蔣龍艷，謝 靜，辛 濤

1.北京教育督導評估院，北京 100034；2.華中師范大學 人工智能教育學部，武漢 430079；3.北京師范大學 中國基礎教育質量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100875

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱“雙減”)，涉及校內作業(yè)管理、校外培訓機構管理、考試改革等多方綜合治理的學生減負政策行動正式啟動。政策出臺后，教育部將“雙減”督導列為當前教育督導的“一號工程”，各地也隨之開展了“雙減”專項督導工作。在此背景下，為切實發(fā)揮教育督導的重要作用，我國督導部門通過將“雙減”工作納入政府教育履職評價、建立半月通報制度、開展專項督辦、設立舉報平臺、加大問責力度等方式來助推“雙減”政策落地，取得了一定成效。但是，減負是一項長期的系統(tǒng)性工程，隨著“雙減”政策執(zhí)行從關注短期落地轉向長效落實，“雙減”督導也需從應對式、零散化、臨時性的實施取向朝主動式、系統(tǒng)化與長期性實施轉變，建立常態(tài)化的督導機制。面對新時代教育督導體制機制改革與“雙減”督導常態(tài)化實施的雙向要求，不僅需要厘清“雙減”督導的價值定位，還應明確“督導什么”、“誰來督導”、“怎么督導”這幾個關鍵問題，也需重點考慮“雙減”督導常態(tài)化實施的路徑問題。因此，本文試對“雙減”督導的價值定位、主要內容、參與主體與方法手段等若干基礎性問題進行探討，以期促進“雙減”常態(tài)化督導工作科學規(guī)范實施。

一、價值定位：推動教育高質量發(fā)展

教育督導作為國家對教育實行監(jiān)督和指導的有力手段，是由教育督導機構對政府、教育行政部門落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的情況，學校和其他教育機構教育教學工作情況進行的監(jiān)督、檢查、評估、指導。從制度演變的視角來看，我國教育督導制度隨社會的發(fā)展和教育的改革不斷變化、完善，其根本使命為全面貫徹落實黨和國家教育方針、政策，以人民群眾對教育的新期待為指引。從確保“兩基”攻堅到農村義務教育學?！案谋　保瑥目h域義務教育基本均衡發(fā)展到優(yōu)質均衡發(fā)展督導驗收，從滿足人民群眾“有學上”到“上好學”，再到當前落實“雙減”政策，教育督導始終緊緊圍繞國家戰(zhàn)略和教育發(fā)展需要，在教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展過程發(fā)揮了重要作用。

“雙減”督導從屬于教育督導，教育督導的實施原則與職能構成了“雙減”督導價值與行為選擇的重要依據(jù)。黨的二十大報告明確指出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，要“堅持以人民為中心發(fā)展教育，加快建設高質量教育體系”，闡明了新階段我國教育督導工作的價值遵循和核心主題。因此，“雙減”督導也須以當前黨和國家對教育發(fā)展的要求為根本指引，以推動教育高質量發(fā)展為價值定位。具體而言：

其一，“雙減”督導要能“以督促減”，全面落實國家關于減輕學生過重學業(yè)負擔有關規(guī)定?！半p減”督導作為專項教育督導工作，具有鮮明的目標取向，即立足于“雙減”工作要求，監(jiān)促各地政府及學校落實“雙減”政策。而“雙減”政策著眼學生身心健康成長，所要解決的首要問題是學生負擔過重問題，旨在減去不合理、超出學生所能承擔閾值之外的負擔來解放學生(1)李芒、葛楠、石君齊：《“雙減”的本質與責任主體》，《現(xiàn)代遠程教育研究》，2022年第3期。，引領學校教育回歸教育初心，讓學生有充足的時間、機會實現(xiàn)全面而自由的發(fā)展，這與教育高質量發(fā)展“育人為本”的本質要求相耦合。

