法律制度的缺陷是重要一環(huán)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，擁有龐大用戶數(shù)量的平臺企業(yè)間的經(jīng)營者集中頻繁發(fā)生，這類集中很可能具有排除、限制競爭的效果，但是由于未達(dá)到營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，集中往往未能通過事前審查便徑直實施。同時，執(zhí)法力量不足導(dǎo)致執(zhí)法資源與案件數(shù)量不匹配，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨案件數(shù)量多、審理難度大、辦案人員少等多重壓力，執(zhí)法技術(shù)的提高和培養(yǎng)精通技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律的綜合性人才迫在眉睫。

（三）平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中申報機(jī)制實施困境

1.集中形式不具體

新《反壟斷法》第二十五條規(guī)定了經(jīng)營者集中的三種情形：經(jīng)營者合并；經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)；經(jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。由此可見，我國反壟斷立法采用了“列舉+兜底”的方式對經(jīng)營者集中形式進(jìn)行界定，前兩種方式比較易于操作，但第三種方式的適用缺乏操作規(guī)范和明確指引，實踐中主要依靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量，也給徘徊在申報邊緣的經(jīng)營者造成困惑。近年來市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來的競爭環(huán)境和經(jīng)營者行為的不斷變化，更是對列舉和兜底方式的適應(yīng)性提出挑戰(zhàn)。在這一問題上，可借鑒日本等國家（地區(qū)）做法，即對集中行為具體類型給予明確態(tài)度，通過配套實施指南等形式明確了法律適用的邊界和范圍，解決經(jīng)營者集中范圍界定的模糊性問題。

2.標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不全面

（1）營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)單一片面

我國經(jīng)營者集中申報的營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“水土不服”，從“搶紅包”的風(fēng)靡到“優(yōu)惠券”的發(fā)放，很多平臺經(jīng)營者在流量數(shù)據(jù)達(dá)到臨界點之前都會有大量投入，這類企業(yè)在發(fā)展初期并沒有營業(yè)額甚至處于虧損態(tài)勢，但沒有營業(yè)收入并不意味著這些企業(yè)沒有市場潛力或者發(fā)展前景[8]，亦不能說明這類企業(yè)的集中沒有危害。在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，擁有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)資源和用戶規(guī)模對競爭至關(guān)重要，獨(dú)特的商業(yè)模式、創(chuàng)新的思維理念讓很多看似沒有市場份額的企業(yè)具有極大商業(yè)價值，對市場競爭會產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響。營業(yè)額在對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭的重要資產(chǎn)（如用戶數(shù)量、數(shù)據(jù)資源、技術(shù)資產(chǎn)等）賬面反映的延遲性以及不可量化因素的存在也大大影響了對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場競爭力和市場影響力的評估效果。[9]

（2）申報門檻固定僵化

現(xiàn)存經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)沿用時間較長，已經(jīng)不再適應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展需求，平臺企業(yè)及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的發(fā)展模式與傳統(tǒng)企業(yè)大不相同，其本身具有較高市場份額、較高邊際利潤、較低邊際成本等特征，平臺經(jīng)營者擁有較高市場集中度的經(jīng)營狀態(tài)既非一蹴而就也不能長期維持，故上述動態(tài)特征不應(yīng)成為執(zhí)法機(jī)關(guān)評估平臺經(jīng)營者市場力量的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[10]近期公布的《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》說明執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)看到現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的弊端。暫且不論現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)能否適應(yīng)現(xiàn)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，從另一個角度看，除銀行、保險等特殊行業(yè)外，無論何種行業(yè)或類型的經(jīng)營者集中均采用統(tǒng)一申報門檻，固定申報金額，這一方式能否繼續(xù)適用值得深思。

（3）未體現(xiàn)平臺行業(yè)特點

現(xiàn)行經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)和模式忽視了平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行業(yè)分級分類特點，一味追求營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)讓很多市場影響力較大的企業(yè)逃脫了申報和監(jiān)管，尤其是那些掌握互聯(lián)網(wǎng)必要設(shè)施或者具有守門人地位的經(jīng)營者，通過并購初創(chuàng)企業(yè)的方式排擠潛在競爭對手已經(jīng)成為常態(tài)，相比兩敗俱傷的價格戰(zhàn)，被并購方也愿意選擇這種方式依附于大企業(yè)或迅速實現(xiàn)技術(shù)套現(xiàn)。因此，在對類似大型平臺企業(yè)的集中進(jìn)行審查時，如果堅持營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，會削弱數(shù)據(jù)資源的價值和力量，無法準(zhǔn)確評估集中的市場勢力。同時，不同類型企業(yè)合并需要考慮的因素也應(yīng)有所差異，以網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺和社交娛樂類平臺為例，網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺類似傳統(tǒng)線下市場，測定營業(yè)額和市場份額或許可以套用傳統(tǒng)方式，但是社交娛樂類平臺卻不然，這類平臺競爭爭奪的不是商品或服務(wù)交易的購買量，關(guān)注更多的是非價格因素，這類企業(yè)的目標(biāo)是通過占有足量的用戶基數(shù)或流量基礎(chǔ)，對數(shù)據(jù)市場形成穩(wěn)固、持久、整體的控制地位與規(guī)模，控制著經(jīng)營者通往消費(fèi)者的重要渠道，其營業(yè)額很難被識別和量化。

3.執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力不足

一是從執(zhí)法力量上看。自2008 年《反壟斷法》實施以來，執(zhí)法和司法體制都經(jīng)歷了重大改革，從原來的“三駕馬車”過渡到由國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)一執(zhí)法后，反壟斷局執(zhí)法的編制人員不升反降。市場監(jiān)管總局反壟斷局編制僅40 余人，而在機(jī)構(gòu)改革前，擁有反壟斷職能的三個部門人數(shù)相加共計100 多人。國家反壟斷局正式掛牌后，由“三合一”走向“一變?nèi)?，希望編制和?zhí)法資源均會有所提升。

