張紅俠 王群

摘 要：《中華人民共和國未成年人保護法》的生效實施，使我國未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度迎來新發(fā)展。該制度適應社會變遷的需要，貫徹未成年人利益最大化原則、國家責任原則。該制度的科學化、專業(yè)化增強。撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制和未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后的配套措施也都得到完善。不過，未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度還有一些不足。為更好地保護未成年人合法權益，應在我國《民事訴訟法》特別程序一章中增設未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件一節(jié)，進一步完善撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制和未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后的配套措施。

關鍵詞：未成年人；監(jiān)護人資格；撤銷；發(fā)展

中圖分類號：G122;D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2023）01-0089-04

《中華人民共和國未成年人保護法》制定于1991年。在2006年、2012年做了部分修改。2020年10月17日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了《中華人民共和國未成年人保護法（修訂案）》（下文簡稱新《未保法》），該法自2021年6月1日起施行。這次修訂歷時3年，條文由原來的72條增加到132條。新《未保法》的一大亮點是未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度得到較大發(fā)展。那么未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度新發(fā)展的法理基礎是什么？未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度新發(fā)展表現在哪里？未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度的未來路徑是什么？本文就上述問題進行探討，以期為未成年人保護事業(yè)增添一點力量。

一、未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度新發(fā)展的法理基礎

（一）適應社會變遷對未成年人監(jiān)護的需要

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，熟人社會逐漸轉向陌生人社會，許多農民進城打工，人員流動性增大，人們的觀念也發(fā)生較大變化。特別是隨著婦女的收入和地位提高，婦女的自主意識也普遍增強。隨之帶來婚姻的穩(wěn)定性減弱。2014年全國法院審結的離婚案件占婚姻家庭案件的比例約75%[1]。2017年全國法院審結的離婚案件比2016年略為上升，達到140余萬件[2]。不管是城市還是農村，女方提出離婚的案件占絕對多數。比如，“在2016-2017年全國離婚糾紛一審審結案件中，73.4%的案件原告的性別為女性”[3]。父母一旦離婚，家庭支離破碎，再加上近些年來家庭結構越來越原子化、親情變淡，未成年人監(jiān)護成為一大社會問題。從中國司法案例網公布的案例[4]來看，未成年人被監(jiān)護不到位，甚至被虐待、遺棄、性侵的現象時有發(fā)生。而被性侵的未成年人往往不能及時被發(fā)現、被解救。比如，卿某某被撤銷監(jiān)護人資格案件中，卿某某帶著未成年女兒獨自居住，強奸自己女兒長達兩年之久才被繩之以法。另外，近些年來，還出現了未婚而育的單親媽媽家庭。有些單親媽媽自己都不能獨立生活，更別說盡到監(jiān)護責任了。因此，這些不幸家庭的未成年人監(jiān)護問題就對我國的監(jiān)護制度尤其是未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度提出了新要求。

（二）落實最有利于未成年人原則的需要

直到20世紀前，未成年人往往被視為父親的財產，沒有權利可言。隨著人權運動的興起，“尊重和保護兒童權利”思想的廣泛傳播，第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家紛紛確立子女最佳利益原則。1959年聯(lián)合國大會通過的《兒童權利宣言》確立兒童最大利益原則。1989年《兒童權利公約》第3條規(guī)定“兒童利益優(yōu)先原則”。從此兒童最大利益原則得到國際社會的普遍接受。我國于1991年加入《兒童權利公約》，遵守相應的國際法義務。1991年我國出臺的《未成年人保護法》雖未直接規(guī)定“兒童最大利益原則”，但該法作為國內保護未成年人的基本法，也吸收了公約的精神。2011年頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》將兒童優(yōu)先原則作為總目標提出，還進一步規(guī)定了兒童最大利益原則。2014年最高法、最高檢、公安部、民政部四部門共同出臺《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（下文簡稱《監(jiān)護侵害意見》）第2條規(guī)定，處理監(jiān)護侵害行為，應遵循未成年人最大利益原則。2020年頒布的《民法典》第35條規(guī)定了最有利于被監(jiān)護人原則。在國際和國內立法、實踐基礎上，我國充分認識到未成年人是國家的財富、民族的希望，身心還未發(fā)展成熟，需要父母呵護、學校教育、社會保護、網絡保護、政府保護、司法保護。于是新《未保法》第4條確立了“最有利于未成年人原則”。法律原則的實現要靠具體制度來落實。為了更好地落實最有利于未成年人原則，修訂完善未成年人監(jiān)護人撤銷制度成為必然。

