代霜妹 付宗平

[摘要]在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，城市建設(shè)用地緊缺與農(nóng)村宅基地大量閑置的問題并存，“空心村”現(xiàn)象突出。文章在系統(tǒng)闡釋資本下鄉(xiāng)盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，分析資本下鄉(xiāng)盤活農(nóng)村宅基地面臨的突出現(xiàn)實(shí)問題。據(jù)此，提出通過加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、用途監(jiān)管機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入審查機(jī)制等，推動(dòng)資本下鄉(xiāng)盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

[關(guān)鍵詞]資本下鄉(xiāng)；宅基地；使用權(quán)；路徑選擇

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008—0694（2023）02—0065—07

[作者]代霜妹碩士研究生四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所成都 610071

付宗平研究員四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所成都 610071

一、引言

宅基地“三權(quán)分置”改革主要意圖是在保障農(nóng)民住有可居的基礎(chǔ)上盤活宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。宅基地“三權(quán)分置”改革有利于擺脫農(nóng)村宅基地管理的路徑依賴，重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系（2）。圍繞宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，學(xué)術(shù)界從法律（3—、政策內(nèi)涵（5）、權(quán)能構(gòu)成6）、制度實(shí)現(xiàn)等方面開展了廣泛研究，對(duì)盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，提高土地利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等有重要現(xiàn)實(shí)意義。但就試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐成效來看，“一戶多宅”“建新不拆舊”“少批多占”等農(nóng)村宅基地隱性占用問題未能得到有效遏制8），且隨著城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)，耕地保護(hù)壓力也不斷加大。

2019年10月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出“引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任心的企業(yè)有序參與閑置宅基地（農(nóng)房）盤活利用”10，逐步放開城市工商資本、社會(huì)資本參與盤活宅基地使用權(quán)的限制，城市工商資本、社會(huì)資本參與農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的實(shí)踐不斷增多。比如，四川省都江堰市就通過宅基地使用權(quán)入股等方式吸引社會(huì)資本共同建設(shè)住宅1）。

學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地使用權(quán)是否向外開放流轉(zhuǎn)主要有三種觀點(diǎn)。反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是集體組織“成員權(quán)”的一種表現(xiàn)形式，是一種福利性、無償分配的權(quán)利，不應(yīng)該向外流轉(zhuǎn)。否則，就會(huì)誘致城市資本不斷“下鄉(xiāng)圈地”，使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，還會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)和生態(tài)造成極大破壞，對(duì)低收入農(nóng)戶的生存空間形成擠壓2]。而支持的學(xué)者則認(rèn)為，宅基地有序?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)有利于農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，增加農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)收益；還可以利用城市資本盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，推動(dòng)農(nóng)村宅基地與農(nóng)用地“并軌”進(jìn)入市場(chǎng)（13—15）。中立的觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然支持農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，然而，具有較強(qiáng)住房保障性質(zhì)的宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)可能帶來的隱性風(fēng)險(xiǎn)以及資本下鄉(xiāng)盤活利用宅基地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果如何，尚待進(jìn)一步觀察16]。黨的二十大指出，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。隨著城市工商資本、社會(huì)資本介入農(nóng)村，宅基地流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)的限制性條件進(jìn)一步放寬，探討如何引導(dǎo)下鄉(xiāng)資本參與到農(nóng)村宅基地的盤活利用中來，釋放宅基地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是非常值得考察的現(xiàn)實(shí)問題。

二、資本下鄉(xiāng)盤活宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

農(nóng)村宅基地具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多種功能，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員來說有較強(qiáng)的身份屬性和社會(huì)福利保障性。宅基地市場(chǎng)化改革以使用權(quán)放活為主要突破方向，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)。但實(shí)踐證明，僅在農(nóng)民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地，在缺乏市場(chǎng)價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能的情況下很難實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，需要依靠資本下鄉(xiāng)盤活閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)村土地資源高效使用。

1.順應(yīng)宅基地制度改革的趨勢(shì)