其二，“雙減”督導要能“以督增效”，推動構建良好教育生態(tài)。教育高質量發(fā)展以滿足人民群眾對高質量教育的需求為導向，具有更公平、更協(xié)調、更優(yōu)質、更全面、更可持續(xù)等特點(2)柳海民、鄒紅軍：《高質量：中國基礎教育發(fā)展路向的時代轉換》，《教育研究》，2021年第4期。，是一個全方位、全員性參與的歷史過程。由于人們對公平而有質量的教育需求與不平衡不充分的教育發(fā)展之間的現(xiàn)實矛盾，催生了教育焦慮及教育“內卷化”問題?！半p減”政策通過減輕學生的作業(yè)負擔和校外培訓負擔，提增學校教育效果來緩解家長教育焦慮，正是回應辦人民滿意教育的生動體現(xiàn)。但也需認識到，“雙減”實施已近兩年，教育發(fā)展仍舊面臨資源過度疊加、低質片面投入等問題，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了學生負擔“明減暗增”的現(xiàn)象。鑒于此，“雙減”督導不能只是單純注重學生學業(yè)時間減少、課外培訓時間壓縮等表層指標，更要關照基礎教育高質量發(fā)展的深層邏輯，堅持“減負增效”的長期效果取向。通過進一步提高“雙減”督導質量和水平，充分發(fā)揮教育督導作用，統(tǒng)籌校內提質增效與校外規(guī)范治理，優(yōu)化教育資源配置，構建家校社協(xié)同育人新格局，為推進教育高質量發(fā)展提供系統(tǒng)保障。

其三，“雙減”督導要能“以督促改”，形成提高教育教學質量的關鍵回路。一方面，教育督導實施的原則之一就是“以提高教育教學質量為中心”，開展“雙減”督導也要為改進教育教學提供必要的反饋信息?！半p減”督導聚焦學校作業(yè)設計、課后服務等關鍵環(huán)節(jié)，通過各級督學實地督查和責任督學日常督導，及時發(fā)現(xiàn)教育教學質量問題，并提出相應建議，指導學校改進。另一方面，教育督導除了督政、督學外，還需履行評估監(jiān)測的職能，為提高教育質量提供證據(jù)支撐。基于實地調查和科學分析，“雙減”督導可以客觀評價被督導單位落實“雙減”工作實效，同時也可以真實反映學生負擔水平和學校教育質量情況，引領推動教育教學改革，這也正是推進教育高質量發(fā)展的必要舉措。

二、關鍵問題：督導什么、誰來督導、怎么督導

當前，“雙減”督導工作存在任務繁雜、協(xié)調難度大、結果運用缺失及“督而不得”等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為應對上述挑戰(zhàn)，科學、常態(tài)化實施“雙減”督導，在厘清其價值定位的基礎上，還需從教育督導制度本源出發(fā)，結合“雙減”政策的具體要求，明確“雙減”督導的主要內容、參與主體與方法手段等關鍵問題。

(一)督導什么：以“雙減”實施過程與結果評估為重點，堅持問題導向

督導內容的選擇與確定是實施督導的核心，直接影響到督導目標與效果的實現(xiàn)。我國教育督導制度經過長期歷史演進與發(fā)展，逐漸形成了當前以“督政、督學、評估監(jiān)測”三大重要職能為一體的制度體系。從督政、督學再到評估監(jiān)測，其內容貫穿了“雙減”實施的過程與結果。但從當前各地實施的“雙減”督導來看，其內容主要聚焦于政府、教育行政部門、學校落實“雙減”的過程要素方面，如地方“雙減”工作機制建立情況、校外培訓機構專項治理情況、學校作業(yè)壓減情況、課后服務時間是否達標等情況等。雖然上述督導內容能夠準確地掌握政府、教育行政部門和學校落實“雙減”的過程性情況，但因缺少對“雙減”落實效果的評估監(jiān)測，再加上專項督導的周期性質，使得督導對象更加關注“雙減”的短期效應，偏向可以“立竿見影”的內容，容易忽視學生發(fā)展等長期、難以測量的教育目標，從而影響了督導的系統(tǒng)性與導向性。

“雙減”督導作為一項系統(tǒng)性工程，督導內容只考慮過程或是結果都是較為片面的，而需將兩者結合起來進行整體性設計，既要凸顯問題導向，關注“雙減”實施過程中制度建立、作業(yè)控制等具體情況，也要對“雙減”最終目標的達成程度進行評估。

