文_趙建鋒

據(jù)國家財政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國地方政府債務(wù)余額為35.1萬億元，同比增長15.1%。自2017年以來，地方政府債務(wù)余額以年均16.3%的速度快速增長，遠高于同期名義經(jīng)濟增速的7.8%。另外，“地方政府隱性債務(wù)余額數(shù)據(jù)沒有官方統(tǒng)計，市場方估計在30萬億～50萬億元”。近年來，地方政府債務(wù)不斷積累、規(guī)模持續(xù)擴大，越來越受到社會各界的關(guān)注。

一、地方政府債務(wù)客觀上助推了發(fā)展

1994年分稅制改革后，部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府財政一度入不敷出，被迫進行負債。之后1997年亞洲金融危機爆發(fā)，各省市縣政府面臨保增長壓力，建立地方政府融資平臺，通過銀行貸款、發(fā)行城投債等形式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。2005年之后，隨著城市化、工業(yè)化加速，區(qū)域發(fā)展競爭日趨激烈，特別是2008年國際金融危機爆發(fā)，中央政府推出四萬億（其中地方政府2.82萬億）財政政策，帶動地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴張，地方融資平臺逐步成為地方政府隱性債務(wù)的主要載體。2014年，修正后的《預(yù)算法》及國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》正式施行，明確了以地方政府為主體的舉債融資機制，以地方政府債券為主要形式的顯性債務(wù)有序增長，同時地方政府借助平臺公司、不規(guī)范PPP、政府購買服務(wù)、政府性基金等繼續(xù)融資，隱性債務(wù)擴張也呈現(xiàn)多元化。2020年以來，為應(yīng)對疫情沖擊，中央政府出臺力度空前的財政政策托底經(jīng)濟，除加大對地方轉(zhuǎn)移支付之外，同時增加地方債券額度，三年新增地方債額度高達13.8萬億，是此前三年的2.3倍，地方政府顯性債務(wù)及隱性債務(wù)均快速增長。

成因?qū)用?，地方政府負債的動機在于發(fā)展。放在財政整體運行體系當(dāng)中來看，債務(wù)是除轉(zhuǎn)移支付外地方財政收支缺口的重要彌補方式，源于地方財力與支出責(zé)任的缺口。從地方政府自身的角度來分析，比較關(guān)鍵的原因有三條。其一，分稅制改革導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)不對稱，地方政府財政汲取能力和收入下降，雖然通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還能夠基本維持運轉(zhuǎn)，但要保民生、保穩(wěn)定、保發(fā)展，地方政府的支出責(zé)任不斷擴大、剛性程度不斷上升，尤其是在財力基礎(chǔ)比較薄弱的西部地區(qū)，持續(xù)擴大的收支缺口導(dǎo)致不得已被動負債。其二，投資拉動的經(jīng)濟增長模式，且實際運行中地方政府深度參與經(jīng)濟活動，不僅通過制定政策、調(diào)配資源、改善環(huán)境來招商引資，也通過國資國企直接“下場”，利用“地方政府融資平臺”“土地金融”大量舉債投入基礎(chǔ)設(shè)施和其他項目建設(shè)。其三，自上而下且層層加碼的地方考核激勵機制，激發(fā)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情，也推動形成了地區(qū)之間你追我趕、爭先進位的“GDP錦標(biāo)賽”，自然而然催生出大批的新區(qū)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型項目，在加快發(fā)展的同時也使地方政府債務(wù)持續(xù)擴張。