（三）落實國家責任原則的需要

國家親權理念起源于中世紀的英國。“國家親權”一詞來源于拉丁文?！八侵竾覍ξ闯赡耆撕推渌麩o行為能力人享有的監(jiān)護權?！盵5]一般認為，國家親權理念至少包含以下三層含義：“首先，認為國家居于未成年人最終監(jiān)護人的地位，負有保護未成年人的職責，并應當積極行使這一職責；其次，強調國家親權高于父母的親權，即便未成年人的父母健在，但是如果其缺乏保護子女的能力以及不履行或者不恰當履行監(jiān)護其子女職責的時候，國家可以超越父母的親權而對未成年人進行強制性干預和保護；最后，主張國家在充任未成年人‘父母時，應當以孩子的福利為本位?！盵6]國家親權是由父母親權衍生而來，是法律上的擬制親權。二戰(zhàn)后隨著福利國家的提出和實施，國家親權逐漸發(fā)展到超越父母親權。

我國儒家文化包含有恤幼思想，雖然沒有孕育出現代國家親權理念，但是隨著“西法東漸”的浪潮，中國法治現代化進程，國家親權理念被我國借鑒。少年司法、家事司法改革踐行此理念，我國相應立法吸收此理念。比如，我國《民法總則》和《民法典》規(guī)定的國家監(jiān)護制度就對國家親權理念進行了合理吸收。這不僅促進了我國監(jiān)護制度的完善，也較好地保護了未成年人合法權益。新《未保法》遵守國家監(jiān)護制度，確立了國家責任原則。在國家責任原則被確立的背景下，國家有義務擔負起監(jiān)護未成年人的兜底責任，修訂和完善未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度就成為落實國家責任原則的必然要求。

二、未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度新發(fā)展的具體表現

（一）未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度更加科學化、專業(yè)化

1.人民檢察院可以督促、支持申請撤銷未成年人監(jiān)護人資格及提起公益訴訟。從我國現行立法體系上看，新《未保法》總則確立了未成年人利益最大化原則、國家責任原則。新《未保法》分則增加一條，其第106規(guī)定了未成年人合法權益受到侵犯，人民檢察院可以督促、支持起訴；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。該條規(guī)定與我國現行《民事訴訟法》相一致，也吸收了訴訟實踐經驗。我國現行《民事訴訟法》規(guī)定了檢察院支持起訴原則、提起公益訴訟的制度。從實踐層面上看，人民檢察院近些年在督促、支持有關組織、個人申請撤銷未成年人監(jiān)護人資格方面積累了豐富的經驗，發(fā)揮了重要作用?！?018年至2019年，試點檢察機關共對監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失行為支持起訴358件，判決采納支持起訴意見295件，發(fā)出檢察建議250件?！盵7]“2020年，檢察機關支持起訴、建議撤銷監(jiān)護案件513件，是2019年的6.3倍?！盵8]雖然新《未保法》沒有明確規(guī)定人民檢察院可以督促、支持申請撤銷監(jiān)護人資格及提起公益訴訟，但是根據新《未保法》的邏輯體系和實踐中的經驗做法，人民檢察院可以督促、支持申請撤銷未成年人監(jiān)護人資格及提起公益訴訟。

2.未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件審理更加專門化、專業(yè)化。2016年以來，隨著家事審判改革的推進，未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件被定性為家事非訴案件，由家事審判庭審理。審判人員往往由熟悉未成年人身心特點的法官擔任，而且擅長調解的女法官居多。家事審判庭采用職權主義訴訟模式，委托有關組織、個人開展社會調查，注重弄清案件真相，還對受害被監(jiān)護人開展心理干預，對判決不予撤銷監(jiān)護資格的監(jiān)護人進行適當訓誡。這些制度探索較好地保護了未成年人合法權益。因此，新《未保法》司法保護一章在2012年《未保法》的基礎上吸收家事司法改革和少年司法實踐的經驗，鞏固改革成果，完善未成年人司法專門化規(guī)定、完善聽取未成年人意見制度，新增保護未成年人個人信息規(guī)定、社會調查制度、合適成年人到場制度、采取保護未成年人隱私的技術手段和心理干預等保護措施、司法建議、開展未成年人法治宣傳教育工作等。