二是從法律規(guī)范上看。自《反壟斷法》實施以來，我國經(jīng)營者集中案件主要來源于經(jīng)營者的主動申報，近兩年因國家經(jīng)濟(jì)工作重點調(diào)整和競爭政策需要，執(zhí)法機(jī)關(guān)依職權(quán)主動審查案件越來越多。主動審查機(jī)制設(shè)定的目的是為了防止經(jīng)營者瞞報、漏報而產(chǎn)生損害競爭的后果，具有補(bǔ)充性和必要性，但是這一機(jī)制也受到學(xué)界的諸多詬病。比如未明確自由裁量權(quán)行使的“規(guī)定程序”，未明確事實和證據(jù)收集的方式，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)難以確定行使自由裁量權(quán)的時間和范圍。[11]對此立法機(jī)關(guān)已經(jīng)予以關(guān)注，新《反壟斷法》對這一規(guī)定給予了適當(dāng)調(diào)整，規(guī)定國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者進(jìn)行申報，如未依法申報執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對其進(jìn)行調(diào)查。修訂后的法律規(guī)定雖然較以前更具有指引性和可操作性，但仍有諸多不足。如《反壟斷法》第二十六條第三款的“證據(jù)”規(guī)定不明，證據(jù)來源、待證事實、證明程度無法量化，均取決于執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量。執(zhí)法機(jī)關(guān)依職權(quán)審查是阻止經(jīng)營者集中帶來不良影響的最后一道防線，對自由裁量權(quán)的規(guī)定模糊不清會導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)懶政不作為，導(dǎo)致法律規(guī)定形同虛設(shè)，或者導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)加重經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，存在權(quán)力異化風(fēng)險。

三、經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)比較分析

鑒于市場經(jīng)濟(jì)中并購行為的廣泛存在和發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需要，以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于信息不對稱、執(zhí)法資源有限等原因，無法對經(jīng)營者集中行為進(jìn)行全面掌握，亦沒有必要對所有集中情形進(jìn)行審查。故根據(jù)特定考量因素設(shè)定經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)是開啟對違法集中行為審查規(guī)制的必要條件。對于經(jīng)營者集中申報的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，世界各國均根據(jù)自身政治經(jīng)濟(jì)文化情況設(shè)置不同規(guī)定。1978年世界第一部企業(yè)并購法案頒布，即美國《哈特-司各特-羅迪諾》（Hart-Scott-Rodino）法案，該法案來源于美國司法部訴美國埃爾帕索公司案①United States v.El Paso Co.682 F.2d 530(5th Cir.1982).，雖然司法部通過拆分實現(xiàn)了對該公司違法并購行為的處罰，但耗時十幾年的訴訟程序不僅浪費(fèi)司法資源而且使公司持續(xù)十年獲得年均千萬美元的非法利潤，該案暴露的并購事后控制弊端直接導(dǎo)致了HSR 法案的出臺。

該法案第18a 規(guī)定合并交易需同時符合當(dāng)事人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)這三種標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)向聯(lián)邦反托拉斯執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報。因為當(dāng)事人規(guī)模、交易規(guī)模始終與經(jīng)營者的市場勢力正相關(guān)，當(dāng)事人規(guī)模越大就可以推測出該經(jīng)營者具有越強(qiáng)的市場競爭力以及市場優(yōu)勢，而集中的交易規(guī)模越大就越可以推測出相關(guān)集中行為具有越高的市場影響力。[12]64所以，以美國HSR 法案為依據(jù)，基本可以將世界各國（地區(qū)）的經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)分為當(dāng)事人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以及同時采用兩種或兩種以上申報標(biāo)準(zhǔn)的混合規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

（一）當(dāng)事人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)事人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是由多元化的指標(biāo)體系組成，主要反映當(dāng)事人的市場勢力和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，是評價經(jīng)營者能否通過集中行為提高市場份額或市場支配力、控制力的重要方式，具有一定的科學(xué)性和可操作性，實踐中主要有營業(yè)額、資產(chǎn)總額、市場份額等評價指標(biāo)。

1.營業(yè)額指標(biāo)

營業(yè)額是指用商品或服務(wù)的銷售量乘以平均售價，反映經(jīng)營者的經(jīng)營規(guī)模和市場競爭力。營業(yè)額指標(biāo)憑借其直觀性、確定性和可得性等優(yōu)勢十分符合申報標(biāo)準(zhǔn)的功能定位，通過設(shè)置營業(yè)額門檻可以將經(jīng)營規(guī)模較小、市場影響較低的經(jīng)營者排除在集中申報審查范圍之外，讓有限的執(zhí)法資源及時回應(yīng)社會關(guān)切，有效評估集中行為帶來的競爭效果。營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)還可以細(xì)分為單一營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)和雙層營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，與單一營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)僅設(shè)定國內(nèi)營業(yè)額門檻不同的是，雙重營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)同時注重集中行為對國內(nèi)市場和全球市場的影響。如歐盟《關(guān)于企業(yè)集中控制條例》認(rèn)定下列情形為具有共同體規(guī)模，“全世界范圍內(nèi)的聯(lián)合總營業(yè)額超過50 億歐元；并且至少兩個在共同體范圍內(nèi)的總營業(yè)額都超過2.5 億歐元”。同樣采用這一指標(biāo)的國家還有中國和韓國。在看到營業(yè)額指標(biāo)上述優(yōu)勢的同時，我們也逐漸發(fā)現(xiàn)其在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的水土不服，2015年美團(tuán)網(wǎng)、大眾點評合并和攜程與去哪兒網(wǎng)合并、2016年滴滴與優(yōu)步中國合并、2017 年百度外賣與餓了么平臺合并等影響較大的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合并事件均未向執(zhí)法機(jī)關(guān)提前申報，“搶跑”頻繁背后的原因是這些企業(yè)合并均未達(dá)到必須申報的營業(yè)額門檻，通過“燒錢大戰(zhàn)”這種新型經(jīng)營模式，平臺企業(yè)可能一度處于虧損狀態(tài)，營業(yè)額問題無從談起，這也是平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中規(guī)制的主要困境之一。

2.資產(chǎn)總額指標(biāo)

