羅翔，賴志勇，樂詩意

[摘要]撤制鎮(zhèn)是構建新型城鄉(xiāng)體系和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一。本文以上海2000年至2003年間的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調整作為“準自然實驗”，運用GIS方法復原撤制鎮(zhèn)統(tǒng)計數據，應用雙重差分模型實證撤制政策的后續(xù)效應。研究發(fā)現：撤銷建制對于鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展有顯著的負向影響，撤制鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模較之未發(fā)生撤并的對照組顯著下降；而合并后的新鎮(zhèn)及其主鎮(zhèn)的人口規(guī)模均顯著上升。影響機制分析表明：較高級別的基礎教育設施如中學與常住人口規(guī)模顯著正相關，區(qū)縣級別配置的醫(yī)院則表現為不顯著或負相關，居住用地占比在撤制鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)和合并鎮(zhèn)規(guī)模均顯著正相關。由此，本文建議要導入治理資源，夯實鎮(zhèn)管社區(qū)；完善公共服務設施，激活社區(qū)功能；盤活存量土地資源，有序引導人口集聚。

[關鍵詞] 撤制鎮(zhèn)；常住人口；準自然實驗；雙重差分；上海浦東

[中圖分類號] F831? ［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2023）02-0035-11

一、引言

新時期，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化建設背景下，撤制鎮(zhèn)這一城鄉(xiāng)體系中較為獨特的城鎮(zhèn)形態(tài)，應給予關注和重視，使其在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構建新型城鄉(xiāng)關系中發(fā)揮應有作用。撤制鎮(zhèn)又稱非建制鎮(zhèn)，是指撤并鎮(zhèn)級建制后，原建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能區(qū)，屬于集鎮(zhèn)的范疇（劉細彥、馬驍琳，2015）。撤銷鎮(zhèn)建制屬于行政區(qū)劃調整，近20年來在全國各地均有發(fā)生，但究其原因各不相同。在中西部地區(qū)，自農村稅費改革尤其是取消農業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力難以為繼，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)可以一定程度上減輕財政壓力。在東部地區(qū)，土地資源相對緊張，撤并行為或可在一定范圍內實現土地集約利用；此外，在躋身全國強鎮(zhèn)強縣排名的激勵下，部分發(fā)達地區(qū)也傾向于合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以快速實現鎮(zhèn)域或縣域范圍內的經濟指標增長。

1997年，上海提出“三個集中”發(fā)展戰(zhàn)略，即農民居住向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經營集中。2000年，進一步將郊區(qū)作為經濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，產業(yè)發(fā)展和土地開發(fā)逐漸由中心城區(qū)向郊區(qū)轉移。在此背景下，上海郊區(qū)啟動大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，包括撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和鎮(zhèn)鎮(zhèn)合并等形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量大幅下降，鎮(zhèn)域平均面積和人口顯著上升（石憶邵，2006）。1996年，上海郊區(qū)共有214個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)域面積約22.0km2，鎮(zhèn)人口約1.7萬；至2003年，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少為121個，平均鎮(zhèn)域面積增至48.4km2，鎮(zhèn)人口增至4.6萬人，且產生了4個面積超過100km2、11個人口超過8萬的大鎮(zhèn)。

上述發(fā)生在上海2000年至2003年間、相對較為集中的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，及其后續(xù)釋放的政策效應，可視為一次鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調整的“準自然實驗”（quasi-natural experiment）。以浦東新區(qū)為例，自1993年建政以來，總計發(fā)生28次街鎮(zhèn)撤并。其中，2000年之前僅有3次零星撤并；2003年后因浦東、南匯兩區(qū)合并及興建臨港新城發(fā)生3次撤并；2000—2003年期間，為實施“三個集中”，在區(qū)域范圍內撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)22次，涉及范圍和后續(xù)影響均較為顯著。