就過程督導內容而言，是教育督導機構對“雙減”政策執(zhí)行過程中政府、教育行政管理部門、學校、教師等主體在機制建立、作業(yè)管理、課后服務、教育教學情況等過程要素的表現(xiàn)作出及時判斷，旨在了解“雙減”實施的狀況與發(fā)展態(tài)勢。2022年國務院教育督導委員會辦公室研制了《責任督學“雙減”實地督導工作指引》，明確將作業(yè)管理情況、課后服務情況、提質增效情況和支撐保障情況作為責任督學“雙減”進校實地督導要點，以此為框架指引，以發(fā)現(xiàn)實施過程中的問題為導向，地方督導部門與責任督學可靈活設計督導內容。

就結果督導內容而言，關鍵問題就是要考察“雙減”經過一段時間的實施是否達到所期望的目標，產生預期的效果。所以需以預設的“雙減”目標為基準，評估監(jiān)測“雙減”目標的達成度，即對學生與家長負擔的減輕程度、學生的發(fā)展水平、學校教育質量的提升水平等進行價值判斷，以此作為“雙減”政策實施效果的證明和問題診斷、改進的依據(jù)。

(二)誰來督導：以政府主導下的多方主體參與為模式，強調多元共治

縱觀我國教育督導制度變遷歷程，教育督導功能的定位都是置于教育行政管理的框架下理解和建構的，因此其實質是一種行政監(jiān)督和管理的手段和途徑，實施的主體為各級教育督導機構。2012年，國務院頒布實施的《教育督導條例》第一章第四條規(guī)定：“國務院教育督導機構和縣級以上地方人民政府負責教育督導的機構在本級人民政府領導下獨立行使督導職能”。以此為依據(jù)，我國教育督導體系呈現(xiàn)出明顯的行政層級性，在邏輯上形成了清晰的國家、省、市、區(qū)縣四級縱向結構。但在實踐中，一方面，教育督導機構的相對獨立設置改革有待推進。在基層的市、縣兩級政府部門實質上多采用掛靠的方式附設在同級教育行政部門，這容易導致“雙減”督導工作的獨立性不足、隊伍建設滯后、執(zhí)行力偏弱等問題；另一方面，由于當前“雙減”政策主要是各級政府運用行政命令強力推進，而“政府主導”的教育督導體制也容易造成督導權力的過分集中，導致參與“雙減”督導評估的主體往往以政府督學為主，多元主體參與的重要性被忽視。

隨著我國政府“放管服”改革和教育領域“管辦評分離”的深入推進，義務教育治理主體多元化的趨勢日益增強。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確要“建立教育督導部門統(tǒng)一歸口管理、多方參與的教育評估監(jiān)測機制，為改善教育管理、優(yōu)化教育決策、指導教育工作提供科學依據(jù)”。這為明確“雙減”督導的參與主體指明了方向。同時，“雙減”政策也涉及政府、學校、培訓機構、家長、教師等多方利益的調整，其都有強烈的利益訴求。循此出發(fā)，“雙減”督導實施應在政府主導的基礎上，進一步發(fā)揮責任督學、學校、家長、社會等不同利益主體作用，暢通監(jiān)督渠道，構建以多元主體治理為核心、運轉高效、問責有力的督導體系。

(三)怎么督導：以定性評價與定量監(jiān)測結合為方法，服務問責改進

教育督導方法主要解決的是“怎么督導”的問題，具體方法的選擇與運用直接關系到督導結果的信度和效度，影響其監(jiān)督、檢查、指導、評估等多元功能的發(fā)揮?！半p減”督導是我國當前教育督導工作的“一號工程”，與其他教育行政檢查不同，“雙減”督導具有鮮明的問責與改進屬性。督導者既要在檢查和評估后判斷督導對象落實“雙減”的程度，指出存在的問題，提出改進的指導意見，又強調了嚴格依規(guī)問責，加大了督辦、通報、約談和問責力度。

從問責的角度而言，“雙減”督導問責屬于重要的教育和行政決策，而作出影響較大的推論或決策不能只基于單一的測量，需將多重測量納入問責系統(tǒng)，以保障教育問責的科學和公平。