資產(chǎn)總額反映的是企業(yè)與集團(tuán)的整體經(jīng)濟(jì)實力和價值[13]，該指標(biāo)的優(yōu)點與營業(yè)額指標(biāo)有很多相似之處，如獲取簡便、易于計算等，因此受到很多國家（地區(qū)）青睞，如日本2006 年《禁止私人壟斷及公平交易法》規(guī)定：“國內(nèi)公司欲進(jìn)行合并時，要進(jìn)行該合并的公司中任一公司的總資產(chǎn)合計額在不低于一百億日元的范圍內(nèi)超出了政令所規(guī)定的金額的，且其他任何一個公司的總資產(chǎn)額合計額在不低于十億日元的范圍內(nèi)超出了政令所規(guī)定的金額的，應(yīng)事先將有關(guān)該合并的計劃呈報給公平交易委員會?！泵绹豆?司各特-羅迪諾》法案規(guī)定：“收購?fù)瓿珊?，收購方持有被收購方的附投票?quán)的證券和資產(chǎn)總額超過2 億美元或超過5 億美元但不超過2 億美元并且總資產(chǎn)額或年凈銷售額達(dá)到1 億美元或更多的一方收購從事制造的年凈銷售額或總資產(chǎn)達(dá)到1 億美元或符合其他條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合并前申報?！表n國、加拿大等國家也采用了資產(chǎn)總額標(biāo)準(zhǔn)。但資產(chǎn)總額大并不意味著企業(yè)效益好利潤高，未必反映企業(yè)的真實競爭力。如果只采用資產(chǎn)總額唯一標(biāo)準(zhǔn)，只要觸動這個總開關(guān)即需提前申報會不當(dāng)加大企業(yè)負(fù)擔(dān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)審查壓力，尤其是針對平臺經(jīng)濟(jì)而言，“大魚吃小魚”現(xiàn)象是市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的正常規(guī)律，是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)用無形之手進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的重要體現(xiàn)。

3.市場份額指標(biāo)

市場份額是指合并后經(jīng)濟(jì)實體在相關(guān)市場中所占比例，是其市場力量和市場地位最直觀、最重要的體現(xiàn)。采取這一申報標(biāo)準(zhǔn)的國家主要是法國。法國《商法典》第四編“定價自由和競爭”規(guī)定：“在海外部門中，第430-1 條意義范圍內(nèi)的集中造成的銷售空間超過同一條款規(guī)定的限額，或者依據(jù)同一條款規(guī)定按照公司營業(yè)額表示的市場份額超過25%，部長有權(quán)在這一合并行為有效訂立后的三個月內(nèi)要求其遵守第L430-3 條以及相關(guān)條款所規(guī)定的程序?！钡覀儽仨殞猩陥髽?biāo)準(zhǔn)和審查標(biāo)準(zhǔn)予以區(qū)分，前者解決的是申報門檻設(shè)置和申報對象過濾問題，后者處理的是能否允許集中問題。在申報初期即要求界定相關(guān)市場、分析市場份額必然會加大經(jīng)營者的申報成本和自評難度，也可能會影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查效率。對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，多邊市場特性和交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等特性導(dǎo)致平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)市場邊界模糊，市場份額計算復(fù)雜，且平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的高市場份額本身就是其特點而非缺點，市場活躍度高和創(chuàng)新實體眾多等現(xiàn)象使得看似較高的市場份額瞬息萬變。同時，因界定市場份額而耗費(fèi)較長申報時間等問題會給經(jīng)營者的投資經(jīng)營活動帶來更多不確定性甚至是不可估量的損失，讓經(jīng)營者對主動申報產(chǎn)生畏難情緒。

（二）交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

交易規(guī)模是指定時期內(nèi)經(jīng)營者集中相關(guān)交易量的大小，是該交易對象市場價值和潛在價值的綜合體現(xiàn)，主要體現(xiàn)為交易額。交易額一方面反映被并購項目的經(jīng)濟(jì)實力和潛在競爭力，另一方面與集中后的集團(tuán)整體經(jīng)濟(jì)績效和實力正相關(guān)，所以在各國反壟斷法中備受關(guān)注。面對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域營業(yè)額難以計算的難題，交易額標(biāo)準(zhǔn)顯得更為重要，可以切斷經(jīng)營者因未達(dá)到營業(yè)額申報門檻而拒不申報的念頭，執(zhí)法機(jī)構(gòu)更加關(guān)注大型企業(yè)對初創(chuàng)企業(yè)的并購是否屬于以限制創(chuàng)新和市場競爭為目的的“扼殺性并購”。具體交易金額通常在并購協(xié)議中直接體現(xiàn)，與營業(yè)額、資產(chǎn)總額相比更易獲取、操作簡便，所以該項標(biāo)準(zhǔn)已成為各國（地區(qū)）普遍采用的申報標(biāo)準(zhǔn)之一。德國《反限制競爭法》第九次修訂明確“交易額超過4 億歐元”應(yīng)當(dāng)提前申報，2020 年美國調(diào)整HSR 法案，規(guī)定并購前申報門檻為“收購方持有被收購方資產(chǎn)、表決性股份或非公司利益的總價值超過9400 萬美元的，應(yīng)當(dāng)向反托拉斯局或聯(lián)邦貿(mào)易委員會進(jìn)行事前申報”。但交易額標(biāo)準(zhǔn)亦有不足之處，交易額標(biāo)準(zhǔn)不能全面反映經(jīng)營者的市場地位和競爭力量，單一適用交易額標(biāo)準(zhǔn)無法準(zhǔn)確評判集中后經(jīng)營者的整體規(guī)模和綜合實力，無法辨別集中是否必然產(chǎn)生排除、限制競爭效果，在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，純粹的交易額標(biāo)準(zhǔn)還可能導(dǎo)致對大型平臺的過度干預(yù)。因此，交易額標(biāo)準(zhǔn)需要輔助于營業(yè)額、資產(chǎn)總額或其他標(biāo)準(zhǔn)才能精準(zhǔn)識別經(jīng)營者是否具有市場壟斷地位。

（三）多重規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

多重規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是指依據(jù)兩個或兩個以上指標(biāo)綜合評估集中效果的申報標(biāo)準(zhǔn)，這也是實踐中較為普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)，如德國的“營業(yè)額+交易額”標(biāo)準(zhǔn)、加拿大的“營業(yè)額+資產(chǎn)總額”標(biāo)準(zhǔn)、美國的“營業(yè)額+資產(chǎn)總額+交易額”標(biāo)準(zhǔn)和法國的“營業(yè)額+市場份額”標(biāo)準(zhǔn)等（見表1）。

表1 主要國家經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)

