代霜妹 付宗平

[摘要]在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，城市建設用地緊缺與農村宅基地大量閑置的問題并存，“空心村”現象突出。文章在系統(tǒng)闡釋資本下鄉(xiāng)盤活農村宅基地使用權內在邏輯的基礎上，分析資本下鄉(xiāng)盤活農村宅基地面臨的突出現實問題。據此，提出通過加強頂層制度設計，構建利益聯結機制、用途監(jiān)管機制、市場準入審查機制等，推動資本下鄉(xiāng)盤活農村宅基地使用權。

[關鍵詞]資本下鄉(xiāng)；宅基地；使用權；路徑選擇

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1008—0694（2023）02—0065—07

[作者]代霜妹碩士研究生四川省社會科學院農村發(fā)展研究所成都 610071

付宗平研究員四川省社會科學院農村發(fā)展研究所成都 610071

一、引言

宅基地“三權分置”改革主要意圖是在保障農民住有可居的基礎上盤活宅基地使用權，實現宅基地財產權益。宅基地“三權分置”改革有利于擺脫農村宅基地管理的路徑依賴，重塑城鄉(xiāng)土地權利關系（2）。圍繞宅基地所有權、資格權、使用權，學術界從法律（3—、政策內涵（5）、權能構成6）、制度實現等方面開展了廣泛研究，對盤活農村閑置宅基地資源，提高土地利用效率，增加農民財產性收入等有重要現實意義。但就試點地區(qū)實踐成效來看，“一戶多宅”“建新不拆舊”“少批多占”等農村宅基地隱性占用問題未能得到有效遏制8），且隨著城鎮(zhèn)化迅速推進，耕地保護壓力也不斷加大。

2019年10月，農業(yè)農村部提出“引導有實力、有意愿、有責任心的企業(yè)有序參與閑置宅基地（農房）盤活利用”10，逐步放開城市工商資本、社會資本參與盤活宅基地使用權的限制，城市工商資本、社會資本參與農村閑置宅基地盤活利用的實踐不斷增多。比如，四川省都江堰市就通過宅基地使用權入股等方式吸引社會資本共同建設住宅1）。

學術界對宅基地使用權是否向外開放流轉主要有三種觀點。反對的觀點認為，宅基地使用權是集體組織“成員權”的一種表現形式，是一種福利性、無償分配的權利，不應該向外流轉。否則，就會誘致城市資本不斷“下鄉(xiāng)圈地”，使“小產權房”合法化，還會對農業(yè)和生態(tài)造成極大破壞，對低收入農戶的生存空間形成擠壓2]。而支持的學者則認為，宅基地有序對外流轉有利于農村集體土地所有權在經濟上的實現，增加農村集體財產收益；還可以利用城市資本盤活農村閑置宅基地資源，推動農村宅基地與農用地“并軌”進入市場（13—15）。中立的觀點認為，雖然支持農村宅基地轉化為集體經營性建設用地入市，然而，具有較強住房保障性質的宅基地對外流轉可能帶來的隱性風險以及資本下鄉(xiāng)盤活利用宅基地的經濟社會效果如何，尚待進一步觀察16]。黨的二十大指出，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。隨著城市工商資本、社會資本介入農村，宅基地流轉政策和法規(guī)的限制性條件進一步放寬，探討如何引導下鄉(xiāng)資本參與到農村宅基地的盤活利用中來，釋放宅基地市場經濟價值，是非常值得考察的現實問題。

二、資本下鄉(xiāng)盤活宅基地使用權的現實基礎

農村宅基地具有政治、經濟、文化、社會等多種功能，對于農村集體經濟組織成員來說有較強的身份屬性和社會福利保障性。宅基地市場化改革以使用權放活為主要突破方向，進而促進城鄉(xiāng)要素合理流動。但實踐證明，僅在農民集體內部流轉宅基地，在缺乏市場價值發(fā)現功能的情況下很難實現土地資源的優(yōu)化配置，需要依靠資本下鄉(xiāng)盤活閑置宅基地，促進農村土地資源高效使用。

