摘 要：基于市場運行機制的碳排放權交易是有效實現(xiàn)碳減排目標的政策性工具。從差異化的政策試點過渡到全國統(tǒng)一碳市場，碳減排成效顯著，但政策執(zhí)行過程中仍存在政策因“利”失衡、政策參與目標群體單一、政策體系不兼容等問題。究其原因是政策執(zhí)行主體利益沖突、政策穩(wěn)定性和可操作性差、政策執(zhí)行機制區(qū)域差異多個層面因素的影響?；诖?，本文提出相應紓解策略，以提高碳交易政策執(zhí)行績效，助力碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)。

關鍵詞：“雙碳”目標；碳交易；政策執(zhí)行；困境；紓解策略

本文索引：劉姍.“雙碳”背景下碳交易政策執(zhí)行困境、成因與紓解策略[J].中國商論，2023（10）：-150.

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）05（b）--04

1 政策背景及研究現(xiàn)狀

氣候變化歸根到底是全球政治、經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是當前國際和國內(nèi)面臨最大的經(jīng)濟外部性和環(huán)境公共危機，具有持續(xù)的負面影響和不確定的閾值點。同時，歐盟提出將在2023年10月開始運行碳邊界調(diào)節(jié)機制，主要針對鋼鐵、石化、化工等高碳排放產(chǎn)品征收碳關稅，因此發(fā)展中國家需要采取更加有力的碳減排政策來應對。目前，國內(nèi)主要通過碳排放權交易管控高碳排放行業(yè)或企業(yè)，隨著我國“雙碳”重大戰(zhàn)略目標的提出，中央政府加快建立和完善全國碳排放權交易市場體系，于2021年7月正式啟動全國碳排放權交易市場。我國碳排放權交易政策主要基于碳配額價格機制，對碳排放總量進行控制和優(yōu)化配置碳減排資源，從試點先行到全國推廣，我國碳交易政策進入新的發(fā)展階段，政策執(zhí)行隨之面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

國內(nèi)外學者對碳交易的研究主要包括碳交易政策的減排效果、碳交易市場存在的問題及對應策略等。研究表明，我國碳交易政策能顯著降低試點地區(qū)的二氧化碳排放量、人均二氧化碳排放量及碳排放強度[1]。但整體來看，我國碳減排總量仍未得到有效控制，以降低碳排放強度（相對量）為主[2]。近年來，更多學者探討了碳市場存在的問題，如試點碳交易信息披露制度存在主體缺陷、內(nèi)容缺陷、渠道缺陷等，導致碳市場活躍度降低[3]，政策的時間不一致性會影響碳交易政策執(zhí)行的效率及效果[4]。碳交易市場價格是學者關注的重點，碳排放權交易價格受到多種因素的影響，呈現(xiàn)波動性，如傳統(tǒng)能源價格[5]。政策中，減排門檻設置寬松、懲罰力度不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構中二產(chǎn)占比偏高、非清潔能源利用率低及環(huán)保減排投入不足等，造成碳交易市場價格低迷[6]。

碳交易相關研究為本文奠定了基礎，但鮮有研究對碳交易政策執(zhí)行進行探索。我國“雙碳”目標行動涉及環(huán)境、經(jīng)濟、政治、文化多個領域，是一項分階段、長期發(fā)展的綜合性系統(tǒng)工程。地方政府如何轉(zhuǎn)變碳交易政策執(zhí)行困境壓力為動力，做好戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型布局是當前亟需解決的關鍵問題。在“雙碳”背景下，從碳交易政策執(zhí)行視角，對我國碳交易政策執(zhí)行過程中存在的問題及其成因進行剖析，并提出針對性應對措施，以提高碳交易政策執(zhí)行效率和效益。

2 碳交易政策執(zhí)行困境

2.1 政策因“利”失衡

從經(jīng)濟學角度來看，二氧化碳作為一種公共物品，具有典型的非競爭性、非排他性和外部性，因此二氧化碳排放及其治理過程極易引發(fā)市場失靈。在碳交易過程中，相關利益主體會根據(jù)自身減排利益最大化而產(chǎn)生如“搭便車”等政策執(zhí)行投機行為，嚴重破壞碳交易政策的公平性和有效性。