四、平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的立法完善

（一）申報標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定原則

申報標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)營者集中反壟斷審查制度的門檻，起到初篩競爭風(fēng)險、劃定監(jiān)管范圍、明確申報義務(wù)、便利守法經(jīng)營的作用。一是要體現(xiàn)集中行為“地域關(guān)聯(lián)性”，申報標(biāo)準(zhǔn)需要與本國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場競爭狀況相匹配，在消除潛在競爭問題和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)之間取得平衡。[14]如在我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)營者集中主要是指國有大中型企業(yè)依靠政策支持實施集中行為，這是國家政治和經(jīng)濟(jì)策略安排，對這一行為并無法律規(guī)制的必要和可能。二是要體現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)行業(yè)特點，借鑒《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》制定和實施的經(jīng)驗，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)分級分類管理要求，制定符合平臺經(jīng)濟(jì)特點的申報標(biāo)準(zhǔn)，避免傳統(tǒng)集中申報標(biāo)準(zhǔn)在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域水土不服。三是要符合成本收益原則，經(jīng)營者集中本就是一種正常的商業(yè)活動，是企業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)營策略，合理整合資源可以提高經(jīng)濟(jì)效率和社會福利，也必然會帶來限制、排除市場競爭的后果。所以申報體系的構(gòu)建必須考慮集中成本問題，包括但不限于經(jīng)營者合規(guī)申報成本、交易延遲成本、執(zhí)法成本和救濟(jì)成本等。要選擇性審查那些成本大于收益的特定產(chǎn)業(yè)集中交易行為，使有限的執(zhí)法資源集中到那些有可能對市場競爭產(chǎn)生實際損害的少數(shù)集中交易上，提高集中控制制度的針對性和有效性，平衡其實施效率和質(zhì)量。[15]

（二）明確集中主要形式

世界大多數(shù)國家（地區(qū)）都是通過列舉的方式對經(jīng)營者集中進(jìn)行認(rèn)定，雖然列舉內(nèi)容可能有所不同。如澳大利亞的收購不限于購買股權(quán)或資產(chǎn)，還包括交換和租賃；澳大利亞將兩個或兩個以上企業(yè)建立合營公司認(rèn)定為集中形式；日本的合并形式主要有持股、高管兼職、合并、分立及營業(yè)的受讓；我國臺灣地區(qū)將同一自然人與其配偶及二親等以內(nèi)血親認(rèn)定為并購中的關(guān)系人，關(guān)系人所持股份計入控制性持股范疇。我國并購的主要形式是合并、取得資產(chǎn)或股份，這也是國際通行做法，并在《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》中明確了對經(jīng)營者取得控制權(quán)或施加決定性影響的考量因素，如股權(quán)結(jié)構(gòu)變化、表決機(jī)制、人事任免、重大商業(yè)關(guān)系等，相關(guān)規(guī)定較為詳細(xì)，但唯獨(dú)沒有提及設(shè)立合營企業(yè)這一重要且普遍的并購方式。設(shè)立合營企業(yè)可以表現(xiàn)為類似兼并的交易，也可以僅僅表現(xiàn)為研發(fā)、生產(chǎn)和分銷合作協(xié)議。[16]144判斷的標(biāo)準(zhǔn)主要有四點：一是合營企業(yè)擁有足夠的資源能夠在市場上獨(dú)立自主經(jīng)營；二是經(jīng)營活動不限于母公司某一特定功能；三是與母公司具有買賣關(guān)系但時間不長；四是必須長時期運(yùn)營。滿足以上四點設(shè)立合營企業(yè)可以看作經(jīng)營者集中的方式，我國立法應(yīng)當(dāng)通過“列舉”方式予以確立，通過增強(qiáng)法律規(guī)則的明確性和指引性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量。

（三）構(gòu)建特色申報體系

1.建立“資產(chǎn)總額”登記備案制度

資產(chǎn)總額可以反映參與集中經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)實力和規(guī)模，美國《克萊頓法》即規(guī)定將資產(chǎn)總額和年度凈銷售額同時作為衡量經(jīng)營者規(guī)模的指標(biāo)；日本《禁止壟斷法》規(guī)定進(jìn)行合并申報時也必須符合資產(chǎn)總額標(biāo)準(zhǔn)，另規(guī)定“公司及其子公司的資產(chǎn)總額以及根據(jù)公平交易委員會規(guī)則所規(guī)定之方法計算出的涉及其國內(nèi)有關(guān)公司的資產(chǎn)額之合計金額分別不低于規(guī)定金額的，應(yīng)向公平交易委員會提交事業(yè)報告書，期限為每一事業(yè)年度終了之日起三個月”。資產(chǎn)總額定期報告制度是日本反壟斷法的特色，即只要企業(yè)或者企業(yè)集團(tuán)的資產(chǎn)總額達(dá)到法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)登記備案，以便執(zhí)法機(jī)關(guān)對這類企業(yè)進(jìn)行不定期的監(jiān)督和指導(dǎo)，對這類企業(yè)開展的并購活動予以重點關(guān)注?！秶鴦?wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》明確，“對于在中國境內(nèi)營業(yè)額超過1000 億元的企業(yè)開展經(jīng)營者集中，符合一定條件的，納入審查范圍”，這也是針對超大企業(yè)的“特殊待遇”。目前我國排名靠前的平臺企業(yè)主要有阿里巴巴、騰訊、京東等，針對這類超大平臺企業(yè)可以借鑒日本的資產(chǎn)總額定期報告制度，符合資產(chǎn)總額門檻的企業(yè)需要在每個會計年度終了之日起三個月內(nèi)向國家市場監(jiān)督管理總局或者公司注冊地的省級市場監(jiān)督管理局報告企業(yè)（集團(tuán)）的總體資產(chǎn)和運(yùn)營情況，登記備案作為事前監(jiān)督的補(bǔ)充機(jī)制，可以讓執(zhí)法機(jī)關(guān)基本掌握超大平臺企業(yè)的經(jīng)營情況和市場影響力。同時，建議執(zhí)法機(jī)關(guān)對上述企業(yè)建立檔案臺賬進(jìn)行專門管理，且應(yīng)對所收集的事業(yè)報告書及相關(guān)材料內(nèi)容保密。

2.構(gòu)建雙重申報標(biāo)準(zhǔn)