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了幾次重大的變革，宅基地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也在不斷演變，宅基地使用權(quán)大體上經(jīng)歷了由權(quán)利開放走向封閉并實(shí)現(xiàn)逐步放開的過程。2004年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）明確“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。2008年以后，為破解農(nóng)村“空心化”和大量閑置宅基地問題，有條件地允許城鎮(zhèn)戶口子女繼承農(nóng)村宅基地。但是，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的“封閉性”依然存在，轉(zhuǎn)讓人和受讓對(duì)象僅局限在所在農(nóng)民集體范圍之內(nèi)。2013年后，我國(guó)開始在局部地區(qū)推行宅基地改革試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。在“三權(quán)分置”的試點(diǎn)中，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)得到了進(jìn)一步放開。且隨著社會(huì)資本參與閑置宅基地的盤活利用，推動(dòng)宅基地制度改革進(jìn)一步深化。推動(dòng)資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用，是促進(jìn)宅基地制度改革的重要趨勢(shì)。

2.更好實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

農(nóng)村宅基地制度改革能否順利實(shí)施，關(guān)鍵在于如何保障農(nóng)民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)?；谶@一點(diǎn)，在推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的過程中，堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)益不受損害是改革的基本出發(fā)點(diǎn)。但是，破解農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革瓶頸、化解制度變遷的內(nèi)在張力也在持續(xù)增強(qiáng)1）。另外，進(jìn)城農(nóng)民對(duì)宅基地這一閑置財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)及價(jià)值增值也有著迫切的愿望。隨著農(nóng)村“空心化”加劇，“一戶多宅”問題日益突出，通過限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍來保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的舉措反而不利于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也難以滿足農(nóng)民的愿望。國(guó)家層面也認(rèn)識(shí)到，宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)成為制約農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙。就試點(diǎn)情況來看，通過租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式盤活閑置宅基地的地區(qū)主要限于其資源稟賦較好、有獨(dú)特的旅游資源的地區(qū)，這些試點(diǎn)的樣本案例對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)村來說不具可復(fù)制性。部分地區(qū)借助“增減掛鉤”異地入市和“集體經(jīng)營(yíng)性土地入市”改革盤活利用了宅基地，但由于缺乏完善的價(jià)格形成機(jī)制和收益分配機(jī)制，也容易導(dǎo)致宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的財(cái)富難以落到農(nóng)民手中，農(nóng)民獲得的土地增值收益有限?？傊瑢?duì)外開放渠道不暢通，不引進(jìn)外來資本來盤活宅基地，就難以最大限度地利用農(nóng)村閑置宅基地資源，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益也難以真正實(shí)現(xiàn)。因此，基于農(nóng)民對(duì)閑置宅基地資產(chǎn)化的需求和國(guó)家保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的需要，有必要打破城鄉(xiāng)互動(dòng)體制壁壘，發(fā)揮下鄉(xiāng)資本的積極作用，促進(jìn)宅基地市場(chǎng)建設(shè)，顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。

3.促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐需要

城鄉(xiāng)融合最本質(zhì)的特征是要素互通、共享發(fā)展，這是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。城市與農(nóng)村的融合，既是公共服務(wù)的整合，也是基礎(chǔ)設(shè)施的整合，其核心價(jià)值體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民身份、權(quán)利平等化等方面。然而，現(xiàn)行政策顯化了城鄉(xiāng)居民身份和福利權(quán)之間的差異：一方面，突出“堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，不能以土地、宅基地的退出作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”①，不要求農(nóng)民放棄宅基地。另一方面，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民在城市中買房，卻不允許城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購(gòu)買宅基地。進(jìn)城農(nóng)民在擁有農(nóng)村宅基地的同時(shí)，又享有城鎮(zhèn)居民同等待遇，這使進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村和城市“兩頭占地”，享受雙重保障，這樣就形成了一種新的“權(quán)利不平等”。這種“權(quán)利不平等”與城鄉(xiāng)一體化中的權(quán)利平等價(jià)值追求相抵觸，可能會(huì)嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的順利推進(jìn)。人口、土地、資本等要素資源是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而“排他性”的農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)制度，阻礙了城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)和平等交換。單向性的要素資源流向城鎮(zhèn)只能使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化，使鄉(xiāng)村越來越荒涼。也就是說，城市資本等要素流向鄉(xiāng)村的通道封閉，鄉(xiāng)村必然凋敝。而城鄉(xiāng)融合所需要的是雙向流動(dòng)，農(nóng)民可以入城享受到與城市居民相同待遇的同時(shí)，在不損害農(nóng)民利益的情況下，理應(yīng)讓城市資本順利流向農(nóng)村。很顯然，資本下鄉(xiāng)參與宅基地盤活利用，既有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也有客觀實(shí)踐需要。

