萬(wàn)國(guó)華 邢琪

摘?要：證券市場(chǎng)吹哨人制度，也可稱為證券有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，可分為外部吹哨和內(nèi)部吹哨兩種形式。2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱新《證券法》）第176條首次從立法層面上確立了我國(guó)證券市場(chǎng)外部吹哨人制度，該制度的建立有利于將公共監(jiān)管與私人監(jiān)管相結(jié)合，彌補(bǔ)監(jiān)管缺口，提高監(jiān)管效率。但是，由于相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)抽象，吹哨獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明，吹哨人可得到的獎(jiǎng)勵(lì)額度偏低，對(duì)吹哨人的權(quán)益保護(hù)也不完善，導(dǎo)致知情人吹哨意愿不高、吹哨實(shí)踐嚴(yán)重匱乏。對(duì)此，可進(jìn)一步完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度：對(duì)于已受到法律保護(hù)的外部吹哨，繼續(xù)明確和提高吹哨獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，完善吹哨人信息保密制度以及明確吹哨后的反報(bào)復(fù)救濟(jì)機(jī)制；對(duì)于未納入我國(guó)法律保護(hù)范圍的內(nèi)部吹哨以及向外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)吹哨的行為，引入內(nèi)部舉報(bào)制度、制定網(wǎng)絡(luò)及媒體舉報(bào)規(guī)范、完善證監(jiān)會(huì)反饋制度，從而助力證券市場(chǎng)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：證券市場(chǎng)；吹哨人制度；外部吹哨；內(nèi)部吹哨；有獎(jiǎng)舉報(bào)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)資本市場(chǎng)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，層次逐漸成熟，《中華人民共和國(guó)公司法》和新《證券法》為資本市場(chǎng)的發(fā)展和創(chuàng)新也提供了幫助。例如新《證券法》規(guī)定推行注冊(cè)制，我國(guó)證券發(fā)行制度由以往的核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)向?yàn)樽?cè)制，對(duì)發(fā)行條件進(jìn)行簡(jiǎn)化，證券市場(chǎng)運(yùn)行效率由此得到提高。但與此同時(shí)，注冊(cè)制的全面推行對(duì)證券違法行為的懲處提出了更高的要求。由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱的存在，證券執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取違法信息、線索困難，將吹哨人制度引入證券市場(chǎng)，監(jiān)管者和舉報(bào)人合力參與打擊證券違法行為，有助于提高發(fā)現(xiàn)證券違法行為的概率，降低監(jiān)管成本。證券市場(chǎng)吹哨人制度，也叫證券有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，被視為證券市場(chǎng)治理的一個(gè)重要組成部分。由此產(chǎn)生的舉報(bào)信息已經(jīng)成為監(jiān)管信息的重要來(lái)源之一。但是，實(shí)踐中通過(guò)提供舉報(bào)線索而受到獎(jiǎng)勵(lì)的吹哨人并不多，我國(guó)近三年來(lái)適用證券有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的案件不足10件（2019年3起、2021年5起），①證券市場(chǎng)吹哨人制度的實(shí)踐應(yīng)用嚴(yán)重不足。

目前這一領(lǐng)域的學(xué)者大多都通過(guò)對(duì)域外法規(guī)、制度的研究，為舉報(bào)制度移植做了研究準(zhǔn)備工作，提出了建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的證券市場(chǎng)吹哨人制度的建議，如上海政法學(xué)院湯嘯天教授、上海大學(xué)法學(xué)院李俊峰教授提出公眾通過(guò)舉報(bào)參與執(zhí)法行動(dòng)有利于協(xié)助實(shí)施執(zhí)法行為，應(yīng)對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行激勵(lì)和保護(hù)；北京大學(xué)法學(xué)院郭靂教授、華東政法大學(xué)劉沛佩博士提出我國(guó)目前的證券舉報(bào)人規(guī)范對(duì)證券吹哨人的保護(hù)、激勵(lì)都明顯不足，內(nèi)容粗糙，可借鑒美國(guó)證券有獎(jiǎng)舉報(bào)制度進(jìn)一步明確我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的內(nèi)容。上海工程技術(shù)大學(xué)孟飛副教授、中聯(lián)律師事務(wù)所楊雷律師提出內(nèi)部知情人在證券治理中扮演著重要角色，因此應(yīng)重視內(nèi)部吹哨的作用，建議建立適于我國(guó)國(guó)情的內(nèi)部吹哨制度。但其中一些建議仍較為宏觀，不夠具體，在結(jié)合我國(guó)具體法律規(guī)定來(lái)完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度方面稍有欠缺。此外，通過(guò)梳理我國(guó)證券有獎(jiǎng)舉報(bào)相關(guān)規(guī)范發(fā)現(xiàn)，我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額偏低，對(duì)吹哨人權(quán)益的保護(hù)略顯不足，針對(duì)內(nèi)部吹哨和向外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)吹哨行為的相關(guān)規(guī)制也是屈指可數(shù)。所以本文將采取文獻(xiàn)分析法、比較分析法、跨學(xué)科理論研究法等研究方式對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度進(jìn)行探究，通過(guò)介紹我國(guó)以及域外吹哨制度，有針對(duì)性地提出完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的具體建議，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、證券市場(chǎng)吹哨人制度的內(nèi)涵、分類及制度意義

（一）證券市場(chǎng)吹哨人及吹哨行為的界定

國(guó)外一般稱“舉報(bào)人”為吹哨人，英文是“Whistleblower”，該稱謂起源于英國(guó)，因?yàn)橛?guó)警察在發(fā)現(xiàn)犯罪時(shí)會(huì)通過(guò)吹哨子來(lái)提醒周圍警察和群眾，后來(lái)該詞被引入各國(guó)法律文件中?，F(xiàn)在多用來(lái)指代企業(yè)、政府、機(jī)構(gòu)的內(nèi)部知情人。吹哨行為即指吹哨人在發(fā)現(xiàn)其所在單位存在違法事實(shí)時(shí)，向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行披露的行為，吹哨人制度即是規(guī)范該行為的制度。我國(guó)也存在類似的制度，但一般稱作“舉報(bào)人”。與國(guó)外不同的是，我國(guó)“舉報(bào)人”不單單指處在被舉報(bào)對(duì)象內(nèi)部的知情人，而泛指包括處在舉報(bào)對(duì)象之外的所有知情人。

我國(guó)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）并未對(duì)吹哨人與被舉報(bào)單位的關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，參見(jiàn)《暫行規(guī)定》第4條。

按照上述邏輯，證券市場(chǎng)吹哨人是知曉市場(chǎng)主體存在內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行、操縱市場(chǎng)、違法披露等擾亂證券市場(chǎng)的行為，并擁有證實(shí)該違法行為存在的關(guān)鍵信息或證據(jù)，從而向內(nèi)部機(jī)關(guān)或外部機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的人。證券市場(chǎng)吹哨人制度是規(guī)范前述主體吹哨行為的制度，我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度，也叫證券有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，新《證券法》第176條從法律層面為其提供了根本依據(jù)。

（二）外部吹哨與內(nèi)部吹哨

吹哨行為可分為外部吹哨和內(nèi)部吹哨兩種類型，外部吹哨是指吹哨人向其所在單位以外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)的行為。證券市場(chǎng)外部吹哨即指知悉存在證券違法行為并擁有一定證據(jù)的知情人向外部機(jī)關(guān)（大多是證券監(jiān)管機(jī)關(guān)）進(jìn)行舉報(bào)；內(nèi)部吹哨是指吹哨人向其所在單位的內(nèi)部機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，而不向外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)的行為，二者均服務(wù)于揭露違法事實(shí)，修正違法行為，但又有一定區(qū)別。