在2002 年ICN 的第一屆會議上，合并工作組建議各國應(yīng)采用簡單、清楚和易于理解的申報門檻，減少對不具有市場影響的合并交易的干預(yù)，方便企業(yè)并購的外國當(dāng)事人了解東道國合并申報門檻。[17]71營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)因其準(zhǔn)確度高、可得性強(qiáng)、操作便利等特點在經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)中占據(jù)重要地位，但實踐表明單一的營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)容易造成“過濾”結(jié)果片面化而無法對經(jīng)營者的整體實力和集中綜合影響進(jìn)行準(zhǔn)確評估，雙重或多重申報標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)受到世界大部分國家（地區(qū)）青睞?？v觀世界各國立法，美國采用的是“交易額+企業(yè)總資產(chǎn)額+凈銷售額”的混合標(biāo)準(zhǔn)，德國和奧地利均于2017 年在對《反對限制競爭法》和《卡特爾法》的修正中引入交易額標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)原單一營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的不足。針對多種標(biāo)準(zhǔn)的組合，我國應(yīng)該如何抉擇，一是取決于新設(shè)定的申報標(biāo)準(zhǔn)能否與原有法律規(guī)定協(xié)調(diào)融合。我國《平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南》第十八條已經(jīng)引入了交易額指標(biāo)作為申報標(biāo)準(zhǔn)的參考，這也是我國經(jīng)營者集中申報“交易額標(biāo)準(zhǔn)”的雛形。在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)定“交易額標(biāo)準(zhǔn)”有其特殊意義，很多被合并企業(yè)可能在短期內(nèi)營業(yè)額較低甚至處于虧損狀態(tài)，其市場價值和競爭潛力無法通過營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)得到準(zhǔn)確反映從而成為集中規(guī)制的“漏網(wǎng)之魚”。OECD 認(rèn)為，交易額標(biāo)準(zhǔn)客觀可量化，但是交易額標(biāo)準(zhǔn)并不能夠判斷特定交易對特定管轄區(qū)的競爭影響，美國除采取交易額標(biāo)準(zhǔn)外，還有一些更加適合與本土建立聯(lián)系的其他申報標(biāo)準(zhǔn)。[18]因此，建立“營業(yè)額+交易額”標(biāo)準(zhǔn)有利于有效篩選申報對象，并洞察被并購企業(yè)在數(shù)據(jù)資源、創(chuàng)新能力等方面存在的巨大優(yōu)勢，將那些看似短期虧損但具有潛在市場競爭力的創(chuàng)新企業(yè)并購納入其中。尤其是針對遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般市場價值的并購交易，如果參與集中當(dāng)事人沒有給出合理解釋即存在“掐尖并購”的可能。二是取決于標(biāo)準(zhǔn)適用的科學(xué)性和便利性。交易額指標(biāo)能在并購合同中直接體現(xiàn)，可獲取性強(qiáng)、確定性高，同時能通過對合同對價評估衡量企業(yè)估值及其他不可量化因素。[19]69當(dāng)然也不能過于相信并購合同中的交易金額，因為交易雙方可能協(xié)商故意壓低交易價格以規(guī)避法律，德國和奧地利在《交易額標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合指南》中就對集中交易中較常出現(xiàn)的現(xiàn)金支付、證券交易、資產(chǎn)置換等支付方式下的交易對價的評估方法做出了具體的指引，值得我們借鑒。[12]146

3.動態(tài)調(diào)整申報門檻

因行業(yè)類型眾多，大型企業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)不一，經(jīng)營者申報門檻無法按照所有行業(yè)類型分別設(shè)定，只能保留在主要行業(yè)間適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的做法，實現(xiàn)對違法集中行為的初步篩選。要想解決經(jīng)營者集中申報門檻固定與不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)模之間的矛盾，最有效的途徑便是建立集中申報標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律靈活調(diào)整申報金額，以謀求靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)市場之間的協(xié)調(diào)與平衡。關(guān)于營業(yè)額調(diào)整的方式主要有以美國為代表的每年根據(jù)國民生產(chǎn)總值進(jìn)行調(diào)整的定期調(diào)整方式和以日本為代表的根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化需要進(jìn)行調(diào)整的不定期調(diào)整方式。筆者建議建立營業(yè)額申報標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)定期調(diào)整機(jī)制，以提高申報標(biāo)準(zhǔn)的適用性和市場經(jīng)濟(jì)活動的可預(yù)見性，由國務(wù)院根據(jù)我國國民生產(chǎn)總值變化情況進(jìn)行適時調(diào)整，但為了防止申報門檻頻繁變動帶來的法律適用不確定性和當(dāng)事人申報成本增加，建議營業(yè)額申報標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整頻率為三年至五年一次，即無須每年進(jìn)行調(diào)整。

4.完善分級分類審查制度

新《反壟斷法》第三十七條規(guī)定：“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度，依法加強(qiáng)對涉及國計民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營者集中的審查，提高審查質(zhì)量和效率?！薄痘ヂ?lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》根據(jù)平臺規(guī)模、業(yè)務(wù)種類、經(jīng)濟(jì)體量以及限制能力四個方面對平臺進(jìn)行劃定分級是為了精準(zhǔn)施策，使監(jiān)管更加有的放矢，更有利于行業(yè)健康發(fā)展。從反壟斷法新增分級分類審查制度可以看出，執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)高度關(guān)注市場競爭在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺經(jīng)濟(jì)的沖擊下改變了傳統(tǒng)的發(fā)展模式，對不同行業(yè)、不同類型和不同級別的經(jīng)營者采取分類分級審查制度勢在必行。這一做法在《平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中已有考慮，關(guān)于如何確定超大平臺用戶活躍量和點擊量問題，2022年1 月21 日美國參議院司法委員會審議通過的《創(chuàng)新和選擇在線法案》值得借鑒，法案中的涵蓋平臺標(biāo)準(zhǔn)為“年市值或在美年凈銷售額在5500 億美元以上或在美月平均活躍用戶在5000 萬以上的平臺公司”，矛頭主要指向美國四大科技巨頭。2021年10 月，法案在涵蓋的平臺標(biāo)準(zhǔn)方面作出調(diào)整，除原有的市值標(biāo)準(zhǔn)外，還新增了全球月活躍用戶數(shù)量達(dá)10 億以上或年度凈銷售額達(dá)5500 億美元的平臺公司。2020 年美國《數(shù)字市場競爭調(diào)查》報告建議推定擁有市場支配地位的平臺經(jīng)營者所進(jìn)行的并購活動均具有反競爭效果的，除非并購方有正當(dāng)抗辯理由，如集中是為了公共利益且具有必要性等。英國政府近期就合并控制制度提出改革方案也關(guān)注到這一點，將針對具有戰(zhàn)略市場地位的公司，引入以收購方為中心的審查門檻。歐盟《數(shù)字市場法案》要求“守門人”企業(yè)向歐盟委員會申報其對任何數(shù)字領(lǐng)域服務(wù)提供者進(jìn)行并購的計劃，不論是否達(dá)到歐盟或成員國規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)。[20]德國《數(shù)字化法案》中，F(xiàn)CO 將能夠?qū)μ囟ü驹谀骋恍袠I(yè)未來發(fā)生的所有收購施加一般通知義務(wù)，即使未達(dá)到國內(nèi)營業(yè)額門檻，該規(guī)定被看作針對小型公司的“殺手級并購”。

