何燊煒 趙翠萍 林森

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，農村閑置宅基地和住宅問題愈發(fā)受到關注。本文基于河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的實際情況，對閑置現(xiàn)狀、成因及盤活利用方向進行分析，并通過實踐樣態(tài)總結盤活利用的主體和方式，最后得出河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的經驗啟示：嚴格落實宅基地管理制度，充分尊重農戶意愿和財產權益，對自營宅基地和住宅的農戶給予政策支持和資金獎勵，創(chuàng)新宅基地和住宅的利用方式，注重盤活利用主體之間的利益聯(lián)結機制。

習近平總書記在黨的二十大報告中提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”，強調要“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展的三大基本要素之一，是服務于農業(yè)生產和農民生活的重要基礎，其中農村宅基地是農村集體建設用地的重要組成部分，其占比可達七成，對保障農村居民基本居住需求起到了重要作用。然而，伴隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)要素雙向流動加快，宅基地資源的閑置和鄉(xiāng)村振興建設用地保障的需求同時存在，一方面，農村轉移人口的增加使得農村宅基地和住宅閑置現(xiàn)象普遍，“空心化”趨勢明顯；另一方面，全面推進鄉(xiāng)村振興對用地保障提出新要求，為實現(xiàn)“產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”的目標，需要滿足農業(yè)生產設施、第三產業(yè)配套設施、教育、醫(yī)療、公益活動場所等公共基礎設施、農民住宅用地合理需求。

河南省人地關系高度緊張，在現(xiàn)實條件的約束下，通過宅基地和住宅的盤活利用達到節(jié)約集約土地的意義十分重大。第七次全國人口普查結果顯示，河南省人口密度為1hm2土地595人，比全國平均水平高出448人，結合第三次全國國土調查數(shù)據(jù)測算，河南省農村人均村莊占地面積較全國平均水平少32 m2。河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的實踐與探索對把握現(xiàn)階段閑置現(xiàn)狀、成因，總結歸納盤活利用方向、實踐樣態(tài)和經驗啟示，對深化農村閑置宅基地盤活利用具有重要意義。

一、河南省農村閑置宅基地和住宅現(xiàn)狀及成因分析

在推進農村宅基地資源盤活的過程中，閑置宅基地和住宅的數(shù)量、閑置原因等都是需要回答的關鍵問題。據(jù)自然資源部統(tǒng)計，我國農村居民點閑置用地面積約有200萬hm2，至少有7000萬套閑置農房，當前農村宅基地閑置率接近8%。這與河南省宅基地資源閑置情況基本一致，截至2020年底，河南省閑置宅基地占全省宅基地總數(shù)的8.41%、占村莊面積的7.97%。形成宅基地閑置的原因復雜，主要包括“建新不拆舊”“批而不建”“外出務工季節(jié)性閑置”等情況。

二、河南省農村宅基地和住宅盤活利用方向

河南省政府印發(fā)的《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），專列一章對全省閑置宅基地利用提出要求，并進行持續(xù)培訓和宣傳，省級層面還建立了月通報制度，把宅基地和住宅盤活利用作為通報內容的一部分。

《管理辦法》中閑置宅基地和閑置農房盤活利用方式分為兩類：一是在一戶一宅前提下，原則上不超過三層，優(yōu)先審批使用村莊空閑宅基地作為村民新增住宅用地。二是在保留宅基地使用權和房屋財產權的基礎上，在充分尊重村民意愿的前提下，將閑置宅基地建成游園、果園、菜園、花園、文化廣場、村莊景觀；將閑置住宅建成村史

館、圖書室、活動室等村民活動場所，對有利用價值的閑置住宅倡導發(fā)展文化旅游和開展農事體驗活動等。

三、河南省農村閑置宅基地盤活利用實踐樣態(tài)

（一）盤活利用主體現(xiàn)狀

2019年，《農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出，農村宅基地和住宅的盤活主體主要包括三類：農村集體經濟組織及其成員、返鄉(xiāng)人員和社會企業(yè)。其中，農村集體經濟組織及其成員分別是擁有宅基地所有權和使用權的權利主體。雖然國家多次明確鼓勵培育農村宅基地盤活利用主體，但仍然將充分保障農民宅基地合法權益作為盤活利用的前提，農村集體經濟組織及其成員是盤活利用的重要主體。因此，農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式盤活利用農村閑置宅基地和住宅仍然是主要路徑。返鄉(xiāng)人員指的是非本集體經濟組織成員，這類盤活利用主體主要通過流轉交易方式獲得宅基地使用權。由于返鄉(xiāng)人員大多以個體形式出現(xiàn)，以對接村內個體或村內集體為主，其資金投入額度較一般村民多，經營模式更具新意，有利于將現(xiàn)代經營理念引入農村。社會企業(yè)參與到閑置宅基地和住宅的盤活利用門檻較高，在區(qū)位條件、資源稟賦、產業(yè)基礎和歷史文化傳承等方面具備發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f更受其青睞。