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，部分撤制鎮(zhèn)和主鎮(zhèn)逐漸融合發(fā)展，但仍保留著一定數量、相對獨立的撤制鎮(zhèn)，形成大都市郊區(qū)推進城鎮(zhèn)化進程中的歷史遺留問題（何建木，2015）。一方面，絕大多數撤制鎮(zhèn)仍保留派出所、社區(qū)事務受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、中小學等公共服務設施，繼續(xù)為原集鎮(zhèn)居民和鄰近村民提供基本公共服務。另一方面，因行政資源和發(fā)展重心逐漸往主鎮(zhèn)轉移，部分撤制鎮(zhèn)出現經濟衰退、人口流失、公共服務能力弱化等問題，呈現發(fā)展停滯甚至衰落的趨勢。為此，《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，“激活部分非建制鎮(zhèn)潛力，充分利用區(qū)位條件和產業(yè)基礎，加快實施基礎設施改造提升，優(yōu)化醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設施水平，增強產業(yè)配套和社區(qū)服務功能，成為承載優(yōu)質項目、吸納農民就近城鎮(zhèn)化的平臺載體”。

撤銷建制之后，鎮(zhèn)區(qū)是否會走向衰落？作為行政區(qū)劃調整的一種類型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并是否推動鎮(zhèn)域經濟增長？近年來，學術界和政策研究領域已關注撤制鎮(zhèn)發(fā)展及其面臨的困境（劉豫萍等，2015；虞丹等，2016），但相關成果以定性描述為主，尚缺乏基于數據分析的量化研究。本文以上海浦東為例，應用雙重差分模型，實證分析撤制政策的后續(xù)效應，為上海、長三角地區(qū)乃至全國同類型區(qū)域發(fā)展提供改革經驗和政策建議。

二、文獻回顧

第一，多尺度的區(qū)劃調整政策效應。行政區(qū)劃調整包含撤縣設市、撤地設市、撤縣設區(qū)、地市合并，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等諸多類型（魏衡等，2009）。既有研究表明區(qū)劃調整在地級市或區(qū)縣層面對經濟發(fā)展具有一定促進作用（耿衛(wèi)軍，2014；尹來盛，2016），例如，高琳（2011）以上海黃浦區(qū)和南市區(qū)合并為例，認為合并有效推動了整體經濟增長。進一步的研究表明，區(qū)劃調整對不同的政策主體存在效果差異。以原屬四川省的重慶市設置直轄市為例，研究認為直轄對大四川地區(qū)經濟增長有一定促進作用，但是主要體現在重慶地區(qū)，對新四川地區(qū)的經濟增長沒有影響（王賢彬、聶海峰，2010；陳剛、蔡進兵，2018）。此外，區(qū)劃調整的政策效應還具有時間滯后性和有限性。全國范圍的撤縣設區(qū)研究證實對城市經濟增長僅有約五年的短期效應（李郇、徐現祥，2015）。莊汝龍等（2020）以廣東為例，揭示政策紅利一般在第三、第四年才開始顯現。

第二，導致發(fā)展困境的機制分析。撤并后形成的合并鎮(zhèn)可以更大范圍、更高效率配置生產要素，進而促進經濟發(fā)展。但鎮(zhèn)域內的行政管理、公共服務、土地開發(fā)往往向主鎮(zhèn)區(qū)集聚，撤制鎮(zhèn)可能因行政資源弱化和發(fā)展重心偏離逐漸邊緣化乃至衰落。既有研究圍繞當前撤制鎮(zhèn)面臨的諸多困境和未來前景展開討論：預期價值和功能定位下降、產業(yè)外遷導致經濟發(fā)展動力不足（王興平等，2011；王夢亞、黃婧，2020）；人口流失和老齡化現象并存，空心鎮(zhèn)現象凸顯（劉豫萍等，2015）；公共服務設施供給能力弱化，基礎設施缺乏維護，土地及設施閑置（虞丹等，2016）；從發(fā)揮城鎮(zhèn)社區(qū)服務角度重新認識撤制鎮(zhèn)的地位（張浩，2016）；提升功能定位、加強規(guī)劃引導和政策支持以破解現實瓶頸問題（劉細彥、馬驍琳，2015），進一步發(fā)揮產業(yè)資源優(yōu)勢，激發(fā)撤制鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?，將其打造成為城?zhèn)體系中的重要城鄉(xiāng)節(jié)點和發(fā)展載體（陶成剛等，2021）。