1.順應宅基地制度改革的趨勢

新中國成立以來，我國農村宅基地制度經歷了幾次重大的變革，宅基地的產權結構也在不斷演變，宅基地使用權大體上經歷了由權利開放走向封閉并實現逐步放開的過程。2004年10月，國務院出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）明確“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”。2008年以后，為破解農村“空心化”和大量閑置宅基地問題，有條件地允許城鎮(zhèn)戶口子女繼承農村宅基地。但是，農村宅基地使用權人的“封閉性”依然存在，轉讓人和受讓對象僅局限在所在農民集體范圍之內。2013年后，我國開始在局部地區(qū)推行宅基地改革試點，推進農房財產權抵押、擔保、轉讓，建立農村產權流轉交易市場。在“三權分置”的試點中，宅基地使用權的流轉得到了進一步放開。且隨著社會資本參與閑置宅基地的盤活利用，推動宅基地制度改革進一步深化。推動資本下鄉(xiāng)參與農村閑置宅基地的開發(fā)利用，是促進宅基地制度改革的重要趨勢。

2.更好實現農民土地財產權益

農村宅基地制度改革能否順利實施，關鍵在于如何保障農民合法權益的實現?；谶@一點，在推進農村宅基地改革的過程中，堅持農民權益不受損害是改革的基本出發(fā)點。但是，破解農村宅基地市場化改革瓶頸、化解制度變遷的內在張力也在持續(xù)增強1）。另外，進城農民對宅基地這一閑置財產價值的實現及價值增值也有著迫切的愿望。隨著農村“空心化”加劇，“一戶多宅”問題日益突出，通過限制宅基地流轉范圍來保護農民權益的舉措反而不利于宅基地財產權的實現，也難以滿足農民的愿望。國家層面也認識到，宅基地使用權有限流轉的制度已經成為制約農民土地財產權益實現的障礙。就試點情況來看，通過租賃、抵押、轉讓等方式盤活閑置宅基地的地區(qū)主要限于其資源稟賦較好、有獨特的旅游資源的地區(qū)，這些試點的樣本案例對于大多數鄉(xiāng)村來說不具可復制性。部分地區(qū)借助“增減掛鉤”異地入市和“集體經營性土地入市”改革盤活利用了宅基地，但由于缺乏完善的價格形成機制和收益分配機制，也容易導致宅基地財產價值顯化的財富難以落到農民手中，農民獲得的土地增值收益有限?？傊瑢ν忾_放渠道不暢通，不引進外來資本來盤活宅基地，就難以最大限度地利用農村閑置宅基地資源，農民的土地財產權益也難以真正實現。因此，基于農民對閑置宅基地資產化的需求和國家保護農民合法權益的需要，有必要打破城鄉(xiāng)互動體制壁壘，發(fā)揮下鄉(xiāng)資本的積極作用，促進宅基地市場建設，顯化宅基地的財產功能。

3.促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐需要

城鄉(xiāng)融合最本質的特征是要素互通、共享發(fā)展，這是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。城市與農村的融合，既是公共服務的整合，也是基礎設施的整合，其核心價值體現在城鄉(xiāng)居民身份、權利平等化等方面。然而，現行政策顯化了城鄉(xiāng)居民身份和福利權之間的差異：一方面，突出“堅決維護農民土地權益，不能以土地、宅基地的退出作為農民進城落戶的條件”①，不要求農民放棄宅基地。另一方面，支持和鼓勵農民在城市中買房，卻不允許城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購買宅基地。進城農民在擁有農村宅基地的同時，又享有城鎮(zhèn)居民同等待遇，這使進城農民在農村和城市“兩頭占地”，享受雙重保障，這樣就形成了一種新的“權利不平等”。這種“權利不平等”與城鄉(xiāng)一體化中的權利平等價值追求相抵觸，可能會嚴重阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的順利推進。人口、土地、資本等要素資源是經濟和社會發(fā)展的基礎，而“排他性”的農村宅基地資格權和使用權制度，阻礙了城鄉(xiāng)要素的自由流動和平等交換。單向性的要素資源流向城鎮(zhèn)只能使城鄉(xiāng)二元結構進一步固化，使鄉(xiāng)村越來越荒涼。也就是說，城市資本等要素流向鄉(xiāng)村的通道封閉，鄉(xiāng)村必然凋敝。而城鄉(xiāng)融合所需要的是雙向流動，農民可以入城享受到與城市居民相同待遇的同時，在不損害農民利益的情況下，理應讓城市資本順利流向農村。很顯然，資本下鄉(xiāng)參與宅基地盤活利用，既有現實基礎，也有客觀實踐需要。