上述做法我們可以有所借鑒，如果平臺企業(yè)的營業(yè)額和交易額并未達(dá)到法律規(guī)定申報標(biāo)準(zhǔn)，但卻具有極高的用戶活躍量和點擊率，即可適用“有證據(jù)證明該集中具有或可能具有排除、限制競爭效果”這一法律條款和“推定違法”制度，這類并購一律應(yīng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)申報，由并購企業(yè)就合并行為不具有反競爭效果負(fù)舉證責(zé)任。如美國《平臺競爭和機(jī)會法案》設(shè)置了并購審核舉證責(zé)任倒置規(guī)則，“如果主導(dǎo)平臺不能證明并購的合理性，那么它就無法將并購進(jìn)行下去”。這一規(guī)則可以使大型平臺企業(yè)并購行為落入申報和審查范圍，并減輕因申報數(shù)量增多導(dǎo)致的執(zhí)法機(jī)關(guān)審查負(fù)擔(dān)。近期國家市場監(jiān)督管理總局頻繁處罰阿里巴巴和騰訊未經(jīng)申報違法實施集中行為的案例從側(cè)面也反映了執(zhí)法機(jī)關(guān)對超級平臺并購的態(tài)度，表明大企業(yè)因具有“守門人”地位而必須負(fù)擔(dān)更多的法律責(zé)任和社會責(zé)任。

5.優(yōu)化舉證責(zé)任配置規(guī)則

有學(xué)者認(rèn)為在涉及大平臺的并購案件中舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)?shù)怪?，該?guī)則的適用有一個假設(shè)的前提即所有平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合并都是反競爭的，顯然這是過度和不必要的，尤其是可能對創(chuàng)新產(chǎn)生不良影響，如縱向合并的社會價值可能會超過其潛在的競爭危害。歐盟《數(shù)字市場法案》強(qiáng)制看門人通知其所有并購活動，執(zhí)法機(jī)關(guān)開始調(diào)查更多的看門人并購是其了解這些平臺市場如何運(yùn)作的重要機(jī)會，有利于提高合并交易的透明度，了解并購背后的戰(zhàn)略動機(jī)，更好地評估合并對社會福利的影響。特別是大型平臺應(yīng)該報告他們是否打算將被收購的公司整合到他們的基礎(chǔ)設(shè)施中，或者讓它作為一個垂直單位運(yùn)營。例如，2013 年Google 收購Waze 及其5000萬用戶后繼續(xù)將Waze 作為獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行，可在相互競爭的Apple iOS 系統(tǒng)和谷歌Android 上使用，因此可以將這種情況歸類為縱向合并，鑒于這種多宿主性，并購的舉證責(zé)任仍應(yīng)歸于競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)。[21]然而，如果谷歌從一開始即阻止競爭對手使用Waze 功能，那么這可能會被視為橫向合并，在這種情況下舉證責(zé)任將轉(zhuǎn)移到谷歌，谷歌將被要求證明合并的好處超過潛在成本，所以筆者建議執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體并購情形分配舉證責(zé)任。

五、平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中執(zhí)法機(jī)制的完善

（一）加大違法行為處罰力度

在罰款方式上，我國新《反壟斷法》已經(jīng)有了很大進(jìn)步，將50 萬元封頂?shù)牧P款方式變更為“具有或者可能具有排除、限制競爭效果的處上一年度銷售額百分之十以下的罰款，不具有上述效果的處五百萬元以下的罰款”。新的罰款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有利于增加反壟斷法的威懾力，促進(jìn)經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的遵守和落實。筆者認(rèn)為，為避免出現(xiàn)行政處罰畸高畸低情形，執(zhí)法機(jī)關(guān)要合理認(rèn)定“百分之十以下”的具體適用比例，如歐盟《關(guān)于企業(yè)集中控制的第139/2004 號理事會條例》即要求“在確定罰款數(shù)額時將行為本質(zhì)、嚴(yán)重程度及持續(xù)時間考慮在內(nèi)”，同時還規(guī)定“相關(guān)人員、企業(yè)或企業(yè)協(xié)會履行了定期罰款處罰針對的義務(wù)時，委員會可確定一個低于原決定中數(shù)額的最終定期罰款數(shù)額”，這一規(guī)定對促進(jìn)罰款對象積極履行行為義務(wù)有一定的激勵作用。同時，筆者建議注重附加限制性條件的適用，執(zhí)法機(jī)關(guān)要具備長遠(yuǎn)眼光和整體思維，在集中審查時充分考慮集中對市場競爭和消費(fèi)者福利在長時期內(nèi)可能產(chǎn)生的不利影響。[18]在處罰對象上，因很多初創(chuàng)企業(yè)設(shè)立的初衷并非與大型平臺企業(yè)進(jìn)行正面競爭，而是吸引風(fēng)頭資本研發(fā)新項目后努力成為大型平臺企業(yè)的并購對象，“將自己賣個好價錢”是它們的終極目標(biāo)。所以，如果涉及殺手級并購并具有或可能具有排除、限制競爭的不良后果，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)對并購方和被并購方同時進(jìn)行處罰。蘋果、谷歌、亞馬遜、Facebook 和微軟被稱為GAFAM，是全球市值最大的公司，近年來GAFAM 頻繁收購初創(chuàng)公司，作為多邊平臺，它們創(chuàng)造了一個由產(chǎn)品、服務(wù)、應(yīng)用程序和用戶等組成的龐大生態(tài)系統(tǒng)。收購可用于加強(qiáng)GAFAM 的核心業(yè)務(wù)或者進(jìn)入新的領(lǐng)域，在前一種情況下，收購加強(qiáng)了平臺的市場影響力；在后一種情況下，收購增加了公司之間的全球競爭。但有調(diào)查研究表明，GAFAM 的大量收購均屬于核心業(yè)務(wù)范疇。[22]收購的原因主要有三種：一是可能對初創(chuàng)企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品感興趣；二是可能對初創(chuàng)企業(yè)的投入（專利、人才、客戶群等）感興趣；三是可能是限制競爭、鞏固平臺市場地位的一種方式。所以并非平臺經(jīng)營者的并購都應(yīng)予以規(guī)制，識別殺手級并購的方法：一是收購方享有強(qiáng)大的市場地位且收購的項目為公司的核心領(lǐng)域；二是要成為潛在的競爭對手，目標(biāo)公司應(yīng)具有足夠大的用戶群或競爭潛力。針對這類并購執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，但如果對所有并購案件的當(dāng)事人均予以處罰可能會抑制中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少市場活動和競爭力。為了避免因噎廢食，筆者建議給上述小型企業(yè)設(shè)定并購申報義務(wù)，以彌補(bǔ)大型企業(yè)申報動力不足的缺陷并引起執(zhí)法機(jī)關(guān)對創(chuàng)新并購的關(guān)注，被并購方只要向執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行申報，無論審查結(jié)果如何均可免除處罰。