國(guó)外僅將內(nèi)部舉報(bào)人作為吹哨主體，因此內(nèi)部吹哨和外部吹哨的主體均是內(nèi)部舉報(bào)人。然而，我國(guó)將吹哨人的主體范圍擴(kuò)展到“所有知情人”，無(wú)論是否屬于被舉報(bào)單位內(nèi)部人員，均可以成為吹哨人。事實(shí)上，由于違法信息往往具有隱秘性，外部人員一般不會(huì)輕易接觸到相關(guān)線索，因此吹哨行為尤其是內(nèi)部吹哨一般只能由內(nèi)部人員完成。同時(shí)，由于外部人員（一般知情人）與被舉報(bào)單位不存在隸屬關(guān)系，對(duì)被舉報(bào)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置不熟悉，往往也會(huì)將向外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)作為第一選擇。所以現(xiàn)實(shí)當(dāng)中就會(huì)形成一個(gè)局面：內(nèi)部舉報(bào)人能夠更輕易地?fù)碛袃?nèi)部吹哨和外部吹哨兩種舉報(bào)途徑；而外部舉報(bào)人（一般知情人）一般只能進(jìn)行外部吹哨。

在國(guó)外，大部分吹哨人保護(hù)法都要求公司內(nèi)部建立起受理內(nèi)部舉報(bào)的部門，并且鼓勵(lì)甚至強(qiáng)制內(nèi)部舉報(bào)人優(yōu)先向內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露，目的在于通過(guò)公司的自我合規(guī)消除一些負(fù)面影響；而我國(guó)并沒(méi)有相關(guān)的內(nèi)部吹哨前置規(guī)定，仍強(qiáng)調(diào)吹哨人向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，內(nèi)部吹哨是否受到法律保護(hù)仍存在不確定性，如何處理好內(nèi)部吹哨與外部吹哨的關(guān)系，也是完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的一個(gè)重要內(nèi)容之一。

（三）完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的意義

1.擴(kuò)大公眾參與，彌補(bǔ)監(jiān)管缺口

證券市場(chǎng)吹哨人制度提供了一個(gè)將私人舉報(bào)和公共監(jiān)管相結(jié)合、合力治理證券違法行為的機(jī)會(huì)，允許私人幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行部分執(zhí)法工作。在傳統(tǒng)的證券市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，僅僅依靠監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往具有一定的局限性。質(zhì)言之，市場(chǎng)信息不對(duì)稱，處在外部的監(jiān)管機(jī)關(guān)往往很難發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體的違法行為。在建立吹哨人制度后，知情人尤其是內(nèi)部知情人，往往具備監(jiān)管部門不具備的專業(yè)知識(shí)，更重要的是他們能夠利用自身的專業(yè)知識(shí)、知曉的內(nèi)部信息識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體的違法行為。若舉報(bào)人選擇向監(jiān)管機(jī)關(guān)舉報(bào)，監(jiān)管機(jī)關(guān)即可利用舉報(bào)人提供的信息、線索阻止違法行為發(fā)生，已經(jīng)發(fā)生的，可及時(shí)采取措施對(duì)被舉報(bào)單位進(jìn)行制裁，及時(shí)減少投資者和相關(guān)利害關(guān)系人的損失。例如，美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）在2011年制定《吹哨人規(guī)則》后，通過(guò)吹哨人提供的信息，已經(jīng)成功查處了多起案件，并從中獲得了超過(guò)25億美元的經(jīng)濟(jì)性救濟(jì)。因此，建立證券市場(chǎng)吹哨人制度，將私人舉報(bào)和公力監(jiān)督相結(jié)合，可以大大彌補(bǔ)傳統(tǒng)僅依靠公力監(jiān)督證券違法行為的監(jiān)管不足。

2.降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率

一直以來(lái)，類似于財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易等證券違法案件存在處罰輕、處罰難的現(xiàn)象，同時(shí)由于資本市場(chǎng)變幻莫測(cè)，發(fā)展迅速，違法案件調(diào)查難度大，如唐某某操縱“航天動(dòng)力”股票案。唐某某通過(guò)控制19個(gè)賬戶操縱航天動(dòng)力股票，這是一種新型操縱行為，違法手段隱蔽，

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c101928/c1043173/content.shtml，2022年4月1日訪問(wèn)。本案中，證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法人員需要對(duì)數(shù)百個(gè)涉案銀行賬戶進(jìn)行取證，僅調(diào)取資料就花費(fèi)半年時(shí)間，案件耗時(shí)較長(zhǎng)，監(jiān)管時(shí)效不高。若適用證券市場(chǎng)吹哨人制度，雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)花費(fèi)一些成本用以獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人，但這些成本與適用證券市場(chǎng)吹哨人制度帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益相比，收益甚多。首先，吹哨人制度對(duì)提供有效線索的吹哨人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，個(gè)體受到法律和經(jīng)濟(jì)上的雙重支持，當(dāng)發(fā)現(xiàn)證券違法行為時(shí)，也會(huì)基于此做出證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)所希望的行為——主動(dòng)舉報(bào)，協(xié)助打擊違法違規(guī)行為，由此間接減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)自主搜尋違法線索所花費(fèi)的時(shí)間、精力，降低成本，同時(shí)提高監(jiān)管效率。其次，基于內(nèi)部吹哨的存在，相關(guān)市場(chǎng)主體可以先依賴內(nèi)部舉報(bào)人的舉報(bào)進(jìn)行自查自糾，將內(nèi)部舉報(bào)作為預(yù)警系統(tǒng)，盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，避免因違法行為而付出更多代價(jià)，由此降低公司一級(jí)的監(jiān)管成本，同時(shí)證券違法行為相應(yīng)地減少。最后，證券市場(chǎng)吹哨人制度的適用會(huì)對(duì)潛在的違法行為人形成震懾。從經(jīng)濟(jì)人的角度來(lái)看，市場(chǎng)主體做出的每一個(gè)行為都面臨著成本與選擇，期待著收益大于成本。如果通過(guò)證券違法行為能夠使收益大于成本，即使有一定的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)主體仍會(huì)實(shí)施該行為。相反，如果進(jìn)行證券違法行為后不僅不會(huì)獲得收益，還會(huì)遭受損失（如證監(jiān)會(huì)處罰），市場(chǎng)主體便會(huì)放棄這個(gè)想法。證券市場(chǎng)吹哨人制度通過(guò)由不特定公眾尤其是單位內(nèi)部人員對(duì)證券違法信息進(jìn)行供給，加大了違法行為被揭露的概率，對(duì)違法行為人形成了一種可被隨時(shí)發(fā)現(xiàn)的恐懼感。成本是主觀的，它存在于決策者的頭腦中而不是其他地方，理性經(jīng)濟(jì)人總是試圖追求自身利益的最大化，一旦預(yù)期成本與違法行為的獲益相當(dāng)甚至更高時(shí)，潛在違法行為人就會(huì)放棄進(jìn)行證券違法行為，由此，證券違法行為的發(fā)生率降低，案件數(shù)量減少，間接地減少了證券市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本。

證券市場(chǎng)吹哨人制度對(duì)我國(guó)減少證券違法行為，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率具有十分重要的作用。因此，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度進(jìn)行審視，結(jié)合實(shí)踐總結(jié)吹哨制度存在的不足，對(duì)證券市場(chǎng)吹哨人制度進(jìn)行完善具有根本意義。

