王蕓　葉戰(zhàn)備

摘 要：審計(jì)是基于國家治理結(jié)構(gòu)權(quán)力分離下的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為。審計(jì)制度是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。為適應(yīng)新時(shí)代國家治理需要，政府審計(jì)的功能由單一轉(zhuǎn)向綜合，由預(yù)警防御轉(zhuǎn)向建設(shè)服務(wù)。就審計(jì)領(lǐng)域而言，政府審計(jì)具有監(jiān)督保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、權(quán)力科學(xué)規(guī)范運(yùn)行、民生建設(shè)與環(huán)境治理等經(jīng)濟(jì)、政治和社會治理功能。由于受歷史因素及審計(jì)體制的影響，審計(jì)的獨(dú)立性、專業(yè)性和全面性未能充分展現(xiàn)，審計(jì)實(shí)效與新時(shí)代審計(jì)的職責(zé)要求有一定差距。推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督一體化、審計(jì)工作信息化、審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化是優(yōu)化審計(jì)國家治理功能的有效路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理；政府審計(jì)；功能定位；路徑優(yōu)化

2013年黨的十八屆三中全會從頂層設(shè)計(jì)的宏觀層面首次提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要命題，2019年黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，并提出了新的任務(wù)要求，再次將“國家治理”相關(guān)研究推向高潮。黨的文件中“國家治理”系列話語的出場為馬克思主義理論、政治學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科提供了新的分析視角與框架，促進(jìn)了多學(xué)科交叉研究。將政府審計(jì)置于國家治理視域下，明確新時(shí)代審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，有助于進(jìn)一步理解把握審計(jì)的時(shí)代背景、本質(zhì)特征、功能定位、目標(biāo)任務(wù)及發(fā)展方向，對于落實(shí)黨和國家對審計(jì)工作的規(guī)劃部署，推進(jìn)審計(jì)管理體制改革創(chuàng)新，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府審計(jì)與國家治理的基本關(guān)系

政府審計(jì)，是指由政府審計(jì)部門對各級政府、金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)和事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)管理行為的真實(shí)性、合法性、績效性，依法依規(guī)獨(dú)立履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的活動[1]1。國家治理作為政治學(xué)重要范疇，意蘊(yùn)豐富，其核心內(nèi)容是國家治理體系和治理能力，即一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。政府審計(jì)是內(nèi)嵌于國家治理體系中一項(xiàng)基礎(chǔ)性的政治經(jīng)濟(jì)制度建構(gòu)，為提升國家治理能力發(fā)揮著重要作用。

（一）歷史淵源：審計(jì)是源于國家治理需要而產(chǎn)生的政府職能

探究審計(jì)的歷史淵源，審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展源于國家治理的需要，作為政府的重要職能與國家相伴而生。根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，國家是社會發(fā)展到一定歷史階段階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，旨在將沖突控制在“秩序”范圍內(nèi)的凌駕于社會之上的統(tǒng)治力量[2]。政府是國家最基本的組成要素，是達(dá)成國家目的、實(shí)現(xiàn)國家意志的機(jī)關(guān)。為了維系國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的安全與秩序，審計(jì)成為政府監(jiān)控、保障財(cái)政收支的治理工具。隨著人類社會生產(chǎn)力的歷史性發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)從簡單商品經(jīng)濟(jì)過渡到市場經(jīng)濟(jì)，政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)、滲透與嵌入，以及現(xiàn)代國家治理目標(biāo)的多維化，審計(jì)的功能、范圍得到進(jìn)一步強(qiáng)化與拓展。

（二）邏輯關(guān)聯(lián)：審計(jì)是基于國家治理結(jié)構(gòu)權(quán)力分離下的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為