第三，圍繞“行政區(qū)經濟”的理論探討。地方政府獲取資源的能力與行政級別和管轄范圍有關，行政區(qū)劃調整意味著行政資源和生產要素重新分配，進而影響經濟發(fā)展，尤其是行政級別提升，伴隨著行政區(qū)域、行政自主權和財政自主權的提升，直接影響地方資源配置空間范圍和能力（劉君德、舒慶，1996；劉君德、馬祖琦，2016）。區(qū)劃調整對區(qū)域經濟和產業(yè)結構（金中坤、徐瑋，2015）、城市空間結構（李恕宏，2012）、投資和基礎設施建設、人口和規(guī)劃等方面產生影響（李開宇，2010）。轄區(qū)調整將細碎化的政府合并，具有在更大區(qū)域層面統(tǒng)一管制和調度的能力（高琳，2011），通過強化中心城市功能，優(yōu)化生產要素配置等促進區(qū)域經濟增長（高玲玲，2015）；在基礎設施建設、優(yōu)惠政策傾斜等方面獲取有力支持（莊汝龍等，2020），以及在短期內擴大城市發(fā)展空間和市場運作空間，減少區(qū)域內惡性競爭消耗，整合政府間關系，提升公共效率（張蕾、張京祥，2007）。

第四，以雙重差分為代表的方法探索。雙重差分法（Difference in Difference，DID）是評估政策效應的有力工具之一（Ashenfelter O.，1978；陳林、伍海軍，2015），近年來廣泛運用于與區(qū)劃調整等空間政策有關的政策效應評估（鄭新業(yè)等，2011；劉瑞明，趙仁杰，2015；陳珍珍等，2021、張軍等，2018；李嵐清、岳陽，2021）。同時，該方法在實踐中不斷改進優(yōu)化，逐漸拓展出雙向固定效應DID、多期DID、傾向得分匹配DID等（Heckman et al，1997；Angrist J D和Pischke J S，2009），以彌補數據缺陷和解決內生性問題，例如劉瑞明等（2015）通過PSM-DID方法選擇對照組評估西部大開發(fā)的政策效應，又如羅芳等（2022）以長三角城市群擴容為對象，設置整體城市組、原位城市組和新進城市組分類研究區(qū)域一體化是否有利于減排。

綜上所述，對區(qū)劃調整的政策效應評估較為集中在地級市和區(qū)縣尺度，鎮(zhèn)級尺度的研究相對較少，且集中于描述撤并鎮(zhèn)的現實困境、瓶頸問題和發(fā)展思路，以質性分析為主，缺乏基于量化分析的實證研究。較之既有研究成果，本文有如下兩點邊際貢獻：

一是細化研究尺度。受限于撤銷建制后統(tǒng)計數據缺失等客觀原因，鎮(zhèn)級尺度的區(qū)劃調整效應評估尤其難以展開。本文利用村居委數據，借助GIS技術，復原已不再單列統(tǒng)計的撤制鎮(zhèn)各類數據，從而彌補該層級的定量研究空白。

二是拓寬研究對象。除了評估撤并政策是否對撤制鎮(zhèn)產生負面影響，還對主鎮(zhèn)（新行政中心駐地）和合并鎮(zhèn)是否產生正向效應進行對照研究，更全面深入地刻畫和評估撤并政策的整體效應和局部影響。

三、研究設計

（一）研究假設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并政策的初衷在于節(jié)約行政資源，集中土地、財力資源，或對撤并后的主鎮(zhèn)和合并鎮(zhèn)經濟發(fā)展起到積極作用；同時，因發(fā)展重心遷移，撤制鎮(zhèn)可能逐漸衰落?；谡咴O計和文獻回顧，本文提出如下假設：

假設1：撤并政策對撤制鎮(zhèn)發(fā)展有負向作用；

假設2：撤并政策對主鎮(zhèn)發(fā)展有正向作用；

假設3：撤并政策對新形成的合并鎮(zhèn)發(fā)展有正向作用。

（二）研究方法

本文運用雙重差分法，通過構建對照組和實驗組，利用撤并前后的人口、經濟、公共服務設施等數據，評估撤制政策對于撤制鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)、以及新形成的合并鎮(zhèn)可能產生的影響。具體操作上，將發(fā)生過撤并的鎮(zhèn)作為實驗組，未發(fā)生過的鎮(zhèn)作為對照組，通過計算兩者在政策前后的雙重差來衡量撤并政策的凈影響，構建模型如下：