3.明確案件審理期間特定情形下由民政部門擔任臨時監(jiān)護人?！睹穹ǖ洹返?6條雖然規(guī)定人民法院審理未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件，安排必要的臨時監(jiān)護措施，但是沒有細化臨時監(jiān)護的主體和情形。司法實踐中民政部門擔任臨時監(jiān)護人的較多。新《未保法》增加一條，其第92條對此進行了細化，即未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件審理期間，民政部門擔任未成年人的臨時監(jiān)護人的特定情形為：未成年人無人照料或需要被帶離、緊急安置等情形。這一規(guī)定增強了操作性，使得未成年人得到較好的保護。但是民政部門畢竟是一個組織，而未成年人良好成長的環(huán)境是家庭。因此，新《未保法》增加一條，其第93條就臨時監(jiān)護的未成年人，賦予民政部門本著未成年人利益最大化原則妥善安置的權力，即民政部門可以通過委托親屬撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等方式進行安置，也可以交由未成年人救助保護機構或者兒童福利機構進行收留、撫養(yǎng)。

4.貫徹謹慎撤銷父母監(jiān)護人資格的理念。未成年人需要父母的陪伴和呵護。嬰兒一生下來，就處于父母的照顧之中。父母與兒童朝夕相處，兒童自然會對父母，特別對母親產生了依戀。“依戀有助于嬰兒適應，確保他們的心理需要和生理需要得到滿足，從而提高嬰兒的存活率。”[9]兒童一旦與父母分離，兒童對父母的依戀就被割斷，與新的監(jiān)護人形成依戀也不是立竿見影的。這必然會影響兒童的各方面健康發(fā)展。新《未保法》一定程度上貫徹了謹慎撤銷父母監(jiān)護人資格的理念，該法第108條在堅持《民法典》撤銷監(jiān)護人資格情形的基礎上賦予人民法院自由裁量權即人民法院可以依法作出人身安全保護令或者撤銷父母監(jiān)護人資格。在新《未保法》下人民法院就多了一種選擇——作出人身安全保護令。這一新規(guī)定也是吸收我國《反家庭暴力法》的結果。

（二）完善了撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制

1.細化了監(jiān)護職責、完善了國家對監(jiān)護的指導。新《未保法》細化了未成年人監(jiān)護人的監(jiān)護職責。比如，該法第7條宏觀上規(guī)定國家對未成年人監(jiān)護進行監(jiān)督指導。第16條采用列舉加概括的方式規(guī)定了未成年人監(jiān)護人的監(jiān)護職責，第17條規(guī)定了未成年人監(jiān)護人不得實施的行為，第18條專門規(guī)定了未成年人監(jiān)護人對未成年人的安全保護責任，第22條、第23條完善了委托照護制度等等。父母是孩子的第一任老師，家庭是撫養(yǎng)兒童的最佳場所。為了孩子健康、快樂地成長，監(jiān)護人更好地履行監(jiān)護職責，新《未保法》總則、分則中的政府保護和司法保護都集中規(guī)定了國家對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的指導和監(jiān)督。

2.完善了事前、事中監(jiān)護監(jiān)督制度。我國的監(jiān)護人職責重，加上“棍棒底下出孝子”“不打不成才”的傳統(tǒng)育兒觀念，一些監(jiān)護人往往容易侵害未成年人的合法權益。還有的監(jiān)護人缺乏家庭責任感，不履行監(jiān)護職責。國家、有關組織和個人如果不及時干預，未成年人必然遭受嚴重損害。這會導致未成年人監(jiān)護人撤銷案件的增多，帶來親子關系的割裂，國家財政負擔加重，甚至缺乏有效監(jiān)護的未成年人會走上違法犯罪道路或者遭受犯罪侵害。因此，新《未保法》完善了事前、事中監(jiān)護監(jiān)督制度。該法第7條、第11條、第40條、第43條、第81條、第82條、第97條、第111條、第118條都涉及監(jiān)護監(jiān)督制度。特別是該法第118條具體明確了居民委員會、村民委員會、公安機關、人民檢察院、人民法院在未成年人監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責或者侵犯未成年人合法權益的嚴重情形時具有監(jiān)護監(jiān)督的義務。這使得未成年人監(jiān)護監(jiān)督從基層組織到國家機關形成安全防護網?？傊?，監(jiān)護職責、監(jiān)護指導、監(jiān)護監(jiān)督制度的完善，從制度上保障未成年人得到切實有效的監(jiān)護，不到萬不得已，不啟用未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度。