三、資本下鄉(xiāng)盤活宅基地使用權面臨的現實問題

資本下鄉(xiāng)為盤活宅基地使用權提供了新的活力，有效促進了城鄉(xiāng)要素的自由流動。但從各地試點經驗來看，資本下鄉(xiāng)參與閑置宅基地的盤活利用還存在著一些現實問題，必須加以重視。

1.用地管制缺乏監(jiān)管，違規(guī)開發(fā)現象嚴重

城市工商、社會資本參與盤活利用宅基地資源一般受商業(yè)動機驅使，投資方在取得宅基地的使用權之后，往往會出現用地擴張現象。一方面，投資方在政策引領與支持下，出于投資目的對閑置宅基地進行盤活利用，但由于監(jiān)管機制缺乏，在使用過程中會或多或少地占用耕地，以擴張其可利用面積，增加其固定資產。另一方面，缺乏完善的懲罰制度，投資方在多占用土地后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體并沒有相應的懲罰措施，導致其擴張意愿更為強烈。也即是說，不需要付出更多成本就能變相占用一定的土地，容易使得違規(guī)開發(fā)現象越發(fā)嚴重。

2.利益分配機制缺乏，農民利益受損

在實踐中，資本下鄉(xiāng)盤活宅基地主要有兩種方式：一種是以農村集體經濟組織為服務紐帶，下鄉(xiāng)資本、農民集體、農戶簽訂三方協(xié)議以盤活利用宅基地。另一種是直接與農民簽訂協(xié)議。農民集體經濟組織主導的盤活利用方式，主要由農村集體經濟組織先與有意愿流轉的農戶簽訂宅基地流轉合同，將分散的宅基地集中起來，再通過土地整治項目等招商引資。作為投資方的下鄉(xiāng)資本受利益驅使，大多與農村集體經濟組織簽訂流轉合同。這樣，農戶僅僅獲得的是宅基地流轉的租金，后續(xù)開發(fā)利用所得的增值收益只在農村集體經濟組織與下鄉(xiāng)資本之間分配，容易侵害農民的權益。而在農戶直接與下鄉(xiāng)資本合作的盤活模式中，盡管能直接與下鄉(xiāng)資本簽訂協(xié)議，但由于農戶商業(yè)知識缺乏，也容易陷入商業(yè)陷阱中，導致其流轉價格低于其實際價值，直接利益受損，難以享受到土地增值收益。

3.宅基地市場建設滯后，盤活利用受限

宅基地流轉市場建設滯后，沒有將所有農村閑置宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。一方面，宅基地交易市場沒有合理的、統(tǒng)一的流轉價格。由于農村區(qū)域發(fā)展不均衡，區(qū)位、資源稟賦條件也存在差異，這就導致不同地區(qū)宅基地在流轉過程中，流轉價格存在較大差異，在下鄉(xiāng)資本盤活利用宅基地的過程中缺少“價格”作參考。另一方面，市場信息溝通渠道窄，信息平臺建設落后。信息的不健全和不暢通，容易限制盤活利用宅基地的區(qū)域范圍。加之市場管理體系不健全，下鄉(xiāng)資本在與農民或村集體進行談判時，宅基地流轉市場僅提供交易平臺，對于雙方交易是否合規(guī)、交易主體利益是否受損、交易進展是否順暢，以及交易是否公平等情況并沒有進行了解、監(jiān)管，也容易導致處于弱勢地位的農民利益受損。