第一，政策因“利”供需失衡?！疤冀灰渍吖┙o”與“碳交易政策需求”失衡是指在信息不完全與信息不對稱的情況下，中央政府無法從“需求側(cè)”對全國碳交易市場運行精準施策，各地方政府及企業(yè)等市場主體在政策執(zhí)行過程中對中央政府或上級主管部門虛假匯報碳排放、碳減排、碳交易等相關信息。目前，全國碳市場碳排放配額分配主要由省級生態(tài)環(huán)境部主管部門依據(jù)行政區(qū)域重點企業(yè)單位實際碳排放為配額基準。在有限碳配額情形下，參與交易的企業(yè)為獲取更多碳配額以降低企業(yè)生產(chǎn)成本和環(huán)境治理成本，因而出現(xiàn)年度碳排放數(shù)據(jù)虛報等行為，進而出現(xiàn)碳配額供給量與真實需求量不一致的情況，干擾碳交易政策的有效執(zhí)行。

第二，政策因“利”目標失衡。對政府而言，作為環(huán)境規(guī)制主體，碳交易政策目標為控制碳排放總量。我國建設全國統(tǒng)一碳排放權交易市場不僅是落實國際減排承諾、落實國內(nèi)二氧化碳排放達峰目標與碳中和任務的重要抓手，還是優(yōu)化能源消費結(jié)構、推動企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要政策工具。其次，對企業(yè)而言，作為被規(guī)制者，政策目標為獲得碳配額以降低成本。在碳交易中，碳排放權作為商品交易對象，控排企業(yè)為完成履約、促進綠色技術創(chuàng)新、獲取利益等會通過一定手段獲取更多的碳配額，以降低企業(yè)減排成本。

2.2 政策參與目標群體單一

其一，碳交易政策企業(yè)主體范圍較窄。目前，全國碳交易市場處于初期建設和完善階段，面臨多重挑戰(zhàn)。由于工業(yè)部門碳排放在碳排放總量中占比高達70%，因此工業(yè)碳減排是實現(xiàn)“雙碳”目標的關鍵一環(huán)。在全國碳交易市場建設初期，市場主體以工業(yè)行業(yè)為主，擬納入鋼鐵、電力、有色、石化、化工、建材、航空和造紙八大高碳排放行業(yè)，但由于政策體系不完善，現(xiàn)僅納入達標的2225家重點電力控排企業(yè)。

其二，碳交易政策個體參與缺乏。當前，我國僅有廣東碳排放權交易所等5所碳交易中心允許個人參與，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前僅有10000多人以股票形式參與碳交易市場。從個體角度來看，個人綠色低碳行為可以轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟價值。例如，螞蟻森林作為規(guī)模最大的個人碳市場，運行機制為建立個人碳賬戶，將綠色出行、綠色支付等減排行為所積累的“綠色能量”兌換為不同種類的樹木進行種植，提高森林碳匯。2016年以來，已有5.5億個體用戶參與，遠遠超過碳交易市場個體參與數(shù)量。

其三，碳交易政策第三方機構參與不足。碳交易市場第三方參與主體主要包括中間商、第三方核查機構、金融機構及咨詢機構等。以金融機構為例，現(xiàn)僅有8家證券金融機構可參與碳排放權交易。由此可見，當前我國碳交易政策目標群體參與積極性較低，阻礙了政策執(zhí)行效率和效益的提高。

2.3 政策體系不兼容

其一，碳交易政策法律基礎不兼容。政策體系作為市場運行的基礎，各試點地區(qū)政策體系由地方過渡到全國，存在政策體系不兼容現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在執(zhí)法力和約束力的差異。試點碳市場以地方政府令、地方立法或政府文件為政策基礎，其政策法律效力和市場約束力顯著低于全國性碳交易政策，市場的流動性較差。全國碳市場以國務院、生態(tài)環(huán)境部相關立法為政策基礎，全國碳市場建設和啟動以來，新出臺的《碳排放權交易管理辦法（試行）》《國務院碳排放權交易管理條例》等全國性碳交易政策與深圳、重慶和北京等試點碳市場的立法基礎不一致。

其二，試點碳市場與全國碳市場碳分配、碳交易、履約等的碳核查機制（MRV）不兼容。不同試點區(qū)域地方政府在碳配額分配過程中缺乏統(tǒng)一的核查監(jiān)督機制，導致出現(xiàn)政策不公平執(zhí)行或政策無效執(zhí)行現(xiàn)象。在全國碳交易市場啟動后，地方監(jiān)管和國家監(jiān)管可能存在交叉重疊或界限不清晰，從而引發(fā)地方政府間“逐底競爭”等碳交易政策執(zhí)行困境。在企業(yè)碳交易和履約過程中，試點碳市場與全國碳市場碳核查機制缺乏統(tǒng)一性，導致政策執(zhí)行風險升高、政策執(zhí)行信度和效度大幅降低。在試點碳市場中，僅有北京、深圳和上海試點碳市場對承擔核查工作的人員有嚴格的資質(zhì)要求，并作了詳細規(guī)定。尤為顯著的是，試點碳市場與國家碳市場在核查人員資質(zhì)、核查機構資質(zhì)等方面存在顯著差異，且很難在短時間內(nèi)統(tǒng)一。