（二）充分發(fā)揮商談制度功能

商談制度是指準(zhǔn)備實施經(jīng)營者集中的當(dāng)事人在提出正式申報之前，就其集中涉及的相關(guān)問題咨詢反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以期集中順利進(jìn)行的程序性制度。[23]提倡商談程序，一方面可以讓經(jīng)營者根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見減少申報成本和違法集中的風(fēng)險；另一方面可以讓執(zhí)法機(jī)關(guān)充分了解互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的集中現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，明確商談范圍和內(nèi)容，提高商談有效性和規(guī)范化。在歐盟，只要當(dāng)事人提出申請，歐盟委員會將在保密的前提下對擬進(jìn)行的并購進(jìn)行非正式討論，確定程序問題和有關(guān)競爭問題，為將來進(jìn)行的并購審查做準(zhǔn)備。[24]日本《有關(guān)企業(yè)結(jié)合審查的反壟斷法的運(yùn)用方針》規(guī)定，如果經(jīng)營者就結(jié)合是否會對一定的交易領(lǐng)域的競爭構(gòu)成實質(zhì)性限制的問題提出“照會”，公平交易委員會將進(jìn)行審查并作出答復(fù)，且專門制定《對于有關(guān)企業(yè)結(jié)合計劃的事前協(xié)商的處理方針》處理這類事前協(xié)商問題。筆者建議在原有法律規(guī)定基礎(chǔ)上對商談制度進(jìn)行完善，明確商談制度法定程序，執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請對擬進(jìn)行的集中開展研討并嚴(yán)格保守商業(yè)秘密，審查申報材料是否完備、初步審查是否會對市場競爭構(gòu)成限制以及經(jīng)營者主動接受的約束性條件是否合理，對擬進(jìn)行的集中給予必要的行政指導(dǎo)在集中案件頻發(fā)的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤為重要，在商談程序中要保障當(dāng)事人陳述和抗辯的權(quán)利。

（三）評估數(shù)據(jù)優(yōu)勢對市場競爭影響

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢很大一部分來源于數(shù)據(jù)優(yōu)勢，大型平臺在數(shù)字市場中收集數(shù)據(jù)的規(guī)模和廣度是前所未有的，在新經(jīng)濟(jì)中獲取數(shù)據(jù)對于人工智能、智能在線服務(wù)、生產(chǎn)流程、物流和定向營銷至關(guān)重要。擁有大數(shù)據(jù)集使平臺能夠提高質(zhì)量和生產(chǎn)力，如可以通過分析消費(fèi)者的購買決策并為特定的消費(fèi)者群體量身定制，提高需求預(yù)測，從而改善商品和服務(wù)，從數(shù)據(jù)中獲得的洞察力還可以提高生產(chǎn)和分銷流程的效率。因此，掌握數(shù)據(jù)的規(guī)?；?、多樣性以及數(shù)據(jù)訪問的高速度成為平臺企業(yè)的競爭優(yōu)勢，這一優(yōu)勢對評估平臺企業(yè)對市場競爭的影響至關(guān)重要?；诰W(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，以數(shù)據(jù)資源為要素的大型平臺贏家從其運(yùn)營規(guī)模中獲得巨大的成本優(yōu)勢，并從數(shù)據(jù)利用中獲得巨大的利益優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，數(shù)據(jù)規(guī)模以及消費(fèi)者的行為偏好都成了小企業(yè)的進(jìn)入障礙。[25]因此數(shù)據(jù)對于競爭的影響是未來審查平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中無法規(guī)避的問題，也為各國執(zhí)法機(jī)關(guān)高度關(guān)注。

（四）明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)

反壟斷法具有天生的概括性和滯后性，自《反壟斷法》2008 年實施以來，國家有關(guān)部門相繼出臺了很多實施細(xì)則和操作規(guī)定，這部法律的有效實施與執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使密不可分。作為對經(jīng)營者集中申報的兜底，反壟斷執(zhí)法還可以對拒不申報行為依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，這是為了彌補(bǔ)靜態(tài)申報標(biāo)準(zhǔn)的不足和經(jīng)營者拒不申報的缺漏。正因為執(zhí)法機(jī)關(guān)在《反壟斷法》實施中的重要地位，必須明確其監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。一是加強(qiáng)和提高執(zhí)法機(jī)關(guān)對公眾普遍關(guān)注的“熱點合并”事件的回應(yīng)力度和信息透明度。[26]302回應(yīng)熱點事件是宣傳貫徹法律法規(guī)的最好方式，具有高度的公眾關(guān)注度和指引效力，如法律僅規(guī)定“附加限制性條件”經(jīng)營者集中應(yīng)向社會公布，但在我國市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)上可以看到未依法申報但不具有排除、限制競爭效果案件的行政處罰決定書，說明執(zhí)法機(jī)關(guān)主動擴(kuò)大案件公布范圍，主動接受社會監(jiān)督，提高信息透明度。二是完善執(zhí)法程序，引入問責(zé)機(jī)制。權(quán)力運(yùn)行程序化是杜絕腐敗、尋租和懶政的關(guān)鍵。要提高行政執(zhí)法當(dāng)事人參與度，讓法律賦予當(dāng)事人的聽證權(quán)、舉證權(quán)、陳述權(quán)等各項權(quán)利充分落到實處，同時避免公眾享有的監(jiān)督權(quán)和舉報權(quán)形同虛設(shè)。三是提高執(zhí)法效率，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形勢瞬息萬變，即使超級平臺也會面臨被超越的風(fēng)險，稍有不慎就可能錯失發(fā)展良機(jī)。我國法律規(guī)定的集中申報審查期限過長可能影響企業(yè)發(fā)展或?qū)е律陥鬀]有意義，根據(jù)平臺分級分類指南，針對互聯(lián)網(wǎng)中小平臺集中申報，因其排除、限制競爭的可能性較小，綜合考慮用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類和限制能力等因素，建議設(shè)定60 天的審查期，特殊情況可以延長30 天，當(dāng)然這依賴于執(zhí)法隊伍建設(shè)和人員素質(zhì)的提升。