二、我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度審視

我國(guó)首部有關(guān)證券市場(chǎng)吹哨人制度的規(guī)定是2001年中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》，其目的在于增加執(zhí)法線索來(lái)源，彌補(bǔ)監(jiān)管空白。該規(guī)定雖然對(duì)吹哨人起到了一定獎(jiǎng)勵(lì)作用，但實(shí)踐效果不明顯。由于僅有獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定并無(wú)明確的程序規(guī)則抑或是年代久遠(yuǎn)，證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)僅有2起由此發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的案件。而后證監(jiān)會(huì)又在2014年出臺(tái)了《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)范圍進(jìn)行細(xì)化，將四類調(diào)查難度比較大的常見(jiàn)證券違法違規(guī)行為納入獎(jiǎng)勵(lì)范圍，并提高了獎(jiǎng)勵(lì)額度。在《暫行規(guī)定》實(shí)施后，截至2014年7月13日，舉報(bào)中心收到各類舉報(bào)材料494件，

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1002091/content.shtml，2022年4月1日訪問(wèn)。但并無(wú)后續(xù)獎(jiǎng)勵(lì)公告。直到2019年，證監(jiān)會(huì)才公布了3起對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的案件，但是具體獎(jiǎng)勵(lì)了多少金額，并沒(méi)有公布。

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c1000357/content.shtml，2022年4月1日訪問(wèn)。

新《證券法》第176條在法律層面上為證券市場(chǎng)吹哨人制度提供了依據(jù)，規(guī)定任何人向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)證券違法行為可以因此得到獎(jiǎng)勵(lì)。證監(jiān)會(huì)在2021年4月2日宣布擬對(duì)5起案件的吹哨人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，

http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c377e9982f24f4c63a31795436a42c04a/content.shtml，2022年4月1日訪問(wèn)。這是我國(guó)證券市場(chǎng)舉報(bào)人制度實(shí)踐的又一大進(jìn)步，但是有關(guān)證券市場(chǎng)吹哨人制度如何運(yùn)行、具體如何實(shí)踐，新《證券法》依舊沒(méi)有具體規(guī)定。與此同時(shí)，為配合新《證券法》的修改，《暫行規(guī)定》在2020年進(jìn)行了修訂，將吹哨獎(jiǎng)勵(lì)提升至60萬(wàn)元，雖然較修訂前有所進(jìn)步，獎(jiǎng)勵(lì)有所提升，但并未明顯提高吹哨人的吹哨意愿。事實(shí)上，我國(guó)自2001年證券有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施以來(lái)僅宣布了對(duì)10起案件的吹哨人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，證券市場(chǎng)吹哨人制度實(shí)踐嚴(yán)重匱乏。

而造成我國(guó)證券吹哨實(shí)踐如此匱乏、吹哨制度無(wú)法發(fā)揮最大作用的原因主要在于吹哨人的成本和收益不符。在吹哨收益方面，吹哨人所獲獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額偏低、無(wú)明確的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；在吹哨成本方面，我國(guó)沒(méi)有明確的反報(bào)復(fù)保護(hù)措施、救濟(jì)途徑，吹哨人的權(quán)益得不到徹底保障。同時(shí)，我國(guó)內(nèi)部吹哨制度存在缺失和空白也會(huì)成為阻礙一些知情人吹哨的因素。

（一）舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額偏低、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明

盡管《暫行規(guī)定》在2020年進(jìn)行了修訂，將獎(jiǎng)勵(lì)的上限從原來(lái)的30萬(wàn)元提高到了60萬(wàn)元，但這與吹哨人在舉報(bào)后可能遭到被舉報(bào)單位的報(bào)復(fù)相比顯然微不足道。吹哨人得到最高額60萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)的前提還需滿足2020年《暫行規(guī)定》第13條的“重大違法案件線索，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)”的嚴(yán)格條件。依照第13條規(guī)定，經(jīng)查證屬實(shí)的、處罰金額在10萬(wàn)元以上的，按照罰沒(méi)款的1%對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，疊加規(guī)定中60萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)上限，舉報(bào)人尤其是內(nèi)部舉報(bào)人得到的獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)間僅為5000元至60萬(wàn)元。

我國(guó)《證券法》對(duì)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》中規(guī)定的4種違法情形，最低罰沒(méi)款為50萬(wàn)元，參見(jiàn)《暫行規(guī)定》第12條、《證券法》第191條、第197條。同時(shí)，還冒著被檢舉單位打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，被貼上“告密者”的標(biāo)簽，對(duì)今后的職業(yè)生涯都造成影響。由于吹哨行為帶來(lái)的獎(jiǎng)勵(lì)與潛在損失的嚴(yán)重不匹配，理性經(jīng)濟(jì)人在通過(guò)衡量成本和收益之后，即通過(guò)對(duì)其吹哨行為可得到的獎(jiǎng)勵(lì)與吹哨行為帶來(lái)的打擊報(bào)復(fù)、失業(yè)的后果對(duì)比，60萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)上限與動(dòng)輒上千萬(wàn)元的造假金額、降職風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相比微不足道。該獎(jiǎng)勵(lì)上限對(duì)很多上市公司的內(nèi)部專業(yè)人員，尤其是一些收入頗高的高管人員，難以稱得上為一個(gè)正面的激勵(lì)，我國(guó)證券吹哨制度存在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額偏低的問(wèn)題。

我國(guó)沒(méi)有一套明確的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。比如，吹哨人提供的線索需要具有何種特征才屬于有效線索、吹哨人提供的線索需要滿足何種條件才可歸為《暫行規(guī)定》第13條的“重大違法案件線索”，前述問(wèn)題均缺乏明確的規(guī)定。而獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估規(guī)則的明確有利于激勵(lì)吹哨人協(xié)助證監(jiān)會(huì)進(jìn)行執(zhí)法，也能為吹哨人在不能得到合理獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，通過(guò)救濟(jì)途徑維護(hù)自己的權(quán)益提供準(zhǔn)則。獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估的考慮因素不明、獎(jiǎng)勵(lì)額度的授予標(biāo)準(zhǔn)不清，吹哨人就無(wú)法對(duì)自己的獲獎(jiǎng)金額產(chǎn)生合理期待，同時(shí)也無(wú)法確定自己能提出何種程度的救濟(jì)額度。

我國(guó)《暫行規(guī)定》對(duì)不發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定過(guò)多，十分不利于激勵(lì)吹哨人吹哨。具體來(lái)看，《暫行規(guī)定》第16條規(guī)定了不發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的若干情形，其中有些規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，如第三項(xiàng)規(guī)定：“舉報(bào)的違法事實(shí)與線索已經(jīng)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)信息等公開報(bào)道或披露的”以及第四項(xiàng)：“舉報(bào)人本人參與其舉報(bào)的證券期貨違法違規(guī)行為的”。第三項(xiàng)，有的證券違法違規(guī)行為雖然已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)，但若吹哨人能提出關(guān)鍵信息使證券監(jiān)管機(jī)關(guān)更加精準(zhǔn)地進(jìn)行執(zhí)法，依據(jù)此規(guī)定，吹哨人也不能得到獎(jiǎng)勵(lì)；而第四項(xiàng)規(guī)定基本上阻斷了證券違法行為內(nèi)部參與者吹哨的可能性。

（二）吹哨人合法權(quán)益保障不徹底

雖然2020年《暫行規(guī)定》第5條規(guī)定了對(duì)吹哨人的信息進(jìn)行保密，

《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第5條。但第12條和第16條又規(guī)定了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)只對(duì)實(shí)名舉報(bào)的吹哨人適用。