4.準入標準缺乏，宅基地利用效率低

現階段城市工商資本、社會資本參與農村宅基地盤活利用處于探索階段，對于資本介入農村宅基地利用缺乏相應的審查及準入標準，容易導致一些中小資本打著盤活宅基地的名義進入鄉(xiāng)村，在其獲取一定收益后就退出投資，宅基地被迫退回集體，其主導項目持續(xù)時間短、收益少、土地利用效率低，宅基地資源被無效占用的現象突出。還有部分下鄉(xiāng)資本因自身資金周轉存在問題，在獲得宅基地利用項目后，多數處于停工狀態(tài)，產生新的宅基地大量閑置狀況，導致農村宅基地資源利用效率低下，農民收益得不到保障，嚴重降低農民流轉宅基地的積極性。

四、引導資本下鄉(xiāng)盤活宅基地使用權的實現路徑

1.加強頂層制度設計，完善法律法規(guī)

應從立法層面推進資本下鄉(xiāng)，以推動資本下鄉(xiāng)規(guī)范盤活利用閑置宅基地資源。要平衡多重制度設計的目的，防范制度風險，防止資本下鄉(xiāng)獲取宅基地使用權形成“圈地”，以免危及農民居住保障18。在現行法律框架下，應嚴格根據不同主體身份界定產權性質，防止資本以投資為名義形成實質上的買受宅基地使用權行為。應嚴格保護農戶宅基地資格權，由資本獲得房屋所有權和一定期限的宅基地租賃權，并辦理不動產登記，以此落實權益的排他性，更好滿足各方實際需要。同時，繼續(xù)推進宅基地“三權分置”改革，不斷完善農戶宅基地產權登記工作。根據農民資格權和戶籍，厘清農戶所享有的宅基地使用權和房屋所有權。建立農村宅基地管理臺賬，動態(tài)登記好農戶實際享有的宅基地面積、閑置狀況和流轉狀況，并以此為依據，整合農村閑置宅基地資源，以吸引城市工商資本、社會資本進入農村投資，合理保障村集體和農戶收益，防范風險。

2.建立利益聯結機制，保障農民權益

資本下鄉(xiāng)參與盤活宅基地既要讓資本有利可圖，又要保障農民利益不受侵害，關鍵要建立合理的利益聯結機制。利益聯結機制包括利益分配機制、利益保障機制和利益調節(jié)機制9。一是健全利益分配機制。在資本、村集體、農民共同參與的情況下，要促進合理分配利益，農民理應獲得相應的流轉收益和部分土地發(fā)展收益；農民集體（農村集體經濟組織）承擔中間人與保障者的身份，擁有宅基地所有權，在收益分配時，也應獲得一定比例的收益，以促進其招商引資、帶頭發(fā)展的積極性；城市資本獲得符合其投入的產出收益。以此，保障各主體利益分配均衡。二是建立利益保障機制。如風險共擔機制、交易監(jiān)督機制等，在交易過程中，農村集體經濟組織應充當監(jiān)督者的角色，協(xié)調下鄉(xiāng)資本給予農民合理的宅基地流轉價格，并防止拖欠農民宅基地收益的情況。同時，監(jiān)督其項目建設進度并跟蹤后續(xù)發(fā)展，以保障土地高效利用和利益主體收益。三是建立利益調節(jié)機制。由于市場可能會存在失靈及未來價格具有一定不確定性，政府要建立利益調節(jié)機制，政策執(zhí)行主體應根據市場價格變化，調節(jié)各利益主體的收入分配，以平衡各利益主體收益。