（五）形成壟斷監(jiān)督社會合力

1.在行業(yè)自律方面，一是要防止行業(yè)協(xié)會等自律性組織濫用組織和信息優(yōu)勢撮合違法集中行為。二是要鼓勵和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)平臺企業(yè)合規(guī)經(jīng)營和依法申報。新《反壟斷法》特別注重行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營義務(wù)，為行業(yè)協(xié)會拉緊壟斷紅線，制止行業(yè)協(xié)會主動誘發(fā)的壟斷行為，促進(jìn)經(jīng)營者在行業(yè)協(xié)會的正確指導(dǎo)下合規(guī)經(jīng)營，維護(hù)公平競爭市場秩序。在反壟斷執(zhí)法中我國可以借鑒西方“法庭之友”制度或者我國處理知識產(chǎn)權(quán)案件的“技術(shù)調(diào)查官”制度，邀請當(dāng)事人所屬行業(yè)協(xié)會參與聽證，聽取協(xié)會的意見，增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會實施反壟斷法的公信力。

2.在平臺合規(guī)方面，一是強(qiáng)化平臺經(jīng)營者自我監(jiān)管的意愿。自我監(jiān)管通常將如何監(jiān)管的自由裁量權(quán)從監(jiān)管者轉(zhuǎn)移到目標(biāo)經(jīng)營者，經(jīng)營者對自己的運(yùn)營狀況更加了解，他們制定的監(jiān)管規(guī)則可能比外部監(jiān)管更加科學(xué)。平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域呼吁自我監(jiān)管的主要原因在于法律規(guī)定的模糊性和監(jiān)管環(huán)境不斷變化，使壟斷行為的規(guī)制無論對執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)還是平臺企業(yè)而言，都需付出昂貴的時間成本和財務(wù)成本。當(dāng)平臺經(jīng)營者意識到外部監(jiān)管可能帶來的錯誤或不良影響時，他們會更加認(rèn)真對待自我監(jiān)管，即使自我監(jiān)管可能會損害短期利潤，如2018 年10 月Facebook、Google、Twitter、Mozilla 和廣告商自愿簽署了一項由歐盟委員會牽頭的自愿行為準(zhǔn)則（虛假信息實踐準(zhǔn)則）。二是強(qiáng)化平臺經(jīng)營者自我監(jiān)管的能力，加大超級平臺“守門人”的責(zé)任和義務(wù)，如在騰訊收購中國音樂集團(tuán)案行政處罰決定書中，國家市場監(jiān)督管理總局要求企業(yè)落實平臺主體責(zé)任，完善企業(yè)內(nèi)部合規(guī)經(jīng)營。執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過行政指導(dǎo)書的形式指導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，如北京市出臺《平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷合規(guī)指引》，綜合運(yùn)用約談、指導(dǎo)整改等手段提早發(fā)現(xiàn)、提早介入部分平臺企業(yè)存在的苗頭性、傾向性問題，指導(dǎo)美團(tuán)等17 家平臺企業(yè)開展自查，評估企業(yè)整改成效，切實規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為[27]，防范反壟斷法律風(fēng)險，保障企業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。湖南省發(fā)布《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指引》，旨在規(guī)范市場競爭秩序，加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭監(jiān)督工作。[28]還可以借鑒域外經(jīng)驗，由平臺企業(yè)制定內(nèi)部合規(guī)指引、建立等級評價和激勵制度等，增強(qiáng)大型平臺自我合規(guī)運(yùn)行的主動性。在公眾監(jiān)督方面，要通過完善舉報方式、暢通投訴渠道、替舉報人保密等方式調(diào)動社會群眾參與監(jiān)督的積極性和主動性，最終在經(jīng)營者集中申報領(lǐng)域建立起行政監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)合規(guī)和社會監(jiān)督相結(jié)合的多元主體協(xié)同治理模式。

六、結(jié)語

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場競爭呈現(xiàn)“贏家通吃”的特點，讓平臺經(jīng)營者的集中變得更加便利和迅速，同時，對公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)秩序帶來的危害也更加隱蔽和不可估量，會產(chǎn)生產(chǎn)品多樣化減少、消費(fèi)者權(quán)益受損和創(chuàng)新激勵水平降低等多重問題，需要引起反壟斷立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的高度重視。在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷立法調(diào)整和執(zhí)法過程中，合理評價平臺經(jīng)營者集中行為產(chǎn)生的排除、限制競爭的負(fù)面效應(yīng)的同時，也應(yīng)當(dāng)看到經(jīng)營者集中帶來的增加財政收入、提高消費(fèi)者福利和國際競爭力等正外部效應(yīng)，合理評估集中帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響，秉持鼓勵經(jīng)營和強(qiáng)勢監(jiān)管相結(jié)合原則，讓經(jīng)營者集中行為在法律軌道平穩(wěn)運(yùn)行。誠然，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中問題的解決不可能一蹴而就，需要在完善相關(guān)法律法規(guī)和制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，給予反壟斷執(zhí)法包括人力、物力、財力和執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織建設(shè)等方面的大力支持。首先要明確申報標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定原則，該原則要體現(xiàn)集中行為“當(dāng)?shù)仃P(guān)聯(lián)性”，體現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)行業(yè)特點并符合成本收益原則，提高集中控制制度的針對性和有效性，平衡其實施效率和質(zhì)量。其次要明確集中主要形式，將“設(shè)立合營企業(yè)”納入其中。再次要通過建立“資產(chǎn)總額”登記備案制度，構(gòu)建雙重申報標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)調(diào)整的申報門檻，完善分級分類審查制度等方式，建立符合平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特點的經(jīng)營者集中申報機(jī)制。最后要建立系統(tǒng)治理模式，加大違法行為處罰力度，充分發(fā)揮商談制度功能，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，通過多元主體協(xié)同治理構(gòu)建“行政監(jiān)管、企業(yè)合規(guī)、協(xié)會自律、社會監(jiān)督”的全面治理模式，推動平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域持續(xù)健康發(fā)展。