《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第12條、第16條。前述規(guī)定非常不利于激勵(lì)持有內(nèi)部違法信息的吹哨人進(jìn)行吹哨進(jìn)而協(xié)助證券執(zhí)法部門。質(zhì)言之，實(shí)名舉報(bào)的方式提高了舉報(bào)人信息被泄露從而被打擊報(bào)復(fù)的概率，對(duì)于出現(xiàn)舉報(bào)人信息被泄露的情況，《暫行規(guī)定》也沒(méi)有對(duì)救濟(jì)途徑、泄露主體所受到的處罰進(jìn)行具體規(guī)定，導(dǎo)致吹哨人因權(quán)益無(wú)法受到保護(hù)從而降低向證監(jiān)會(huì)舉報(bào)的意愿。

雖然我國(guó)的證券市場(chǎng)吹哨人制度強(qiáng)調(diào)重視對(duì)舉報(bào)人信息保密，但在保護(hù)吹哨人免受報(bào)復(fù)方面，并無(wú)規(guī)定。持有舉報(bào)線索的吹哨人多為被舉報(bào)單位的內(nèi)部人員，因其與被舉報(bào)單位的隸屬關(guān)系，實(shí)踐中吹哨人遭受報(bào)復(fù)的方式主要為被解雇、降職、打壓。同時(shí)，吹哨人在遭受報(bào)復(fù)后，沒(méi)有明確的救濟(jì)途徑，很難得到救濟(jì)。例如，2013年，某證券公司的員工童某向上級(jí)和證監(jiān)會(huì)舉報(bào)其所屬公司的違法行為，后證監(jiān)會(huì)對(duì)該證券公司進(jìn)行處理。童某雖然沒(méi)有被解雇，但長(zhǎng)期遭到所在公司欺凌打壓，并患上了精神分裂癥。2016年，童某與其公司協(xié)商解除勞動(dòng)合同；2017年，童某向人社局提起工傷認(rèn)定，人社局以不符合《工傷保險(xiǎn)條例》部分規(guī)定為由不予受理；后童某提起行政訴訟，兩審均敗訴。

陜西省高級(jí)人民法院童金龍與西安市長(zhǎng)安區(qū)人力資源和社會(huì)保障局其他申請(qǐng)?jiān)賹徯姓枚〞?，?019）陜行申230號(hào)。2018年，童某又向法院提起“勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛”請(qǐng)求判決前述公司對(duì)其進(jìn)行工傷賠償，但法院以不屬于受案范圍為由，駁回了童某的起訴。

華鑫證券有限責(zé)任公司西安西大街證券營(yíng)業(yè)部訴被告童金龍勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案，西安市蓮湖區(qū)人民法院，（2018）陜0104民初2814號(hào)一審民事判決書。

從童某一案可以看出，我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度對(duì)吹哨人合法權(quán)益保障還不夠徹底，《暫行規(guī)定》中對(duì)吹哨人的保護(hù)條款寥寥無(wú)幾，第20條僅僅做出了“對(duì)于違反規(guī)定者，按照有關(guān)規(guī)定處理”的籠統(tǒng)規(guī)定，

《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第20條。并無(wú)明確的懲處措施，也無(wú)明確的救濟(jì)途徑，導(dǎo)致證券吹哨實(shí)踐中吹哨人維權(quán)出現(xiàn)問(wèn)題。因此，加強(qiáng)對(duì)吹哨人的權(quán)益保護(hù)，明確吹哨人權(quán)益救濟(jì)路徑也是完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨制度的一個(gè)重要方向。

（三）內(nèi)部吹哨人制度存在缺失和空白

對(duì)于一些域外國(guó)家和地區(qū)建立起的內(nèi)部吹哨制度、處理內(nèi)外部吹哨人關(guān)系的規(guī)范，我國(guó)相關(guān)規(guī)定并未觸及?！稌盒幸?guī)定》僅保護(hù)向證監(jiān)會(huì)舉報(bào)的吹哨人，知情人向公司或者外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露均不會(huì)被作為《暫行規(guī)定》保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象。如前文所述，吹哨人需要冒著被所在單位打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行吹哨，前者會(huì)由此考慮是否舉報(bào)證券違法行為。若知情人能通過(guò)公司內(nèi)部舉報(bào)機(jī)構(gòu)傳遞消息，一方面發(fā)揮公司自我合規(guī)作用，達(dá)到自查自糾的效果，另一方面也能減輕吹哨人懼怕被打擊報(bào)復(fù)而不予吹哨的心理壓力。事實(shí)上，除了2008年《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第43條規(guī)定了上市公司內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制以外，

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)）第43條。

我國(guó)其他法律對(duì)證券市場(chǎng)內(nèi)部吹哨制度并無(wú)規(guī)定，且《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》并未對(duì)進(jìn)行內(nèi)部吹哨的知情人可獲得的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)予以規(guī)定。實(shí)踐中，前述行為人是否得到獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)沒(méi)有法律依據(jù)，較于域外，我國(guó)內(nèi)部吹哨人制度存在缺失和空白。

三、證券吹哨人制度域外法考察及啟示

（一）美國(guó)證券吹哨人制度的考察

美國(guó)舉報(bào)制度規(guī)定較早，并在立法中規(guī)定了專門的證券金融領(lǐng)域的吹哨人制度，如《薩班斯-奧克斯利法案》《多德-弗蘭克法案》等。這些法規(guī)為員工提供了三項(xiàng)不同的舉報(bào)渠道：向雇主、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或向媒體披露。2010年的《多德-弗蘭克法案》規(guī)定在《1934年證券交易法》第21條項(xiàng)下增設(shè)“證券舉報(bào)人激勵(lì)與保護(hù)”F專章，美國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度由此在立法層面建立起來(lái)。同時(shí)，F(xiàn)專章授權(quán)SEC全權(quán)處理一切有關(guān)吹哨人的吹哨事項(xiàng)。2011年，SEC根據(jù)《證券交易法》F專章的授權(quán)制定了具體的《吹哨人規(guī)則》，該規(guī)則于2020年進(jìn)行了修訂，為美國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度實(shí)施過(guò)程中所涉及的關(guān)鍵事項(xiàng)提供了操作指南，主要包括適用范圍、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估與獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額、吹哨人權(quán)益保護(hù)三個(gè)方面。

1.適用范圍

美國(guó)《吹哨人規(guī)則》對(duì)能夠獲得吹哨獎(jiǎng)勵(lì)的吹哨人規(guī)定了四個(gè)條件，同時(shí)對(duì)這四個(gè)條件進(jìn)行了具體詮釋。首先，吹哨人向SEC提供線索是自愿的。其次，該線索應(yīng)源自吹哨人的獨(dú)立知識(shí)、獨(dú)立分析，并屬于首次向SEC提供。從而排除完全來(lái)自司法或行政聽證會(huì)、政府工作報(bào)告、審計(jì)、調(diào)查或新聞媒體而非直接來(lái)源于吹哨人的信息。再次，吹哨人提供的線索使SEC成功地完成了執(zhí)法工作。最后，本次執(zhí)法工作制裁金額超過(guò)100萬(wàn)美元。《吹哨人規(guī)則》對(duì)吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)條件進(jìn)行了一般規(guī)定。

2.獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估與獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額

關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估，美國(guó)有專門的《吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估指引》對(duì)評(píng)估吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額進(jìn)行具體指引，明確了SEC在確定應(yīng)給予吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括該信息是否重要；該信息為SEC帶來(lái)的協(xié)助；給予獎(jiǎng)勵(lì)是否可以進(jìn)一步抑制違法行為；該信息在公司內(nèi)部合規(guī)的參與度；吹哨人是否參加了該違法行為；是否不合理地進(jìn)行了延誤舉報(bào)；是否阻礙公司內(nèi)部合規(guī)體系發(fā)揮效用。同時(shí)SEC在評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)額度方面有較大的裁量權(quán)，可以在考量前述因素的情況下，于法定獎(jiǎng)勵(lì)額度范圍內(nèi)自行確定獎(jiǎng)勵(lì)的百分比、數(shù)額等。