效果層面，地方政府債務(wù)支撐助推了發(fā)展。從全局來看，1998年至2012年前兩輪積極財政政策催生的兩輪地方政府債務(wù)擴張，為全國各地大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金支撐，大大加速了城市化和工業(yè)化進程，更為全國經(jīng)濟的逆周期調(diào)節(jié)和長期穩(wěn)定增長提供了有力保障，幫助中國經(jīng)濟擺脫了外部沖擊影響。特別是2008年底的四萬億財政刺激計劃，帶動地方政府大量舉債投入基礎(chǔ)建設(shè)，直接推動了產(chǎn)業(yè)的快速迭代和升級，更為隨后十年中國經(jīng)濟的持續(xù)增長奠定了基礎(chǔ)。從局部來看，這些年各省、市、縣形成的地方債務(wù)，大部分是投向了鐵路、公路、學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電、供氣、供熱等公共基礎(chǔ)設(shè)施和城市開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面。這些龐大的資金投入事實上促進了城市建設(shè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集壯大、技術(shù)快速升級，推動了地方經(jīng)濟增長，創(chuàng)造了更多就業(yè)機會，提高了群眾生活水平，帶動了社會快速進步。特別是許多針對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不僅對本地發(fā)展起到了助推作用，其外溢價值更對全局發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。以甘肅公路交通建設(shè)為例，甘肅省東西跨度1600多公里，橫跨東西多省、全長4395公里的連霍高速公路在甘肅境內(nèi)就有1637公里。事實上，甘肅的公路交通建設(shè)更為國家西部大開發(fā)和“一帶一路”戰(zhàn)略的實施作出了重要貢獻。從近三年看，地方債的大規(guī)模發(fā)行對穩(wěn)定疫情沖擊下的宏觀經(jīng)濟大盤起到了重要作用。2022年全國經(jīng)濟總量突破120萬億元，達到121萬億元，疫情三年年均增長4.5%，遠高于全球1.8%的增速。

二、地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險應(yīng)予以特別關(guān)注

2014年新《預(yù)算法》頒布以來，我國地方債務(wù)管理機制逐步成熟。一方面，通過發(fā)行置換債券將非地方政府債券形式的債務(wù)進行置換，同時通過發(fā)行新增債券尤其是新增專項債滿足地方政府建設(shè)資金需求；另一方面，落實地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度，規(guī)定地方政府唯一合法舉債渠道是發(fā)行地方政府債券，同時加大對違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問責(zé)力度。在上述“開前門、堵后門”舉措下，地方政府債務(wù)總額保持了相對穩(wěn)定的增長，其中2018—2022五年間地方政府顯性債務(wù)余額增長了16.8萬億元，隱性債務(wù)風(fēng)險有所緩釋。2023年1月，財政部部長劉昆表示，全國政府負債率低于國際通行的60%警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風(fēng)險總體可控。

另外，從地方政府債務(wù)支出結(jié)構(gòu)來看，主要用于市政建設(shè)、交通運輸、保障性住房、土地收儲及民生改善等領(lǐng)域的項目建設(shè)，形成了相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。也就是說，地方政府顯性債務(wù)大多具有較強的建設(shè)性、發(fā)展性和自償性特征，加之考慮基建項目帶來的地價上漲、財政增收、經(jīng)濟發(fā)展等綜合收益，即使債務(wù)融資成本高于建設(shè)項目的回報率，但適度的債務(wù)在綜合利益和長遠效益方面對于地方發(fā)展還是有利的。

當(dāng)然，凡事各有利弊。從宏觀層面看，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但也不能以宏觀來代替局部。實際工作中，一些地方政府債務(wù)存在的潛在風(fēng)險還須予以特別關(guān)注。

一是考核加持與約束不足疊加影響隱性債務(wù)控制效果問題。一方面，雖然早在2013年中組部就規(guī)定地方政績考核不以GDP論英雄，但實際情況是現(xiàn)行考核機制下各地之間競相爭先，而且并未將地方政府債務(wù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核任用體系之內(nèi)，從考核機制上缺乏對地方債務(wù)的管理約束，特別是缺乏有效的違規(guī)舉債問責(zé)機制。另一方面，《預(yù)算法》及近年來出臺的相關(guān)政策規(guī)定，對一些地方政府債務(wù)在規(guī)?？刂啤L(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置等領(lǐng)域的管理約束能力仍顯不足，或者說存在制度執(zhí)行不到位、政策落實不到位的問題。同時，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的大背景下，積極擴大有效投資，客觀上也為地方政府特別是市、縣級政府?dāng)U大財政預(yù)算外融資提供了動力和條件。