根據研究設計，本文選取上海市浦東新區(qū)2000年至2003年間發(fā)生過撤并的鎮(zhèn)作為實驗組，其中，25個撤制鎮(zhèn)為實驗組一，21個主鎮(zhèn)為實驗組二，21個合并鎮(zhèn)為實驗組三。此外，未發(fā)生撤并的16個鎮(zhèn)為對照組。年份上，撤并前選取1998年，撤并后選取浦東、南匯兩區(qū)合并前的2008年，由此，總計獲取166個樣本。

（三）變量選擇與數據來源

回歸模型中，Y為被解釋變量，i和t分別表示第i個街鎮(zhèn)和第t年。本文采用常住人口規(guī)模，一方面人口指標比較簡明、容易獲取且可比性強，常用于綜合衡量區(qū)域發(fā)展，另一方面鎮(zhèn)尺度往往缺乏口徑連續(xù)的經濟統(tǒng)計數據。常住人口數據來自浦東、南匯兩區(qū)統(tǒng)計年鑒。對照組因未發(fā)生過撤并，可通過統(tǒng)計資料直接獲取。實驗組一、二撤并前的人口數據通過統(tǒng)計年鑒直接獲取，撤并后的數據通過原區(qū)劃范圍內的村居委人口數據加總還原。

dudt為政策虛擬變量，如果街鎮(zhèn)i在第t年發(fā)生過撤并，則該變量賦值為1，否則賦值為0。α為常數，εit為隨機誤差項，μt為時間固定效應，λi為個體固定效應。dudt的系數β為重點關注的回歸結果，在控制街鎮(zhèn)個體固定效應和時間固定效應后，其含義為受到政策沖擊的街鎮(zhèn)與未受到政策沖擊的街鎮(zhèn)相比，人口規(guī)模是否有顯著變化。對于實驗組一，若β顯著小于零，則表示撤并后撤制鎮(zhèn)人口減少，呈現衰落跡象，即驗證假設1。對于實驗組二，β顯著大于零，則表示鎮(zhèn)合并后人口向主鎮(zhèn)集聚，對主鎮(zhèn)發(fā)展起到正向作用，即驗證假設2。對于實驗組三，β顯著大于零，則表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對合并鎮(zhèn)發(fā)展起到正向作用，即驗證假設3。

控制變量Xit為影響常住人口規(guī)模的相關變量。借鑒相關研究及考慮數據可獲得性，選取建設用地、教育資源和醫(yī)療資源等變量。其中，建設用地以居住用地、公共服務設施用地和工業(yè)用地等指標衡量，在于居住用地、公共服務設施用地提供生活空間，工業(yè)用地支撐大量就業(yè)人口集聚。用地數據來自土地利用資料數據庫和鎮(zhèn)志，考慮到鎮(zhèn)之間面積差異較大，用占比表示。教育和醫(yī)療等公共服務設施也是影響人口分布的重要因素，同樣列為控制變量。教育資源選取受生育趨勢影響較小的中學數量，數據來自《上海市教育地圖集（2003）》《浦東教育統(tǒng)計手冊（2008-2009）》等。醫(yī)療資源采用鎮(zhèn)域內醫(yī)院數量，數據來自浦東新區(qū)統(tǒng)計年鑒。各變量描述性統(tǒng)計如表1所示。

四、實證分析

（一）回歸分析結果

在控制個體固定效應和時間固定效應后進行回歸分析，結果如表2所示。列1、列2、列3顯示加入不同控制變量后的撤制鎮(zhèn)組結果，其中，列1顯示在控制住居住用地占比后，政策變量系數為-0.082，且在10%的統(tǒng)計水平上顯著。列2和列3在加入中學數量、醫(yī)院數量、工業(yè)用地占地、公共設施用地占比之后，政策變量不顯著，但系數依舊為負。受撤制政策影響，撤制鎮(zhèn)人口規(guī)模相比未發(fā)生撤制的鎮(zhèn)顯著下降，即該政策對撤制鎮(zhèn)發(fā)展起負向作用。

列4、列5、列6顯示在加入不同控制變量后的主鎮(zhèn)組回歸效果。其中，列4和列5政策變量系數分別為0.095和0.077，且均在10%的統(tǒng)計水平上顯著；列6雖然政策變量不顯著，但系數依舊為正?？梢?，受撤制政策影響，主鎮(zhèn)人口規(guī)模較之未發(fā)生撤并的鎮(zhèn)顯著上升。