此外，《吹哨人規(guī)則》平衡了吹哨人制度和公司內(nèi)部合規(guī)體系的功能，規(guī)定吹哨人若先向公司內(nèi)部機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，不會(huì)導(dǎo)致其線索失去效力，即不會(huì)喪失“原始性”；同時(shí)以能獲得更高額獎(jiǎng)金為由鼓勵(lì)吹哨人先向內(nèi)部進(jìn)行吹哨，發(fā)揮公司內(nèi)部合規(guī)體系的作用，以減輕執(zhí)法機(jī)關(guān)的壓力。但《吹哨人規(guī)則》并未將內(nèi)部吹哨作為外部吹哨的前置程序。

關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，美國(guó)《吹哨人規(guī)則》確定的吹哨獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額為在制裁額超過(guò)100萬(wàn)美元時(shí)，吹哨人可獲得的獎(jiǎng)勵(lì)為制裁額的10%～30%，此處的制裁金額由SEC確定，內(nèi)容包括罰款、非法所得、向投資人支付的救濟(jì)額等。由此我們可以看出，在不考慮其他情況下，美國(guó)對(duì)吹哨人的獎(jiǎng)勵(lì)最低為10萬(wàn)美元?！洞瞪谌艘?guī)則》規(guī)定SEC無(wú)權(quán)以獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額巨大為由對(duì)獎(jiǎng)金進(jìn)行削減。此外，《吹哨人規(guī)則》還規(guī)定SEC有權(quán)在獎(jiǎng)勵(lì)不高于200萬(wàn)美元時(shí)調(diào)高獎(jiǎng)勵(lì)，在制裁額不超過(guò)500萬(wàn)美元時(shí)應(yīng)給予吹哨人最高額獎(jiǎng)勵(lì)，加大對(duì)吹哨人的激勵(lì)程度。

3.吹哨人權(quán)益保護(hù)

關(guān)于吹哨人權(quán)利的保護(hù)政策，美國(guó)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)吹哨人身份信息進(jìn)行嚴(yán)格的保密工作，如果吹哨人因吹哨行為受到了其所在單位的打擊報(bào)復(fù)，則有權(quán)提起訴訟。具體來(lái)看，SEC允許吹哨人匿名提交舉報(bào)線索，但無(wú)論是否匿名，SEC都盡最大努力去保護(hù)舉報(bào)人的信息不被泄露，遵循吹哨人信息保密原則。吹哨人也可以聘請(qǐng)律師代理舉報(bào)，但一旦申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)，必須脫離匿名狀態(tài)，披露身份。

在反報(bào)復(fù)機(jī)制上，《多德-弗蘭克法案》禁止雇主因員工吹哨而對(duì)員工進(jìn)行解雇、停職、降職、騷擾、威脅等加以報(bào)復(fù)；同時(shí)明確雇主限制員工進(jìn)行吹哨權(quán)利的條款是無(wú)效的。若雇主違反上述規(guī)定，吹哨人可以在報(bào)復(fù)行為發(fā)生后6年內(nèi)，或者在知道報(bào)復(fù)行為發(fā)生后的3年內(nèi)向法院提起訴訟。此時(shí)，證明責(zé)任由被訴企業(yè)承擔(dān)，證明該員工若不存在舉報(bào)行為，仍會(huì)對(duì)其采取同樣的人事行為。若法院認(rèn)定報(bào)復(fù)行為存在，則會(huì)判處雇主恢復(fù)受報(bào)復(fù)員工原有的待遇，支付欠付工資、利息的兩倍金額，造成其他損失的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償。

（二）英國(guó)證券吹哨人制度的考察

英國(guó)的證券市場(chǎng)吹哨人制度是通過(guò)1998年《公共利益披露法》確立的。英國(guó)與美國(guó)類似，允許內(nèi)部員工向內(nèi)部機(jī)關(guān)或者外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行吹哨，同時(shí)也允許內(nèi)部員工向媒體等非監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部主體進(jìn)行舉報(bào)，但前提是滿足一定的嚴(yán)格條件。

《公共利益披露法》適用于所有雇員，并認(rèn)為由于合法的披露而進(jìn)行的解雇都是不公正的。對(duì)所有因吹哨行為而被解雇的雇員適用英國(guó)傳統(tǒng)不公平解雇法的救濟(jì)途徑。但與美國(guó)不同的是，英國(guó)建立起了一個(gè)“分級(jí)披露程序”，特別不鼓勵(lì)外部吹哨和類似于向媒體披露的更加廣泛的披露，鼓勵(lì)每個(gè)單位建立起自己的內(nèi)部舉報(bào)程序。并規(guī)定只要員工有理由相信公司內(nèi)部發(fā)生了不法行為，就有權(quán)向公司內(nèi)部機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，該內(nèi)部吹哨能自動(dòng)獲得英國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》的保護(hù)。

雖然英國(guó)對(duì)內(nèi)部吹哨人進(jìn)行了高度保護(hù)，但滿足一定條件下，吹哨人也可以向外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者媒體進(jìn)行吹哨，該條件為“更高的懷疑標(biāo)準(zhǔn)”。質(zhì)言之，監(jiān)管機(jī)關(guān)是依法設(shè)立的、承擔(dān)特定義務(wù)的機(jī)關(guān)，在向外部監(jiān)管機(jī)關(guān)吹哨時(shí)，吹哨人需要滿足“披露信息和指控屬實(shí)”的條件；在向外部媒體等非監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露時(shí)，除滿足前述條件以外，仍須滿足員工的指控必須是善意的。此外，員工必須先嘗試向內(nèi)部受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)或者外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)，除非其有合理的理由認(rèn)為前述行為會(huì)導(dǎo)致違法線索、證據(jù)毀損滅失或者導(dǎo)致其遭受損害。只有在滿足所有前述條件的情況下，向媒體等外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)吹哨才會(huì)得到保護(hù)，條件十分嚴(yán)格。

（三）日韓證券吹哨人制度的考察

1.日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》

日本于2004年制定了《公益通報(bào)者保護(hù)法》專門規(guī)范公益舉報(bào)事項(xiàng)。在舉報(bào)動(dòng)機(jī)方面，日本排除了為牟取私人利益的舉報(bào)行為，同時(shí)明確了保護(hù)對(duì)象，即只有勞動(dòng)者才能受到該法保護(hù)。日本對(duì)舉報(bào)動(dòng)機(jī)和保護(hù)對(duì)象的限制，導(dǎo)致公益舉報(bào)成案率不高。例如，日本2018年公益舉報(bào)成案率只有6.1%。

可以看出，日本對(duì)內(nèi)部吹哨人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)持較消極態(tài)度。這與日本的民族特性相關(guān)。日本社會(huì)注重傳統(tǒng)義理，十分注重對(duì)同輩以及上級(jí)保持忠誠(chéng)義務(wù)，企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)者對(duì)“東家”的違法行為進(jìn)行舉報(bào)被視為“背信棄義”。由此，對(duì)于參與主體多為企業(yè)的證券領(lǐng)域，不會(huì)設(shè)置有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。