對審計(jì)進(jìn)行歷史考察中可以厘清其內(nèi)在的生成邏輯。在“社會-國家-政府”三元治理結(jié)構(gòu)中，人民主權(quán)論已成為現(xiàn)代社會普遍共識，國家的一切權(quán)力屬于人民。政府是國家權(quán)力的實(shí)際執(zhí)行者，國家與政府之間存在授權(quán)、委托代理的關(guān)系。依據(jù)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，在公共資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)分離的前提下，審計(jì)就是評價(jià)、確認(rèn)受托經(jīng)營者、管理者即政府部門及其授權(quán)委托的公辦企事業(yè)單位或人員是否履行所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督行為，“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行與公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行”[3]是審計(jì)監(jiān)督對象。以管理過程論考量，國家治理是決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化的良序運(yùn)行過程。為了評估、考核和保障決策與執(zhí)行的績效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正偏差，監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)。以政治學(xué)權(quán)力制約原則考量，審計(jì)監(jiān)督是法定權(quán)力，是立法權(quán)與行政權(quán)相互制衡的機(jī)制，通過對政府權(quán)力行使過程中公共資源的管理和使用情況的監(jiān)督，防范權(quán)力濫用與腐敗。在民主法治建設(shè)的推動下，現(xiàn)代審計(jì)兼具行政監(jiān)察、政治規(guī)制等功能，成為國家治理體系中依法監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的有效制度安排。

（三）實(shí)踐要求：審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分

政治性是政府審計(jì)的首要特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義審計(jì)事業(yè)創(chuàng)建發(fā)展的政治前提。黨的十八大以來，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得歷史性成就，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代。以習(xí)近平同志為核心的黨中央賦予審計(jì)工作新的定位，明確指出“審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”[4]，為加強(qiáng)對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，推出了一系列重大舉措。一是提出新時(shí)代審計(jì)工作的目標(biāo)要求，即“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”[5]，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制；二是改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會，優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，部署地方機(jī)構(gòu)改革；三是制定相關(guān)政策性文件，對加強(qiáng)審計(jì)工作、完善審計(jì)制度、深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面做出詳細(xì)規(guī)定[6]517-520。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新時(shí)代審計(jì)工作堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞大局、服務(wù)中心，發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性、全面性、專業(yè)性作用，為黨和國家經(jīng)濟(jì)社會治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出重要貢獻(xiàn)。

二、新時(shí)代政府審計(jì)的功能定位

2020年黨的十九屆五中全會總結(jié)了市場與政府關(guān)系，指出“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”[7]。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府主要承擔(dān)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！坝袨檎钡慕巧O(shè)定及統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的任務(wù)要求，意味著政府審計(jì)的職責(zé)范圍、功能作用進(jìn)一步拓展，覆蓋治黨治國治軍、改革發(fā)展穩(wěn)定各領(lǐng)域各方面。隨著審計(jì)在國家治理中全局性作用不斷增強(qiáng)，審計(jì)功能也由單一轉(zhuǎn)向綜合，由預(yù)警防御轉(zhuǎn)向建設(shè)服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評價(jià)、鑒證等傳統(tǒng)功能認(rèn)知的基礎(chǔ)上，從多領(lǐng)域多層面重新分析把握新時(shí)代審計(jì)的功能定位，是一項(xiàng)亟待實(shí)踐總結(jié)、理論提煉的新課題。

（一）經(jīng)濟(jì)功能：政策跟進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)揭示、績效評估，監(jiān)督保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)濟(jì)是黨和國家的中心工作，也是審計(jì)工作的主戰(zhàn)場?？偨Y(jié)新時(shí)代審計(jì)工作成效，其經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)路徑包括國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、財(cái)政性資金使用績效情況審計(jì)、金融審計(jì)、國有企業(yè)和國有資本審計(jì)、涉外審計(jì)等。多類型審計(jì)項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)，揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)與問題，為宏觀調(diào)控提供真實(shí)信息，為體制機(jī)制改革建言獻(xiàn)策，推動了黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)，促進(jìn)了財(cái)稅金融體制改革，維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)安全，保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1. 重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)。國家治理目標(biāo)主要通過執(zhí)行公共政策得以實(shí)現(xiàn)，開展政策跟蹤審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)揮其功能的重要形式。黨的十八大以來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)將關(guān)口前移，跟蹤審計(jì)各部門各地區(qū)落實(shí)國家財(cái)政、稅收、金融、民生、環(huán)保等方面政策的具體措施、執(zhí)行力度和實(shí)際效果，圍繞推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，聚焦防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，及減稅降費(fèi)、“放管服”改革等政策措施落實(shí)情況，重點(diǎn)揭示政令不暢等問題，促進(jìn)政策落地落實(shí)，堅(jiān)持了穩(wěn)中求進(jìn)保增長保民生的工作總基調(diào)。