3 碳交易政策執(zhí)行困境的成因分析

3.1 政策執(zhí)行主體利益沖突

從管理角度來說，公共政策執(zhí)行失衡的根本原因是政策主體間的利益或價值存在沖突。由于政策問題的系統(tǒng)性及政策主體的價值多元化，政策執(zhí)行往往被賦予多重目標，相互間缺乏統(tǒng)籌與整合，因而出現(xiàn)政策價值、目標、資源等內(nèi)部要素碎片化、部門與地方政府間關系碎片化、部門與地方政策執(zhí)行碎片化等[7]。政府作為公共權力的代表，在碳交易制度中要發(fā)揮主導作用，將降低碳排放目標層層分解，以調(diào)動各級地方政府和控排企業(yè)的內(nèi)在積極性，從而實現(xiàn)“雙碳”目標?；趦r格機制的碳排放權交易增加了企業(yè)的碳減排成本，企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，參與碳交易的主要目的是完成履約，而以實現(xiàn)自身利益最大化為主要目標，最終導致政策目標失衡。

國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部等主管部門根據(jù)我國“雙碳”目標及碳交易市場發(fā)展現(xiàn)狀，制定碳交易市場相關制度、政策、辦法等。在現(xiàn)有科層制度下，條塊化、分割式的管理模式使碳交易供給政策存在一定的滯后期，因而各主管部門很難及時、準確地獲取所需的市場信息。同時，由于不同碳交易地區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境、碳市場發(fā)展等方面存在差異，政府相關主管部門不能及時和有效地掌握各碳市場的實時信息，地方政府、參與交易的控排企業(yè)在政策執(zhí)行過程中會出于某種利益，對各級主管部門采取信息謊報、瞞報等利己行為，如濫用自由裁量權、“鉆空子”等，各地方政府及企業(yè)等市場主體相互之間形成利益聯(lián)盟，因而上級部門同樣很難獲取真實的需求信息，最終導致碳交易政策供需失衡。

3.2 政策穩(wěn)定性和可操作性差

政治、經(jīng)濟和環(huán)境等內(nèi)在和外部因素的穩(wěn)定性及可操作性是一項公共政策有效執(zhí)行的前提條件。首先，在穩(wěn)定性方面，我國碳排放權交易政策發(fā)展歷程為試點探索階段（2011—2017年）、建設完善階段（2017—2020年）和全國營運階段（2021年后）。在這幾年的發(fā)展過程中，國際和國內(nèi)政治、經(jīng)濟形式及環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，碳交易政策隨之存在諸多不穩(wěn)定性，包括要素結(jié)構、潛在的市場風險等，尤其表現(xiàn)在價格不規(guī)則大幅波動。從企業(yè)角度來看，不穩(wěn)定的市場預期、過高的失信成本及過高的碳減排邊際成本，導致主動參與碳市場的意愿較低。同樣，第三方金融機構等為規(guī)避市場結(jié)構性風險，主要采取觀望等行動以降低損失。

其次，在可操作性方面，目前我國碳交易政策仍缺乏對個人碳交易的關注，以企業(yè)為主，《碳排放權交易管理辦法（試行）》雖已明確符合交易條件的個人參與碳交易的政策支持和政治合法性，但實際可操作性不強。一是個人交易平臺以“螞蟻森林”等App為主，缺乏線下交易渠道；二是由于個人碳排放和碳減排量無法精確測量，個人交易以金融類產(chǎn)品為主，較為單一；三是社會公眾缺乏碳交易減排認知；四是個人參與碳市場具有較高門檻。以重慶市碳市場為例，投資者需要滿足具有10萬元以上金融資產(chǎn)、較高的風險識別能力和風險承受能力等多個條件，對于經(jīng)濟能力和專業(yè)知識儲備要求較高，導致碳交易個人參與意愿和積極性較低。

3.3 政策執(zhí)行機制區(qū)域差異

隨著全國統(tǒng)一碳市場的正式啟動，相對非試點地區(qū)，試點市場與國家碳市場存在銜接問題，由于試點地區(qū)間的經(jīng)濟水平、政策背景等不同，造成其碳交易體系、制度設計等與國家碳市場產(chǎn)生明顯隔閡。究其原因，在碳交易政策執(zhí)行過程中，考慮到協(xié)調(diào)、溝通和合作的時間成本與資金成本較高，不同地方政府部門為了自身利益而更加傾向各自為政，彼此間缺乏協(xié)調(diào)、溝通和合作機制。同時，在碳排放權配額分配時，不同區(qū)域碳市場碳配額分配標準存在差異性。