不給予吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)并不意味著不對(duì)吹哨人進(jìn)行保護(hù)。為實(shí)施《公益通報(bào)者保護(hù)法》，日本證券監(jiān)視委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)視委員會(huì)”）出臺(tái)了證券范圍的規(guī)范性文件（專門規(guī)定證券領(lǐng)域公益舉報(bào)行為的文件）。一方面，在保護(hù)對(duì)象方面，規(guī)范性文件將勞動(dòng)者的范圍擴(kuò)大到“包含離職和退休5年內(nèi)的前勞動(dòng)者”，在此時(shí)間范圍內(nèi)進(jìn)行舉報(bào)的勞動(dòng)者也能受到《公益通報(bào)者保護(hù)法》的保護(hù)；另一方面，在保護(hù)吹哨人信息方面，監(jiān)視委員會(huì)遵循“最小范圍”準(zhǔn)則，原則上不向被舉報(bào)單位或其他第三人披露吹哨人信息。若因工作需要，不得不披露吹哨人信息，則必須事先經(jīng)過(guò)吹哨人書面同意；若無(wú)法定原因泄密者，將會(huì)受到日本《國(guó)家公務(wù)員法》所規(guī)定的一年有期徒刑或者50萬(wàn)日元罰金的處罰。該規(guī)定有利于保護(hù)吹哨人身份信息，將吹哨人信息限定在“最小范圍內(nèi)”披露。

在反報(bào)復(fù)機(jī)制方面，監(jiān)視委員會(huì)幫助遭遇報(bào)復(fù)的吹哨人尋求司法救濟(jì)，或是由于《公益通報(bào)者保護(hù)法》的保護(hù)條款太過(guò)簡(jiǎn)單，日本司法實(shí)踐中更多的是應(yīng)用勞動(dòng)法對(duì)吹哨人進(jìn)行救濟(jì)，然而日本勞動(dòng)法與《公益通報(bào)者保護(hù)法》的目的并非一致，法官考量的因素也有所不同。因此，日本對(duì)證券市場(chǎng)吹哨人的保護(hù)更注重《公益通報(bào)者保護(hù)法》和《勞動(dòng)法》的協(xié)調(diào)。

2.韓國(guó)《公益舉報(bào)人保護(hù)法》

2009年《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》首次對(duì)韓國(guó)證券市場(chǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)制度進(jìn)行了規(guī)定；2011年《公益舉報(bào)人保護(hù)法》將證券領(lǐng)域的“公益舉報(bào)人”納入保護(hù)范圍。至此，韓國(guó)建立了基本法與特別法相結(jié)合的證券市場(chǎng)吹哨人制度。

在獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額和獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估方面，《公益舉報(bào)人保護(hù)法》和《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》都有所規(guī)定，皆對(duì)“因舉報(bào)而為國(guó)家?guī)?lái)經(jīng)濟(jì)效益”的吹哨人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)將獎(jiǎng)勵(lì)劃分為五個(gè)等級(jí)。獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估因素包括舉報(bào)線索是否真實(shí)、準(zhǔn)確；該線索在之前是否已被披露；舉報(bào)人是否參與違法行為等。同時(shí)，韓國(guó)證券自律組織還建立了與被舉報(bào)上市公司信用分掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)制度，被舉報(bào)者信用分每扣1分，吹哨人即可獲得10萬(wàn)韓元獎(jiǎng)勵(lì)，每年最多200萬(wàn)韓元。

在保護(hù)吹哨人方面，要明確對(duì)吹哨人的身份進(jìn)行保密，未經(jīng)吹哨人同意泄露吹哨人身份信息，會(huì)受到5000萬(wàn)韓元罰款或者5年以下的有期徒刑處罰；同時(shí)，吹哨人若懼怕被檢舉者對(duì)其進(jìn)行報(bào)復(fù)，還可向國(guó)民權(quán)益委員會(huì)尋求保護(hù)，具體包括匿名，隱藏年齡、職業(yè)信息等。此外，《公益舉報(bào)人保護(hù)法》規(guī)定，經(jīng)吹哨人申請(qǐng)，國(guó)民權(quán)益委員會(huì)可對(duì)吹哨人及其家屬進(jìn)行人身安全保護(hù)，必要時(shí)將尋求公安機(jī)關(guān)的保護(hù)。

在反報(bào)復(fù)機(jī)制方面，《公益舉報(bào)人保護(hù)法》規(guī)定勞動(dòng)合同中的禁止吹哨條款無(wú)效，并禁止雇主實(shí)施報(bào)復(fù)行為；同時(shí)規(guī)定，在吹哨人遭遇報(bào)復(fù)后1年內(nèi)，可向國(guó)民權(quán)益委員會(huì)申訴，救濟(jì)方式包括恢復(fù)職位、支付拖欠薪水和取消不利影響等；在實(shí)施保護(hù)兩年內(nèi)，國(guó)民權(quán)益委員會(huì)將持續(xù)關(guān)注雇主是否實(shí)施了其他不利行為。為保障舉報(bào)者權(quán)益，《公益舉報(bào)人保護(hù)法》還為遭受報(bào)復(fù)的吹哨人設(shè)立了專門的救助金，用以支付其因離職等報(bào)復(fù)造成的經(jīng)濟(jì)損失。

（四）域外證券吹哨人制度之啟示

在獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額和獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，美國(guó)《吹哨人規(guī)則》以及韓國(guó)《公益舉報(bào)人保護(hù)法》在明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、范圍的具體規(guī)定上有一定的優(yōu)勢(shì)，更具實(shí)操性。我國(guó)《暫行規(guī)定》以“重大違法線索”“重大影響”作為衡量獎(jiǎng)勵(lì)額度的標(biāo)準(zhǔn)，稍具抽象性，在執(zhí)法實(shí)踐中仍需進(jìn)一步加以明確，以明晰吹哨人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的可得性。

在處理內(nèi)部吹哨和外部吹哨關(guān)系方面，美國(guó)鼓勵(lì)內(nèi)部吹哨前置，并以獎(jiǎng)金數(shù)額作為激勵(lì)；英國(guó)《公共利益披露法》確立了內(nèi)部吹哨與外部吹哨相結(jié)合的規(guī)制路徑，相對(duì)平衡了監(jiān)管機(jī)關(guān)的外部監(jiān)管功能與公司內(nèi)部的自我合規(guī)功能，該“分層披露”模式有利于減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)壓力。我國(guó)證券市場(chǎng)體量較大，監(jiān)管資源較為有限，建立內(nèi)部吹哨制度，處理好內(nèi)外部吹哨的關(guān)系，對(duì)完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度有一定意義。

在吹哨人權(quán)益保護(hù)方面，韓國(guó)已經(jīng)形成了多層次、較完備的證券市場(chǎng)吹哨人制度，尤其注重對(duì)吹哨人權(quán)益的保護(hù)。美國(guó)SEC明確了吹哨人遭受報(bào)復(fù)后的救濟(jì)路徑，賦予吹哨人訴權(quán)；日本監(jiān)視委員會(huì)對(duì)未經(jīng)吹哨人同意，泄露吹哨人信息的行為規(guī)定了較為嚴(yán)厲的處罰。對(duì)于前者，我國(guó)證券吹哨制度僅規(guī)定禁止“打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人”，違反者“按照有關(guān)規(guī)定處理”，并未賦予吹哨人救濟(jì)權(quán)；對(duì)于后者，《暫行規(guī)定》并未明確對(duì)泄密者的具體懲罰措施，僅以“行政責(zé)任”“刑事責(zé)任”進(jìn)行表述。然若保護(hù)好吹哨人的權(quán)益，則有利于提高吹哨人的舉報(bào)意愿，對(duì)此，我國(guó)證券吹哨制度仍需進(jìn)一步明確和完善吹哨保護(hù)措施。