2. 財(cái)政性資金使用績效情況審計(jì)。財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)永恒的主題，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)屬于財(cái)政審計(jì)的核心內(nèi)容。黨的十八大以來，審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞落實(shí)黨中央財(cái)政工作的總體部署，不斷創(chuàng)新審計(jì)制度體制，健全現(xiàn)代財(cái)政制度、預(yù)算制度，深化財(cái)稅體制改革；著力構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的審計(jì)監(jiān)督體系，加強(qiáng)全口徑預(yù)算、推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全過程、全覆蓋；加大對財(cái)政存量、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金、公共投資、“三公”經(jīng)費(fèi)、中央八項(xiàng)規(guī)定精神及實(shí)施細(xì)則落實(shí)情況的審計(jì)力度，盤活沉淀資金、整合專項(xiàng)資金，提高了財(cái)政資金配置效率和使用績效[6]551。

3. 金融審計(jì)。金融是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部門，金額安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的核心。黨的十八大以來，審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞貫徹落實(shí)中央金融工作會議精神，促進(jìn)深化金融改革，推動金融市場可持續(xù)健康發(fā)展。對重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)開展經(jīng)常性跟蹤審計(jì)調(diào)查，持續(xù)開展金融監(jiān)管部門的審計(jì)，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)助力金融反腐，督促金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，防范區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提高了金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平，維護(hù)了國家金融安全。

4. 國有企業(yè)和國有資本審計(jì)。國有企業(yè)是指政府有投資的企業(yè)，國有資本是國有企業(yè)投資入股的企業(yè)資本。國有企業(yè)兼具營利法人和公益法人雙重職責(zé)，一方面追求國有資產(chǎn)保值增值，另一方面作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，以促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，涉及戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計(jì)民生等關(guān)鍵領(lǐng)域。黨的十八大以來，審計(jì)機(jī)關(guān)從完善國家治理和鞏固基本經(jīng)濟(jì)制度的高度，圍繞推動落實(shí)黨中央關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督工作的部署要求，穩(wěn)步推進(jìn)企業(yè)審計(jì)全覆蓋。在深化國企國資改革、健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)、建立創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展機(jī)制及企業(yè)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，夯實(shí)了國家宏觀調(diào)控的主要物質(zhì)基礎(chǔ)，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建立及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)。

5. 涉外審計(jì)。涉外審計(jì)也是政府審計(jì)的重要內(nèi)容之一。為提高開放型經(jīng)濟(jì)水平、服務(wù)“走出去”戰(zhàn)略、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，近些年來我國境外投資高速增長，已躋身境外投資大國前列。為防止監(jiān)管失控、保障投資效益，我國審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重要指示，堅(jiān)持境外審計(jì)與境內(nèi)審計(jì)統(tǒng)籌部署，加大境外國有資產(chǎn)審計(jì)力度，深化境外審計(jì)工作，在完善對外開放新格局、促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)國家信譽(yù)等方面發(fā)揮了積極作用。

（二）政治功能：決策服務(wù)、信息公開、責(zé)任考核，監(jiān)督保障權(quán)力科學(xué)規(guī)范運(yùn)行

我國的審計(jì)制度是依據(jù)八二憲法建立起來的，屬于行政隸屬型審計(jì)體制。審計(jì)機(jī)關(guān)以行政權(quán)力為主要?jiǎng)恿?，以行政?guī)律為基本原則，既屬政府部門又是政府監(jiān)督者，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。行政型審計(jì)體制較立法型、司法型及獨(dú)立型審計(jì)體制有其獨(dú)特優(yōu)勢，審計(jì)工作貼近政府抵近監(jiān)督，能準(zhǔn)確理解政策出臺背景及其戰(zhàn)略意圖、實(shí)踐要求，有效推進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理和糾正違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的問題，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在全面依法治國、促進(jìn)廉政建設(shè)、懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，推動政府各部門明確職責(zé)、依法行政。