列7、列8、列9顯示在加入不同控制變量后的合并鎮(zhèn)組回歸效果。其中，列7和列8在控制居住用地占比、中學數量、醫(yī)院數量后，政策變量系數分別為0.099和0.097，且均在5%的統(tǒng)計水平上顯著；列9政策變量雖然不顯著，但系數仍然為正?？梢?，受撤制政策影響，合并鎮(zhèn)人口規(guī)模相對于不變鎮(zhèn)顯著提升，

綜合三組回歸結果：街鎮(zhèn)撤并/合并有利于資源整合，對撤并后形成的合并鎮(zhèn)發(fā)展起正向作用。但政策效應對主鎮(zhèn)和撤制鎮(zhèn)并不均勻，人口在撤制鎮(zhèn)和主鎮(zhèn)之間此消彼長，主鎮(zhèn)越趨壯大，而撤制鎮(zhèn)出現衰落跡象。

（二）穩(wěn)健性檢驗

1．傾向得分匹配——雙重差分模型（PSM-DID）

運用DID方法的前提是政策效應隨機發(fā)生，實驗組和對照組滿足共同趨勢假設，但實際操作中往往難以完全滿足該條件，由此導致估計結果有偏。傾向得分匹配—雙重差分模型通過選取與實驗組在某些重要特征上相似的對照組進行政策評估，以獲取更準確的估計結果。

受限于僅有兩期數據，常規(guī) DID模型無法進行平行趨勢檢驗，本文采用PSM-DID檢驗，為每一個實驗組樣本匹配特定的對照組樣本，使準自然實驗近似隨機，以解決選擇偏誤帶來的內生性問題。具體操作上，采用K近鄰匹配方法（k=1）進行估計，運用Logistic回歸，并進行數據平衡性檢驗。在傾向得分后，各變量實驗組和對照組的值不存在顯著差異，刪除未匹配成功的樣本重新代入DID模型中回歸。結果如表3所示，撤制鎮(zhèn)組政策變量表現為顯著負相關，主鎮(zhèn)組和合并鎮(zhèn)組表現為顯著正相關，與基準回歸結果一致，進一步驗證了回歸分析結果。

2．安慰劑檢驗

進一步使用安慰劑檢驗以驗證對人口規(guī)模的影響是否由其他因素導致。該檢驗的核心思想是通過虛構實驗組或虛構政策時間進行估計，如果“偽政策虛擬變量”的回歸系數依然顯著，表明原來的估計結果出現偏差，即被解釋變量可能受到其他政策或者隨機性因素影響。

本文采用隨機虛構實驗組方法，在樣本中隨機抽取與原實驗組數量相同的“偽實驗組”，重復抽樣500次后反復估計，得到500次“偽政策虛擬變量”的回歸結果，并與基準回歸系數做比較。結果如圖1所示，撤制鎮(zhèn)組、主鎮(zhèn)組、合并鎮(zhèn)組的回歸系數均集中分布在0左右，顯著異于各實驗組的基準回歸系數，且絕大多數估計值的P值大于0.1，結果不顯著?？梢?，隨機設定實驗組并未對人口規(guī)模產生顯著影響，即實驗組和對照組的差異確由撤并政策引起，再次驗證回歸結果的穩(wěn)健性。

五、結論與建議

（一）研究結論

本文基于2000—2003年上海撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的準自然實驗，通過復原撤并鎮(zhèn)的人口和經濟社會發(fā)展數據，并運用雙重差分模型討論撤制鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢及其影響機制。主要結論如下：

第一，撤銷建制對于鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展有顯著的負向影響。常住人口指標因其簡明、可比且信息量豐富，本文用于測度鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展趨勢與質量。撤制鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模較之未發(fā)生撤并的對照組顯著下降，在控制不同類型用地、教育醫(yī)療設施等變量后，回歸結果仍為負相關。

第二，撤制政策導致合并后的新鎮(zhèn)及其主鎮(zhèn)的人口規(guī)模均顯著上升。雖然，統(tǒng)計數據與回歸模型并不直接支持人口在撤制鎮(zhèn)與新鎮(zhèn)（含主鎮(zhèn)）之間流動，但主鎮(zhèn)發(fā)展壯大而同時撤制鎮(zhèn)出現衰落的現象確有發(fā)生。