從改進的角度而言，教育情境具有復雜性與多樣性，督導者對具體問題的診斷與督促問題改進，都是基于對督導對象資料的全面收集、整理和系統(tǒng)分析之上形成的專業(yè)判斷。因此，只有對“雙減”政策實施進行科學監(jiān)測、系統(tǒng)評估，才能從根本上保障督導問責與改進的實現(xiàn)。

鑒于“雙減”督導任務的系統(tǒng)性與多維性，單純采用定性評價方法，所形成的督導結論往往是督導人員基于自身的經驗和認識進行判斷給出，容易受督導主體價值偏好影響，缺乏公信力與說服力。而單純采用問卷調查等量化方法收集的“雙減”督導數(shù)據(jù)也不足以深描和解釋復雜要素之間的互動關系，在形成“雙減”督導問題改進方案、評價督導干預效果等方面存在困難。因此，在“雙減”督導中，需靈活運用定性評價與定量監(jiān)測方法，強化數(shù)據(jù)間的“三角互證”，以為問責與改進提供科學的證據(jù)支撐。

三、實踐進路：“雙減”督導常態(tài)化實施的路徑探索

隨著我國“雙減”政策以雷霆之勢層層推進，學生學業(yè)負擔過重問題得到迅速緩解，校外培訓得到有效規(guī)范，下一步的工作重點將轉向提升學校教育質量、營造良好教育生態(tài)的深層治理，形成“減負”長效機制。在此背景下，我國教育督導也需系統(tǒng)地建立起“雙減”督導評估體系，構建常態(tài)督導運行機制，以保障“雙減”長效實施。

(一)準確把握“雙減”督導定位，堅持“督”、“導”并重

督導定位是“雙減”督導工作實施的基調與職能發(fā)揮的方向，為貫徹落實黨和國家教育方針，需要在宏觀層面準確把握“雙減”督導定位。

首先，要切實轉變“雙減”督導理念，以“減負增效”引領常態(tài)化督導?；诰S護和鞏固基礎教育領域的教育公平和提升教育質量的深層邏輯，上文已明確“雙減”常態(tài)化督導“減負增效”的目標指向，而要達成這一目標，“雙減”督導功能定位不能僅簡單地停留于對政府、學校和相關教育機構進行監(jiān)督與問責層面，還需要發(fā)揮其指導、引領與改進的作用，即將監(jiān)督作為起點，指導改進則是最終落腳點。

其次，理順“雙減”督導管理機制，全面落實督政、督學、評估監(jiān)測職能定位?！半p減”督導不僅需要督促政府和學校履職盡責，還需開展評估監(jiān)測。通過厘清教育督導部門本身的職責定位和工作邊界，在確?！半p減”督導機構獨立行使職能的基礎上，實現(xiàn)督政、督學、評估監(jiān)測一體化。

最后，根據(jù)教育督導職能及“雙減”內容要點，明晰督導目標定位。具體包含三方面：一是以督政引導各級地方政府建立“雙減”常態(tài)化工作機制，提高公共教育服務能力和水平；二是以督學監(jiān)督指導各級各類學校實施作業(yè)管理，開展課后服務，提高教育質量，落實“雙減”督導常態(tài)化；三是以評估監(jiān)測摸準“雙減”落實存在的真實問題，為改進政策制度提供依據(jù)和支撐，以此實現(xiàn)監(jiān)督與指導并重。

(二)科學構建督導評估指標體系，突顯“雙減”效果要素

評價指標體系是一組具有內在聯(lián)系的、能夠綜合反映評價對象狀況的指標。督導評估指標體系是進行“雙減”督導的重要依據(jù)，也是指導“雙減”督導常態(tài)化實施的標準指南。因“雙減”實施涉及校內與校外不同方面，其政策效果最終落腳于學生的發(fā)展，而學生發(fā)展的結果是其個體、家庭、學校等因素共同作用的函數(shù)?！半p減”督導的內容既要關注實施過程指標要素，又要涵蓋評估監(jiān)測“雙減”最終目標的達成指標，所以需要分層、分類構建“雙減”督導評估指標體系。

