郟云峰/揚州大學

法治是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量，鄉(xiāng)村治理法治化是實現鄉(xiāng)村振興的必經之路。作為第一部聚焦農民主體地位、農業(yè)農村發(fā)展的法律，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）的出臺標志著鄉(xiāng)村治理進入了有法可依的新階段，其作為指導鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性、全面性法律規(guī)范，對鄉(xiāng)村治理法治化的實現具有里程碑式的意義。《鄉(xiāng)村振興促進法》的制定，是新時代全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障，鄉(xiāng)村治理法治化的實現需要在鄉(xiāng)村經濟、政治、文化等領域充分發(fā)揮《鄉(xiāng)村振興促進法》的引領、促進和保障作用。

《鄉(xiāng)村振興促進法》的促進型定位與統(tǒng)合性特征

促進型定位：適應鄉(xiāng)村治理復雜實際情況。相較于傳統(tǒng)強調強制力的管理型立法，《鄉(xiāng)村振興促進法》的促進型立法定位更適應我國鄉(xiāng)村治理的復雜實際情況，更有利于實現國家與社會的良性互動。管理型立法以其對經濟社會干預的較高強度以彰顯價值， 但鄉(xiāng)村治理涉及事務復雜且經常面臨動態(tài)調整，過于理性的管理型立法一方面不可能面面俱到，另一方面會擠壓鄉(xiāng)村發(fā)展的創(chuàng)新空間?！多l(xiāng)村振興促進法》采取了彈性規(guī)則設置，這在國家立法層面為鄉(xiāng)村治理的現實需要提供了充分的規(guī)范空間，與鄉(xiāng)村工作高度契合，更有益于形成秩序與變通的正向關系?！多l(xiāng)村振興促進法》的促進型定位，既可以聚焦鄉(xiāng)村振興的核心問題、充分發(fā)揮其激勵性的引導作用，也可以憑借有效的協商空間與彈性幅度，契合鄉(xiāng)村治理的現實情況。

統(tǒng)合性特征：統(tǒng)合鄉(xiāng)村治理多元立法目標?，F行涉及“三農”領域的法律規(guī)范數量眾多，但均是對涉及農業(yè)農村的某一方面作出規(guī)定、立法目標單一，在整體上呈現“各管一攤”的狀態(tài)。然而僅憑零散的法律規(guī)定并不足以為鄉(xiāng)村振興這一宏觀命題提供法律支撐，在此意義上兼顧鄉(xiāng)村治理多元立法目標的《鄉(xiāng)村振興促進法》具有特殊意義。《鄉(xiāng)村振興促進法》立法目的重點在保障農產品供給安全、保護農村生態(tài)屏障安全、傳承中國農村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化三大使命，在推動鄉(xiāng)村全面振興、加快農業(yè)農村現代化進程中具有統(tǒng)合性地位。通過對立法精神和具體規(guī)定的梳理，可以全貌地厘清實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理的核心內容：在具體內容上，包括產業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、城鄉(xiāng)融合、扶持措施、監(jiān)督檢查等七個方面；在制度設計上，兼顧鄉(xiāng)村經濟、政治、文化三個領域；在目標指向上，既強調政府在實現鄉(xiāng)村振興的過程中應承擔的引導職責，又明確農民的主體地位；在實現途徑上，既強調發(fā)展農村經濟，保證農民經濟效益，又貫徹綠色發(fā)展理念，重視農村人居環(huán)境建設，實現鄉(xiāng)村全面振興。

以《鄉(xiāng)村振興促進法》為核心的鄉(xiāng)村治理法治體系

以《鄉(xiāng)村振興促進法》為核心的鄉(xiāng)村治理法治體系可以分為法律規(guī)范、政策性文件與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范三個層級。法律規(guī)范構成框架的主干內容，在規(guī)范層級上包括國家立法與地方立法，分別指向通行全國的制度和區(qū)域性的制度；在內容上以土地制度為中心，著眼于農村集體土地的使用、收益、流轉，特別強調農村生態(tài)環(huán)境的保護。政策性文件構成框架的枝干內容，是貫徹實施《鄉(xiāng)村振興促進法》的配套制度，對法律規(guī)范起到補充與試驗的雙重作用。以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范則構成法治框架的枝葉內容，是在鄉(xiāng)村受民眾普遍認可、行之有效的道德規(guī)范，與民眾的日常生活聯系最為密切。從規(guī)范的效力程度分析，法律規(guī)范的效力高于政策性文件和以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接依據，對鄉(xiāng)村治理具有重要的保障性功能。從規(guī)范的靈活性程度分析，政策性文件高于法律規(guī)范與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范，在一項具體制度從構想走向法律的過程中，政策性文件與制度推行的現實情況最為貼近。從規(guī)范的明確程度分析，以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范遠低于法律規(guī)范與政策性文件，卻最能體現鄉(xiāng)村差異性與歷史文化，在整個鄉(xiāng)村治理法治框架內起到潤滑作用。

以《鄉(xiāng)村振興促進法》為核心的法律規(guī)范、政策性文件與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范之間并非處于割裂的狀態(tài)。首先，涉及鄉(xiāng)村治理的各項法律規(guī)范應當以《鄉(xiāng)村振興促進法》為依據進行完善，理順法律規(guī)范間的理論邏輯，避免存在沖突矛盾。其次，應當打通各類政策性文件向法律規(guī)范轉化的通道，政策性文件中所涉及的制度經過實踐的調整完善，在條件成熟時，按照立法程序可以轉化為明確的法律規(guī)范，實現對鄉(xiāng)村治理實踐經驗的制度固化、提煉和上升。再次，法律規(guī)范特別是地方立法、政策性文件應當與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范形成良性互動：一方面，法律規(guī)范、政策性文件應當對以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范起到過濾作用，將其中不符合法治原則、落后于時代的部分內容予以剔除，取其精華，去其糟粕；另一方面，對于暫時難以納入法律規(guī)范、政策性文件規(guī)制的事項，應當充分尊重鄉(xiāng)風民俗和傳統(tǒng)習慣，通過建立健全村規(guī)民約，發(fā)揮其促進鄉(xiāng)村治理的積極作用。

《鄉(xiāng)村振興促進法》指引下完善鄉(xiāng)村治理的實現路徑

以堅持農民主體地位、保障農民合法權益為核心目標。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，農民群體既是核心的參與者又是首要的受益者，必須將堅持農民主體地位、維護農民合法權益作為立足點和出發(fā)點。這既是《鄉(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定的一項基本原則，更是激發(fā)鄉(xiāng)村活力的重要保證。落實農民的主體地位，需要從農民經濟收入、精神文化、生態(tài)環(huán)境等多個角度共同發(fā)力，尤其要重視對農民土地權益的保護。這是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化的基石。

提高鄉(xiāng)村治理參與熱情，營造良好的法治氛圍。僅靠單一群體難以將鄉(xiāng)村振興真正落實，實現《鄉(xiāng)村振興促進法》的引領作用，必須凝聚全社會關注農業(yè)、關心農村、關愛農民的合力，這一方面需要加強黨員干部對于《鄉(xiāng)村振興促進法》的理解與認識發(fā)揮引導作用，另一方面需要專業(yè)化的法律力量對鄉(xiāng)村振興事業(yè)保駕護航，積極化解矛盾糾紛。