第三，上述非均衡的政策效應，究其原因在于鎮(zhèn)級行政建制及其帶來的各類資源配置對于鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的貢獻。具體而言，較高級別的基礎教育設施如中學，與常住人口規(guī)模顯著正相關，而在區(qū)縣級別配置的醫(yī)院則表現為不顯著或負相關。此外，居住用地占比在撤制鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)和合并鎮(zhèn)規(guī)模均為顯著正相關，一方面在于居住功能是人口與城市發(fā)展的“剛需”，另一方面，在鎮(zhèn)級尺度和范圍內，大量宅基地得以保留，成為鎮(zhèn)區(qū)存續(xù)發(fā)展的“韌性”機制。

（二）政策建議

行政區(qū)劃調整事關穩(wěn)定與發(fā)展。2022年6月，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過《關于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》，提出要提升行政區(qū)劃設置和調整工作的科學性、規(guī)范性和有效性，“非必要的不調，拿不準的不動，時機條件不成熟的不改”。本文量化評價上海2000年至2003年間撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的政策效應，證實撤制后原鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)和新鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢出現分異，由此提出政策建議如下：

第一，導入治理資源，夯實鎮(zhèn)管社區(qū)。近年來，為應對快速城鎮(zhèn)化帶來的郊區(qū)人口大鎮(zhèn)管理問題，上海推行鎮(zhèn)管社區(qū)體制，以設立社區(qū)管理分中心為標志，構建非行政化的社區(qū)治理體系（桂家友，2016）。撤制鎮(zhèn)作為典型的鎮(zhèn)管社區(qū)，在人員編制、財政、警力等核心資源配置凍結甚至轉移的情況下，其服務能力和治理效率無疑面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2014年，基于該年度上海市委一號調研課題“基層社會治理創(chuàng)新”成果，推出“城市基本管理單元”政策設計，在既有的鎮(zhèn)管社區(qū)“兩委一中心”（即社區(qū)黨委、社區(qū)委員會、社區(qū)中心）配置基礎上，引導行政資源向基層下沉，將有利于進一步夯實治理基礎。建議在區(qū)位條件適宜和發(fā)展基礎較好的鎮(zhèn)區(qū)，進一步研究析出街道的可行性，逐漸將中心城區(qū)的“兩級政府、三級管理”模式延伸至近遠郊區(qū)。

第二，完善公共服務設施，激活社區(qū)功能?；謴统分奇?zhèn)社區(qū)活力的關鍵，在于補齊公共服務設施短板，從而突破公共產品和公共服務短缺瓶頸，滿足鎮(zhèn)區(qū)群眾日益增長的美好生活需要。為此，一要大力建設郊區(qū)15分鐘服務圈，根據人口年齡、來源等分布特征和需求（羅翔、賴志勇，2021），施行差異化的設施配置標準，把嬰幼兒托育、義務教育、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生等?；镜拿裆δ苓M一步向郊區(qū)傾斜（羅翔、陳潔，2019）。二要通過購買第三方服務，引入專業(yè)團隊、中介組織、民非企業(yè)和社會組織及其所提供的社會服務，在法律和心理咨詢、社區(qū)安全與環(huán)保、公益慈善、權益維護、社區(qū)空間營造及運維等領域發(fā)揮所長。三要在有市場化潛力的領域大力培育和引入市場力量，豐富教育培訓、職業(yè)技能、文體活動、健康咨詢等服務的層次和品質。

第三，盤活存量土地資源，有序引導人口集聚。撤制鎮(zhèn)的存量土地資源，包括大量宅基地，具有“不可移動性”，特別是建設用地指標，并未隨撤制而轉移。一方面，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級總體規(guī)劃指導下，加緊編制并實施控制性詳細規(guī)劃，完善鎮(zhèn)區(qū)交通體系和市政基礎設施建設，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，為鎮(zhèn)區(qū)振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障（林堅等，2019）。另一方面，充分挖掘集體所有土地利用潛能，特別是作為產業(yè)園區(qū)宿舍、人才公寓的補充供給，既能發(fā)揮鎮(zhèn)區(qū)綜合服務功能，又利于引導人口有序集聚。

參考文獻：

[1]Ashenfelter， O. Estimating the effect of training programs on earnings [J]. The Review of Economics and Statistics，1978，60（1）：47-57.

[2]Angrist J D，Pischke J S. Mostly harmless econometrics： an empiricists companion [M]. Princeton University Press，2009.