三、資本下鄉(xiāng)盤活宅基地使用權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

資本下鄉(xiāng)為盤活宅基地使用權(quán)提供了新的活力，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)。但從各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，資本下鄉(xiāng)參與閑置宅基地的盤活利用還存在著一些現(xiàn)實(shí)問題，必須加以重視。

1.用地管制缺乏監(jiān)管，違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重

城市工商、社會(huì)資本參與盤活利用宅基地資源一般受商業(yè)動(dòng)機(jī)驅(qū)使，投資方在取得宅基地的使用權(quán)之后，往往會(huì)出現(xiàn)用地?cái)U(kuò)張現(xiàn)象。一方面，投資方在政策引領(lǐng)與支持下，出于投資目的對(duì)閑置宅基地進(jìn)行盤活利用，但由于監(jiān)管機(jī)制缺乏，在使用過程中會(huì)或多或少地占用耕地，以擴(kuò)張其可利用面積，增加其固定資產(chǎn)。另一方面，缺乏完善的懲罰制度，投資方在多占用土地后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體并沒有相應(yīng)的懲罰措施，導(dǎo)致其擴(kuò)張意愿更為強(qiáng)烈。也即是說，不需要付出更多成本就能變相占用一定的土地，容易使得違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

2.利益分配機(jī)制缺乏，農(nóng)民利益受損

在實(shí)踐中，資本下鄉(xiāng)盤活宅基地主要有兩種方式：一種是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為服務(wù)紐帶，下鄉(xiāng)資本、農(nóng)民集體、農(nóng)戶簽訂三方協(xié)議以盤活利用宅基地。另一種是直接與農(nóng)民簽訂協(xié)議。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的盤活利用方式，主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織先與有意愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶簽訂宅基地流轉(zhuǎn)合同，將分散的宅基地集中起來，再通過土地整治項(xiàng)目等招商引資。作為投資方的下鄉(xiāng)資本受利益驅(qū)使，大多與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂流轉(zhuǎn)合同。這樣，農(nóng)戶僅僅獲得的是宅基地流轉(zhuǎn)的租金，后續(xù)開發(fā)利用所得的增值收益只在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與下鄉(xiāng)資本之間分配，容易侵害農(nóng)民的權(quán)益。而在農(nóng)戶直接與下鄉(xiāng)資本合作的盤活模式中，盡管能直接與下鄉(xiāng)資本簽訂協(xié)議，但由于農(nóng)戶商業(yè)知識(shí)缺乏，也容易陷入商業(yè)陷阱中，導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)價(jià)格低于其實(shí)際價(jià)值，直接利益受損，難以享受到土地增值收益。

3.宅基地市場(chǎng)建設(shè)滯后，盤活利用受限

宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)滯后，沒有將所有農(nóng)村閑置宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。一方面，宅基地交易市場(chǎng)沒有合理的、統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)價(jià)格。由于農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不均衡，區(qū)位、資源稟賦條件也存在差異，這就導(dǎo)致不同地區(qū)宅基地在流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)價(jià)格存在較大差異，在下鄉(xiāng)資本盤活利用宅基地的過程中缺少“價(jià)格”作參考。另一方面，市場(chǎng)信息溝通渠道窄，信息平臺(tái)建設(shè)落后。信息的不健全和不暢通，容易限制盤活利用宅基地的區(qū)域范圍。加之市場(chǎng)管理體系不健全，下鄉(xiāng)資本在與農(nóng)民或村集體進(jìn)行談判時(shí)，宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)僅提供交易平臺(tái)，對(duì)于雙方交易是否合規(guī)、交易主體利益是否受損、交易進(jìn)展是否順暢，以及交易是否公平等情況并沒有進(jìn)行了解、監(jiān)管，也容易導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民利益受損。