四、完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的路徑

（一）改善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

1.提高吹哨獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

如前文所述，較于域外，我國(guó)對(duì)證券市場(chǎng)吹哨人的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)偏低。每一起證券違法事件對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體、投資者們?cè)斐傻膿p失都是巨大的，而我國(guó)規(guī)定60萬(wàn)元上限的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)很難鼓勵(lì)吹哨人忽略其在吹哨后可能遭受的打擊報(bào)復(fù)進(jìn)行吹哨。我國(guó)《暫行規(guī)定》1%的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以及60萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)上限與吹哨人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是不相匹配的。提高吹哨獎(jiǎng)勵(lì)，意味著提高吹哨人獲得獎(jiǎng)勵(lì)的預(yù)期和吹哨后的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這伴隨的必然是吹哨人吹哨意愿的增加。為此，應(yīng)提高對(duì)證券市場(chǎng)吹哨人的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況和域外經(jīng)驗(yàn)，可在提高獎(jiǎng)勵(lì)比例的同時(shí)，在處罰金額內(nèi)設(shè)定一個(gè)浮動(dòng)區(qū)間用以獎(jiǎng)勵(lì)吹哨人。具體而言，可將《暫行規(guī)定》第13條中“1%”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)更改為類似于“10%～30%”的區(qū)間，一方面可以提高對(duì)吹哨人的獎(jiǎng)勵(lì)下限，將最低5000元的獎(jiǎng)勵(lì)提升至5萬(wàn)元，進(jìn)一步增強(qiáng)吹哨人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；另一方面設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)的浮動(dòng)區(qū)間有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)吹哨人所提供線索貢獻(xiàn)程度的不同，發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)，即線索貢獻(xiàn)度越高，獎(jiǎng)勵(lì)越高，在鼓勵(lì)吹哨人提供高質(zhì)量線索的同時(shí)也為執(zhí)法機(jī)關(guān)留下獎(jiǎng)勵(lì)的裁量空間。此外，對(duì)于查證屬實(shí)的“對(duì)全國(guó)有重大影響”或“涉案數(shù)額巨大”以及“內(nèi)部知情人員提供”的重大違法案件線索，若無(wú)特殊原因，一律給予最高額的獎(jiǎng)勵(lì)，取消60萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)上限；若必須設(shè)定一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)上限，也可以將上限提升至百萬(wàn)甚至千萬(wàn)級(jí)別，否則很難對(duì)吹哨人尤其是身為被舉報(bào)單位高管的吹哨人形成激勵(lì)。

2.明確獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估的要素不明、標(biāo)準(zhǔn)不清，吹哨人就無(wú)法對(duì)自己的未來(lái)收益產(chǎn)生合理期待，也不清楚在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)自己能得到何種程度的救濟(jì)，而公布明確的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使吹哨人對(duì)未來(lái)可獲得的獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)判，對(duì)吹哨人的吹哨意愿造成積極影響。獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)考慮因素要進(jìn)行多方面考量，既要考慮“成本—收益”模型，也要滿足比例性原則、合理性原則，既達(dá)到對(duì)吹哨人激勵(lì)的效果，也滿足證監(jiān)會(huì)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)《暫行規(guī)定》缺乏明確的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為此，可以建立獎(jiǎng)勵(lì)考量因素的“標(biāo)準(zhǔn)清單”與“負(fù)面清單”。標(biāo)準(zhǔn)清單包括類似于提供的線索對(duì)執(zhí)法的幫助程度、案件的惡劣程度、提供線索的形式等；“負(fù)面清單”則可以考慮吹哨動(dòng)機(jī)、吹哨人在違法行為中的參與度、吹哨是否及時(shí)等。前文提到，我國(guó)《暫行規(guī)定》規(guī)定參與違法行為的內(nèi)部舉報(bào)人不可獲得獎(jiǎng)勵(lì)，但這不利于掌握第一手線索的吹哨人進(jìn)行舉報(bào)幫助執(zhí)法工作。因此可將“違法參與程度”作為“負(fù)面清單”的一個(gè)因素，而非不給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)吹哨人可能獲得的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)予以明確，為我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度的實(shí)踐提供動(dòng)力。

（二）加強(qiáng)我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人保護(hù)機(jī)制建設(shè)

1.完善吹哨人信息保密制度，確定泄密懲處措施

我國(guó)《暫行規(guī)定》規(guī)定“匿名”提供線索的吹哨人不能得到獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定吹哨人應(yīng)以實(shí)名的方式提供線索。通過(guò)域外經(jīng)驗(yàn)介紹，一些國(guó)家和地區(qū)并不強(qiáng)制實(shí)名舉報(bào)，而是允許匿名的。上文提到，實(shí)名制舉報(bào)會(huì)增加吹哨人身份泄露的可能性。然而，與域外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不同的是，我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展較之前者尚不成熟，監(jiān)管資源較為有限，在此情況下，若規(guī)定匿名舉報(bào)，不僅舉報(bào)線索的質(zhì)量可能下降，監(jiān)管機(jī)構(gòu)用以篩選有效線索的成本會(huì)大大增加，還可能造成惡意吹哨人濫用舉報(bào)制度的情形，匿名舉報(bào)的可信度降低。質(zhì)言之，我國(guó)目前的證券市場(chǎng)環(huán)境還不滿足放開匿名舉報(bào)的條件，在鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)的制度下，要健全對(duì)吹哨人的保護(hù)制度，尤其是保密吹哨人身份方面。我國(guó)《暫行規(guī)定》雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)吹哨人身份進(jìn)行保密，但具體保護(hù)措施顯然不足。由此，建議我國(guó)完善舉報(bào)信息泄密者的追責(zé)制度，同樣以具體不利后果警示工作人員，明確對(duì)泄密者的懲處措施，結(jié)合我國(guó)國(guó)情對(duì)其規(guī)定具體明確的行政處罰甚至刑事處罰。具體來(lái)看，可將《暫行規(guī)定》第19條中的“按照相關(guān)規(guī)定追究行政責(zé)任”明確為類似于“處以1萬(wàn)元以上、5萬(wàn)元以下罰款”的具體處罰措施；對(duì)涉嫌犯罪的，若符合《中華人民共和國(guó)刑法》第253條侵犯公民個(gè)人信息罪的構(gòu)成要件，則依法移送并追究刑事責(zé)任。

2.完善吹哨人權(quán)益保護(hù)制度，明確吹哨人反報(bào)復(fù)救濟(jì)機(jī)制

《暫行規(guī)定》第20條僅規(guī)定了被舉報(bào)人不得對(duì)吹哨人采取系列報(bào)復(fù)，規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)抽象，并沒(méi)有明確由此帶來(lái)的法律后果，以致實(shí)踐中吹哨人遭受打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象仍多數(shù)存在；且《暫行規(guī)定》中并未規(guī)定吹哨人在遭受報(bào)復(fù)后可得到的具體救濟(jì)，吹哨人遭受報(bào)復(fù)求助無(wú)門，顯然不利于我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度發(fā)展。由此，需要加強(qiáng)對(duì)吹哨人的保護(hù)，明確吹哨人維權(quán)途徑，對(duì)吹哨人可采取事前預(yù)防和事后救濟(jì)雙層保障以維護(hù)吹哨人合法權(quán)益。具體而言，在事前預(yù)防方面，完善《暫行規(guī)定》第20條規(guī)定，明確被舉報(bào)人報(bào)復(fù)吹哨人將遭受的行政處罰甚至刑事處罰等否定性后果，以此警戒被舉報(bào)人；同時(shí)，可針對(duì)案件重要程度、社會(huì)影響等設(shè)定申請(qǐng)條件，賦予吹哨人獲得證監(jiān)會(huì)預(yù)先保護(hù)的權(quán)利。在事后救濟(jì)方面，賦予吹哨人民事侵權(quán)訴訟渠道，即因被舉報(bào)人報(bào)復(fù)而失職、降職、降薪或遭受其他打擊的，可向法院申請(qǐng)被舉報(bào)人報(bào)復(fù)行為無(wú)效，并請(qǐng)求給予補(bǔ)償，具體而言包括恢復(fù)職位、薪酬補(bǔ)償以及彌補(bǔ)其他因此造成的經(jīng)濟(jì)損失等；由被舉報(bào)人承擔(dān)舉證責(zé)任，證明在沒(méi)有吹哨行為存在的情況下其仍舊會(huì)對(duì)吹哨人做出同樣處理，否則被舉報(bào)人的行為將會(huì)被認(rèn)定為“報(bào)復(fù)行為”，以此增強(qiáng)吹哨人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）探索建立證券市場(chǎng)內(nèi)部吹哨制度