就縱向角度來看，依據(jù)國家、省、市、區(qū)縣四級督導機構的權責義務，明晰各級機構相應的督導重點與工作內容。例如，國家層面督導機構應側重于強化工作流程，建立統(tǒng)一的“雙減”督導評估制度，研制“雙減”督導評估要點與質量標準，并建立全國“雙減”督導數(shù)據(jù)庫，及時向省市和區(qū)縣層面反饋督導結果。省市層面則在國家統(tǒng)一的督導指標指導下，依據(jù)地方特色研制地方性“雙減”督導評估指標體系，制定整體性督導實施方案等。區(qū)縣可進一步細化上級指標框架與督導要點，側重于責任督學“雙減”實地督導，更加強調基于各級督導結果，有針對性地指導區(qū)縣教育行政部門、學校改進教育教學工作。

就橫向角度來看，根據(jù)“雙減”工作領域差異與督導對象的不同，教育督導機構應分類制定校內作業(yè)管理、課后服務與校外培訓機構等督導專項評估指標和標準。在具體項目指標選取上，可基于斯塔弗爾比姆(Stufflebeam)提出的CIPP評價框架——“背景(Context)-投入(Input)-過程(Process)-結果(Output)”(3)D.L.Stufflebeam，“The CIPP Model for Evaluation”，D.L.Stufflebeam，G.F.Madaus and T.Kellaghan(eds.)，Evaluation Models：Viewpoints on Educational and Human Services Evaluation，Boston：Kluwer Academic Publishers，2000，pp.279-317.，對督導對象落實“雙減”政策的條件、目標、行動及效果進行系統(tǒng)評估，涵蓋全環(huán)節(jié)的重要因素，并完善督導標準與評估工具。以責任督學掛牌開展“雙減”督導為例，督導評估內容不僅僅包含背景因素(如社會環(huán)境、學校文化氛圍等)與容易觀測的投入因素(如學校落實“雙減”的經費保障、師資隊伍、硬件設施等)，還包括當前督導重點關注的課堂教學、作業(yè)管理、家?；拥冗^程因素，同時還要進一步強調“雙減”效果，如學校教育質量提升程度、學生發(fā)展水平、家長滿意度等結果指標。具體標準可基于發(fā)展性評價理念來構建，除了強調硬件設施、資質規(guī)范、學生作業(yè)時間等結構性指標是否達到政策剛性的要求外，還應采用弱框架原則確定文化氛圍、課堂教學等情境性指標，以及關注“雙減”實施前后學生進步幅度等學校效能元素。

(三)積極探索多元主體共治機制，推進督導隊伍專業(yè)化

“雙減”政策的落地標志著我國減負治理開始走向校內校外協(xié)同治理，而多元共治能帶來“雙減”工作的善治。如前所述，雖然“雙減”督導主要由各級教育督導部門主導，但因“雙減”改革涉及政府、學校、教師、學生、家長、校外培訓機構等多方利益調整，需協(xié)調利益相關方達成共識、共同行動。因此，在推進“雙減”督導常態(tài)化實施過程中，應構建督導主體多元協(xié)同共治的體制機制。

其一，建立包括各級政府機構、第三方監(jiān)測評估機構和社會公眾等主體在內的“雙減”督導格局。其中，宏觀層面應強化政府履職，促使各級政府發(fā)揮“元治理者”角色，同時加強教育督導系統(tǒng)與組織、編制、財政、人事、市場監(jiān)管等其他系統(tǒng)的聯(lián)動作用。例如，在校外培訓機構專項督導工作中，教育督導部門可會同教育部門和科技、文旅、體育等非學科類主管部門，人民銀行、銀保監(jiān)等金融管理部門等研制督導評估標準。第三方監(jiān)測評估機構可在“雙減”評估監(jiān)測等專業(yè)性較強的督導工作中擔當專業(yè)治理角色。家庭、社會公眾則在“雙減”督導中起到民主監(jiān)督作用。中觀層面，注重提升參與督導的組織化水平，組建由國家督學、地方督學、專家學者等專業(yè)人士于一體的“雙減”實地督導團，以多元主體的專業(yè)優(yōu)勢和內部張力保障“雙減”督導有效性。微觀層面，督導過程還要積極鼓勵各方利益主體理性溝通、平等交流、充分表達利益訴求，形成推進“雙減”政策的統(tǒng)一價值判斷和行動共識。