現(xiàn)代審計(jì)究其本質(zhì)“既是民主法治的產(chǎn)物，也是推進(jìn)民主法治的工具”[8]。審計(jì)機(jī)關(guān)代表人民履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，向人民報(bào)告審計(jì)結(jié)果，其運(yùn)行過程就是建設(shè)性地實(shí)現(xiàn)民主、維護(hù)民主的過程。為構(gòu)建“決策科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力”的治理機(jī)制，監(jiān)督保障權(quán)力科學(xué)規(guī)范運(yùn)行，審計(jì)政治功能的實(shí)現(xiàn)路徑就審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用而言，一是以審計(jì)報(bào)告的形式向政府反映問題、提出審計(jì)決定、提供政策建議，二是以審計(jì)公告的形式向社會發(fā)布審計(jì)結(jié)果，落實(shí)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)；就審計(jì)項(xiàng)目而言，通過對管理和使用公共資金的單位、項(xiàng)目、事項(xiàng)以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，將政府和官員權(quán)力約束在黨紀(jì)國法范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，建設(shè)高效廉潔服務(wù)型政府。

1. 決策服務(wù)。決策服務(wù)是審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用，也是審計(jì)建設(shè)性功能的體現(xiàn)。其作用機(jī)理是，審計(jì)機(jī)關(guān)在憲法和法律所賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力范圍內(nèi)，以獨(dú)立第三方主體資格、專業(yè)性工作模式，跨部門地區(qū)、跨行業(yè)領(lǐng)域全面采集微觀、宏觀數(shù)據(jù)信息，進(jìn)行綜合分析研判，從體制、機(jī)制、制度層面形成系統(tǒng)權(quán)威的政策建議，再反饋給決策中樞，科學(xué)高效服務(wù)宏觀決策，推動全面深化改革，促進(jìn)源頭治理、系統(tǒng)治理。為提高政策咨詢、決策服務(wù)水平，審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展研究型審計(jì)，加速從預(yù)警防御型“傳統(tǒng)審計(jì)”向建設(shè)服務(wù)型“現(xiàn)代審計(jì)”的躍升[9]。

2. 信息公開。從“管理”到“治理”，社會對公共事務(wù)的參與權(quán)得到了制度的確認(rèn)。遵循“以公開為原則，保密為例外”的信息公開原則，我國審計(jì)機(jī)關(guān)逐步建立了審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)信息發(fā)布制度，將“查處問題、推動整改與促進(jìn)公開相結(jié)合”[1]31。審計(jì)機(jī)關(guān)借助官網(wǎng)、媒體對涉及國計(jì)民生的重大項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報(bào)道，增強(qiáng)被審計(jì)單位的責(zé)任意識與績效意識、增進(jìn)政府審計(jì)的公信力，更為社會公眾了解政府部門履職盡責(zé)情況，參與國家治理提供了重要渠道。

3. 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，是我們黨治國理政的重要經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是針對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況開展的審計(jì)活動，是組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)考核、評價(jià)、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部，加強(qiáng)監(jiān)督管理推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要手段。黨的十八大以來，黨中央高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，不斷健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制，提升成果運(yùn)用水平。作為領(lǐng)導(dǎo)干部常態(tài)化、動態(tài)化的“經(jīng)濟(jì)體檢”，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體現(xiàn)了“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必監(jiān)督、失責(zé)必追究”的法治原則，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，塑造良好政治生態(tài)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

（三）社會功能：聚焦問題、壓實(shí)責(zé)任、規(guī)范管理，監(jiān)督保障民生建設(shè)與環(huán)境治理

實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，是黨和國家一切工作的根本目的。民生是人民幸福之基、社會和諧之本。改善民生，要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，在事關(guān)基本民生的關(guān)鍵領(lǐng)域持續(xù)取得新進(jìn)展。脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等民生項(xiàng)目及環(huán)境項(xiàng)目的審計(jì)工作，有效監(jiān)督保障黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略、社會政策的落地見效，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)公平正義、社會和諧。