在國(guó)外，內(nèi)部吹哨制度是證券市場(chǎng)吹哨人制度不可或缺的一部分，如何處理內(nèi)外部吹哨的關(guān)系，企業(yè)內(nèi)部如何受理舉報(bào)信息、如何保密、如何跟進(jìn)和反饋已經(jīng)發(fā)展得比較成熟。由于我國(guó)證券市場(chǎng)體量較大，公共監(jiān)管資源較為有限，建議在市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展成熟后，在未來(lái)的立法中參考美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立起內(nèi)部舉報(bào)制度，例如鼓勵(lì)吹哨人首先向公司內(nèi)部進(jìn)行舉報(bào)，抑或建立起類似英國(guó)的“分級(jí)披露程序”。此舉可以減輕內(nèi)部吹哨人的職場(chǎng)壓力、受到報(bào)復(fù)的壓力，也能發(fā)揮內(nèi)部合規(guī)功能，實(shí)現(xiàn)自查自糾，降低監(jiān)管成本。具體措施可參考前述國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，如建立起受理內(nèi)部舉報(bào)的專門機(jī)構(gòu)、在立法中鼓勵(lì)首先向公司內(nèi)部進(jìn)行舉報(bào)，抑或培養(yǎng)高水平的“合規(guī)官”等。由此充分利用外部吹哨和內(nèi)部吹哨兩種方式，滿足公共執(zhí)法需要和公司內(nèi)部合規(guī)自治的需要。

（四）規(guī)范知情人向外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)方式

雖然我國(guó)《暫行規(guī)定》并未規(guī)定將吹哨人向外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)，如直接向媒體、網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行舉報(bào)的行為納入保護(hù)范圍，但不妨礙實(shí)踐中存在知情人依舊實(shí)施前述行為，如德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所被內(nèi)部員工舉報(bào)事件。

http：//www.jjckb.cn/2021-02/10/c_139736055.htm，2022年8月21日訪問(wèn)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代為公民進(jìn)行監(jiān)督提供了便利，但也可能滋生惡意舉報(bào)人侵犯他人隱私、侵占公共資源等問(wèn)題，更有甚者會(huì)影響某一企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。為了證券市場(chǎng)吹哨人制度更好地運(yùn)行，必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、媒體舉報(bào)行為進(jìn)行規(guī)范，建議在未來(lái)通過(guò)制定網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)規(guī)范，規(guī)范媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播舉報(bào)信息的輿論引導(dǎo)作用，同時(shí)改善證監(jiān)會(huì)受理舉報(bào)信息、舉報(bào)材料的反饋效率，引導(dǎo)知情人選擇正確的舉報(bào)途徑，推動(dòng)我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度良好發(fā)展。

證券市場(chǎng)吹哨人制度對(duì)發(fā)現(xiàn)、處理證券違法行為起著重要作用。我國(guó)目前的證券市場(chǎng)吹哨人制度尚不完善，知情人舉報(bào)積極性不高，證券市場(chǎng)吹哨實(shí)踐匱乏。綜上，本文對(duì)當(dāng)前制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)情以及域外成功經(jīng)驗(yàn)提出了相對(duì)完善建議。對(duì)于我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額偏低、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不明的問(wèn)題，可對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定一個(gè)區(qū)間并盡量提高獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，同時(shí)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)考量因素的“正負(fù)清單”以明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)吹哨人權(quán)益得不到充分保障的問(wèn)題，明確對(duì)泄密者的懲處措施、賦予吹哨人反報(bào)復(fù)救濟(jì)途徑，加強(qiáng)對(duì)吹哨人的權(quán)益保護(hù)；對(duì)于我國(guó)證券市場(chǎng)內(nèi)部吹哨制度存在缺失的問(wèn)題，可在未來(lái)逐步構(gòu)建公司內(nèi)部舉報(bào)制度，同時(shí)注意對(duì)向外部非監(jiān)管機(jī)構(gòu)吹哨的規(guī)范，努力促進(jìn)證券市場(chǎng)吹哨人制度良好發(fā)展，為維護(hù)相關(guān)市場(chǎng)主體、投資者權(quán)益增加保障。值得注意，與域外不同的是，我國(guó)尚不具備完全放開匿名舉報(bào)的證券市場(chǎng)條件，故此本文主張以加強(qiáng)對(duì)實(shí)名吹哨人權(quán)益保護(hù)的方式繼續(xù)完善實(shí)名吹哨規(guī)定，待我國(guó)條件成熟時(shí)再引入匿名舉報(bào)制度。

完善我國(guó)證券市場(chǎng)吹哨人制度將激勵(lì)更多的舉報(bào)人參與舉報(bào)證券違法行為，進(jìn)而維護(hù)相關(guān)主體權(quán)益，為我國(guó)證券市場(chǎng)的長(zhǎng)久發(fā)展提供助力。當(dāng)然，對(duì)證券市場(chǎng)吹哨人制度的完善并非一蹴而就，仍需要我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共同努力。

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Study?on?Whistleblower?System?inChinese?Securities?Market

Wan?Guohua?Xing?Qi

（School?of?Low，Nankai?University，Tianjin?300350，China）

Abstract：The?whistleblower?system?of?Chinese?securities?market，also?known?as?the?reward?reporting?system，can?be?divided?into?two?categories：external?whistleblowing?and?internal?whistleblowing.Article?176?of?the?Securities?Law?of?the?Peoples?Republic?of?China（hereinafter?referred?to?as?the?“New?Securities?Law”），which?was?revised?in?2019，establishes?the?external?whistleblower?system?of?Chinese?securities?market?for?the?first?time?from?the?legislative?level.The?establishment?of?this?system?is?conducive?to?the?combination?of?public?supervision?and?private?supervision，filling?of?the?supervision?gap?and?enhancement?of?the?supervision?efficiency.However，due?to?the?generality?and?abstractness?of?relevant?regulations，the?unclear?standard?for?reward?evaluation，the?relatively?low?return?to?whistle?blowers?and?the?incomplete?protection?of?the?rights?and?interests?of?whistle?blowers，whistleblowers?are?not?fully?motivated?to?blow?the?whistle，which?results?in?a?serious?lack?of?whistle?blowing?practice.In?this?regard，the?whistleblower?system?of?Chinese?securities?market?should?be?further?improved.For?the?external?whistle?blowing?that?has?already?been?protected?by?law，standard?for?reward?evaluation?should?be?further?specified?and?reward?be?raised.Meanwhile，protection?of?the?informers?privacy?should?be?improved?and?the?anti-retaliation?relief?mechanism?be?ensured.For?the?internal?whistle?blowing?that?is?not?included?in?the?scope?of?Chinas?legal?protection?as?well?as?the?whistle?blowing?to?external?non-regulatory?institutions，the?internal?reporting?system?should?be?introduced，online?and?media?reporting?code?be?established，and?the?feedback?system?of?the?CSRC?also?be?improved，so?as?to?promote?the?healthy?development?of?the?securities?market.

Keywords：Securities?Market;?Whistleblower?System;?External?Whistleblowing；Internal?Whistleblowing；Reward?Reporting