（二）盤活利用方式現(xiàn)狀

對于農村集體經濟組織和農戶，其初始宅基地為無償取得，預期收益并沒有其他兩類高，又由于資本積累不足，該類主體對宅基地盤活利用的投資受限。滿足村民基本的居住需求是其盤活利用宅基地和住宅的首要任務。例如河南省在新審批宅基地中，除原址翻建外，利用空閑宅基地建房的審批數(shù)占比超過1/2，說明低效利用的宅基地在村莊內部流轉能夠幫助解決農村建房“無

地可批”的問題。滿足村民對村莊景觀和村民活動場所等公共公益設施的需求也是盤活利用的重要目標，例如漯河市新店鎮(zhèn)游莊村，由村兩委組織出面與閑置宅基地和閑置農房的戶主進行協(xié)商，在不改變原宅基地和農房所有權人的情況下，由鎮(zhèn)政府和村兩委組織對閑置宅基地或閑置農房進行改造利用，改造主要以村內基礎設施和文化設施等公共服務設施為主。此外，自營、租賃、合作也是盤活利用的主要方式，例如新縣田鋪大灣通過對發(fā)展農家樂等特色產業(yè)的農戶給予政策支持和資金獎勵，農戶按照圖紙翻建或改造的農房每平方米給予500元或300元的資金補助，對發(fā)展農家樂的農戶按照大床房每間600元、標準房每間1000元給予開業(yè)補貼，村民先后創(chuàng)辦農家樂和民宿20家，農戶年收入在10萬元以上。

返鄉(xiāng)人員是促進農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要推力。下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)自身價值的過程，不僅能盤活農村閑置宅基地和住宅，還能夠帶動村民共同富裕。例如商丘市睢縣白廟鄉(xiāng)土樓村，采取“文化+旅游”的模式，來自北京市、鄭州市、洛陽市、商丘市等地的藝術家相繼租賃村內42個閑置農家小院，打造餐飲6處、書法書畫院12處、民宿7處、其他制作藝術衍生品等不同特色的文化小院21處，接待游客和藝術團體累計5萬余人。

社會企業(yè)往往具備資金優(yōu)勢，能夠彌補其他主體的缺陷，通過與村集體、村民聯(lián)結，能夠最大程度地實現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)收、集體經濟壯大和農戶收益。例如盧氏縣官道口鎮(zhèn)新坪村當?shù)氐穆糜纹髽I(yè)吸納農戶以閑置農房入股，共參與農戶83戶270人，年人均分紅可達1000元。同時，對部分農戶的閑置房屋進行改造升級，按人口計算，每人每年發(fā)放租金1000元。此外，企業(yè)還通過房屋改造用工、民宿經營用工等方式招收200名村民長期務工，通過盤活閑置資源使農戶獲得“股金”“租金”“薪金”收入。

四、河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的經驗啟示

在全面推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，作為我國較早的農業(yè)開發(fā)區(qū)，河南省土地開發(fā)程度較高且可利用的后備土地資源極其有限。系統(tǒng)梳理農村閑置宅基地和住宅盤活利用實踐可得出以下五點經驗啟示。一是嚴格落實宅基地管理制度。在明確“戶有所居”的實現(xiàn)形式和制度安排下，新增住宅用地應盡量通過村集體內部的流轉交易實現(xiàn)。二是充分尊重農戶意愿和財產權益。在“一戶一宅”的前提下盤活利用閑置宅基地和住宅，建成基礎設施基本完備的宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。三是對自營宅基地和住宅的農戶給予政策支持和資金獎勵，通過示范引領帶動地區(qū)產業(yè)發(fā)展。四是創(chuàng)新宅基地和住宅的利用方式，吸引城市居民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展文化創(chuàng)意、農事體驗等農村新業(yè)態(tài)。五是注重盤活利用主體之間的利益聯(lián)結機制，吸引社會企業(yè)盤活農村閑置資源的本質是利益激勵的結果，但農村閑置宅基地和住宅是與農戶息息相關的生產生活場所，因而更要加強利益主體之間的聯(lián)結，實現(xiàn)社會企業(yè)和農戶的雙贏。

基金項目：河南省高校哲學社會科學創(chuàng)新團隊制度創(chuàng)新與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展（2019-CXTD-03）；河南省現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術經濟評價體系崗位專家基金（HARS-22-17-G4）。

（責任編輯? ?張珍）