1. 民生項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的特定事項(xiàng)往往跨行業(yè)、地區(qū)、單位，涉及宏觀性、普遍性、政策性或體制、機(jī)制問題，如黨和國家重大政策的執(zhí)行情況，有關(guān)資金籌集、分配、使用情況，經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)和疑點(diǎn)問題[1]262。黨的十八大以來，審計(jì)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作和加快推進(jìn)社會保障建設(shè)的重要論述，持續(xù)組織開展涉農(nóng)專項(xiàng)資金和鄉(xiāng)村振興審計(jì)、保障性安居工程跟蹤審計(jì)、全國彩票資金審計(jì)、養(yǎng)老和醫(yī)保審計(jì)、住房公積金審計(jì)、就業(yè)優(yōu)先政策落實(shí)審計(jì)[6]586-603，發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)、觸角廣泛、反應(yīng)快速的優(yōu)勢，履行監(jiān)督、報(bào)告、建議、處置等法定職責(zé)，揭露問題、移交線索、推動追責(zé)問責(zé)、督促整改，保障了民生建設(shè)資金安全和項(xiàng)目績效，在壓實(shí)責(zé)任規(guī)范管理、懲治腐敗打擊犯罪、維護(hù)群眾利益等方面取得顯著成效。

2. 環(huán)境審計(jì)。為了符合可持續(xù)性發(fā)展的需要，環(huán)境審計(jì)是對政府及企事業(yè)單位的環(huán)境管理及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的審計(jì)。黨的十八大以來，審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，積極探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，組織實(shí)施礦產(chǎn)資源、土地資源、節(jié)能環(huán)保、水環(huán)境、區(qū)域生態(tài)環(huán)境等專項(xiàng)資源環(huán)境審計(jì)，維護(hù)了國有權(quán)益，形成的一份份“生態(tài)資源環(huán)境體檢報(bào)告”，為中央決策、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理提供了重要參考依據(jù)。

三、新時(shí)代政府審計(jì)的路徑優(yōu)化

與財(cái)政、稅收、工商、物價(jià)等部門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和管理工作相比，政府審計(jì)具有政治性、法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性和全面性等特征。由于受歷史因素及審計(jì)體制的影響，實(shí)踐中審計(jì)的獨(dú)立性、專業(yè)性和全面性未能充分展現(xiàn)，審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效與新時(shí)代審計(jì)工作的職責(zé)要求尚有一定差距。首先，地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物多受制于當(dāng)?shù)卣?，同級審?jì)受地方保護(hù)主義牽絆，執(zhí)法職能弱化，缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，存在“審計(jì)難、處理難、整改難”的現(xiàn)象；其次，審計(jì)機(jī)關(guān)人員選配受行政因素影響，專業(yè)化水準(zhǔn)參差不齊；再次，面對項(xiàng)目巨型化、數(shù)據(jù)海量化、對象復(fù)雜化的審計(jì)新形勢，現(xiàn)有審計(jì)力量不足，覆蓋面有限，未能做到“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)”，存在審計(jì)盲區(qū)；最后，基層審計(jì)受財(cái)政約束經(jīng)費(fèi)緊張，影響審計(jì)工作正常開展。為了破解難題，拓展審計(jì)的深度、廣度，高質(zhì)量推進(jìn)審計(jì)工作全覆蓋，進(jìn)入新時(shí)代以來黨中央深化審計(jì)制度改革，推進(jìn)審計(jì)事業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展，從組織管理體制、技術(shù)支持手段、人才隊(duì)伍培養(yǎng)等方面做出周密部署，優(yōu)化路徑、強(qiáng)化功能，著力構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的、具有鮮明中國特色的現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度體系。

（一）組織管理：推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督一體化建設(shè)

黨的十八大以來，黨中央從改革完善審計(jì)管理體制入手作出了一系列頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督一體化建設(shè)。一是協(xié)調(diào)貫通，健全科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相協(xié)作的制度建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)督體系的整體效能。二是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組建中央審計(jì)委員會。習(xí)近平總書記任委員會主任，每年主持召開中央審計(jì)委員會會議并發(fā)表重要講話，為審計(jì)工作提供了根本遵循。三是優(yōu)化職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系。為整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉、分散，規(guī)避重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國資委等部門相關(guān)職責(zé)及人員并入審計(jì)署以合理配置審計(jì)資源，聚焦主責(zé)主業(yè)。四是落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。確保黨中央方針政策和國家法律法規(guī)上下貫通、執(zhí)行有力，同時(shí)推進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物改革。審計(jì)機(jī)制縱向領(lǐng)導(dǎo)與橫向協(xié)作結(jié)合，形成全國“一盤棋”的局面。五是法治建設(shè)，為審計(jì)工作健康發(fā)展提供制度保障。審計(jì)法的修訂及一批審計(jì)相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件的完善，鞏固了審計(jì)管理體制改革的成果，規(guī)范了審計(jì)監(jiān)督行為，優(yōu)化了審計(jì)法治環(huán)境。