二是地方政府的責(zé)任問題或者說舉債投資的效益問題。事實上，債務(wù)本身并非風(fēng)險，或者說債務(wù)的規(guī)模大并不意味著風(fēng)險就大，關(guān)鍵要看債務(wù)的支出結(jié)構(gòu)與效益，同時要充分考慮和科學(xué)預(yù)測地方政府的償還能力。如果一味地為了追求“大有作為”等所謂的政績，而不受約束、不負責(zé)任地大肆舉債建設(shè)，例如貴州省獨山縣，一年財政收入不到10億元，存量債務(wù)居然高達400多億，那么債務(wù)風(fēng)險就是必然的。如果不考慮自身條件、不考慮實際需要，想當(dāng)然地舉債在小城市里建大廣場、修寬馬路，在沒有實際需要的地方建高速公路，在遠離供應(yīng)鏈的地方建園區(qū)，那么即便地方政府加快發(fā)展、改善民生的初衷再好，也很難產(chǎn)生效益。

三是“借短投長”造成的成本和收益“期限錯配”問題。從實際情況來看，各級地方政府債務(wù)中“借短投長”現(xiàn)象比較普遍，且融資成本相對較高。據(jù)全國人大調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末的地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，加之公益事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等項目往往回報率比較低，這樣就造成了資金成本和收益的“期限錯配”。從2020年開始明顯已進入地方政府債務(wù)到期的高峰期，部分到期規(guī)模大但財政實力較弱的地方政府，須更大程度地依賴再融資進行到期債務(wù)的償還，而過度負債也會帶來地方政府再融資愈加困難，從而加劇債務(wù)壓力，出現(xiàn)類似近期貴州多地發(fā)生的“無力還債”風(fēng)險。這一問題在中西部經(jīng)濟薄弱地區(qū)顯得更為突出，也是近年來非標(biāo)違約事件時有發(fā)生的主要原因。

四是相關(guān)政策執(zhí)行過程中有可能出現(xiàn)或衍生的風(fēng)險問題。從近年來地方發(fā)展穩(wěn)定的實際情況看，地方政府債務(wù)短期內(nèi)基本上很難從規(guī)模上壓降下來，而且保持一定的增速幾乎是剛性的，否則會立刻出現(xiàn)基建投資突然下滑、地方債務(wù)違約等明顯的負面問題。雖然國務(wù)院相關(guān)政策明確規(guī)定，“對失去清償能力的（地方融資平臺公司）要依法實施破產(chǎn)重組或清算”，但是從目前各地現(xiàn)實的境遇來看，哪怕任何的技術(shù)性違約都會成為市場關(guān)注的焦點，如果真的發(fā)生破產(chǎn)清算，極有可能帶來地方政府信用危機、市場信心不足、經(jīng)濟增速下滑等非常大的負面影響。

三、防范和化解債務(wù)風(fēng)險的對策

從本質(zhì)上來看，地方債務(wù)是地方政府為了刺激經(jīng)濟發(fā)展而采用的融資工具，存在于財政預(yù)算表的內(nèi)外。適度的舉債對于地方經(jīng)濟社會發(fā)展有著積極的助推作用，但超過了一定的“度”也必然會導(dǎo)致“還不上債”的風(fēng)險。當(dāng)前，從應(yīng)對國際政治和國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)的諸多不確定因素，切實穩(wěn)定國民經(jīng)濟發(fā)展大盤的角度出發(fā)，舒緩地方政府償債壓力，防范和化解債務(wù)風(fēng)險，非常重要和迫切。