[3]Heckman， J.J.， H. Ichimura， & P.E. Todd. Matching as an econometric evaluation estimator： evidence from evaluating a job training program [J]. Review of Economic Studies， 1997， 64（4）：605-654.

[4]陳剛，蔡進兵. 行政區(qū)劃調整對區(qū)域經濟增長的影響——以重慶市直轄為例[J]. 地域研究與開發(fā)，2018，37（04）：37-41+53.

[5]陳林，伍海軍. 國內雙重差分法的研究現狀與潛在問題[J]. 數量經濟技術經濟研究，2015，32（07）：133-148.

[6]陳珍珍，何宇，徐長生.國家級新區(qū)對經濟發(fā)展的提升效應——基于293個城市的多期雙重差分檢驗[J].城市問題，2021，308（03） ：75-87.

[7]高琳. 大都市轄區(qū)合并的經濟增長績效——基于上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)的合并案例研究[J]. 經濟管理，2011，33（05） ：38-45.

[8]高玲玲，孫海鳴. 行政區(qū)劃調整如何影響區(qū)域經濟增長——來自中國地級以上行政區(qū)劃調整的證據[J]. 經濟體制改革，2015，194（05） ：66-71.

[9]耿衛(wèi)軍.“撤縣設區(qū)”能促進區(qū)域發(fā)展嗎：基于浙江省1993—2013年縣際面板數據的分析[J]. 特區(qū)經濟，2014，308（09） ：36-37.

[10]桂家友. 邊緣化郊區(qū)到現代化城區(qū)[M].上海：格致出版社，2016.

[11]何建木. 大都市郊區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化應重視解決歷史遺留問題——以上海市浦東新區(qū)為例[J]. 上海市經濟管理干部學院學報，2015，13（04）：28-39.

[12]金中坤，徐偉. 行政區(qū)劃調整與區(qū)域服務業(yè)發(fā)展：基于擬合實驗法的蘇州、常州兩市比較研究［J］. 經濟地理，2015，35（12）：63 – 69.

[13]李郇，徐現祥.中國撤縣（市）設區(qū)對城市經濟增長的影響分析[J].地理學報，2015，70（08）：1202-1214.

[14]李開宇.行政區(qū)劃調整對城市空間擴展的影響研究——以廣州市番禺區(qū)為例[J].經濟地理，2010，30（01） ：22-26.

[15]李嵐清，岳陽.“多規(guī)合一”能抑制城市蔓延么？——基于2012—2017年我國地級市的多期雙重差分檢驗[J].城市規(guī)劃，2021，45（09） ：23-34+94.

[16]李恕宏．基于行政區(qū)劃調整的合肥—蕪湖雙核空間整合［J］．地理研究，2012，31（1） ： 1895-1904．

[17]林堅，葉子君，楊紅. 存量規(guī)劃時代城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的思考[J]. 中國土地科學，2019，33（09）：1-8.

[18]劉君德，馬祖琦. 中國行政區(qū)經濟理論的哲學思考[J].江漢論壇，2016，458 （08）：5-9.

[19]劉君德，舒慶.中國區(qū)域經濟的新視角[J].改革與戰(zhàn)略，1996 （5）：1-4.

[20]劉瑞明，趙仁杰. 國家高新區(qū)推動了地區(qū)經濟發(fā)展嗎？——基于雙重差分方法的驗證[J]. 管理世界，2015，263（08）：30-38.

[21]劉瑞明，趙仁杰. 西部大開發(fā)：增長驅動還是政策陷阱——基于PSM-DID方法的研究[J].中國工業(yè)經濟，2015，327（06） ：32-43.

[22]劉細彥，馬驍琳. 上海市非建制鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題與對策——以金山區(qū)為例[J].上海農村經濟，2015，331（03）：28-30.

[23]劉豫萍，羅小龍，殷潔. 行政區(qū)劃調整對小城鎮(zhèn)發(fā)展的負向影響——以湖南省華容縣沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例[J]. 城市問題，2015，244（11）：4-9.

[24]羅芳，賀光勝. 區(qū)域一體化是否有利于減排——基于長三角城市群擴容的實證檢驗[J]. 上海經濟，2022，305（02） ：56-68.

[25]羅翔，陳潔. 城市新區(qū)應對生育新政的基礎教育設施規(guī)劃策略——以上海市浦東新區(qū)為例[J]. 規(guī)劃師，2019，35（24）：19-23.