4.準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)缺乏，宅基地利用效率低

現(xiàn)階段城市工商資本、社會(huì)資本參與農(nóng)村宅基地盤活利用處于探索階段，對(duì)于資本介入農(nóng)村宅基地利用缺乏相應(yīng)的審查及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致一些中小資本打著盤活宅基地的名義進(jìn)入鄉(xiāng)村，在其獲取一定收益后就退出投資，宅基地被迫退回集體，其主導(dǎo)項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間短、收益少、土地利用效率低，宅基地資源被無效占用的現(xiàn)象突出。還有部分下鄉(xiāng)資本因自身資金周轉(zhuǎn)存在問題，在獲得宅基地利用項(xiàng)目后，多數(shù)處于停工狀態(tài)，產(chǎn)生新的宅基地大量閑置狀況，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地資源利用效率低下，農(nóng)民收益得不到保障，嚴(yán)重降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的積極性。

四、引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)盤活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

1.加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)

應(yīng)從立法層面推進(jìn)資本下鄉(xiāng)，以推動(dòng)資本下鄉(xiāng)規(guī)范盤活利用閑置宅基地資源。要平衡多重制度設(shè)計(jì)的目的，防范制度風(fēng)險(xiǎn)，防止資本下鄉(xiāng)獲取宅基地使用權(quán)形成“圈地”，以免危及農(nóng)民居住保障18。在現(xiàn)行法律框架下，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)不同主體身份界定產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，防止資本以投資為名義形成實(shí)質(zhì)上的買受宅基地使用權(quán)行為。應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，由資本獲得房屋所有權(quán)和一定期限的宅基地租賃權(quán)，并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，以此落實(shí)權(quán)益的排他性，更好滿足各方實(shí)際需要。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，不斷完善農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)登記工作。根據(jù)農(nóng)民資格權(quán)和戶籍，厘清農(nóng)戶所享有的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。建立農(nóng)村宅基地管理臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)登記好農(nóng)戶實(shí)際享有的宅基地面積、閑置狀況和流轉(zhuǎn)狀況，并以此為依據(jù)，整合農(nóng)村閑置宅基地資源，以吸引城市工商資本、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村投資，合理保障村集體和農(nóng)戶收益，防范風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障農(nóng)民權(quán)益

資本下鄉(xiāng)參與盤活宅基地既要讓資本有利可圖，又要保障農(nóng)民利益不受侵害，關(guān)鍵要建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。利益聯(lián)結(jié)機(jī)制包括利益分配機(jī)制、利益保障機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制9。一是健全利益分配機(jī)制。在資本、村集體、農(nóng)民共同參與的情況下，要促進(jìn)合理分配利益，農(nóng)民理應(yīng)獲得相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益和部分土地發(fā)展收益；農(nóng)民集體（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）承擔(dān)中間人與保障者的身份，擁有宅基地所有權(quán)，在收益分配時(shí)，也應(yīng)獲得一定比例的收益，以促進(jìn)其招商引資、帶頭發(fā)展的積極性；城市資本獲得符合其投入的產(chǎn)出收益。以此，保障各主體利益分配均衡。二是建立利益保障機(jī)制。如風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、交易監(jiān)督機(jī)制等，在交易過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)充當(dāng)監(jiān)督者的角色，協(xié)調(diào)下鄉(xiāng)資本給予農(nóng)民合理的宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格，并防止拖欠農(nóng)民宅基地收益的情況。同時(shí)，監(jiān)督其項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度并跟蹤后續(xù)發(fā)展，以保障土地高效利用和利益主體收益。三是建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制。由于市場(chǎng)可能會(huì)存在失靈及未來價(jià)格具有一定不確定性，政府要建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制，政策執(zhí)行主體應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格變化，調(diào)節(jié)各利益主體的收入分配，以平衡各利益主體收益。

3.建立用途監(jiān)管機(jī)制，限制違規(guī)行為

政府要根據(jù)實(shí)際需要，建立相應(yīng)的宅基地用途監(jiān)管機(jī)制。一是在協(xié)議簽訂環(huán)節(jié)，在合同中設(shè)定限制擴(kuò)張占用土地的條約，與資本協(xié)調(diào)一致的情況下簽訂好合同，如存在違約行為，按照合同進(jìn)行賠償。二是在項(xiàng)目開展環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)安排人員進(jìn)行定期巡查、監(jiān)管，如發(fā)現(xiàn)違法占用行為，應(yīng)及時(shí)上報(bào)并進(jìn)行制止，及時(shí)叫停、責(zé)令修改。三是建立懲罰機(jī)制。如發(fā)現(xiàn)下鄉(xiāng)資本在開發(fā)過程中存在違法占用土地行為，應(yīng)按照所占面積的大小進(jìn)行罰款處理，并建立相應(yīng)的全國(guó)黑名單。如可將三次及以上違約、違規(guī)的資本納入黑名單，黑名單上的資本在全國(guó)范圍內(nèi)不允許參與相應(yīng)投資，以限制下鄉(xiāng)資本在宅基地盤活利用中的違規(guī)行為，增加其違約成本，保護(hù)農(nóng)民集體和農(nóng)戶權(quán)益。