第一，理性看待，避免“兩個方面的傾向”。

積極防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，并不是阻止地方政府舉債，也沒有必要“談債色變”。當(dāng)前我國經(jīng)濟正處于全面恢復(fù)常態(tài)化穩(wěn)步增長的進程當(dāng)中，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，一方面，不能“一刀切”地壓降債務(wù)規(guī)模，還須支持市場主體合理的加杠桿需求，保持地方政府債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長相協(xié)調(diào)的適當(dāng)增速；另一方面，不能寄希望于“短期內(nèi)”就見成效，應(yīng)該是有效政策措施與地方主動作為相互作用的一個較長過程。

第二，重點防止無序擴張，優(yōu)化“兩個方面的制度”。一方面，從降低地方政府舉債的“積極性”著手，健全完善更能體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展理念的地方政績考核評價體系，特別要將地方政府債務(wù)風(fēng)險納入考核體系，設(shè)定相應(yīng)的反向評判指標(biāo)，加強對地方政府的綜合引導(dǎo)。另一方面，從提升地方政府舉債的“責(zé)任感”著手，進一步健全完善更有約束力的政府舉債決策評估、債務(wù)投資風(fēng)險評估、項目建設(shè)績效評估、黨政領(lǐng)導(dǎo)共同負責(zé)、實施效果終身問責(zé)等系列機制，切實強化對地方政府舉債行為的有效約束。

第三，突出遏止隱性債務(wù)，做好“兩個方面的工作”。一方面，要搞清楚真實情況，對地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進行全面起底調(diào)查，制定針對相關(guān)時間節(jié)點之前、之后不同情況的問責(zé)，以及對變相融資舉債行為的社會監(jiān)督、甄別認(rèn)定、問責(zé)處罰等政策措施。另一方面，制定綜合化償債方案，綜合考慮各地經(jīng)濟總量、償還能力、存量資產(chǎn)、融資平臺經(jīng)營效益等各方面因素，研究制定地方承擔(dān)、債券置換、降低利息、債務(wù)展期、債轉(zhuǎn)股以及地方融資平臺與政府脫鉤、自負盈虧等分類處置的政策措施。

第四，減輕集中償債壓力，嘗試“兩個方面的努力”。一方面，地方政府層面積極開發(fā)利用存量資產(chǎn)資源，提升償債能力。比如，對城市經(jīng)營類資產(chǎn)、醫(yī)療養(yǎng)老設(shè)施、文化旅游設(shè)施等有一定現(xiàn)金流但單純靠經(jīng)營無法覆蓋貸款本息的存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營、資產(chǎn)證券化、不動產(chǎn)投資信托基金等方式進行盤活。對于在建工程形成的存量債務(wù)，可根據(jù)財政部相關(guān)政策開展四方會談進行債務(wù)重構(gòu)。另一方面，從宏觀政策層面優(yōu)化債務(wù)性質(zhì)和期限結(jié)構(gòu)，平滑償債高峰。通過開展隱性債務(wù)置換、提高地方政府一般債比重、用長期國債置換地方債等“以時間換空間”的方式，緩解地方政府短期集中償債壓力，有效控制和規(guī)避債務(wù)風(fēng)險。

第五，地方政府主動作為，實現(xiàn)“兩個方面的轉(zhuǎn)變”。一方面，思想上要主動“破冰”，不能“穿新鞋走老路”。地方政府特別是市、縣政府必須在思想上“破冰”，切實把思想真正地轉(zhuǎn)變到高質(zhì)量發(fā)展上來，擺脫慣性思維、破除路徑依賴，不再走“只求規(guī)模不求效益，只求數(shù)量不求質(zhì)量，盲目投資、重復(fù)建設(shè)”的老路。另一方面，行動上要實事求是，有所為而有所不為。落實好習(xí)近平總書記關(guān)于各地區(qū)“不能脫離實際硬干，更不要為了出政績不顧條件什么都想干”的要求。特別在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，應(yīng)綜合考慮人口規(guī)模、承載能力、實際需求等多方面因素，不能好大喜功、貪大求全，而是實事求是、量力而為，結(jié)合自身實際培育地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、開展生態(tài)建設(shè)，為群眾提供更好教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)，增強發(fā)展預(yù)期，提振發(fā)展信心。