[26]羅翔，賴志勇. 長三角區(qū)域人口流動與分布的影響機制：業(yè)緣還是鄉(xiāng)緣？——以蘇浙皖來滬人員為例[J].上海經濟，2021，303（06） ：49-60.

[27]石憶邵. 21世紀上海村鎮(zhèn)體系建設的構想與對策[J].農業(yè)現代化研究，2006，27（06）：443-446.

[28]陶成剛，田菲，張全林. 鄉(xiāng)村振興背景下上海遠郊區(qū)撤制鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展問題與對策研究——以松江區(qū)為例[J]. 上海城市規(guī)劃，2021，160（05） ：77-82.

[29]王夢亞，黃婧. 上海撤制鎮(zhèn)創(chuàng)新田園社區(qū)發(fā)展模式探索——以佘山鎮(zhèn)天馬社區(qū)規(guī)劃為例[J]. 上海城市規(guī)劃，2020，152（03）：93-100.

[30]王賢彬，聶海峰. 行政區(qū)劃調整與經濟增長[J]. 管理世界，2010，199（04） ：42-53.

[31]王興平，胡畔，涂志華，戎一翎. 蘇南地區(qū)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地再利用研究——以南京市六合區(qū)為例[J].城市發(fā)展研究，2011，18（10） ：25-31.

[32]魏衡，魏清泉，曹天艷，趙靜.城市化進程中行政區(qū)劃調整的類型、問題與發(fā)展[J].人文地理，2009，24（06）：55-58.

[33]尹來盛. 轄區(qū)合并與經濟績效： 基于京津冀、長三角、珠三角的經驗研究[J]. 經濟體制改革，2016，196（01） ：50-56.

[34]虞丹，陳宗瑜，黃耀志. 新型城鎮(zhèn)化背景下被撤并閑置的老鎮(zhèn)區(qū)再開發(fā)探討——蘇南金家壩老鎮(zhèn)區(qū)的實踐[J]. 現代城市研究，2016（10） ：67-72.

[35]張浩. 加快上海郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造——新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中值得重視的問題[J]. 上海農村經濟，2016，341（01）：32-35.

[36]張軍，閆東升，馮宗憲，李誠.自貿區(qū)設立能夠有效促進經濟增長嗎？——基于雙重差分方法的動態(tài)視角研究[J].經濟問題探索，2018（11） ：125-133.

[37]張蕾，張京祥.撤縣設區(qū)的區(qū)劃兼并效應再思考——以鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)為例[J].城市問題，2007，138（01）：36-40.

[38]鄭新業(yè)，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進經濟增長嗎？——雙重差分方法[J].管理世界，2011，215（08）：34-44+65.

[39]莊汝龍，李光勤，梁龍武，宓科娜.撤縣設區(qū)與區(qū)域經濟發(fā)展——基于雙重差分方法的政策評估[J].地理研究，2020，39（06）：1386-1400.

Will Abolished Towns Go to Fall？

——An Empirical Research on Quasi-Natural Experiment of Shanghai

Luo Xiang1， 2， Lai Zhiyong2， Yue Shiyi2

（1. School of Social Development and Public Policy， Fudan University， Shanghai 200433;

2. Shanghai Pudong Planning and Design Institute， 200127）

Abstract：? The abolished towns are an important part of the new type of urban-rural hierarchy system and the integrated development. The article takes Shanghai's town-level administrative division adjustments between 2000 and 2003 as a quasi-natural experiment. After rebuilding statistical data of abolished towns by GIS， the article applies the Difference-in-Difference （DID） model to empirically demonstrate subsequent effects of administrative merger policies. Its found that the abolished towns have a significantly negative effect on the township development， with the resident population observably decreasing compared to control groups. While in new towns and main towns， both their sizes of resident population increase markedly. To explore influence mechanisms， it is shown that higher-level basic education facilities such as secondary schools have significantly positive correlation with the size of resident population; while the configuration of district-level or county-level hospitals shows a non-significant or negative correlation with the resident population; and the land use proportion of residential land is significantly positively correlated with the resident population of both abolished and new， also main towns. Accordingly， the article proposes policy suggestions from the aspect of reinforcing management structures， improving public facilities and revitalizing land resources.

Key words： Abolished Town; Resident Population; Quasi-Natural Experiment; Difference In Difference; Shanghai Pudong