其二，著力提升督導隊伍的專業(yè)化水平。受督導主體的理念、專業(yè)能力等方面的影響，即使面對相同任務，不同督導主體關注的督導問題、選擇的督導方法、形成的督導結果也會產生較大差異。因此，一是要健全督導隊伍準入機制，嚴把“入口關”。在提高各級各類督導人員任職標準的基礎上，通過健全公開選聘制度，嚴格選拔與吸納一批業(yè)務優(yōu)秀、工作敬業(yè)、專業(yè)經驗豐富的人員專門從事督導工作。二是完善督導隊伍培訓機制，加強“學習關”。系統(tǒng)制定“雙減”督導培訓規(guī)劃方案，重點開展“雙減”政策精神、督導方法等內容的培訓，并針對督導人員工作經驗與年限的不同分層分類施訓。同時，創(chuàng)新培訓模式，采用“需求分析+集中授課+案例研討+自我反思”模式、“以干代訓”、“以老帶新”等形式及時解決督導人員在督導中出現(xiàn)的業(yè)務盲點、能力弱點，針對性提升督導隊伍專業(yè)素養(yǎng)。

(四)推動數(shù)據(jù)賦能督導方式方法，保障督導結果精準權威

面對“雙減”工作復雜的治理環(huán)境、多元的治理主體及具有不確定性的治理過程，傳統(tǒng)基于經驗的、直線式督導方式亟需向基于證據(jù)的、閉環(huán)式方式轉變。而大數(shù)據(jù)能夠及時捕捉、傳遞來自多層次的豐富數(shù)據(jù)信息，有助于增強決策的前瞻性、科學性和統(tǒng)籌性。大數(shù)據(jù)背景下，“雙減”常態(tài)化督導的方式方法也應有所創(chuàng)新：一是整合構建國家主導、分級共享的“雙減”督導智能化管理平臺，提高督導管理的信息化水平。通過智能化數(shù)據(jù)管理平臺，打通四級督導體系數(shù)據(jù)共享渠道，互通互聯(lián)，避免“多頭督導”，減輕地方與學校壓力；二是積極建設區(qū)域教育督導基礎數(shù)據(jù)庫，充分利用大數(shù)據(jù)支持常態(tài)化督導與決策服務。例如，北京市基于教育督導信息化建設目標，建構了具有督導數(shù)據(jù)采集、評估、教育輿情監(jiān)測、督學責任區(qū)網(wǎng)格化管理功能和教育決策支持功能的督導信息管理應用系統(tǒng)，實現(xiàn)了多源督導評估數(shù)據(jù)的綜合分析和可視化展示，極大提升了“雙減”督導的時效性與精準性。

同時，“雙減”督導問責的嚴肅性、權威性也要求有客觀可靠的督導評估數(shù)據(jù)為依據(jù)。當前我國“雙減”督導已建立了重點事項半月通報制度、設立舉報平臺，明確要對督導發(fā)現(xiàn)的問題整改不力、推諉扯皮等情形根據(jù)《教育督導問責辦法》啟動問責程序，層層傳導壓力，逐步完善“雙減”督導問責制度。在此基礎上，如何提升“雙減”督導數(shù)據(jù)與結果的信效度成為落實督導問責的關鍵問題。一是堅持定性評價與定量監(jiān)測有機結合，利用大數(shù)據(jù)提升督導結果的客觀性。例如，對學校課堂教學、課后服務開展情況可采用傳統(tǒng)推門聽課、校園巡視、座談走訪等實地督導方式獲取第一手資料；對“雙減”后學生學業(yè)負擔、家長滿意度等長期、隱性的結果性指標，可以利用大數(shù)據(jù)、智能化手段動態(tài)伴隨式采集學校與家庭教育過程的信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)督導數(shù)據(jù)間的“三角互證”；二是運用大數(shù)據(jù)技術及深度學習技術建立各級數(shù)據(jù)分析模型，實現(xiàn)“雙減”實施過程性精準督導、個性化分析診斷和自動化預警服務，動態(tài)追蹤整改落實情況，智能輔助督導問責。