4.建立市場(chǎng)準(zhǔn)入審查機(jī)制，優(yōu)化宅基地開發(fā)利用

建立完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格審查下鄉(xiāng)資本的資格，促進(jìn)宅基地合理開發(fā)利用。一是建立申請(qǐng)機(jī)制。下鄉(xiāng)資本需要向當(dāng)?shù)卣峤话滟Y歷、資產(chǎn)、信用征信等相應(yīng)情況的申請(qǐng)書，并闡明介入目的及未來發(fā)展規(guī)劃。政府據(jù)此篩選資產(chǎn)、征信狀況良好和目的友善的資本進(jìn)入。二是建立全國(guó)范圍內(nèi)的資本征信查詢平臺(tái)。將全國(guó)范圍內(nèi)的資本納入征信查詢平臺(tái)，以此排除潛在危害農(nóng)民利益的資本進(jìn)入。三是鼓勵(lì)征信良好的資本進(jìn)入農(nóng)村參與宅基地盤活利用，并給予一定的優(yōu)惠政策?？h級(jí)政府要制定適宜的鼓勵(lì)政策和優(yōu)惠條件，開展招商引資活動(dòng)，對(duì)征信良好的資本發(fā)出邀請(qǐng)，吸引城市資本入鄉(xiāng)投資，促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，促進(jìn)宅基地盤活

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)要素雙向互動(dòng)趨勢(shì)日益明顯。這就要求要建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，不斷促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格與城市國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格相統(tǒng)一，緩解城鄉(xiāng)土地要素價(jià)格不平等現(xiàn)象。一是建立全國(guó)層面的統(tǒng)一的宅基地信息登記平臺(tái)。依托互聯(lián)網(wǎng)，掌握各地農(nóng)村宅基地閑置數(shù)量、閑置面積、流轉(zhuǎn)狀況等信息，以便實(shí)時(shí)查詢與掌握閑置宅基地存量和流轉(zhuǎn)狀況。二是建立價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。由于區(qū)位、資源等差異，實(shí)際中宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格也存在差異，而且同一農(nóng)村地區(qū)價(jià)格也有不同。要建立價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，按區(qū)位劃分不同的價(jià)格區(qū)域，協(xié)調(diào)好同一區(qū)域的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，維護(hù)好農(nóng)民利益。三是成立中介機(jī)構(gòu)，搭建農(nóng)戶與下鄉(xiāng)資本溝通的平臺(tái)，增加雙方的了解程度，加強(qiáng)合作，促進(jìn)閑置宅基地的盤活利用。

6.建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，增強(qiáng)主體參與積極性

建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保障相關(guān)方主體利益。一要建立市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和項(xiàng)目建設(shè)周期影響，農(nóng)村宅基地開發(fā)后的收益具有不確定性，資本投資回報(bào)率可能相對(duì)較低。中央與地方政府要給予一定的政策優(yōu)惠和資金支持，并發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)下鄉(xiāng)資本投資積極性。二是沖突防范機(jī)制。由于城市工商資本管理、運(yùn)行等方面與本土資本差異較大，且投資領(lǐng)域相同，易產(chǎn)生沖突。而本土資本具有開發(fā)本土資源優(yōu)勢(shì)和人脈優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在選擇時(shí)偏好更為熟悉的本土資本，致使城市工商資本投資積極性受挫。因此，要協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，避免發(fā)生沖突而降低資本下鄉(xiāng)的積極性。三是信用風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。要建立好監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既要督促下鄉(xiāng)資本盡快支付農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，防止下鄉(xiāng)資本拖延農(nóng)民收益，同時(shí)監(jiān)督農(nóng)民的履約行為，防止農(nóng)民中途毀約損害下鄉(xiāng)資本利益。

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（責(zé)任編輯肖華堂）