3.建立用途監(jiān)管機制，限制違規(guī)行為

政府要根據實際需要，建立相應的宅基地用途監(jiān)管機制。一是在協(xié)議簽訂環(huán)節(jié)，在合同中設定限制擴張占用土地的條約，與資本協(xié)調一致的情況下簽訂好合同，如存在違約行為，按照合同進行賠償。二是在項目開展環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體經濟組織應安排人員進行定期巡查、監(jiān)管，如發(fā)現違法占用行為，應及時上報并進行制止，及時叫停、責令修改。三是建立懲罰機制。如發(fā)現下鄉(xiāng)資本在開發(fā)過程中存在違法占用土地行為，應按照所占面積的大小進行罰款處理，并建立相應的全國黑名單。如可將三次及以上違約、違規(guī)的資本納入黑名單，黑名單上的資本在全國范圍內不允許參與相應投資，以限制下鄉(xiāng)資本在宅基地盤活利用中的違規(guī)行為，增加其違約成本，保護農民集體和農戶權益。

4.建立市場準入審查機制，優(yōu)化宅基地開發(fā)利用

建立完善的市場準入機制，嚴格審查下鄉(xiāng)資本的資格，促進宅基地合理開發(fā)利用。一是建立申請機制。下鄉(xiāng)資本需要向當地政府提交包含其資歷、資產、信用征信等相應情況的申請書，并闡明介入目的及未來發(fā)展規(guī)劃。政府據此篩選資產、征信狀況良好和目的友善的資本進入。二是建立全國范圍內的資本征信查詢平臺。將全國范圍內的資本納入征信查詢平臺，以此排除潛在危害農民利益的資本進入。三是鼓勵征信良好的資本進入農村參與宅基地盤活利用，并給予一定的優(yōu)惠政策?？h級政府要制定適宜的鼓勵政策和優(yōu)惠條件，開展招商引資活動，對征信良好的資本發(fā)出邀請，吸引城市資本入鄉(xiāng)投資，促進農村閑置宅基地的盤活利用。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，促進宅基地盤活

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)要素雙向互動趨勢日益明顯。這就要求要建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，不斷促進農村宅基地流轉價格與城市國有建設用地價格相統(tǒng)一，緩解城鄉(xiāng)土地要素價格不平等現象。一是建立全國層面的統(tǒng)一的宅基地信息登記平臺。依托互聯網，掌握各地農村宅基地閑置數量、閑置面積、流轉狀況等信息，以便實時查詢與掌握閑置宅基地存量和流轉狀況。二是建立價格調節(jié)機制。由于區(qū)位、資源等差異，實際中宅基地流轉價格也存在差異，而且同一農村地區(qū)價格也有不同。要建立價格調節(jié)機制，按區(qū)位劃分不同的價格區(qū)域，協(xié)調好同一區(qū)域的流轉指導價格，維護好農民利益。三是成立中介機構，搭建農戶與下鄉(xiāng)資本溝通的平臺，增加雙方的了解程度，加強合作，促進閑置宅基地的盤活利用。

6.建立風險防范機制，增強主體參與積極性

建立風險防范機制，保障相關方主體利益。一要建立市場風險防范機制。由于市場風險的不確定性和項目建設周期影響，農村宅基地開發(fā)后的收益具有不確定性，資本投資回報率可能相對較低。中央與地方政府要給予一定的政策優(yōu)惠和資金支持，并發(fā)揮政府引導作用，規(guī)范宅基地流轉市場，防范市場風險，增強下鄉(xiāng)資本投資積極性。二是沖突防范機制。由于城市工商資本管理、運行等方面與本土資本差異較大，且投資領域相同，易產生沖突。而本土資本具有開發(fā)本土資源優(yōu)勢和人脈優(yōu)勢，可能會導致農民在選擇時偏好更為熟悉的本土資本，致使城市工商資本投資積極性受挫。因此，要協(xié)調好兩者之間的關系，避免發(fā)生沖突而降低資本下鄉(xiāng)的積極性。三是信用風險防范機制。要建立好監(jiān)督機制，農村集體經濟組織既要督促下鄉(xiāng)資本盡快支付農民宅基地的流轉費用，防止下鄉(xiāng)資本拖延農民收益，同時監(jiān)督農民的履約行為，防止農民中途毀約損害下鄉(xiāng)資本利益。

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（責任編輯肖華堂）