其次，從地方政府視角來看，地方政府碳減排政績考核制度催生了政府官員政治錦標賽，地方政府作為政策執(zhí)行的重要主體，有限的碳配額等政策資源使得地方政府間出現(xiàn)競爭關系。通過各類政策獲取碳排放權等環(huán)境治理資源，以發(fā)展經(jīng)濟、獲得個人發(fā)展機會和實現(xiàn)碳減排，最終各地方政府部門各自為政，碳交易政策執(zhí)行缺乏協(xié)同機制，各具地域特色。同時，地方政府部門官員的差異性是碳交易政策體系差異的重要原因，包括政府官員的個人風格、政策執(zhí)行能力等。官員的個人風格決定了政策執(zhí)行的方式，政府官員的政策執(zhí)行能力體現(xiàn)在對政策的判斷是否科學理性和對未來風險的把控及政策執(zhí)行的效果，這種個體差異性將在一定程度上造成碳交易政策執(zhí)行差異。

4 “雙碳”目標下碳交易政策執(zhí)行困境的紓解策略

4.1 建立多方利益合法均衡協(xié)調(diào)機制

為糾正政策供需失衡和目標失衡，我國需合理分配各政策執(zhí)行主體間的利益，建立多元主體利益合法均衡協(xié)調(diào)機制。首先，為減少碳市場政府部門與基層、企業(yè)間的信息不對稱，應從信息公開透明度、網(wǎng)上交易平臺建設、核查系統(tǒng)等方面加強碳市場信息公開建設。加快建立電子信息化平臺，實現(xiàn)主管部門、地方政府和企業(yè)、機構及個人間的數(shù)據(jù)信息對接，打通需求端與供給端，最大程度地消除信息壁壘。通過碳交易數(shù)據(jù)的真實性表達，為政府部門設定和分配碳配額提供有力支撐。其次，尋求地方政府、各部門與控排企業(yè)間的利益均衡點，建立利益表達、調(diào)節(jié)、補償和轉(zhuǎn)移機制。再次，明確碳交易政策權力結(jié)構和碳市場的運行機制，借助法律法規(guī)等手段對各政策主體的政策權力和職責進行相應的劃分和界定。最后，協(xié)調(diào)和整合各政策部門，建立統(tǒng)一、獨立的碳交易政策委員會，融合各主管部門的政策設計等工作后進行政策再造，避免部門決策和執(zhí)行的雙重角色。

4.2 完善建立碳交易政策多元主體參與機制

碳交易市場規(guī)模存在碳減排效應，擴大市場規(guī)?？山档湍茉聪M總量、推動低碳技術創(chuàng)新等[8]。首先，國家政府相關主管部門應轉(zhuǎn)變碳交易政策導向，引導和鼓勵社會公眾參與。第一，加強碳交易政策宣傳，充分利用我國人口優(yōu)勢，強化全民碳減排認知和環(huán)保意識，提高碳交易政策認知度和知識儲備。第二，在政策宣傳的基礎上，將碳交易政策以企業(yè)控排為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀裉紲p排為中心，完善個人參與機制，以切實提高個人市場參與的廣度和深度。

其次，公共政策的民主性和公共性體現(xiàn)在公眾參與的政治性、合法性和有效性。因此，地方政府應完善企業(yè)、個人和第三方機構參與碳交易市場的準入機制，提高市場活躍度、強化政策碳減排效應。第一，擴大市場交易企業(yè)覆蓋范圍，完善鋼鐵、化工等“三高”企業(yè)參與碳排放權交易的準入機制，建立企業(yè)與政府碳交易主管部門的互動管理機制，提高企業(yè)參與碳交易的積極性。高碳排放企業(yè)作為碳交易政策執(zhí)行主體和市場交易主體，將其納入碳市場交易能有效發(fā)揮引領和示范作用，增強碳交易政策的碳減排效應。第二，完善金融機構參與碳排放權交易的準入機制。在政府監(jiān)管的條件下，通過推動金融機構綠色金融碳產(chǎn)品開發(fā)，如碳期貨、碳期權等金融衍生品，有效規(guī)避碳市場價格波動風險，倒逼市場加快形成更加完整的產(chǎn)品結(jié)構，擴大市場規(guī)模、提高市場碳配額流動性，助力碳市場發(fā)展。第三，完善個人參與碳排放權交易準入和參與機制。采取線上和線下相結(jié)合的交易方式、統(tǒng)一個人碳排放和減排核算規(guī)則、加強碳交易政策宣傳，提高公眾碳減排意識和參與碳交易的意愿。