（二）技術(shù)支持：推進(jìn)審計(jì)工作信息化建設(shè)

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上指出，“要善于運(yùn)用新技術(shù)、新手段，堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)”[4]。審計(jì)信息化是指審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提高審計(jì)能力與效率的過程[6]657。大數(shù)據(jù)審計(jì)是將大數(shù)據(jù)思維、技術(shù)、方法和工具融入審計(jì)工作，挖掘與分析海量的異質(zhì)多源的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行數(shù)據(jù)，提升審計(jì)視野與層次，增強(qiáng)問題識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、綜合研判的能力。信息化建設(shè)包括基礎(chǔ)設(shè)施、軟件系統(tǒng)，組織體系，安全體系及運(yùn)行體系等的開發(fā)與維護(hù)。近年來審計(jì)署開發(fā)的“金審三期”建設(shè)工程初見成效，為審計(jì)工作提供了信息化支撐。審計(jì)署成立了電子數(shù)據(jù)審計(jì)司，制定了相關(guān)數(shù)據(jù)管理規(guī)定，初步構(gòu)建較為完備規(guī)范的大數(shù)據(jù)審計(jì)體系。數(shù)據(jù)采集規(guī)模的擴(kuò)大、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及大數(shù)據(jù)平臺的建立為審計(jì)分析和決策提供技術(shù)支持，推動了遠(yuǎn)程辦公、非現(xiàn)場審計(jì)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的開展。審計(jì)信息化可以彌補(bǔ)審計(jì)力量不足的短板，通過開發(fā)貫通中央與地方的數(shù)據(jù)分析工具，完善組織形式與工作流程，推動審計(jì)數(shù)據(jù)采集與分析全覆蓋。“向信息化要資源，向大數(shù)據(jù)要效率”[10]，審計(jì)機(jī)關(guān)要主動適應(yīng)新時(shí)代工作方式的變革推動智慧審計(jì)的實(shí)踐運(yùn)用。

（三）人才培養(yǎng)：推進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)

審計(jì)工作是一項(xiàng)政治性、政策性和專業(yè)性較強(qiáng)的復(fù)合型工作，對審計(jì)人員的政治素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面均有較高要求。當(dāng)前我國審計(jì)專業(yè)人員基本具備會計(jì)、財(cái)務(wù)、法律、金融、管理、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域的專業(yè)背景，但在基層審計(jì)機(jī)關(guān)仍存在專業(yè)人員比例低，人力資源難以勝任新時(shí)代審計(jì)事業(yè)發(fā)展需要的問題。為了加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)，培養(yǎng)信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)干部隊(duì)伍，中央相繼出臺了一系列指導(dǎo)性文件，著力提高審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，從審計(jì)人員選任、專業(yè)技術(shù)職稱評定、工作績效考核、職業(yè)教育培訓(xùn)等方面建立健全審計(jì)人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制。主要包括：一是實(shí)行專業(yè)技術(shù)資格制度，規(guī)范審計(jì)人員招錄標(biāo)準(zhǔn)與程序；二是采取分類管理，合理設(shè)置專業(yè)技術(shù)類和綜合管理類職位，對部分專業(yè)性強(qiáng)的職位實(shí)行聘任制；三是推行審計(jì)組長負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)統(tǒng)一發(fā)揮業(yè)務(wù)骨干在審計(jì)項(xiàng)目中的攻堅(jiān)作用；四是健全教育培訓(xùn)體系，推動審計(jì)培訓(xùn)制度化、常態(tài)化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化，拓展繼續(xù)教育路徑。多措并舉立身立業(yè)立信推進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，塑造了審計(jì)職業(yè)精神，優(yōu)化了審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升了整體職業(yè)勝任能力，確保隊(duì)伍建設(shè)的正確方向。

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作者簡介：王蕓（1971- ），女，安徽合肥人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，安徽警官職業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化、治理文化；葉戰(zhàn)備（1970- ），男，安徽桐城人，南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣残畔徲?jì)。