（三）完善了未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后的配套措施

“兒童在生理、心理以及認知水平和行為能力方面都存在有限性、可塑性，基本生存的維持依賴照料、保護，且需經過漫長復雜的漸進成長過程”[10]。新《未保法》完善了未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后的配套措施。

1.增加了民政部門擔任長期監(jiān)護人的情形。近年來，監(jiān)護人被剝奪監(jiān)護資格后沒有合適的成年親屬擔任新監(jiān)護人的情形較多。司法實踐中，民政部門或其下屬的未成年人保護機構被人民法院指定為新監(jiān)護人的較多。吸收司法實踐經驗，新《未保法》第94條明確規(guī)定，未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后民政部門被指定為監(jiān)護人的，民政部門應當依法對未成年人進行長期監(jiān)護。而民政部門作為政府職能部門，直接照顧未成年人的生活、學習、健康成長有許多困難。為了給未成年人創(chuàng)造更好的家庭生活環(huán)境，新《未保法》第95條規(guī)定，“經收養(yǎng)評估后，民政部門可以將其長期監(jiān)護的未成年人交給符合收養(yǎng)條件的人收養(yǎng)”。

2.鼓勵和支持社會組織、社會工作者提供專業(yè)服務。對未成年人的監(jiān)護不僅僅是讓未成年人有飯吃有衣穿，還要關注未成年人的心理健康、學習、交往等方面。實務中，被撤銷監(jiān)護資格的人往往是未成年人的侵害者。受到侵害的未成年人的心理容易出現問題，特別是受到性侵害的未成年人心理陰影較大。這就需要專業(yè)人員來幫助未成年人走出陰影。實踐中，有一些社會組織、社會工作者已經為未成年人開展心理輔導、康復醫(yī)療等服務。因此，新《未保法》第116條規(guī)定國家鼓勵和支持社會組織、社會工作者為未成年人提供心理干預、法律援助、社會調查等專業(yè)服務。

三、對我國未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度的未來展望

總的來看，新《未保法》中的未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度守正創(chuàng)新，發(fā)生了質的飛躍，但是新《未保法》是一部未成年人保護的綜合法，實體法和程序法兼具的基本法。未來必須進一步完善未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度本身、撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制和未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后的配套措施。

（一）明確未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件適用我國《民事訴訟法》特別程序

盡管《民法典》第36條規(guī)定了申請撤銷監(jiān)護人資格的主體、條件、輔助措施、資格恢復，新《未保法》進一步完善，但是這兩部法律都沒有規(guī)定未成年人監(jiān)護人資格撤銷程序。眾所周知，實體法的規(guī)定要靠程序法得以運行、實現。正義包括實體正義和程序正義。沒有一定的程序規(guī)則，何談實現程序正義。沒有程序正義實現，實體正義也難以實現。程序正義不僅具有工具價值，還具有自身獨立的價值。雖然《監(jiān)護侵害意見》規(guī)定，人民法院審理撤銷監(jiān)護人資格案件，參照我國《民事訴訟法》特別程序，但是這畢竟只是司法解釋。我國是成文法國家，為維護司法的權威，有法可依是必須的。從學理上看，未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件是家事非訴案件。在未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件中，申請人只是請求人民法院確認原有監(jiān)護關系被消滅的事實，對被申請人曾經擁有監(jiān)護權本身并無爭議。因此，應吸收司法實踐經驗，遵循家事非訴程序原理，將未成年人監(jiān)護人資格撤銷案件納入我國《民事訴訟法》特別程序一章。

（二）進一步完善撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制

現行的未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度在一定程度上貫徹了謹慎撤銷監(jiān)護人資格的思想，這有利于維護父母子女之間的親情關系。然而，撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制還缺乏體系化，也沒有原則規(guī)定。因此，為了更好地貫徹未成年人利益最大化原則，撤銷未成年人監(jiān)護人資格的預防機制應進一步體系化。首先，增設人民法院在特定情形下任命監(jiān)護人的規(guī)定，進一步細化監(jiān)護監(jiān)督人的職責，監(jiān)護監(jiān)督人通過指定產生，將監(jiān)護監(jiān)督人失職情形列入行政檢察公益訴訟的范圍。其次，進一步細化撤銷未成年人監(jiān)護人資格的情形。我國《民法典》與《民法通則》相比，針對社會現實，采用了列舉加概括的規(guī)定，細化了撤銷未成年人監(jiān)護人資格的情形，但是還不夠完善?，F有的規(guī)定側重于對未成年人身心健康的保護，然而隨著我國全面建成小康社會，人們財富的增加，未成年人財產保護也應明確列舉出來。最后，增設人民檢察院支持、啟動撤銷監(jiān)護人資格的評估機制。該評估可以邀請有關組織和社會工作者提供專業(yè)建議，遵循必要原則和比例原則。所謂必要原則就是指適用非分離措施無法避免未成年人的傷害或危險，才能撤銷父母的監(jiān)護權。所謂比例原則是指國家的監(jiān)護監(jiān)督措施對未成年人的保護與對父母子女關系的損害成比例。具體可以參照德國、英國、美國的做法，通過司法解釋或指導案例對必要原則和比例原則進行細化。