最后，地方政府應通過經(jīng)濟發(fā)展、碳排放等形勢預測，與時俱進。通過碳交易市場調(diào)查以獲取實時信息，分析碳交易政策影響因素、預測碳市場發(fā)展趨勢，從而更好地掌握市場供給和需求變化規(guī)律及政策內(nèi)在變化規(guī)律。因此，適當制定和修改碳交易政策，減少碳交易政策執(zhí)行的盲目性、不確定性和風險性，并在此基礎上保持政策體系和機制的穩(wěn)定性，從而提高碳交易政策質(zhì)量。

4.3 加快統(tǒng)一碳交易立法基礎和MRV機制

統(tǒng)一的法律基礎為碳市場機制運行和碳交易政策執(zhí)行提供保障，是碳交易政策有效發(fā)揮碳減排效應的基礎。從碳試點過渡到全國碳市場，要結(jié)合試點經(jīng)驗和非試點地區(qū)的實際情況進行政策法規(guī)和交易規(guī)則統(tǒng)一。

首先，法律法規(guī)是碳市場運行的基礎，主體認證、碳配額分配、交易、履約各個環(huán)節(jié)均需要配套的法律法規(guī)作為保障。因此，應建立并加強國務院相關部門、生態(tài)環(huán)境部門、地方政府與企業(yè)間的協(xié)作和統(tǒng)籌機制，立足“雙碳”視角，加快完善全國碳交易法律法規(guī)體系，加快試點碳市場與全國碳排放權交易市場立法相統(tǒng)一，形成一套全國性碳交易制度和管理通用條例。確立統(tǒng)一的法律法規(guī)，明確政策市場主體責任、義務及權利關系，規(guī)范市場交易程序等。通過加快統(tǒng)一全國碳交易市場的法律規(guī)范和標準，確保全國碳市場平穩(wěn)運行。

其次，加快建立完善統(tǒng)一的MRV機制。借鑒歐盟碳市場MRV制度體系的經(jīng)驗，健全MRV相關法律法規(guī)體系、加強核查信息公開建設、健全核查監(jiān)督體系等。在此基礎上，明確各參與主體職責，加強政府部門之間的分工協(xié)調(diào)和溝通合作，避免因職能交叉導致的政策執(zhí)行低效率。同時，應與時俱進地完善和修正監(jiān)管核查體系，并分階段、分層次持續(xù)性地推進。從碳試點過渡到全國碳市場，結(jié)合試點經(jīng)驗和非試點地區(qū)的實際情況，不斷完善碳市場的監(jiān)管核查體系、嚴格規(guī)范碳交易信息披露機制，以維護碳市場的公開、公平和公正。同時，公眾作為公共政策的重要監(jiān)督者，是提高公共政策有效性的途徑。因此，建立完善的公眾參與機制可為官僚體制內(nèi)的政策制定者提供所需的正確信息，進而提高碳市場運行效率和信息成本效益。

5 結(jié)語

綜上，我國碳交易政策執(zhí)行過程中，仍存在政策執(zhí)行失衡、政策參與主體單一及政策制度體系不兼容等問題。在“雙碳”背景下，我國碳交易政策執(zhí)行應從政策執(zhí)行主體利益分配協(xié)調(diào)機制、政策執(zhí)行市場主體參與機制及政策執(zhí)行立法和核查監(jiān)督機制等方面進行綜合考量，進而突破政策執(zhí)行瓶頸。

碳交易政策通過增加高排行業(yè)供給成本來控制碳排放總量，能有效解決碳排放引發(fā)的經(jīng)濟外部性，是碳達峰、碳中和的重要政策工具。2022年，黨的二十大指出，我國“雙碳”戰(zhàn)略目標是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要有計劃地實施碳達峰、碳中和，應健全碳排放權市場交易制度。行之有效的碳交易政策和高效的碳交易政策執(zhí)行不僅能以較低的成本較優(yōu)地實現(xiàn)二氧化碳排放總量控制，還可以倒逼企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構和能源消費向綠色低碳轉(zhuǎn)型。因此，政府、企業(yè)和社會第三方主體在碳交易政策執(zhí)行過程中，應以實現(xiàn)“雙碳”目標為共同努力方向，形成碳減排合力，充分發(fā)揮多元協(xié)同治理效應。

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