（三）進一步細化未成年人監(jiān)護人資格被撤銷后的配套措施

1.細化新監(jiān)護人的指定。比較大的問題之一是新《未保法》并沒有細化撤銷監(jiān)護人資格后如何指定新監(jiān)護人的規(guī)定，這使得法官的自由裁量權過大，不利于未成年人利益最大化原則的實現。未來修訂立法時，遵循未成年人利益最大化原則，一方面細化規(guī)定擔任監(jiān)護人的資格和條件，另一方面，可以參考《監(jiān)護侵害意見》第36條規(guī)定的指定新監(jiān)護人的順序。當未成年人有其他監(jiān)護人的，考慮到親情倫理關系的存在有利于未成年人健康成長，應當優(yōu)先由其他監(jiān)護人擔任監(jiān)護人；當其他監(jiān)護人推諉或爭奪監(jiān)護的，人民法院指定適格監(jiān)護人；當出現沒有其他監(jiān)護人的情況，人民法院指定民政部門擔任監(jiān)護人，考慮到未成年人家庭成長環(huán)境的需要，有撫養(yǎng)意愿的家庭，可以與民政部門簽訂協(xié)議，進行代養(yǎng)或收養(yǎng)。

2.進一步完善恢復父母監(jiān)護人資格的規(guī)定。根據我國《民法典》規(guī)定，父母出現了撤銷監(jiān)護資格的情形，經有權申請撤銷監(jiān)護資格的人申請，人民法院通過審理，會剝奪其監(jiān)護資格。這是對失格父母的懲罰，讓其意識到為人父母的責任，也是為了未成年人的健康成長需要。當失格父母痛改前非后，法律應讓孩子回到父母身邊。因為父母與未成年人有著天然的血緣親情，一般來說，父母是孩子最好的守護神，親情圓滿和家庭完整是孩子健康成長的家庭環(huán)境所需。我國《民法典》回應了父母子女關系的合理需求，該法第38條規(guī)定了監(jiān)護資格恢復問題。但是這一規(guī)定較為籠統(tǒng)、僵化，法官自由裁量權較大。新《未保法》沒有規(guī)定監(jiān)護資格的恢復問題。因此，將來應當細化恢復監(jiān)護資格的情形，明確“確有悔改表現”的評估標準、健全評估機制、明確申請恢復監(jiān)護人資格的期限、規(guī)定恢復監(jiān)護人資格的除外情形。具體可以參考我國《監(jiān)護侵害意見》的相關規(guī)定和《法國民法典》的相關規(guī)定。

關于監(jiān)護資格撤銷是全部撤銷還是部分撤銷？我國現行立法沒有明確，實務中采用全部撤銷。關于監(jiān)護資格撤銷的效力問題還有待研究。有學者認為應借鑒國外立法，監(jiān)護資格撤銷采用全部撤銷，監(jiān)護人資格撤銷適用于監(jiān)護人的所有子女。筆者認為，隨著我國司法實務的需要，立法時機的成熟，應立法解決這些問題，不應簡單照搬國外規(guī)定。

四、結語

未成年人的健康成長，離不開監(jiān)護人持續(xù)地、盡職盡責地監(jiān)護。監(jiān)護不當、缺失是未成年人遭遇侵害和實施罪錯行為的根源所在。未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度是懸在監(jiān)護人頭上的“達摩克利斯之劍”，是保障未成年人被有效監(jiān)護的重要制度。新《未保法》規(guī)定的未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度有較大進步，但是還存在一些不足。為了更好地落實未成年人利益最大化原則、國家責任原則，未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度需要進一步地完善。隨著我國法治進程的深入推進，未成年人監(jiān)護人資格撤銷制度會更加完善，一定能夠更好地處理未成年人利益、監(jiān)護人利益和國家利益之間的沖突和協(xié)調問題。

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